ПЛАН ДІЙ УКРАЇНА-ЄВРОПЕЙСЬКИЙ СОЮЗ ТА ЙОГО ЗАКОНОДАВЧА ІМПЛЕМЕНТАЦІЯ

Загальна характеристика Плану дій Україна-ЄС

21 лютого 2005 року в рамках засідання Ради з питань співробітництва Україна – ЄС підписано двосторонній План дій (ПД) з трирічним терміном дії. Фактично укладення зазначеного документа означає продовження діалогу між Україною та ЄС, що здійснювався в у форматі Угоди про партнерство і співробітництво. Результатом такого діалогу має стати лібералізація торгівельних відносин з Україною, а також поширення на неї в перспективі принципу чотирьох свобод (вільний рух товарів, послуг, капіталу та робочої сили), який діє у відносинах між членами ЄС. Однак, посилення двосторонньої співпраці ставиться європейськими партнерами в залежність від виконання Україною широкого переліку вимог, передбачених ПД.

Схвалений варіант Плану дій містить, поряд із завданнями, положення про моніторинг їх виконання, що здійснюватиметься органами, створеними згідно з УПС. Попередня оцінка імплементації ПД має бути проведена протягом перших двох років після його ухвалення. А зміни до нього можна буде вносити вже за рік після підписання. Загальний термін реалізації документа передбачається обмежити трьома роками, тобто строком, який залишився до закінчення періоду дії УПС.

Подібні до українського плани дій (з урахуванням індивідуальних особливостей) були запропоновані також низці інших партнерів, з якими Євросоюз провадитиме політику “Ширша Європа – Сусідство”, зокрема: Йорданії, Ізраїлю, Молдові, Марокко, Палестинській Автономії, Тунісу. Таким чином ЄС демонструє однакове ставлення до країн, які (згідно з установчими документами об’єднання) мають право набуття членства у Євросоюзі, проголосивши своєю метою повноцінну європейську інтеграцію, і країн, які не мають перспективи вступу та не декларують відповідних намірів. Загалом із положень теперішнього Плану дій випливає передусім про небажання європейської сторони піднімати питання набуття нашою державою членства в ЄС принаймні протягом найближчих трьох років.

Навіть досить побіжний аналіз цього Плану дій свідчить про те, що сподівання української сторони на його збалансованість (у сенсі повноцінного врахування інтересів обох партнерів) не виправдалися. За окремими винятками, він більше скидається на нове “домашнє завдання” для України. Причому надскладне завдання. Оскільки важко уявити повноцінну реалізацію в трирічний період того переліку зобов’язань, що можуть бути покладені на Україну згідно з цим Планом дій. Водночас, на думку ЄС, лише належне виконання завдань дозволить Україні сподіватися на подальший прогрес у двосторонніх відносинах. Хоча європейські партнери не схильні давати забагато обіцянок. Радше навпаки. Це стосується, зокрема, чіткого визначення термінів укладення угоди на заміну УПС, створення зони вільної торгівлі (ЗВТ), а також запровадження преференційного режиму пересування для українських громадян. Для цього сьогодні існує низка перешкод як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру.

Серйозно піднімати питання про створення ЗВТ варто лише після надання Україні статусу країни з ринковою економікою, входження її до Світової організації торгівлі та належного виконання УПС, потенціал якої було використано далеко не повністю. Під час переговорів про укладення Плану дій українською стороною неодноразово піднімалося питання про встановлення термінів надання нашій державі статусу асоційованого члена. Навіть висловлювалися побажання щодо включення договору про асоціацію до одного пакету з угодою про створення ЗВТ. Однак, позиція ЄС однозначна: відповідні питання можна буде розглядати лише після виконання попередніх умов, передбачених Планом дій, та коригування ЄС своєї стратегії стосовно України.

Іншим поясненням несхильності європейських партнерів надати Україні будь-які гарантії асоціації може бути той тягар, який ЄС взяв на себе внаслідок нещодавнього розширення та очікуваного приєднання нових країн Східної та Південної Європи. Значні розміри нашої держави та кількість населення вимагатимуть від ЄС залучення величезних ресурсів, які в нього зараз і без того обмежені.

Одним із очевидних недоліків ухваленого Плану дій є недостатня конкретність його положень. Вони відображають лише загальне бачення Євросоюзом напрямів подальшої роботи. Таким чином пропонований документ спростовує очікування, згідно з якими він мав доповнювати та деталізувати створену у 90-х роках минулого століття договірну базу двосторонніх відносин. З іншого боку, якщо спиратися на Повідомлення “Ширша Європа – Сусідні країни”: “Плани дій мають являти собою політичні документи, які об’єднають існуючі та майбутні заходи, що охоплюють усю сферу відносин ЄС із сусідніми країнами, з метою визначення основних цілей стратегічної політики та критеріїв оцінки прогресу, досягнутого протягом кількох років. Ці документи повинні бути стислими та, в разі потреби, доповнюватися більш детальними планами співробітництва по кожному сектору.” З наведеного положення випливає необхідність максимально ефективно використати всі інструменти, запропоновані Європейською політикою сусідства. Це стосується, зокрема, розробки спільно з ЄС чітких якісних та часових критеріїв виконання завдань, визначених Планом дій, що дозволить нашій державі ставити питання про отримання передбачених преференцій. Принаймні максимальна регламентація в даному випадку має позбавити двосторонні відносини зайвих проблем, коли один з партнерів висуває вимоги, які прямо не випливають з тексту домовленостей. З іншого боку, узгодження деталізованих секторальних планів дій може бути досить тривалим процесом, що істотно звужує часовий простір для безпосередньої реалізації завдань, передбачених Планом дій. Відтак, затягування процесу узгодження деталізованих документів не відповідатиме інтересам нашої держави, яка зацікавлена затвердити їх у максимально стислі строки.

Наступним питанням є, чи може Україна без допомоги з боку ЄС здійснити необхідні перетворення. Виходячи з досвіду нових членів Євросоюзу, є підстави сумніватися в цьому. Оскільки рівень технічної та фінансової підтримки країнам-кандидатам з боку об’єднання був надзвичайно високим і на порядок перевищував ту допомогу, яка надається Україні за програмою Тасіs. Вірогідно, доцільно було би розробити для України спеціальну програму допомоги, яка базувалася б на тих програмах, що діяли для колишніх та теперішніх країн-кандидатів. Оскільки концепція “ширшої Європи” передбачає потенційну перспективу поширення на країни-партнери низки свобод Спільного ринку, такий хід був би цілком виправданим (згадка про це міститься в концепції). Однак, враховуючи широку географічну сферу поширення програми, ЄС пов’язав надання технічної допомоги з умовою досягнення прогресу в імплементації двостороннього Плану дій, що виглядає цілком закономірним.

В ухваленому ПД ЄС декларує наміри щодо запровадження нових програм фінансування технічної допомоги та спільних проектів з країнами-сусідами: “Комісія (…) пропонує запровадити новий Інструмент Європейської політики сусідства та партнерства (…), що охоплюватиме, зокрема, найважливіші аспекти транскордонного й транснаціонального співробітництва між Україною та країнами-членами. Передбачається також підтримка з боку Європейського інвестиційного банку для проектів, які стосуються інвестицій, спрямованих на розвиток інфраструктури”. В цілому такі сигнали є позитивними для нашої країни. Однак, слід відзначити, що у своєму бюджеті на 2005 рік Європейський Союз не передбачив додаткового фінансування по лінії Інструмента Європейської політики сусідства, який досі перебуває в стадії розробки. Крім того, на істотне збільшення фінансування від Євросоюзу Україні можна сподіватися лише з 2007 року, коли в ЄС затверджуватиметься новий бюджетний план на період до 2013 року. Таким чином реальним позитивним сигналом щодо збільшення допомоги Україні з боку ЄС стало нещодавнє отримання Європейським інвестиційним банком (ЄІБ) мандату на фінансування інвестиційних проектів на території України. Хоча технічною допомогою це назвати не можна, оскільки кредити ЄІБ потрібно буде повертати.

