ДВОСТОРОННІЙ ПЛАН ДІЙ ЧИ НОВЕ “ДОМАШНЄ ЗАВДАННЯ” ДЛЯ УКРАЇНИ

Головним двостороннім документом, який регулює відносини нашої держави з Євросоюзом, є Угода про партнерство і співробітництво (УПС), укладена 1994 року. УПС розрахована на 10 років з можливістю щорічної пролонгації. Вона охоплює переважну більшість сфер двостороннього співробітництва і є правовою основою відносин України з Євросоюзом. Однак, незважаючи на фундаментальний характер Угоди, її положення з вимогами до обох сторін позбавлені часової регламентації виконання. Крім того, виходячи буквально з тексту УПС, важко визначити критерії оцінки успішності імплементації положень Угоди, що спричиняє різне їх тлумачення сторонами та додаткові вимоги – передусім з боку ЄС до України. З іншого боку, практика двостороннього співробітництва свідчить про вихід його за рамки УПС (наприклад, у галузі юстиції та внутрішніх справ).

Зазначені причини і нові обставини, пов’язані з розширенням ЄС та наближенням його безпосередньо до кордонів України, викликають необхідність додаткової правової регламентації або створення нової правової бази двосторонніх відносин. Враховуючи ці обставини, Європейська Комісія 11 березня 2003 року опублікувала Повідомлення для Ради ЄС та Європарламенту під назвою “Ширша Європа – Сусідні країни”, де було викладено бачення європейською стороною відносин із сусідніми країнами, які не є членами ЄС та не мали на той момент перспективи членства. До них було віднесено всі країни Європи, які не входять до Європейської економічної зони, а також країни Південного та Східного Середземномор’я (крім Туреччини). Головною ідеєю Повідомлення є можливість лібералізації торгівельних відносин з країнами-сусідами, а також поширення на них у перспективі принципу чотирьох свобод (вільний рух товарів, послуг, капіталу та робочої сили), який діє у відносинах між членами ЄС. Першочерговою умовою запровадження такого преференційного режиму відносин має бути успішна імплементація країною-сусідом індивідуального плану дій, розробленого за участі обох сторін.

9 листопада 2004 року Європейською Комісією був оприлюднений пропонований План дій Україна – ЄС. За галузевим розподілом серед заходів, передбачених документом, можна виділити низку таких позицій:

забезпечення політичного діалогу та реформування політичної системи (проведення президентських та парламентських виборів 2004 – 2006 років у відповідності до стандартів ОБСЄ, включаючи забезпечення вільного та рівного доступу кандидатів до ЗМІ; дотримання міжнародних стандартів під час проведення правової реформи; продовження адміністративної реформи та посилення місцевого самоврядування у відповідності до положень Європейської хартії місцевого самоврядування; забезпечення незалежності судової гілки влади, підвищення кваліфікації суддів та працівників правоохоронних органів; ефективна боротьба з корупцією, зокрема, шляхом запровадження європейських стандартів у галузі державної служби; належний захист прав людини у відповідності до стандартів ООН; сприяння інститутам громадянського суспільства; забезпечення належної поваги до свободи слова; захист прав національних меншин; співпраця з Міжнародним кримінальним судом тощо);

співпраця в галузі зовнішньої політики та політики безпеки (продовження діалогу про реалізацію Європейської стратегії безпеки; сприяння врегулюванню проблеми Придністров’я; подальша участь України в миротворчих операціях ЄС відповідно до позитивного досвіду, набутого нею у спільних операціях на території Боснії та Герцеговини й Македонії; спільні дії по боротьбі з міжнародним тероризмом із застосуванням механізмів, створених у межах ООН та ФАТФ; співпраця в галузі нерозповсюдження зброї масового знищення та боротьба з незаконною торгівлею зброєю тощо);