Серед “євроскептиків” уже сьогодні лунають думки про те, що, обумовлюючи поглиблення співробітництва дотриманням нових вимог, Європейський Союз намагається забезпечити собі максимальний “простір для маневру” та убезпечитися від зайвих обіцянок. Причому відсутність будь-яких конкретних гарантій щодо надання преференцій нашій державі розглядається як недружня поведінка з боку європейських партнерів. Однак, слід розуміти, що і Європейський Союз, і Україна перебувають у процесі глибоких внутрішніх трансформацій з переважно невизначеним кінцевим результатом. За таких умов досить складно робити довгострокові прогнози щодо майбутнього двосторонніх відносин, що призводить до вироблення європейськими елітами вкрай обережної позиції по відношенню до країн-партнерів та здійснення двостороннього співробітництва у форматі короткотермінових планів дій.

Яскравим прикладом цього є включення нашої держави до кола держав-реципієнтів концепції “Ширша Європа – сусідство” поряд з тими країнами, що ніяким чином не пов’язують своє майбутнє з членством у Євросоюзі. І хоча концепція не закриває остаточно перед Україною двері до ЄС, вона фактично “запроваджує мораторій” на обговорення цього питання протягом декількох наступних років – терміну виконання двостороннього Плану дій. Очевидно, це пов’язано з усвідомленням Європейським Союзом необхідності повноцінно інкорпорувати нових членів або принаймні оцінити наслідки найбільшого в його історії розширення, що є серйозним викликом для об’єднання.

За сукупності викладених вище обставин Україні не варто, напевне, надмірно форсувати зусилля по отриманню від ЄС статусу асоційованого члена в найближчій перспективі. Передусім їй необхідно довести на ділі свою спроможність до активної трансформації, використавши позитивно суспільні зрушення, які відбуваються сьогодні в нашій державі. Причому першочерговою вимогою, викладеною в Плані дій, є проведення чесних та справедливих парламентських виборів 2006 року, що мають засвідчити незмінність демократичних перетворень у нашій державі. З іншого боку, Євросоюз зацікавлений в адекватному впровадженні Україною європейських стандартів, пропонуючи отримати максимальний позитив від реалізації концепції “Ширша Європа”. Цей процес тісно пов’язаний із належним виконанням усіх вимог двостороннього Плану дій.

Планом дій встановлюється комплексний перелік пріоритетів, як в рамках, так і поза рамками Угоди про партнерство та співробітництво, серед яких особливу увагу слід приділити:

  • Подальшому посиленню стабільності та ефективності органів, що забезпечують демократію та верховенство права
  • Забезпеченню демократичного проведення президентських (2004 р.) та парламентських (2006 р.) виборів в Україні у відповідності до стандартів ОБСЄ
  • Забезпеченню поваги до свободи засобів масової інформації та свободи слова
  • Розвитку можливостей для поглиблення консультацій між Україною та ЄС у сфері врегулювання кризових ситуацій
  • Посиленню співробітництва у сфері роззброєння та нерозповсюдження ядерної зброї
  • Посиленню співробітництва з питань нашої спільної сусідської та регіональної безпеки, зокрема щодо вироблення ефективного рішення Придністровського конфлікту в Молдові, включаючи вирішення прикордонних питань
  • Вступу до СОТ
  • Поступовій ліквідації обмежень та нетарифних бар’єрів, які перешкоджають двосторонній торгівлі, та реалізації необхідних регулятивних реформ
  • Покращенню інвестиційного клімату шляхом запровадження недискримінаційних, прозорих і передбачуваних умов ведення бізнесу, спрощених адміністративних процедур та боротьби з корупцією
  • Податковій реформі, покращенню функціонування Податкової адміністрації та ефективному використанню державних коштів
  • Започаткуванню конструктивного діалогу зі спрощення візового режиму між Україною та ЄС з метою підготовки до майбутніх переговорів щодо укладення угоди про спрощення візового режиму, беручи до уваги необхідність прогресу у триваючих переговорах щодо угоди про реадмісію між Україною та ЄС
  • Поступовому наближенню законодавства, норм та стандартів України до законодавства, норм та стандартів Європейського Союзу; подальшому посиленню дієздатності адміністративних та судових органів
  • Сприянню діалогу щодо питань працевлаштування та намаганню у відповідності до УПС, забезпечити, щоб ставлення до працівників-мігрантів не було дискримінаційним на підставі громадянства
  • Повній імплементації Меморандуму про взаємопорозуміння щодо закриття Чорнобильської атомної електростанції, включаючи завершення будівництва та введення в дію ядерних реакторів Х2/Р4 відповідно до визнаних міжнародних стандартів щодо ядерної безпеки.

Спробуємо докладніше оцінити стан справ у визначених Планом дій пріоритетних сферах, де ситуація безпосередньо залежить від якості законодавчого регулювання.

Подальше посилення стабільності та ефективності органів, що забезпечують демократію та верховенство права

Хоча завдання, зміст та етапи здійснення адміністративної реформи було визначено ще у 1998 році (саме тоді була завершена робота над Концепцією адміністративної реформи в Україні), докорінного реформування системи органів публічного управління з того часу не відбувалось. Ті заходи, які у 1999 – 2001 рр. було прийнято називати „адміністративною реформою” фактично зводились до косметичних змін на рівні системи центральних органів виконавчої влади та внутрішньої організації цих органів. Більше того, протягом останніх років намітилась стійка тенденція до ліквідації навіть тих позитивних змін, які відбулись у зв’язку з підписанням у 1999 році Президентом України низки указів, спрямованих на реформування системи центральних органів виконавчої влади (далі ЦОВВ). Це знайшло відображення у стрімкому та необґрунтованому зростанні кількості ЦОВВ, зокрема – органів зі спеціальним статусом; до політизації державної служби (запровадження посад заступників міністрів у зв’язках з Верховною Радою, призначення на посади голів державних адміністрацій політичних діячів) тощо.

Досліджуючи стан реформування системи публічного управління, слід відзначити, що на сьогодні залишається невирішеною низка проблем адміністративної реформи.

По-перше, реальний статус Кабінету Міністрів України так і не був приведений у відповідність до його конституційного статусу як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Президент наділений вагомими кадровими та установчими повноваженнями, які зумовлюють „дуалізм” виконавчої влади; в системі центральних органів виконавчої влади існує низка органів зі спеціальним статусом, які виведені з підпорядкування Уряду.

По-друге, актуальним є питання реформування системи центральних органів виконавчої влади. Науково необґрунтованою є кількість міністерств, державних комітетів (в силу чого функції одних органів дублюють функції інших); спеціальний статус ЦОВВ присвоюється безсистемно (станом на березень 2005 року в системі ЦОВВ було створено 22 органи зі спеціальним статусом); міністерства не стали головними суб’єктами вироблення і реалізації політики уряду у відповідних сферах. З метою кардинального реформування системи центральних органів виконавчої влади необхідно провести функціональне обстеження міністерств та інших ЦОВВ, проаналізувати доцільність існування окремих органів в цій системі (зокрема, Вищої атестаційної комісії, Державної податкової адміністрації, Державної митної служби (останні мають стати структурними підрозділами Міністерства фінансів України). До органів зі спеціальним статусом мають бути віднесені лише Фонд державного майна України, Державний комітет телебачення і радіомовлення України, Антимонопольний комітет України та органи, спеціальний статус яких визначено законами України.

По-третє, потребує врегулювання проблема розмежування політичних та адміністративних посад в міністерствах; розмежування статусів міністра та керівника іншого ЦОВВ. У зв’язку з цим за міністром та одним з його заступників доцільно закріпити статус політичних діячів; керівництво апаратом міністерства слід покласти на державного службовця – державного секретаря, строк повноважень якого не поставлений у залежність від строку перебування на посаді відповідного міністра.

По-четверте, не було реалізовано головне завдання адміністративної реформи – переорієнтацію органів виконавчої влади зі здійснення суто адміністративно-розпорядчої діяльності на надання управлінських послуг. Практично незмінними залишились засади взаємодії громадян з органами публічної влади – на сьогодні поширеною є практика, за якої той чи інший орган самостійно визначає права і обов’язки фізичних та юридичних осіб у відповідних провадженнях.

Зрештою, суттєвого реформування потребує публічна служба. Реформа публічної служби має передбачати підвищення ролі Головного управління державної служби в управлінні державною службою, запровадження прозорого і гласного конкурсного відбору на всі посади в органах публічної влади, реформування оплати праці державних службовців.

Здійснення адміністративної реформи потребує прийняття Закону „Про Кабінет Міністрів України” з урахуванням останніх змін до Конституції, Закону „Про центральні органи виконавчої влади”, Адміністративно-процедурного та Адміністративно-процесуального кодексів, якісно нового Закону „Про публічну службу”.
15 липня 1997 року Верховна Рада України ратифікувала Європейську хартію місцевого самоврядування, взявши тим самим на себе ряд зобов’язань щодо реформування системи місцевого самоврядування. В той же час, реформування цієї системи на основі закріплених в Європейській хартії принципів стало досить проблематичним з огляду на неузгодженість з цими принципами Конституції України. Зокрема, з принципом повсюдності місцевого самоврядування не узгоджується закріплена в Конституції система адміністративно-територіального поділу, низовою ланкою якого є села, селища та міста. Також Конституція України не закріпила за районними та обласними радами права створювати власні виконавчі органи – здійснення функцій виконавчих органів районних та обласних рад покладається на органи виконавчої влади – районні та обласні державні адміністрації. Водночас, згідно з п.2 ст. 2 Європейської хартії за представницькими органами місцевого самоврядування (радами, зборами) закріплено право мати підзвітні їм виконавчі органи. Таким чином, виконати закріплені в ст.2 Європейської хартії зобов’язання Україна не може в силу того, що вони не узгоджуються з вимогами Основного Закону.

Залишаються нереалізованими й інші положення Європейської хартії. Так, відсутність належної професійної підготовки, мотивації, стимулювання та заохочення службовців в органах місцевого самоврядування не дозволяє реалізувати п.2 ст. 6 Хартії, відповідно до якого „умови служби співробітників органів місцевого самоврядування повинні дозволяти добір висококваліфікованого персоналу з урахуванням особистих якостей та компетентності; для цього забезпечуються належні можливості професійної підготовки, винагороди та просування по службі”. Вузькість бази оподаткування місцевими податками та зборами призвело до зниження їх ролі у формуванні місцевих бюджетів і, як наслідок, – невиконання положень п.п.1-3 ст. 9 Європейської хартії місцевого самоврядування, якими за органами місцевого самоврядування закріплено право на власні адекватні (такі, що відповідають функціям) фінансові ресурси.

Втілення європейських принципів місцевого самоврядування потребує суттєвого реформування системи адміністративного поділу; системи органів місцевого самоврядування та органів виконавчої влади на місцях. Зокрема, базовою одиницею місцевого самоврядування мають стати не села, селища та міста, а громади; за обласними та районними радами має бути закріплено право створювати власні виконавчі органи; відповідно мають бути переглянуті функції обласних державних адміністрацій. Децентралізація повноважень об’єктивно зумовлює потребу в ліквідації районних державних адміністрацій. Правовою основою для реалізації цих реформ мають стати зміни до відповідних розділів Основного Закону. Поряд з цим, втілення європейських засад місцевого самоврядування потребує проведення ряду реформ, які виходять за межі муніципальної реформи. Насамперед йдеться про реформу публічної служби, податкову реформу, удосконалення правового регулювання відносин власності.

Забезпечення демократичного проведення президентських (2004 р.) та парламентських (2006 р.) виборів в Україні у відповідності до стандартів ОБСЄ

У Заяві про попередні результати спостереження та висновки Міжнародної місії зі спостереження за повторним проведенням повторного голосування виборів Президента України 26 грудня 2004 року  наголошується на тому, що „проведення виборів 26 грудня значно наблизило Україну до виконання зобов’язань ОБСЄ щодо виборів, стандартів Ради Європи та інших європейських стандартів”. Зокрема, наголошується у Заяві, упродовж передвиборчих перегонів умови кампанії були помітно рівніші, порівняно із попередніми турами виборів; головні ЗМІ надавали виборцям збалансовану картину кампанії; спостерігачі отримали невелику кількість повідомлень про чинення тиску на виборців для змушення їх голосувати за одного з кандидатів. Виборчі комісії в новому складі провели вибори значно прозоріше, ніж попередні (31 жовтня та 26 листопада 2004 року відповідно).

В той же час у Заяві вказано і на окремі недоліки виборчого законодавства та практики його застосування, які мають бути враховані в процесі підготовки та проведення наступних виборчих кампаній. Серед таких недоліків, зокрема, – відсутність у Законі „Про вибори Президента України” норм, які б визначали роль міліції у день виборів, зобов’язували ЦВК одразу оприлюднити всі результати по виборчих дільницях; дозволили б спостереження за виборами національним громадським організаціям; погана підготовка списків виборців, поодинокі випадки зривання агітаційних заходів опозиції (порушення свободи зібрань); розповсюдження провокаційних агітаційних матеріалів, недосконалість організації голосування за межами приміщення для голосування; окремі випадки неправдоподібного повідомлення ДВК попередніх результатів виборів.

Однак навряд чи можна стверджувати, що забезпечення демократичності проведення виборів полягає лише у виправленні тих недоліків, на які було вказано Міжнародною місією зі спостереження за повторним проведенням повторного голосування виборів Президента України. Адже переважна більшість вказаних у звіті порушень є порушеннями окремих міжнародних стандартів виборів – загального, рівного, прямого виборчого права, таємності голосування, справжніх (чесних, несфальсифікованих) виборів.

Хоча згадані принципи закріплено як у Конституції України, так і у низці міжнародно-правових актів, які є частиною національного законодавства України (Міжнародному пакті про громадянські і політичні права, Документі Копенгагенської наради Конференції з людського виміру Конференції з безпеки та співробітництва у Європі), однак повного їх втілення в життя в Україні не відбулось.

Так, з принципу загального виборчого права випливає необхідність забезпечення права на участь у виборах та вільне голосування для всіх громадян України. Але попередній досвід проведення виборчих кампаній дозволяє стверджувати, що чинне законодавство не створює належних умов для реалізації права голосу окремими категоріями громадян, а в окремих випадках – взагалі унеможливлює реалізацію цього права. Зокрема, фактично позбавлені права голосу громадяни, які не мають постійного місця проживання (безпритульні), суттєво ускладнена можливість взяти участь у виборах для виборців, які постійно проживають за межами території України, або за станом здоров’я не можуть прибути до приміщення для голосування.

Не менш проблематичним є і втілення в життя принципу рівного виборчого права – як активного, так і пасивного. Відсутність Державного реєстру виборців уможливлює неодноразове голосування виборців на різних дільницях. Досвід виборчих кампаній вказує на відсутність рівності і у здійсненні пасивного виборчого права. Зокрема, кандидати, які обіймають посади в органах державної влади мають значно ширші можливості у здійсненні передвиборної агітації (інформаційні повідомлення в багатьох випадках досить складно відмежувати від передвиборної агітації за кандидата) і, відповідно, фінансуванні власної виборчої кампанії.

Сприяти втіленню принципу справедливих (чесних, несфальсифікованих) виборів мало б встановлення відповідальності за порушення заборонних приписів виборчих законів. Але далеко не за всі діяння, які Законами „Про вибори Президента України”, „Про вибори народних депутатів України” віднесено до правопорушень встановлена реальна відповідальність. Остання зводиться фактично до покарань за вчинення вузького переліку діянь, передбачених ст. ст. 157 – 159 Кримінального кодексу, адміністративних санкцій за порушення, передбачені ст. 186-2 Кодексу України про адміністративні правопорушення, санкцій, передбачених відповідними виборчими законами (попередження, скасування реєстрації кандидатів, зупинення дії ліцензії теле- радіоорганізації). На наш погляд, звуження підстав для скасування реєстрації кандидатів без одночасного внесення змін до кримінального законодавства та законодавства про адміністративні правопорушення, розширення сфери застосування такої санкції як „попередження” аж ніяк не сприяє дотриманню положень виборчих законів суб’єктами виборчого процесу, підвищенню правової свідомості громадян, забезпеченню проведення справедливих виборів.