здійснення ринкових економічних перетворень та реформування соціального сектору (адаптація українського законодавства до норм і стандартів ЄС у відповідності до статті 51 УПС; покращення інвестиційного клімату в Україні; вдосконалення процесу приватизації; зменшення практики ціноутворення з прямим адміністративним втручанням; скасування обмежень, передбачених Земельним кодексом України, на володіння земельними ділянками несільськогосподарського призначення для юридичних осіб з часткою іноземного капіталу в статутному фонді; забезпечення узгодження українського законодавства у галузі зайнятості та соціальної політики з європейськими стандартами; скорочення розриву між бідними та багатими, а також кількості осіб з доходами, нижчими від межі малозабезпеченості; зменшення розривів у соціально-економічному вимірі між регіонами країни; розробка концепції, здійснення адміністративних заходів по забезпеченню сталого розвитку; врахування проблем довкілля в процесі реалізації інших галузевих політик тощо);

реформування регуляторної політики у галузі торгівлі, інвестицій (проведення дослідження щодо впливу розширення ЄС на двосторонню торгівлю протягом 2005 року з щорічним його переглядом; повноцінне виконання зобов’язань сторін згідно з УПС, що дозволить у подальшому усунути всі обмеження в галузі двосторонньої торгівлі; вступ України до СОТ; розгляд питання про можливість утворення зони вільної торгівлі між Україною та ЄС; приведення митного законодавства України у відповідність до міжнародних стандартів; інші питання торгівлі, передбачені УПС; повне виконання положень УПС, що стосуються свободи створення та функціонування компаній, свободи надання послуг, руху капіталу та поточних платежів, робочої сили; питання оподаткування, конкурентної політики, захисту інтелектуальної власності; питання державних замовлень, економічної статистики; здійснення фінансового контролю (бюджетні питання, здійснення аудиту), політики в галузі підприємництва тощо);

співробітництво в галузі юстиції та внутрішніх справ (імплементація Плану дій ЄС з ЮВС, переговори з угоди про реадмісію, покращення системи управління кордонами, включаючи розвиток інфраструктури кордонів, міграція, судова реформа, верховенство права, боротьба з організованою злочинністю та тероризмом, питання пов’язані з розширенням ЄС, включно з проблемою візових режимів тощо);

транспорт (приведення транспортної політики України у відповідність до вимог Білої книги ЄС в галузі транспорту; створення пан-європейських транспортних коридорів, зокрема, TRAСECA; визначення та спрямування джерел фінансування на зазначенні проекти, зокрема, у світлі розширення кредитування з боку Європейського інвестиційного банку; розвиток співробітництва у сфері супутникової навігації; повноцінне використання потенціалу р. Дунай як одного з головних судноплавних шляхів у регіоні тощо);

енергетика (ухвалення Україною стратегії в галузі енергетики, яка наближала її до цілей та напрямів європейської енергетичної політики; розвиток інфраструктури для диверсифікації джерел надходження нафти й газу, зокрема, нафтопроводу Одеса-Броди-Польща, шляхом повноцінної імплементації відповідної угоди з Польщею; здійснення дослідження на предмет можливості взаємного підключення та синхронної роботи української та європейської електромереж; розвиток відновлюваних джерел енергії; дотримання Україною міжнародних стандартів ядерної безпеки в процесі запуску ядерних реакторів “K2R2”; виведення з експлуатації Чорнобильської АЕС; продовження роботи по будівництву об’єкту “Укриття” навколо 4 реактору ЧАЕС з метою підвищення його екологічної безпеки; прийняття стратегії утилізації ядерних відходів тощо);

телекомунікації та інформаційні технології (розробка національної програми розвитку телекомунікаційного сектору; забезпечення справедливої конкуренції на ринку телекомунікацій; активізація роботи по розвитку в Україні суспільства, орієнтованого на інформаційні технології та інтеграція до програми дослідження в цій галузі тощо);

захист довкілля (запровадження стратегічного планування з питань захисту довкілля та координація діяльності суб’єктів, відповідальних за цей напрямок; розробка процедур надання особам інформації про стан довкілля; належна імплементація положень Кіотського протоколу до Рамкової конвенції ООН про зміну клімату; активна участь у Робочій групі “Дунай – Чорне море” задля узгодження з іншими країнами підходів до управління водними ресурсами; можлива участь у заходах, здійснюваних Європейським агентством з питань захисту довкілля; активна участь у діяльності Спільної робочої групи Україна – ЄС по зміні клімату тощо);

наука,  технології, освіта, молодіжна політика, культура (завершення розробки спеціалізованого Плану дій щодо поглиблення співробітництва між Україною та ЄС у галузі науки й технологій; активізація обміну науковцями в рамках спільних проектів та сприяння участі українських науковців у міжнародних наукових форумах та дискусіях; продовження співробітництва в галузі космічних досліджень, регламентованого УПС; сприяння поширенню інформації про Європейський науковий простір через Національний центр науково-технічної документації; здійснення роботи по наближенню системи вищої освіти в Україні до європейських стандартів з метою включення її до Болонського процесу; створення кафедр з питань Європи та європейського права при відповідній підтримці за Програмою ім. Жана Моне; збільшення можливостей для обміну студентами шляхом участі України у програмі “Еразмус-Мундус”; участь України в програмі “Темпус ІІІ” з метою поглиблення співробітництва в галузі професійної підготовки тощо);

регіональне та транскордонне співробітництво (забезпечення підтримки для регіонів та участь України в імплементації програм сусідства, які її стосуються; розробка та належне виконання законодавства про транскордонне й регіональне співробітництво; підвищення ефективності допомоги регіонам та місцевій владі в галузі реалізації програм транскордонного й регіонального співробітництва тощо);

охорона здоров’я (розробка необхідних технічних та адміністративних заходів задля інтеграції України до Інформаційної мережі Європейського Союзу з питань охорони здоров’я, коли її буде повністю введено в дію; обмін інформацією та консультації щодо припинення поширення епідемій тощо).

Головними з наведених позицій та ключовими у відносинах із західними партнерами є: стабільне функціонування демократичних інститутів, забезпечення верховенства права, завершення судової реформи, вступ України в СОТ, розв’язання проблемних питань двосторонньої торгівлі та інвестицій, укладення угод про реадмісію з ЄС та Росією, покращення системи управління кордонами, включаючи розвиток інфраструктури кордонів, міграція, адаптація українського законодавства до норм і стандартів ЄС.

Пропонований варіант Плану дій містить, поряд із завданнями, положення про моніторинг їх виконання, що здійснюватиметься органами, створеними згідно з УПС. Протягом перших двох років після ухвалення Плану дій має бути проведена попередня оцінка його імплементації. Загальний термін реалізації документа передбачається обмежити трьома роками, тобто строком, який залишився до закінчення періоду дії УПС.

Подібні до українського плани дій (з урахуванням індивідуальних особливостей) були запропоновані також низці інших партнерів, з якими Євросоюз намагається провадити політику “Ширша Європа – Сусідство”, зокрема: Йорданії, Ізраїлю, Молдові, Марокко, Палестинській Автономії, Тунісу. Таким чином ЄС демонструє однакове ставлення до країн, які (згідно з установчими документами об’єднання) мають право набуття членства у Євросоюзі, проголосивши своєю метою повноцінну європейську інтеграцію, і країн, які не мають перспективи вступу та не декларують відповідних намірів. Пропонований Україні проект спільного Плану дій свідчить передусім про небажання європейської сторони піднімати питання набуття нашою державою членства в ЄС принаймні протягом найближчих трьох років. Відповідні настрої підтверджуються схваленням проекту Радою ЄС – органом, який безпосередньо відображає волю урядів країн-членів.

Навіть досить побіжний аналіз пропонованого Плану дій свідчить про те, що сподівання української сторони на його збалансованість (у сенсі повноцінного врахування інтересів обох партнерів) не виправдалися. За окремими винятками, проект більше скидається на нове “домашнє завдання” для України. Причому надскладне завдання. Оскільки важко уявити повноцінну реалізацію в трирічний період того переліку зобов’язань, що можуть бути покладені на Україну згідно з пропонованим Планом дій. На думку ЄС, лише належне виконання завдань дозволить Україні сподіватися на подальший прогрес у двосторонніх відносинах. Хоча європейські партнери не схильні давати забагато обіцянок. Радше навпаки. Це стосується, зокрема, чіткого визначення термінів укладення угоди на заміну УПС, створення зони вільної торгівлі (ЗВТ), а також запровадження преференційного режиму пересування для українських громадян. Для цього сьогодні існує низка перешкод як об’єктивного, так і суб’єктивного характеру.