Одним з важливих чинників, які ускладнюють втілення в життя принципу справедливих виборів є також низький рівень підготовки до виборів, обізнаності з виборчим законодавством членів дільничних та територіальних (окружних) виборчих комісій. Остання проблема обумовлена цілою низкою недоліків виборчого законодавства – самим порядком формування виборчих комісій, відсутністю механізмів, які б запобігали зростанню кількості так званих „технічних” кандидатів (за поданнями яких і формується основна частина складу виборчих комісій), відсутністю кваліфікаційних вимог до кандидатів на членство у відповідних виборчих комісіях.

Коректив має зазнати механізм та процедура оскарження рішень, дій та бездіяльності в ході виборів. Зокрема, мають бути розширені можливості оскарження рішень ЦВК нормативно-правового характеру (якими конкретизуються положення виборчих законів) – скасовано 7-денний строк їх оскарження; проаналізовано доцільність збереження за виборчими комісіями повноважень з розгляду виборчих спорів („політизованість” складу комісій впливає на зміст рішень у скаргах, і більшість з них стає предметом розгляду в апеляційних судах та ЦВК); конкретизовано права учасників та процедуру проваджень, пов’язаних з розглядом скарг у виборчих комісіях та судах тощо.

Актуальним є питання забезпечення прозорості виборів в Україні. Так, потребують законодавчого вирішення проблеми прозорості фінансування виборчих кампаній за рахунок коштів виборчих фондів (у фінансових звітах мають розкриватись не лише джерела витрат, але і джерела походження коштів виборчих фондів); закріплення дієвих гарантій реалізації офіційними спостерігачами своїх прав; забезпечення доступу офіційних спостерігачів від іноземних держав та міжнародних організацій на закордонні виборчі дільниці; забезпечення прозорості підготовки та проведення виборів на спеціальних виборчих дільницях; надання статусу офіційних спостерігачів представникам всеукраїнських громадських організацій, до статутних цілей яких віднесено спостереження за проведенням виборів.

Таким чином, виконання Плану дій Україна – Європейський Союз в частині забезпечення демократичного проведення виборів відповідно до стандартів ОБСЄ, рекомендацій ОБСЄ, Бюро демократичних інститутів і прав людини лежить в площині реального втілення в життя закріплених в Конституції України, міжнародно-правових актів, до яких приєдналась Україна принципів демократичних виборів – загального, рівного виборчого права, справедливих (чесних) виборів, а також забезпечення прозорості виборів в Україні.

Втілення цих принципів в життя потребує, зокрема, удосконалення процедури реєстрації громадян за місцем постійного проживання, включаючи запровадження реєстрації громадян, які не мають встановленого місця проживання (безпритульні); створення Державного реєстру виборців, який би забезпечив реалізацію принципу „один виборець – один голос”, а також – у перспективі – можливість проголосувати для кожного виборця незалежно від місця його перебування в день виборів; належну організацію голосування у закордонному виборчому окрузі (принаймні у тих державах, де кількість українських громадян є високою – Росія, США, Канада, Італія, Іспанія, Португалія, Польща тощо); забезпечення голосування за місцем постійного проживання тих громадян, які за станом здоров’я не можуть прибути до приміщення для голосування; удосконалення процедури голосування за відкріпними посвідченнями (у цьому контексті досить позитивним могло б стати використання досвіду врегулювання відповідної проблеми під час повторного голосування 26 грудня 2004 року); скасування граничного обсягу надходжень коштів до виборчих фондів кандидатів з одночасною забороною фінансування виборчих кампаній третіми особами. Забезпечення проведення справедливих виборів потребує вдосконалення процедури оскарження рішень, дій та бездіяльності, пов’язаних з виборами (скасування 7-денного строку оскарження Постанов ЦВК, що мають нормативно-правовий характер, конкретизація прав і обов’язків учасників проваджень, пов’язаних з розглядом скарг тощо); запровадження санкцій за порушення заборонних приписів виборчих законів; підвищення рівня підготовки членів комісій до проведення виборів. Суттєво має бути підвищено і рівень прозорості виборів в Україні.

Забезпечення поваги до свободи засобів масової інформації та свободи  висловлювань

План дій Україна – ЄС ставить перед Україною завдання „надалі покращувати та посилювати законодавчі та адміністративні умови для свободи ЗМІ, беручи до уваги відповідні рекомендації Ради Європи”. Вже з самого формулювання видно, що рівень розвитку вітчизняного медіа законодавства є досить високим, а ключовою є наступна вимога ¬– щодо забезпечення ефективного дотримання стандартів свободи ЗМІ.

Сьогодні правову базу діяльності ЗМІ складають „галузеві” закони „Про друковані засоби масової інформації (пресу) в Україні”, „Про телебачення і радіомовлення”, „Про інформаційні агентства”, а також закони України „Про державну підтримку ЗМІ та соціальний захист журналістів”, „Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення” та інші.

Важливу роль відіграв також Закон України „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань забезпечення та безперешкодної реалізації права людини на свободу слова” від 3 квітня 2003 року. Законом, зокрема, було визначене поняття цензури, що надало можливість реалізовувати на практиці конституційну заборону цього явища; запроваджене поняття суспільнозначимої інформації, яку дозволяється оприлюднювати незалежно від згоди власника та без остраху понести відповідальність за розповсюдження інформації з обмеженим доступом; введено інститут звільнення від відповідальності за оприлюднення оціночних суджень (висловлювання, які не містять фактичних даних). Було також зроблено законодавчу спробу зменшити кількість позовів про стягнення моральної шкоди до ЗМІ та журналістів, точніше, стимулювати визначення позивачами такої шкоди в реалістичних розмірах, шляхом запровадження прогресивного державного мита – розмір якого стрімко зростає зі зростанням суми позову. Однак, окремі недоліки останньої новації, а також повноваження судової гілки влади щодо звільнення позивача від сплати мита та щодо застосування відстрочки по його сплаті значною мірою нівелюють її значення.

Разом з тим, можна відзначити, що вищевказаний Закон, який став наслідком проведених до цього Парламентських  слухань з питань цензури та боротьби з нею, посів визначне місце серед актів, що сприяють гармонізації українського законодавства з правом ЄС. Передусім, це зумовлено тим, що журналісти та ЗМІ отримали вагомий правовий інструмент захисту свого права на незалежність та інструмент захисту від судових переслідувань. Українська держава вкотре задекларувала своє негативне ставлення до явища цензури, конкретизувала його ознаки та зобов’язалася не створювати органів, які прямо або опосередковано здійснювали б цензуру.

Найбільш актуальними питаннями, які потребують вирішення сьогодні, є:

  • забезпечення незалежності контролюючих та регулюючих органів у галузі ЗМІ (у нашому випадку це Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення);
  • демонополізація інформаційного ринку;
  • зниження рівня присутності держави на ринку інформації, роздержавлення ЗМІ та створення незалежного суспільного мовлення для задоволення інформаційних потреб суспільства та його окремих груп, які не може задовольнити ринок;
  • урівнення статусу журналістів (сьогодні журналісти державних та муніципальних ЗМІ мають низку соціальних, передусім, у сфері пенсійного забезпечення, преференцій порівняно з журналістами приватних ЗМІ);
  • на часі також інтеграція України в європейський та світовий інформаційний простір, що крім іншого вимагатиме підписання та ратифікації низки міжнародних документів, передусім, Конвенції про транскордонне телебачення 1989 року.

Коротко про перспективи вирішення вказаних завдань.

3 березня 2005 року Верховна Рада України прийняла з пропозиціями Президента України нову редакцію Закону України “Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення”, якою передбачається суттєве підвищення статусу цього регулюючого органу у сфері мовлення. Зокрема, скасовано процедуру ротації членів Ради, значно зменшено можливості впливу на Раду з боку Президента та Верховної Ради України. Разом з тим, в останній редакції закону додано норму, згідно з якою Рада може бути відправлена у відставку за наслідками її звіту Президенту та/чи Верховній Раді України.

Вирішення решти проблем потребує прийняття у новій редакції Законів України “Про телебачення і радіомовлення” (він на разі прийнятий у першому і готується до другого читання), про систему Суспільного телебачення і радіомовлення, про роздержавлення друкованих ЗМІ, внесення змін до Закону України “Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів” тощо. Робота над цими питаннями лише починається. Можна очікувати серйозних ускладнень у її просуванні. Передусім, це стосується соціальних питань, пов’язаних зі статусом журналістів державних медіа.

Посилення співробітництва з питань нашої спільної сусідської та регіональної безпеки, зокрема щодо вироблення ефективного рішення Придністровського конфлікту в Молдові, включаючи вирішення прикордонних питань

Серед законодавчих заходів, які випливають із зазначеної вище вимоги, можна виділити процедуру правового оформлення спільного молдовсько-українського кордону. Причому слід розуміти, що законодавчому врегулюванню відповідного питання передує досягнення сторонами взаємної згоди щодо вирішення питань, пов’язаних із встановленням кордонів документально (делімітація) та на місцевості (демаркація). З цього приводу слід відмітити наявність необхідної двосторонньої договірної бази, а також відповідного національного законодавства. Процес встановлення кордону з Молдовою Україна завершила 10 грудня 2003 року ратифікацією Положення про демаркацію державного кордону. Однією з головних перепон, що перешкоджає остаточному врегулюванню прикордонних питань із Молдовою, залишається Придністровський конфлікт, який загрожує територіальній цілісності цієї країни. Однак, його врегулювання повинно здійснюватися в політичній площині та перебуває поза межами законодавчого врегулювання.

Вступ до СОТ

Вступ до СОТ залишається серед головних пріоритетів зовнішньої політики України на найближчу перспективу, а також становить важливу передумову для утворення в подальшому зони вільної торгівлі між Україною та ЄС. Як засвідчує практика переговорів щодо вступу нашої держави до СОТ, реформування законодавчої бази є істотною компонентою для досягнення прогресу в цьому напрямі. До того ж великою мірою вимоги по приєднанню України до СОТ співпадають із положеннями Плану дій Україна – ЄС.

Головними досягненнями в напрямку гармонізації законодавства із нормами та стандартами СОТ стало прийняття Митного й Земельного кодексів, а також запровадження ефективного режиму захисту прав інтелектуальної власності. Однак, окремі проблеми у сфері адаптації українського законодавства до стандартів СОТ досі існують. Стурбованість та зауваження учасників Робочої групи з приєднання України до СОТ викликає застосування у різних галузях господарства таких протекціоністських заходів, що дискримінують іноземного виробника та спотворюють зовнішню торгівлю. Передусім увагу членів Робочої групи викликають регуляторні заходи, що здійснюються стосовно так званих “чутливих” галузей вітчизняної економіки: автомобілебудування, суднобудування, літакобудування, космічної промисловості, будівництва, фармацевтики, вугільної промисловості, а також виробництва сільськогосподарської продукції.

Крім заходів щодо підтримки національного виробника, найбільше зауважень з боку СОТ викликають:

  • діючий антидемпінговий режим та режим компенсаційного мита;
  • режим заходів безпеки;
  • технічних перешкод у торгівлі;
  • застосування санітарних та фітосанітарних заходів;
  • порядку функціонування вільних зон та вільних економічних зон тощо.

Відкритим залишається питання узгодження митних тарифів. З цією метою 28 лютого до парламенту було подано урядовий законопроект “Про внесення змін до Митного тарифу України” (№7114), який взято за основу.

Досить активно здійснюється робота, спрямована на приведення вітчизняного законодавства у відповідність до вимог СОТ у сфері захисту інтелектуальної власності. Сьогодні на розгляді парламенту перебуває низка галузевих законопроектів, зокрема:

  • проект Закону “Про внесення змін до деяких законів України (щодо імплементації законодавства до вимог багатосторонньої Угоди про торговельні аспекти прав інтелектуальної власності (ТРІПС) СОТ)” (№7032);
  • проект Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо охорони інтелектуальної власності” (№1296);
  • проект Закону “Про внесення змін до Закону України “Про розповсюдження примірників аудіовізуальних творів та фонограм” (№ 1297);
  • проект Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо ліцензування та контролю за експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування)” (№ 3155) тощо.

Загалом, як випливає з проекту звіту Робочої групи зі вступу України до СОТ, наша держава завдяки своїм зусиллям подолала досить великий шлях і серйозно наблизилася бажаного рівня. Однак, слід відмітити, що навіть останнім часом приймаються закони, положення яких суперечать вимогам СОТ, зокрема:

–  Закон України “Про державну підтримку сільського господарства України” (№1877-IV від 24.06.2004);
– Закон України “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державної підтримки суднобудівної промисловості України” (№1766-IV від 15.06.2004) тощо.

Поступова ліквідація обмежень та нетарифних бар’єрів, які перешкоджають двосторонній торгівлі, та реалізація необхідних регулятивних реформ

В рамках спільних робочих органів України та ЄС неодноразово наголошувалося на наявності в регуляторній політиці України, зокрема й у вітчизняному законодавстві, великої кількості елементів, які не сприяють позитивній динаміці торгівельно-економічних відносин.

Окремим питанням стоїть застосування в українській регуляторній політиці експортних мит та квот, які в принципі забороняються Генеральною угодою з тарифів і торгівлі (ГАТТ) від 1994 року. Практика показує неринкову спрямованість зазначеного механізму, впровадження якого ніяким чином не сприятиме наданню Україні статусу країни з ринковою економікою.

Чинне законодавство вимагає суттєвого перегляду з метою усунення норм, які передбачають застосування нетарифних методів регулювання як звичайної практики уряду. Сьогодні ж ситуація виглядає наступним чином: досі діє стара редакція Закону України “Про державне регулювання імпорту сільськогосподарської продукції”, яка дозволяє “з метою підтримання конкурентоспроможності вітчизнянихвиробників продукції тваринництва Кабінет Міністрів України встановлює щорічні квоти (кількісні обмеження) на ввезення продукції”; не скасовано дозвіл встановлення Кабінетом Міністрів щороку квот на виробництво та експорт цукру за межі (Закон України “Про державне регулювання виробництва і реалізації цукру”) тощо.

Особливої уваги вимагають положення Закону “Про зовнішньоекономічну діяльність”, які стосуються: правил неавтоматичного ліцензування імпорту, не відповідають вимогам СОТ, які діють також і в ЄС (зокрема, з вимогами Угоди про субсидії та компенсаційні заходи); порядку застосування спеціальних санкцій до суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності (які є дискримінаційними по відношенню до іноземних суб’єктів зовнішньоекономічної діяльності) тощо.

Законом України “Про захист національного виробника від демпінгового імпорту” встановлено (частина 9, Стаття 12), що після приєднання України до СОТ (ЄС є членом), антидемпінгові розслідування не будуть здійснюватись по відношенню до країн-членів СОТ, якщо обсяг демпінгового імпорту становитиме менше 1 відсотка від загального виробництва подібних товарів в Україні. У разі, якщо загальний обсяг імпорту з цих країн-членів СОТ становитиме менше 3 відсотків від загального обсягу споживання подібних товарів в Україні, Угода СОТ про субсидії і компенсаційні заходи передбачає 3 та 7 відсоткові ставки відповідно, як граничні. Наразі будь-який обсяг демпінгового імпорту може послужити причиною антидемпінгового розслідування.

Водночас застосування з боку ЄС запобіжних (передусім антидемпінгових) заходів по відношенню до українських виробників викликано цілим комплексом проблем, які, суттєво спотворюють характер української економіки, перетворюючи її на фактично неринкову. Великою мірою це пов’язано з недостатніми темпами приватизації великих підприємств, що перебувають у державній власності і використовують неринкові механізми роботи. Відсутній зв‘язок податку з прибутком. Ця проблема існує в Україні внаслідок триваючої й досі терпимості до також надання численних невиправданих податкових пільг. Збиткові підприємства одержують кредит у формі відстрочених платежів постачальникам та податковим органам. До цього часу поширеною була практика елементарного списання боргів підприємствам.

Покращення інвестиційного клімату шляхом запровадження недискримінаційних, прозорих і передбачуваних умов ведення бізнесу, спрощених адміністративних процедур та боротьби з корупцією

Розвиток підприємництва та інвестування в українську економіку є однією з найголовніших передумов подальшого економічного прогресу нашої держави. Досягти цього критерію без активного залучення іноземних інвестицій практично неможливо. Для подальшого розвитку бізнесових та інвестиційних контактів і співробітництва між Україною та ЄС слід докласти значних зусиль, зокрема в практичному застосуванні вже чинних законів щодо захисту прав іноземних інвесторів у спільних підприємствах, а також прозорості та передбачуваності умов ведення бізнесу на практиці. Досі високим є рівень застосування дискримінаційних заходів, які впливають на іноземні інвестиції. Досить наочними є приклади цього, що стосуються проблеми заборгованості з відшкодування ПДВ, протекціоністських заходів по відношенню до вітчизняного виробника, забезпечення прозорої та ефективної приватизації поряд з уникненням “приватизаційних скандалів”.

Чинне законодавство України про юридичні особи, зокрема про господарські товариства, лише частково відповідає нормам права ЄС про компанії. Українські юридичні особи все ще не можуть функціонувати в нормальному режимі. Причини цього варто шукати не тільки в законодавстві, яке регулює їх діяльність, а в численних недоліках правової системи в цілому. Серед інших причин варто виділити значні недоліки у функціонуванні адміністративних органів, які відповідають за певні аспекти діяльності юридичних осіб – такі, як процедури ліцензування та реєстрації юридичних осіб, а також оприлюднення інформації про них.

Подальша законодавча робота в цій сфері має здійснюватися з урахуванням таких заходів, як:

  • узгодження Цивільного та Господарського кодексів України між собою, оскільки їх положення, які стосуються компаній, суперечать одне одному;
  • приведення Закону України „Про господарські товариства” у відповідність із новими Цивільним та Господарським кодексами України, окрім розділу, який стосується акціонерних товариств. Гармонізації із Цивільним кодексом також потребують інші численні акти законодавства, які регулюють створення та діяльність юридичних осіб в Україні;
  • створення повнофункціональної системи державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців ) із можливістю вільного доступу до неї;
  • прийняття закону про акціонерні товариства. До останнього часу на розгляді в парламенті знаходились два проекти законів “Про акціонерні товариства” (проект №3059-1, внесений Кабінетом Міністрів 18.12.2003 на заміну раніше поданого в квітні після його несхвалення в першому читанні 09.07.2003; проект №3059 народного депутата В.Мусіяки, який був відкликаний автором);
  • врахування вимог законодавства ЄС про компанії в процесі розробки та обговорення змін до Закону України „Про господарські товариства”, окрім розділу, який стосується акціонерних товариств;
  • забезпечення можливості створення філій іноземних банків, які не мають статусу юридичної особи та власного капіталу в Законі України „Про банки і банківську діяльність”. Національним банком України було розроблено та внесено на розгляд Верховної Ради України законопроект №3561, що закріплює в Законі України „Про банки і банківську діяльність” можливість створення філій іноземних банків на території України та їх участь у національній системі гарантування депозитів. Проте законопроект не був підтриманий парламентом навіть у першому читанні під час голосування 04.03.2004 (“за” 224 голосів при 226 необхідних);
  • встановлення правил про оформлення податкової звітності підприємств у відповідності до Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку (МСБО), що стимулюватиме українські компанії до активнішого виходу на міжнародні ринки капіталу та позбавить їх необхідності здійснювати додаткові витрати на оформлення документів одночасно за МСБО та відповідними українськими стандартами;
  • вдосконалення законодавства про банкрутство, особливо в тій частині, що стосується, зокрема, неможливості визнання банкрутами окремих категорій підприємств, участі кредиторів у процедурі досудової санації підприємств; включення до галузевого законодавства норм про особливості процедури визнання неплатоспроможними певних категорій підприємств із врахуванням вимог права ЄС;
  • внесення змін до Закону України „Про захист економічної конкуренції” від 11.01.2001 року, які розширювали б права Антимонопольного комітету як органу, покликаного здійснювати державний контроль за додержанням законодавства про захист економічної конкуренції. Враховуючи, що для забезпечення достатніх слідчих можливостей Антимонопольний комітет потребує надходження інформації, він повинен бути наділений правом вимагати від сторін розслідування та третіх сторін документів, письмових відповідей на поставлені запитання, а також усних свідчень, здійснювати обшук приміщень або об’єктів розслідування та вилучати виявлені докази. Водночас такі широкі повноваження повинні бути обмежені чіткими процедурними рамками.

Україні вкрай необхідно розробити законодавчу базу, в рамках якої Уряд надаватиме державну допомогу та контролюватиме її використання. Вона має ґрунтуватися на чіткому визначенні субсидій та прихованих субсидій, й зокрема, на чіткому розрізненні між функцією надання допомоги та функцією аудиту та контролю за наданою допомогою.

Окремо слід звернути увагу на необхідність забезпечення однакових підходів у сфері звернення стягнення на майно суб’єктів господарювання, усунення дискримінації юридичних осіб залежно від форми власності. Йдеться про скасування дії Закону України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна”. Відповідний законопроект – № 2216 – був внесений Нацбанком ще у вересні 2002 року, проте до цього часу не схвалений. Слід відзначити проект № 1349-1 від 16.04.2004, внесений народним депутатом О.Царьовим, яким пропонується внести ряд змін до законів України “Про заставу”, “Про виконавче провадження”, “Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом”, “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, спрямовані на вдосконалення відчуження державного майна поза приватизаційними процедурами з урахуванням захисту інтересів держави, на загальне вдосконалення законодавчого регулювання питань відновлення платоспроможності та банкрутства. Проектом № 1349-1 також пропонується визнати таким, що втратив чинність, Закон України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна”.

Окрім законодавчих заходів, буде також вкрай важливо модернізувати та зміцнити відповідну інституційну базу відповідальну за впровадження законодавства про господарські товариства, й зокрема, за ліцензування та реєстрацію юридичних осіб та оприлюднення інформації них.

Податкова реформа, покращення функціонування Податкової адміністрації та ефективне використання державних коштів

Підприємницький сектор України в цілому ще не повністю перейшов до жорстких бюджетних обмежень. Чимало компаній, зокрема, колишні державні підприємства, не полишають звички до патерналістської протекції й досі демонструють недостатню ефективність щодо точності бухгалтерської звітності та відтворення фінансової інформації. Показниками подібної поведінки підприємств є, серед інших, значні суми заборгованості по взаєморозрахунках та низка нещодавніх антидемпінгових розслідувань.

Функціонування української системи оподаткування в доповіді МВФ від 2003 року визнано незадовільною з точки зору бюджетних надходжень, економічної ефективності та суспільної справедливості. Свідчення учасників економічної діяльності, наведені, зокрема, в доповіді Світового Банку “Вартість ведення бізнесу в Україні ” (2002 р.), також були загалом негативними, вказуючи на те, що податкові законодавство та практика є серйозними перешкодами на шляху до ведення підприємницької діяльності в країні. В цьому контексті необхідно відмітити, що досі парламентом не прийнято Податковий кодекс, який би запровадив чіткі та зрозумілі процедури оподаткування.

Головні проблеми податкової системи, пов’язані із зовнішньою торгівлею, зосереджувалися головно на питаннях визначення бази оподаткування, податкових зобов’язань, ставок оподаткування, адміністрування податку на додану вартість (ПДВ) та акцизних зборів, зокрема:

  • через значну кількість змін та доповнень до чинного законодавства про ПДВ, спрямованих на запровадження численних виключень та пільг, сферу застосування цього податку було суттєво звужено. За даними Міністерства фінансів України у 2002 році загальний обсяг звільнень і пільг з ПДВ становив 5,5 млрд. грн. (72% всіх податкових пільг). Державна податкова Адміністрація України (ДПА), використовуючи іншу методологію розрахунків, подає значно більшу цифру – 46,8 млрд. грн. За даними ДПА лише 57% платників фактично сплачувало ПДВ (від кількості платників, що повинні сплачувати ПДВ). Значна частина пільг та виключень у старому чи видозміненому вигляді діє і сьогодні. Така практика суперечить вимогам ЄС та СОТ щодо державної допомоги підприємствам, спотворює конкуренцію, ставлячи інші компанії в нерівні умови. Слід відзначити, що в Україні неодноразово здійснювалися спроби змінити зазначену ситуацію. Так, 5 лютого 2004 року Верховна Рада України ухвалила у другому читанні й у цілому проект Закону “Про внесення змін до деяких Законів України з питань оподаткування у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”. Законом було передбачено зниження ставки ПДВ – з 20 до 17% з 1 січня 2005 року та до 15% з 1 січня 2006 року. Також передбачалося скасування низки звільнень і пільг з ПДВ. Однак, цей Закон було ветовано Президентом 3 березня 2004 року і чинності він досі не набув;
  • досі невирішеним залишається питання про відшкодування ПДВ експортерам. Відповідна процедура регулюється щонайменше трьома нормативними актами: Законом України “Про податок на додану вартість” (від 3.04.1997р.), Указом Президента України “Про деякі зміни в оподаткуванні” (від 7.08.1998р. №857/98), Порядком відшкодування податку на додану вартість, що затверджений наказом Державної податкової адміністрації та Державного казначейства (від 2.07.1997р. №209/72). Однак, держава не спромоглася забезпечити належне застосування відповідного законодавства. Станом на 1 січня 2005 року загальна заборгованість бюджету з відшкодування ПДВ сягнула 7,5 млрд. грн;
  • іншим складним питанням у галузі непрямого оподаткування в Україні є стягнення акцизних зборів. Відповідно до Законів “Про ставки акцизного збору і ввізного мита на деякі транспортні засоби” від 24.05.1996 року, “Про розвиток автомобільної промисловості України” від 18 березня 2004 року, для національних виробників транспортних засобів встановлено дискримінаційні положення про надання пільг по зобов’язаннях за ПДВ, платі за землю сплаті акцизного збору до кінця 2008 року. В Україні також використовуються дискримінаційні ставки акцизного збору на деякі імпортовані продукти (на вина виноградні, вина ігристі і газовані, вермути, інші зброджені напої. Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про Державний бюджет України на 2003 рік” та деяких інших законодавчих актів” (від 22.05.2003 року) встановив нові підвищені ставки акцизного збору на алкогольні напої, що імпортуються в Україну. Термін дії підвищених ставок на імпортовані алкогольні напої – до вступу України в СОТ.

Започаткування конструктивного діалогу зі спрощення візового режиму між Україною та ЄС з метою підготовки до майбутніх переговорів щодо укладення угоди про спрощення візового режиму, беручи до уваги необхідність прогресу у триваючих переговорах щодо угоди про реадмісію між Україною та ЄС

Сьогодні головними причинами небажання Брюсселя пом’якшити візовий режим для громадян нашої держави є відсутність детально розробленої й імплементованої міграційної політики та проблеми України з нелегальною міграцією.

З 2002 року у парламенті перебувало два законопроекти про загальні засади міграційної політики України. Перший було подано урядом та зареєстровано під номером №4227, другий поданий народними депутатами України І.Ф.Гайдошем та М.О.Шульгою (реєстр. №4227-1, 28 січня 2004 р.). 25 червня 2004 року, в результаті розгляду в першому читанні обох законопроектів, за основу було вирішено прийняти проект народних депутатів, який було направлено на доопрацювання профільний у комітет Верховної Ради.

З метою створення інституційного механізму з управління міграцією 22 листопада 2002 року народними депутатами О.М. Бандуркою, В.Р. Мойсиком та С.Б. Гавришем було подано проект Закону “Про державну міграційну службу в Україні” (реєстр. №2446). Цей документ отримав схвальну оцінку Кабінету Міністрів і Головного науково-експертного управління ВРУ. Однак, після обговорення в парламентській сесійній залі народні депутати відправили законопроект на повторне перше читання. 3 липня 2003 року після підготовки законопроекту №2446 до повторного першого читання, його було зареєстровано під тією самою назвою (реєстр. №2446-д) з подання народних депутатів Г.Й. Удовенка та І.І. Миговича. Слід відмітити, що попри позитивне спрямування цього документа, він потребує подальшого доопрацювання, оскільки недостатнім чином регламентує статус центрального органу виконавчої влади з питань міграції, його повноваження. Неприйнятними також є положення законопроекту, які передбачають покладення на міграційну службу функцій підрозділів оперативно-розшукової діяльності правоохоронних органів та прикордонної служби, а також повноважень щодо розгляду адміністративних справ, включаючи можливість накладення стягнень тощо.

Переговори щодо укладення угоди про реадмісію між Україною та ЄС розпочалися у листопаді 2002 року, з моменту коли українська сторона представила консолідований проект угоди про реадмісію. На сьогодні вони ще не завершені. Важливим кроком у боротьбі з нелегальною міграцією може бути також паралельне укладення з Росією, Білорусією, Молдовою (країни транзиту нелегальної міграції) та країнами походження нелегальної міграції угод про реадмісію та боротьбу з нелегальною міграцією. Сьогодні ці питання вирішуються не досить активно.

Окремою проблемою стоїть питання визначення державного кордону України з Росією. Вже понад десять років своєї незалежності Україна провела фактично за відсутності чітко встановленого (здебільшого суто “віртуального”) кордону з Російською Федерацією. Цю проблему на сьогодні вирішено лише частково, оскільки за наявності договору про делімітацію, немає двосторонньої угоди про демаркацію сухопутного державного кордону (Договір між Україною і Російською Федерацією про українсько-російський державний кордон ратифіковано Верховною Радою). В питанні встановлення морських кордонів також немає повної визначеності, оскільки їх поки що навіть не делімітовано, хоча позитивною є сама тенденція до вирішення цього питання (поки що ухвалено лише Закон про ратифікацію Договору між Україною та Російською Федерацією про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки).

Отже, за умови вирішення зазначених проблем протягом певного часу спрощення візового режиму між Україною та ЄС може стати реальністю. Першим кроком у вірному напрямі для нашої держави може бути одностороннє скасування Україною візового режиму для громадян країн-членів ЄС.

Поступове наближення законодавства, норм та стандартів України до законодавства, норм та стандартів Європейського Союзу; подальше посиленню дієздатності адміністративних та судових органів

Адаптація законодавства є спільним пріоритетом згідно з УПС (ст. 51). Перші кроки на шляху створення механізму адаптації законодавства здійснювалися переважно главою держави та органами виконавчої влади, тоді як роль у цьому процесі Верховної Ради зводилася лише до розгляду відповідних законів. Ефективність такого процесу адаптації за відсутності контролю за його здійсненням зводилася нанівець. Нове законодавство фактично не перевірялося на предмет відповідності праву ЄС, що призводило до запровадження нормативних актів, які істотно суперечили acquis communautaire. Такий стан справ зберігався до прийняття парламентом Закону “Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 21 листопада 2002 року. За вісім місяців потому в парламенті було зареєстровано розроблену Мін’юстом однойменну Програму.

Документ, що розглядався парламентарями в першому читанні, містив низку недоліків та “білих плям” і в цілому потребував суттєвого доопрацювання. Однак, враховуючи важливість та актуальність питання адаптації законодавства України до стандартів ЄС і попри всі недоліки законопроекту, в першому читанні його було підтримано парламентом і передано у профільний комітет з метою подальшого глибокого доопрацювання.

“Оновлений” проект Програми дещо вдосконалював механізм розгляду парламентом законопроектів, що за предметом правового регулювання відносяться до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС. Згідно з Програмою, кожен законопроект, внесений до Верховної Ради, протягом семи днів мав подаватися до Комітету з питань європейської інтеграції для визначення належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС (тобто чи підлягає він євроекспертизі). Законопроекти, які згідно з висновком Комітету підлягають євроекспертизі, протягом трьох днів передаються до Міністерства юстиції для підготовки експертного висновку щодо відповідності законопроектів праву Європейського Союзу. Комітет з питань європейської інтеграції має право направити будь-який законопроект, що підлягає євроекспертизі, до відповідних підприємств, установ, організацій або окремих експертів для проведення альтернативної експертизи (з цього положення випливає, що експертиза центральним органом виконавчої влади має здійснюватися обов’язково. В той самий час євроекспертиза законопроектів іншими суб’єктами здійснюватиметься лише за наявності відповідного рішення). Нормативно-правові акти, які суперечать праву ЄС, можуть прийматися лише за наявності “достатнього обґрунтування” необхідності прийняття такого акту.

Разом з тим, попри конструктивний зміст встановлених законодавцем вимог вони не відповідають Конституції України:

  • по-перше, вони обмежують конституційні повноваження інших органів на свій розсуд видавати нормативні акти;
  • по-друге, сам факт встановлення ними процедури розгляду законопроектів (тобто звичайним законом) може розглядатися як такий, що не відповідає Конституції. Оскільки ч.4 статті 82 Основного закону вимагає, щоб порядок роботи Верховної ради України встановлювався Конституцією та законом про регламент. Ні про які інші акти законодавства в цій статті не йдеться. Відтак, можна констатувати порушення    конституційних вимог щодо процедури встановлення порядку роботи парламенту. Вирішення цієї колізії можливе за умови виокремлення деяких положень Програми та внесення відповідних за змістом новацій до регламенту Верховної Ради України.

Програма, підготовлена до другого читання, дещо розширювала сферу парламентського контролю за здійсненням заходів з адаптації. Зокрема, парламент щорічно мав би заслуховувати доповідь про стан виконання Програми, яка готуватиметься Координаційною радою з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу – новим  центральним органом виконавчої влади, що здійснюватиме координацію взаємодії органів державної влади й інших інституцій в процесі виконання Програми. Причому головою Координаційної ради є Прем’єр-міністр України за посадою.

У проекті, підготовленому до другого читання, було дещо розширено та наповнено конкретнішим змістом поняття щорічних планів дії по імплементації положень Програми. Однак, такі зміни виглядають здебільшого косметичними, оскільки практичне втілення таких положень неможливе без конкретизації їх відповідними підзаконними нормативно-правовими актами.

Крім того, зауваження викликають деякі терміни, використані авторами проекту (наприклад, “конкретні заходи з адаптації законодавства”, “достатнє обґрунтування необхідності”), і передусім відсутність їх пояснення в тексті документа може викликати в подальшому проблеми з їх тлумаченням, що істотно вплине на дію зазначених положень. Причому тенденція щодо використання термінів без їх пояснення й конкретизації поширюється на весь документ у цілому і є його суттєвим недоліком.

Однією з найбільших прогалин Програми адаптації, за багатьма оцінками, є відсутність чітко врегламентованого й такого, що відповідав би Конституції, механізму здійснення євроекспертизи підзаконних нормативних актів. Цю проблему можна вирішити шляхом зобов’язання відповідних органів самостійно здійснювати євроекспертизу підвідомчих їм нормативних актів шляхом створення у їх складі спеціальних підрозділів. Хоча в такому разі значно ускладнюється здійснення контролю за адаптацією до європейських стандартів зазначених актів законодавства.

Власне, ці та деякі інші причини призвели до накладення Президентом вето на Закон “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”, схвалений 27 листопада 2003 року 259 голосів народних депутатів у другому читанні й у цілому. Пропозиції Президента стосувалися якщо не всього, то дуже широкого спектру питань, що регулюються Програмою адаптації. Багато пропозицій Президента можна назвати цілком слушними. До таких відносяться, зокрема:

  • зауваження щодо необхідності приведення  законопроекту з вимогами Конституції (порядку утворення органів державного управління в складі центрального органу виконавчої влади та кадрових призначень у них тощо);
  • зауваження стосовно процедури здійснення євроекспертизи законопроектів та повноважень урядового органу, уповноваженого на здійснення експертизи;
  • зауваження щодо відсутності в парламентських комітетів повноважень на вирішення кадрових питань, зокрема в галузі призначення керівників урядових установ, крім тих, що прямо визначено Конституцією.

Однак, погоджуючись із зазначеними зауваженнями в цілому, треба зауважити, що спосіб вирішення проблем, запропонований у них викликає запитання.

Крім того, редакція абзацу другого п.5 розділу ІХ Програми, запропонована Президентом, суперечила Конституції. Якщо буквально тлумачити це положення, виходить, що відповідний орган матиме повноваження здійснювати євроекспертизу будь-яких законопроектів, навіть депутатських і президентських, що суперечить Основному закону, оскільки згадані суб’єкти законодавчої ініціативи є незалежними у своїй роботі й ніяким чином не підпорядковують свою діяльність органам, що належать до структурних підрозділів інституцій виконавчої влади.

Главою держави запропоновано проведення євроекспертизи законопроектів в обов’язковому порядку ще на стадії їх підготовки, тобто перед внесенням в установленому порядку на розгляд Верховної Ради. Слід одразу відзначити, що втілення цієї пропозиції в життя фактично нівелює в процесі адаптації роль профільного комітету Верховної Ради, а відтак і парламенту в цілому. Крім того, здійснення євроекспертизи в порядку, запропонованому Президентом, фактично не має механізму її реалізації.

Варто також звернути увагу на загальний механізм здійснення євроекспертизи законопроектів, які готуються до другого читання, оскільки практика свідчить про внесення концептуальних змін у документи, які потрапляють на парламентський розгляд у першому читанні, коли вони голосуються парламентом вдруге.

Попри суперечливість пропозицій Президента, парламентарі під час повторного винесення на розгляд Програми адаптації повністю врахували їх, ухваливши відповідний закон 18 березня цього року. Відтак, набуття чинності Програмою адаптації в її сьогоднішньому вигляді залишає деякі проблеми в цій галузі невирішеними.

Одним із важливих положень УПС є визнання необхідності співробітництва в галузі оцінки стандартів та оцінки відповідності (ст. 56). В міжнародній практиці ця сфера позначається як технічні бар’єри в торгівлі. Гармонізація українського законодавства в галузі стандартизації із тими, що діють всередині Спільного ринку ЄС, є нагальним завданням української влади та одним із пріоритетних напрямів адаптації, визначених статтею 51 УПС. Оскільки зволікання в цьому питанні може призвести до закриття Спільного ринку для дуже значної частини наших експортерів. Тимчасовим вирішенням питання може бути укладення двосторонньої угоди про підтвердження відповідності. Загалом, сьогодні лише незначна кількість українських стандартів відповідають європейським.

Сприяння діалогу щодо питань працевлаштування та намагання у відповідності до УПС, забезпечити, щоб ставлення до працівників-мігрантів не було дискримінаційним на підставі громадянства

У питанні трудової міграції (що забезпечує найчисельніший міграційний потік до ЄС з України) протягом певного часу можуть відбутися позитивні зрушення. За умови корекції Європейської спільної стратегії в галузі зайнятості для нашої держави відкриється можливість укласти угоду про трудову міграцію з ЄС або окремо з усіма його державами-членами. Сьогодні ж питання працевлаштування українських громадян вирішуються згідно з положеннями Угоди про партнерство і співробітництво та шляхом укладення з країнами-членами ЄС двосторонніх угод про працевлаштування, які лише конкретизують положення УПС. Слід відмітити, що кількість подібних угод є доволі незначною. Сьогодні Україна має двосторонні угоди, що регулюють питання працевлаштування, тільки з Литвою, Польщею, Португалією, Словаччиною, Чехією. Відтак, виникає нагальна необхідність максимально активізувати з іншими країнами-членами ЄС переговори із зазначених питань.

Згідно зі статтею 8 Закону України “Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства”, іноземці та особи без громадянства мають рівні з громадянами України права та обов’язки в трудових відносинах, якщо інше не передбачено законодавством України та міжнародними договорами України. Тобто іноземцям (зокрема, й громадянам ЄС) надається національний режим. У проекті Трудового кодексу, який перебуває на розгляді у Верховній Раді (реєстр. №1038-1), підтверджено надання іноземним громадянам національного режиму в трудових відносинах.

Підготовили експерти Лабораторії законодавчих ініціатив:

Габріель Асланян,

Денис Ковриженко,

Віталій Замніус

Залишити відповідь