Серйозно піднімати питання про створення ЗВТ варто лише після надання Україні статусу країни з ринковою економікою, входження її до Світової організації торгівлі та належного виконання УПС, потенціал якої було використано далеко не повністю. Під час переговорів про укладення Плану дій українською стороною неодноразово піднімалося питання про встановлення термінів надання нашій державі статусу асоційованого члена. Навіть висловлювалися побажання щодо включення договору про асоціацію до одного пакету з угодою про створення ЗВТ. Однак, позиція ЄС однозначна: відповідні питання можна буде серйозно розглядати лише після виконання попередніх умов, передбачених Планом дій, та коригування ЄС своєї стратегії стосовно України.

Іншим поясненням несхильності європейських партнерів надати Україні будь-які гарантії асоціації може бути той тягар, який ЄС взяв на себе внаслідок нещодавнього розширення та очікуваного приєднання нових країн Східної та Південної Європи. Значні розміри нашої держави та кількість населення вимагатимуть від ЄС залучення величезних ресурсів, які в нього зараз і без того обмежені.

Одним із очевидних недоліків пропонованого Україні Плану дій є недостатня конкретність його положень. Вони відображають лише загальне бачення Євросоюзом напрямів подальшої роботи. Таким чином пропонований документ спростовує очікування, згідно з якими він мав доповнювати та деталізувати створену у 90-х роках минулого століття договірну базу двосторонніх відносин. З іншого боку, якщо спиратися на Повідомлення “Ширша Європа – Сусідні країни”: “Плани дій мають являти собою політичні документи, які об’єднають існуючі та майбутні заходи, що охоплюють усю сферу відносин ЄС із сусідніми країнами, з метою визначення основних цілей стратегічної політики та критеріїв оцінки прогресу, досягнутого протягом кількох років. Ці документи повинні бути стислими та, в разі потреби, доповнюватися більш детальними планами співробітництва по кожному сектору.” З наведеного положення випливає необхідність максимально ефективно використати всі інструменти, запропоновані Європейською політикою сусідства. Це стосується, зокрема, розробки спільно з ЄС чітких якісних та часових критеріїв виконання завдань, визначених пропонованим Планом дій, що дозволить нашій державі ставити питання про отримання передбачених преференцій. Принаймні максимальна регламентація в даному випадку має позбавити двосторонні відносини зайвих проблем, коли один з партнерів висуває вимоги, які прямо не випливають з тексту домовленостей. З іншого боку, узгодження деталізованих секторальних планів дій може бути досить тривалим процесом, що істотно звужує часовий простір для безпосередньої реалізації завдань, передбачених Планом дій. Відтак, затягування процесу узгодження деталізованих документів не відповідатиме інтересам нашої держави, яка зацікавлена затвердити їх у максимально стислі строки.

Наступним питанням є, чи може Україна без допомоги з боку ЄС здійснити необхідні перетворення. Виходячи з досвіду нових членів Євросоюзу, є підстави сумніватися в цьому. Оскільки рівень технічної та фінансової підтримки країнам-кандидатам з боку об’єднання був надзвичайно високим і на декілька порядків перевищував ту допомогу, яка надається Україні за програмою Тасіs. Вірогідно, доцільно було би розробити для України спеціальну програму допомоги, яка  базувалася б на тих програмах, що діяли для колишніх та теперішніх країн-кандидатів. Оскільки концепція “ширшої Європи” передбачає потенційну перспективу поширення на країни-партнери низки свобод Спільного ринку, такий хід був би цілком виправданим (згадка про це міститься в концепції). Однак, враховуючи широку географічну сферу поширення програми, ЄС пов’язав надання технічної допомоги з умовою досягнення прогресу в імплементації двостороннього Плану дій, що виглядає цілком закономірним.

У пропонованому проекті ЄС декларує наміри щодо запровадження нових програм фінансування технічної допомоги та спільних проектів з країнами-сусідами: “Комісія (…) пропонує запровадити новий Інструмент Європейської політики сусідства та партнерства (…), що охоплюватиме, зокрема, найважливіші аспекти транскордонного й транснаціонального співробітництва між Україною та країнами-членами. Передбачається також підтримка з боку Європейського інвестиційного банку для проектів, які стосуються інвестицій, спрямованих на розвиток інфраструктури”. В цілому такі сигнали є позитивними для нашої країни. Однак, слід відзначити, що у своєму бюджеті на 2005 рік Європейський Союз не передбачив додаткового фінансування по лінії Інструмента Європейської політики сусідства, який досі перебуває в стадії розробки. Крім того, на думку багатьох посадовців ЄС, навряд чи Україні варто сподіватися збільшення фінансування й у наступному (2006) році, оскільки воно стане можливим лише з 2007 року, коли в ЄС затверджуватиметься новий бюджетний план на період до 2013 року. Таким чином реальним позитивним сигналом щодо збільшення допомоги Україні з боку ЄС стало нещодавнє отримання Європейським інвестиційним банком (ЄІБ) мандату на фінансування інвестиційних проектів на території України. Хоча технічною допомогою це назвати не можна, оскільки кредити ЄІБ потрібно буде повертати.

Висновки

Серед “євроскептиків” уже сьогодні лунають думки про те, що, обумовлюючи поглиблення співробітництва дотриманням нових вимог, Європейський Союз намагається забезпечити собі максимальний “простір для маневру” та убезпечитися від зайвих обіцянок. Причому відсутність будь-яких конкретних гарантій щодо надання преференцій нашій державі розглядається як недружня поведінка з боку європейських партнерів. Однак, слід розуміти, що і Європейський Союз, і Україна (особливо у світлі теперішньої політичної ситуації) перебувають у процесі глибоких внутрішніх трансформацій з переважно невизначеним кінцевим результатом. За таких умов досить складно робити довгострокові прогнози щодо майбутнього двосторонніх відносин, що призводить до вироблення європейськими елітами вкрай обережної позиції по відношенню до країн-партнерів та здійснення двостороннього співробітництва у форматі короткотермінових планів дій.

Яскравим прикладом цього є включення нашої держави до кола держав-реципієнтів концепції “Ширша Європа – сусідство” поряд з тими країнами, що ніяким чином не пов’язують своє майбутнє з членством у Євросоюзі. І хоча концепція не закриває остаточно перед Україною двері до ЄС, вона фактично “запроваджує мораторій” на обговорення цього питання протягом декількох наступних років – терміну виконання двостороннього Плану дій. Очевидно, це пов’язано з усвідомленням Європейським Союзом необхідності повноцінно інкорпорувати нових членів або принаймні оцінити наслідки найбільшого в його історії розширення, що є серйозним викликом для об’єднання.

За сукупності викладених вище обставин Україні не варто, напевне, надмірно форсувати зусилля по отриманню від ЄС статусу асоційованого члена в найближчій перспективі. Передусім їй необхідно довести на ділі свою спроможність до активної трансформації, використавши позитивно суспільні зрушення, які відбуваються сьогодні в нашій державі. Причому першочерговою вимогою, викладеною в проекті Плану дій, є проведення чесних та справедливих президентських виборів 2004 та парламентських виборів 2006 року. З іншого боку, Євросоюз зацікавлений в адекватному впровадженні Україною європейських стандартів, пропонуючи отримати максимальний позитив від реалізації концепції “Ширша Європа”. Цей процес тісно пов’язаний із належним виконанням усіх вимог двостороннього Плану дій, включаючи повноцінну імплементацію Угоди про партнерство і співробітництво.

Габріел Асланян,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь