ПРОБЛЕМИ ІМПЛЕМЕНТАЦІЇ УГОДИ ПРО ПАРТНЕРСТВО І СПІВРОБІТНИЦТВО МІЖ ЄВРОПЕЙСЬКИМИ СПІВТОВАРИСТВАМИ ТА ЇХ ДЕРЖАВАМИ – ЧЛЕНАМИ ТА УКРАЇНОЮ (УПС)

Підписання 1994 року Угоди про партнерство і співробітництво між Європейськими Співтовариствами та їх державами – членами та Україною (УПС) поклало початок тісним відносинам між нашою державою та, без сумніву, найпотужнішою організацією держав, об’єднаних на принципах спільного ринку і європейських традиціях демократичного життя. Для молодої Української держави це означало якщо не прорив, то великий крок уперед до утвердження себе на загальноєвропейському просторі й відображало головні пріоритети зовнішньої політики – повноцінну інтеграцію до європейського економічного, суспільно-політичного, культурного простору. Принаймні такі амбітні цілі лунали під час підписання УПС.

Однак, не применшуючи значення УПС, варто відмітити, що вона є лише міжнародним договором, і без наявності відповідної політичної волі належна його імплементація є або неможливою, або суто формальною. Не варто також перебільшувати значення УПС, оскільки вона є лише першим етапом на шляху до повноцінної інтеграції в систему відносин, що склалися на теренах Західної та Центральної Європи. Імплементація (виконання) УПС є своєрідним “лакмусовим папірцем”, що свідчить про готовність країни до нового, більш змістовного, діалогу з Європейським Союзом. Результатом такого діалогу має стати тісніше співробітництво та поступова галузева інтеграція з потенційною можливістю асоціації та набуття членства в ЄС.

Україна є не єдиною державою, з якою Євросоюз має Угоду про партнерство й співробітництво. Однак наша держава стала першою країною, яка спільно зі своїми європейськими партнерами успішно здійснила моніторинг виконання Угоди і піднімає сьогодні питання про зміну існуючого або вироблення нового “ексклюзивного” формату взаємин із Європейським Союзом, який здійснив цього року безпрецедентне за масштабами розширення та впритул наблизився до кордонів України. Прагнення української влади до вироблення якісно нового типу відносин можна зрозуміти, хоча саме з них випливають і вимоги європейців щодо послідовної й повноцінної імплементації Україною положень УПС та здійснення корінних внутрішніх перетворень. Аналіз Спільної доповіді про виконання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС, опублікованої в березні 2003 року, а також галузеві дослідження політико-економічної ситуації в Україні свідчать про низку проблем, які перешкоджають подальшій інтеграції нашої держави з Євросоюзом та виробленню відповідного формату двосторонніх відносин.

Відтак, ми докладніше зупинимося на головних проблемах, які постали перед Україною в контексті її відносин з ЄС, приділяючи особливу увагу їх законодавчим аспектам. Метою цього дослідження є оцінка перспектив подальшого співробітництва та визначення відповідальності сторін за його ефективне впровадження. Заради максимальної об’єктивності аналізу проблем ми здійснюємо його як на основі офіційних повідомлень обох сторін, так і на основі даних із незалежних джерел. Структура дослідження загалом ґрунтується на аналізі положень Спільної доповіді про виконання УПС з урахуванням змін, спрямованих на визначення та згрупування окремих проблем відповідно до їх галузевої приналежності, а також на матеріалах проекту “Орієнтири виборців – парламентський моніторинг”, здійснюваного Лабораторією законодавчих ініціатив.

ЗАГАЛЬНІ ПРИНЦИПИ УПС

Серед загальних принципів двостороннього співробітництва, визначених УПС, ми зупинимося на таких:

Повага до принципів демократії та прав людини

Європейський Союз уже давно перестав бути суто економічним об’єднанням держав. Одним із головних “стовпів”, на яких він ґрунтується, є загальноєвропейські традиції демократичного існування та спрямування діяльності владних інститутів на забезпечення передусім інтересів кожного окремого індивіда. Відтак не дивною є особлива увага Брюсселя до дотримання принципів демократії та прав людини у країнах, які бажають бути партнерами Європейського Союзу, а тим більше намагаються стати його повноправними членами.

Відповідно до “Загальних принципів”, викладених у статті 2, сторони УПС визнають, що повага до демократичних принципів, прав людини, так само, як і до принципів ринкової економіки, лежить в основі внутрішньої та зовнішньої політики та складає основний елемент партнерства та співробітництва в рамках УПС. Ці принципи було внесено до порядку денного всіх офіційних зустрічей органів УПС, а також постійних двосторонніх політичних зустрічей, а особливо під час щорічних саммітів.

Під час зустрічей у форматі органів УПС та в односторонньому порядку ЄС неодноразово висловлював стурбованість стосовно судової реформи та послідовної імплементації законодавства в галузі демократичного функціонування влади, боротьби з корупцією та дотримання прав людини в Україні. ЄС також неодноразово наголошував на необхідності забезпечення свободи слова в нашій державі і дотриманні прав та свобод журналістів. Підкреслювалося, що дії, які впливають неналежним чином на журналістів та власників ЗМІ, заважатимуть демократизації українського суспільства. Брюссель закликав Україну вирішити недоліки, які були визначені в цьому контексті й впроваджувати законодавство про ЗМІ відповідно до стандартів, визначених ОБСЄ та Радою Європи.

Однак, проблеми в цій сфері досі існують. Іноді навіть складається враження, що вони, замість того, щоб вирішуватися, набувають іще складніших форм. Зокрема, можна виділити останні події під час виборів міського голови м. Мукачева, які отримали дуже критичну оцінку з боку найвпливовіших європейських інституцій. Проблема незалежності ЗМІ не лише залишається актуальною, а й час від часу суттєво загострюється, що ніяким чином не сприяє покращенню ставлення до України з боку ЄС.

В контексті євроінтеграційних прагнень нашої держави особливої уваги заслуговує не лише вдосконалення законодавства, а передусім інституційна спроможність до його належного виконання. Нагадаємо, що проблема інституційної спроможності стояла на порядку денному практично усіх країн-кандидатів, а тепер уже членів ЄС. Для України ця проблема тісно пов’язана з необхідністю успішного впровадження політичної та адміністративної реформи, як її складової частини. Необхідно засвоїти, що ніяких переговорів про перспективу членства в ЄС України не відбудеться до того часу, поки наша влада не вирішить цих гострих питань. Причому важливо пам’ятати, що реалізація політичної реформи є виключно внутрішньою справою України і наші закордонні партнери можуть лише надавати нам допомогу в цій сфері, тоді як вся відповідальність за якісне виконання поставлених завдань цілковито покладається на нас самих.

Принцип ринкової економіки

Україна досягла певного прогресу в напрямку впровадження принципів та норм ринкової економіки, що є передумовою надання країні статусу держави з ринковою економікою. Обидві сторони, визнаючи цей факт, відзначають значну кількість складових, які ще потрібно впровадити (серед яких остаточне впровадження податкової реформи, широкомасштабна приватизація, скасування окремих неринкових механізмів регуляторної політики в економічній сфері). Виходячи із зазначених причин, Європейська Комісія досі не розповсюдила на Україну статусу країни з ринковою економікою, що призводить до проведення в ЄС антидемпінгових розслідувань проти вітчизняних виробників за дискримінаційними процедурами, які не враховують реальних затрат на виробництво продукції. Таким чином на середину 2003 року відносно імпорту української продукції діяло дев’ять антидемпінгових заходів. Ставки антидемпінгового мита для України зазвичай є найвищими, що призводить до закриття ринку ЄС для цілої низки українських експортерів.

Можливість створення зони вільної торгівлі

У статті 4 УПС визначена можливість створення зони вільної торгівлі (ЗВТ) між Україною та ЄС. Відповідно до ст. 4 Рада з питань співробітництва у червні 1998 року переглянула ситуацію та визначила завдання, що мають бути пріоритетними для України: виконання УПС та вступ до Світової організації торгівлі (СОТ). На даний момент ситуація залишається незмінною. Спільний аналіз економічної можливості створення зони вільної торгівлі, який було закінчено у листопаді 1999 року, показав необхідність:

– цілеспрямованих та незмінних макроекономічних й адміністративних реформ з метою створення здорового інвестиційного клімату, який є передумовою створення ЗВТ;

– повноцінного виконання положення УПС перед укладанням нових угод;

– досягнення суттєвого прогресу на шляху приєднання до СОТ (особливо в регуляторній сфері) перед повторним спільним розглядом питання створення ЗВТ.

На самміті Україна – ЄС в липні 2002 р. сторони погодились, що основи для майбутнього створення ЗВТ будуть закладені за умови повного виконання відповідних положень УПС та вступу до СОТ. Однак наразі жодна із зазначених вище вимог не виконана належним чином, що буде показано нижче.

ВИКОНАННЯ УПС В ПРІОРИТЕТНИХ СФЕРАХ

Адаптація законодавства

Адаптація законодавства є спільним пріоритетом згідно з УПС (ст. 51). Однак, не потрібно зводити її виключно до необхідності врахування формальних вимог, що діють на теренах ЄС, в правовій системі України, оскільки це перетворить адаптацію законодавства на самоціль. Проблема ж відповідності полягає в потребі працювати й жити за тими ж правилами, які діють у цивілізованих розвинених країнах, та пов’язана з потребами внутрішніх перетворень передусім у самій Україні. Необхідно визнати цивілізовані “правила гри” й дотримуватися їх. Таким чином створюється можливість більшого наближення до ЄС як в економічному, так і політичному й культурному вимірах, що дозволить обом сторонам ефективніше взаємодіяти одна з одною та поглиблювати співпрацю на різних рівнях.

У рамках своєї Стратегії та Програми інтеграції до ЄС Україна створила організаційну структуру та правову базу для досягнення цієї мети, розробляючи, з 2001 року, план дій та робочий план щодо адаптації законодавства. Однак перші кроки на шляху створення механізму адаптації законодавства здійснювалися переважно главою держави та органами виконавчої влади, тоді як роль у цьому процесі Верховної Ради зводилася лише до розгляду відповідних законів. Ефективність такого процесу адаптації за відсутності контролю за його здійсненням зводилася нанівець. Нове законодавство фактично не перевірялося на предмет відповідності праву ЄС, що призводило до запровадження нормативних актів, які істотно суперечили acquis communautaire. Такий стан справ зберігався до прийняття парламентом Закону “Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 21 листопада 2002 року. За вісім місяців потому в парламенті було зареєстровано розроблену Мінюстом однойменну Програму.

Документ, що розглядався парламентарями в першому читанні, містив низку недоліків та “білих плям” і в цілому потребував суттєвого доопрацювання. Однак, враховуючи важливість та актуальність питання адаптації законодавства України до стандартів ЄС і попри всі недоліки законопроекту, в першому читанні його було підтримано парламентом і передано у відповідальний комітет з метою подальшого глибокого доопрацювання. Документ, що було подано на розгляд у другому читанні, виглядав значно досконалішим і був великою мірою позбавлений “дитячих хвороб” свого попередника. Хоча повністю досконалим його назвати важко. Передусім це стосується низки положень, які не відповідали Конституції України. Крім того, деякі пункти Програми не узгоджувалися з іншими її положеннями й вимогами чинного законодавства. Ці причини викликали накладення вето Президента на прийнятий парламентом закон.

Детальний аналіз президентського вето виявив суперечливість окремих пропозицій глави держави. Деякі з них не відповідали Конституції, а також не враховували реалії законодавчої роботи. Однак, парламентарі під час повторного винесення на розгляд Програми адаптації врахували всі пропозиції Президента, ухваливши відповідний закон 18 березня цього року. В процесі перегляду при фактичному виключенні з Програми тих положень, які викликали зауваження глави держави, на їх місце не було запропоновано ніяких альтернативних варіантів. Відтак, набуття чинності Програмою адаптації в її сьогоднішньому вигляді залишає деякі проблеми в цій галузі невирішеними.

Торгівля

Угода про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС наповнена положеннями, що регулюють торгівельно-економічні відносини між двома сторонами, і певною мірою відображає сутність тих торгівельно-економічних відносин, які склалися всередині самого Спільного ринку протягом періоду його існування. Виходячи із зацікавленості обох сторін в активному розвитку їхніх відносин саме в цьому напрямі, Україна та ЄС встановили в УПС режим для здійснення транскордонного торгівельно-економічного співробітництва для своїх господарюючих суб’єктів. Відтак, не дивною є особлива увага обох сторін до належного виконання відповідних положень Угоди. Аналіз економічного співробітництва свідчить про досить стійку тенденцію до зростання товарообігу між Україною та ЄС. Однак, у цій сфері наші європейські партнери неодноразово наголошували в рамках спільних робочих органів на наявності в регуляторній політиці України, зокрема й у вітчизняному законодавстві великої кількості елементів, які не сприяють позитивній динаміці торгівельно-економічних відносин.

Дискримінаційні заходи, що впливають на експортерів, зокрема питання ПДВ

Протягом строку дії УПС обговорення спільних інституцій неодноразово торкалося проблемних аспектів здійснення транскордонної торгівлі. Зокрема, це стосувалося дискримінаційних обмежень, які встановлювалися національним законодавством і стосувалися іноземних суб’єктів господарювання. Деякі із зазначених проблем було усунуто завдяки виданню підзаконних актів органами державної влади України. Однак, європейські партнери неодноразово наголошували саме на необхідності законодавчого закріплення відповідних змін, оскільки теперішня ситуація суперечить вимогам європейського права, зокрема, принципу правової визначеності (законних очікувань), що лише відштовхує підприємців з ЄС від налагодження ділових контактів на теренах України. Крім того, велика кількість виключень у законодавстві не сприяє створенню сприятливого інвестиційного клімату в нашій державі, що призводить до занадто повільних темпів іноземного інвестування у вітчизняну економіку.

Досить істотною перешкодою для двосторонніх торгівельно-економічних відносин стали проблеми в галузі непрямого оподаткування в Україні, передусім це пов’язано зі стягненням ПДВ й акцизів.

Діюча система визначення бази оподаткування, податкових зобов’язань, ставок оподаткування та адміністрування ПДВ встановлена Законом України “Про податок на додану вартість” (від 3.04.1997р.). У подальшому було прийнято до 100 Законів України, якими вносилися зміни і доповнення до Закону “Про податок на додану вартість”. Абсолютна більшість змін і доповнень утворювала правові підстави для сотень податкових звільнень і пільг, що призвело до значного звуження сфери застосування ПДВ. За даними Міністерства фінансів України у 2002 році загальний обсяг звільнень і пільг з ПДВ становив 5,5 млрд. грн. (72% всіх податкових пільг). Державна податкова Адміністрація України (ДПА), використовуючи іншу методологію розрахунків, подає значно більшу цифру – 46,8 млрд.грн. За даними ДПА лише 57% платників фактично сплачувало ПДВ (від кількості платників, що повинні сплачувати ПДВ).

Стандартна ставка ПДВ в Україні становить 20%. Широко застосовується нульова ставка. Зокрема, з 1.01.2003р. встановлено нульову ставку ПДВ на операції з продажу природного газу, імпортованого по контрактах, укладених на виконання міжнародних договорів України. Натомість, Держави-члени ЄС можуть застосовувати лише знижені ставки для постачальників природного газу. Законодавство ЄС не передбачає встановлення нульової ставки. Замість цього держави-члени ЄС застосовують режим звільнення певних операцій від оподаткування ПДВ.

Особливу стурбованість ЄС викликає ситуація, що склалася з поверненням ПДВ експортерам. Процедура відшкодування ПДВ регулюється щонайменше трьома нормативними актами: Законом України “Про податок на додану вартість” (від 3.04.1997р.), Указом Президента України “Про деякі зміни в оподаткуванні” (від 7.08.1998р. №857/98), Порядком відшкодування податку на додану вартість, що затверджений наказом ДПА та Державного казначейства (від 2.07.1997р. №209/72).

За чинним законодавством відшкодування ПДВ з Державного бюджету має здійснюватися протягом місяця, наступного після подачі податкової декларації. Експортне відшкодування повинно надаватися протягом 30 календарних днів, наступних за днем подання розрахунку експортного відшкодування (п. 8.6 статті 8 Закону про ПДВ). У випадку коли сума бюджетних надходжень від податку на додану вартість відповідного періоду не покриває суму податків, що має бути відшкодована бюджетом, для такого відшкодування мають використовуватися доходи з інших джерел Державного бюджету України. Однак, ці норми Закону “Про податок на додану вартість” не виконуються. Станом на 1.06.2003р. загальна заборгованість бюджету з відшкодування ПДВ сягнула 8,4 млрд. грн. (3,8% ВВП). Прострочені зобов’язання з відшкодування ПДВ складають 2,8 млрд. грн. (21% надходжень ПДВ до бюджету у 2002р.).

Борг з відшкодування ПДВ фактично є примусовим кредитуванням Уряду з боку підприємницького сектора. Прострочені зобов’язання Уряду по відшкодуванню ПДВ виконуються без сплати відсотків, що мають нараховуватися згідно з чинним законодавством. Це є ще одним непрямим податком, яким обкладаються підприємства. Єдиним виходом для підприємств лишається витратна та тривала процедура судового процесу, якої більшість підприємств намагаються уникнути.

Надзвичайно важливим є те, що Уряд повинен відновити прозорість системи відшкодування ПДВ. Погашення заборгованості з відшкодування ПДВ перед експортерами є умовою відновлення кредитування України з боку Міжнародного валютного фонду.

В Україні проблема адміністрування ПДВ також пов’язана з його застосуванням на кордоні. При імпортуванні ПДВ повинен стягуватися до митної очистки товарів. Відшкодування податку по експортованих товарах має здійснюватись після того, як товари вивезено за межі території країни. На практиці жодна складова цієї системи не працює як належить.

В контексті зовнішньої торгівлі правозастосування вже адаптованого законодавства залишається сферою, яка потребує особливої уваги з боку України.

19 червня 2003 року Верховна Рада України прийняла Закон “Про внесення змін до деяких законодавчих актів”. Законом передбачено поетапне зниження ставки ПДВ – з 20 до 17% з 1 січня 2004 року, 15% з 1 січня 2005 року. Одночасно розширено базу оподаткування за рахунок скасування податкових пільг щодо: поставок лікарських засобів та виробів медичного призначення (крім ліків, лікарських і медичних засобів, визначених життєво необхідними); продажу житла на первинному ринку; надання послуг з перевезення пасажирів міським і приміським пасажирським транспортом; продажу продукції власного виробництва підприємствами літакобудівної та суднобудівної галузей; спеціального режиму використання ПДВ заготівельними підприємствами за операціями з продажу ними окремих видів відходів як вторинної сировини. Президент України наклав вето на Закон “Про внесення змін до деяких законодавчих актів” і 9 серпня 2003 року повернув його до Верховної Ради. 11 вересня 2003 року Верховна Рада України ухвалила нову редакцію Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів”. Президент України знову наклав вето на цей Закон і 11 жовтня 2003 року повернув його до Верховної Ради. 5 лютого цього року Верховна Рада України ухвалила у другому читанні й у цілому проект Закону “Про внесення змін до деяких Законів України з питань оподаткування у зв’язку із прийняттям Закону України “Про Державний бюджет України на 2004 рік”. Законом передбачене зниження ставки ПДВ – з 20 до 17% з 1 січня 2005 року, 15% з 1 січня 2006 року. Також передбачається скасування низки звільнень і пільг з податку на додану вартість. Цей Закон було ветовано Президентом 3 березня цього року і чинності він досі не набув.

Іншим складним питанням у галузі непрямого оподаткування в Україні є стягнення акцизних зборів. Відповідно до Закону України “Про ставки акцизного збору і ввізного мита на деякі транспортні засоби” (від 24.05.1996р.) звільнено від обкладання акцизним збором нові автомобілі і мотоцикли, що виробляються українськими підприємствами. Термін дії цієї норми – до 1 січня 2007 року. Це є порушенням національного режиму, який передбачається статтею 15 УПС.

Зазначимо, що у Верховній Раді України станом на 31.10.2003р. було зареєстровано три законопроекти щодо розвитку і державної підтримки автомобілебудівної промисловості України. Один з них, проект Закону “Про розвиток автомобільної промисловості України” під реєстраційним номером №3677, було ухвалено парламентом 18 березня цього року. Цей документ не лише не скасовує дискримінаційні положення попередніх актів законодавства, а, навпаки сприяє ускладненню ситуації в цій сфері. Скасовуючи пільги по зобов’язаннях за ПДВ та платі за землю, він продовжує термін дії цілої низки пільг, зокрема по сплаті акцизного збору, до кінця 2008 року.

В Україні використовуються дискримінаційні ставки акцизного збору на деякі імпортовані продукти (на вина виноградні, вина ігристі і газовані, вермути, інші зброджені напої), що є порушенням національного режиму. Загальні норми і сфера дії національного режиму визначені в статті 15 УПС. Зазначена стаття Угоди, зокрема, встановлює таке:

– родукти з території однієї Сторони імпортовані на територію іншої Сторони не підлягають обкладанню, прямо чи опосередковано, ніякими внутрішніми податками або внутрішніми зборами, що перевищують ті, які застосовуються, прямо чи опосередковано, до подібних вітчизняних продуктів;

– крім того, цим продуктам надається не менш сприятливий режим, ніж той, який наданий подібним продуктам національного походження щодо всіх законів, правил і вимог, які впливають на їх внутрішній продаж, пропонування для продажу, купівлю, транспортування, розподіл або використання.

Закон України “Про внесення змін до Закону України “Про Державний бюджет України на 2003 рік” та деяких інших законодавчих актів” (від 22.05.2003р.) встановив нові підвищені ставки акцизного збору на алкогольні напої, що імпортуються в Україну. Термін дії підвищених ставок на імпортовані алкогольні напої – до вступу України в СОТ. Це створює додаткові перешкоди для експортерів з ЄС.

Митне регулювання та митні процедури/ Митне співробітництво

Наразі вітчизняне митне законодавство та практика його застосування зазнають важливих змін. 1 січня 2004 року чинності набув новий Митний кодекс України. Цього ж року набула чинності ціла низка підзаконних актів у сфері митного регулювання. В цілому можна стверджувати, що прийняття нового Митного кодексу зі змінами внесеними Законами України № 291-IV від 28 листопада 2002 року та № 3488-IV від 24 грудня 2002 року, було визначним кроком у вірному напрямку. Варто також додати, що цього ж року 10 нових країн набули членства у Європейському Союзі і усі з них погодились на повну рецепцію норм спільного Митного кодексу, який діє на теренах ЄС. Напевне, найкращим виходом у ситуації повного оновлення митного права для України було б наслідувати приклад своїх сусідів. Принаймні, зважаючи на обсяг роботи проведеної Європейським Союзом з метою удосконалення міжнародного торгового законодавства і особливо в галузі митного права, в процесі розробки вітчизняного законодавства необхідно було достатньо уваги приділити моделі, що запропонована Митним кодексом ЄС.

Європейський Союз повністю врахував положення Угоди про застосування статті VII Генеральної Угоди з тарифів і торгівлі 1994 року. Більше того, положення угоди були дослівно перенесені до тексту Митного кодексу ЄС. Згідно із зобов’язаннями за УПС та враховуючи бажання України стати членом СОТ, для неї є доцільним наслідувати цей приклад. Однак, порівняльні дослідження в галузі митного законодавства свідчать про наявність низки суперечностей у сфері: (а) апеляційної процедури щодо рішень митних органів; (b) запровадження положень щодо обов’язкового інформування імпортерів з питань тарифів та походження товарів; (c) правил опублікування нормативних актів нормативного характеру в галузі митного права.

Зокрема, варто звернути увагу на такий аспект, як право декларанта оспорювати митну вартість, вирахувану митними органами, можливість проведення ним за власним бажанням незалежної експертизи митної вартості, ступінь її обов’язковості для митних органів тощо. Особи повинні мати можливість оскаржувати рішення митних органів щодо визначення митної вартості та способу її обрахунку в апеляційному порядку до вищестоящого органу або до суду безпосередньо (має бути забезпечено право на судовий захист). Причому повинне забезпечуватися право декларанта бути присутнім при розгляді його спору, право на подальше оскарження (повторна апеляція), право на мирову угоду (компроміс) з митними органами щодо спору. Ці питання залишені поза межами регулювання Митного кодексу.

Надання інформації учасникам ринку щодо митного регулювання повинно здійснюватися в обсягах значно ширших ніж ті, що передбачені Главою 4 Митного кодексу України. Положення цієї Глави мають відповідати вимогам, встановленим статтею Х ГАТТ 1994 та Угоди СОТ про визначення правил походження а також Статтями 11 та 12 Митного кодексу ЄС. Вказані документи передбачають право імпортерів на отримання інформації щодо тарифів та походження товарів. Такі рішення діятимуть щонайменше три роки та сприятимуть стабільному, відкритому та передбачуваному регулюванню у митній галузі.

Прозорішим має стати процес опублікування нормативних актів у сфері митного законодавства шляхом визначення окремо єдиного друкованого органу для опублікування відповідних нормативних актів Митної служби України.

Отже, підвищенню стабільності та прозорості митної справи сприятимуть також такі кроки, як:

– рецепція норм права ЄС, що регулюють процес надання зобов’язуючих рішень щодо тарифів та походження товарів;

– впровадження заходів щодо зменшення втручання держави в питання міжнародної торгівлі (зокрема, спрощення митних процедур), визначені в Міжнародній Конвенції зі спрощення та гармонізації (узгодженню) митних процедур (переглянута Кіотська конвенція 1973 року) Всесвітньої митної Організації;

– приєднання до Декларації про чесність митних органів від 1993 року;

– консолідація підзаконних нормативних актів у митній сфері.

Спільна доповідь щодо виконання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС містить позиції обох сторін з приводу: застосування кількісних обмежень у двосторонній торгівлі, зокрема механізмів ліцензування й квотування; стягнення експортних мит; проблемних аспектів функціонування спеціальних економічних зон та територій пріоритетного розвитку в Україні; застосування запобіжних та захисних заходів; технічних бар’єрів у торгівлі, а також санітарних і фітосанітарних заходів; процедур реєстрації; окремих аспектів дії секторальних угод у галузі торгівлі металургійною продукцією та текстильними виробами.

Аналіз положень Спільної доповіді свідчить про наявність проблемних аспектів у зазначених сферах. Йдеться про взаємні зауваження сторін щодо порушення вимог УПС в галузі торгівлі. Окремі проблеми вимагають посиленої уваги з боку української влади, оскільки аналогічні зауваження лунають і з боку учасників Робочої групи з приєднання України до СОТ.

Особливої уваги вимагають положення Закону “Про зовнішньоекономічну діяльність”, яке стосується правил неавтоматичного ліцензування імпорту. Їх аналіз свідчить про певні розходження його з вимогами СОТ, які діють також і в ЄС (зокрема, з вимогами Угоди про субсидії та компенсаційні заходи).

Окремим питанням стоїть застосування в українській регуляторній політиці експортних мит, які в принципі забороняються Генеральною угодою з тарифів і торгівлі (ГАТТ) від 1994 року. Практика показує неринкову спрямованість зазначеного механізму, впровадження якого ніяким чином не сприятиме наданню Україні статусу країни з ринковою економікою.

Одним із важливих положень УПС є визнання необхідності співробітництва в галузі оцінки стандартів та оцінки відповідності (ст. 56 УПС). В міжнародній практиці ця сфера позначається як технічні бар’єри в торгівлі, оскільки від змісту відповідних законодавчих положень великою мірою залежить динаміка транскордонної торгівлі. Гармонізація українського законодавства в галузі стандартизації із тими, що діють всередині Спільного ринку ЄС, є нагальним завданням української влади та одним із пріоритетних напрямів адаптації, визначених статтею 51 УПС. Оскільки зволікання в цьому питанні може призвести до закриття Спільного ринку для дуже значної частини наших експортерів. Тимчасовим вирішенням питання може бути укладення двосторонньої угоди про підтвердження відповідності. Загалом, сьогодні лише 1400 українських стандарти відповідають європейським (з 8000); крім того, існують невідповідності й у регуляторній сфері.

Деякі стандарти санітарного та фітосанітарного захисту, розроблені в Україні, передбачають значно вищий рівень захисту, ніж відповідні міжнародні стандарти. Хоча дуже часто суб‘єкти економічної діяльності сповіщають про труднощі з загальними правилами та вимогами санітарного контролю. Обов‘язковий санітарний контроль вимагається для товарів, що зазвичай не потребують наявності таких сертифікатів (наприклад для автомобілів, будівельних матеріалів) . Основною проблемою, яку слід врегулювати з урахуванням досвіду та законодавства Євросоюзу, є недостатньо чітке розмежування повноважень між органами виконавчої влади, які здійснюють державний контроль і нагляд за якістю та безпекою харчових продуктів тваринного походження, відсутність єдиного центрального органу, компетентного в цих питаннях. Це часто призводить до багаторазових перевірок іноземних суб’єктів економічної діяльності різними публічними органами.

Застосування з боку ЄС запобіжних (передусім антидемпінгових) заходів по відношенню до українських виробників викликано цілим комплексом проблем, які, суттєво спотворюють характер української економіки, перетворюючи її на фактично неринкову. Великою мірою це пов’язано з недостатніми темпами приватизації великих підприємств, що перебувають у державній власності і використовують неринкові механізми роботи. Процес змін у промисловості залежить переважно від політичних рішень та бюджетних ресурсів. Відсутній зв‘язок податку з прибутком. Ця проблема існує в Україні внаслідок триваючої й досі терпимості до також надання численних невиправданих податкових пільг. Збиткові підприємства одержують кредит у формі відстрочених платежів постачальникам та податковим органам.

БІЗНЕС ТА ІНВЕСТИЦІЇ

Розвиток підприємництва та інвестування в українську економіку є однією з найголовніших передумов подальшого економічного прогресу нашої держави. Крім того, рівень економічного розвитку та здатність витримати конкуренцію на Спільному ринку є одним із критеріїв вступу держави до Європейського Союзу. Досягти цього критерію без активного залучення інвестицій з-за кордону вкрай складно. Сьогодні ЄС є одним з найбільших інвесторів української економіки. Однак, загальний аналіз свідчить про те, що інвестиційний потенціал ЄС в Україні задіяний далеко не повною мірою. Передусім це пов’язано з сукупністю проблем, які існують у нашій державі та перешкоджають залученню до неї європейського капіталу, створюючи негативний інвестиційний імідж України. Положення, що впливають на підприємницьку діяльність та інвестиції, є одним з важливих елементів УПС. Вони створюють правові підстави для діяльності в Україні європейських компаній та встановлюють правовий режим інвестування у вітчизняну економіку. Оскільки зазначені положення є рамковими, окрема відповідальність за їх належну імплементацію покладається на українські органи влади, що мають відобразити вимоги УПС та існуючі європейські стандарти в галузевому законодавстві та забезпечити їх ефективне виконання.

Для подальшого розвитку бізнесових та інвестиційних контактів і співробітництва між Україною та ЄС слід ще докласти зусиль, зокрема в практичному застосуванні вже існуючих законів щодо захисту прав іноземних інвесторів у спільних підприємствах, а також прозорості та передбачуваності умов ведення бізнесу на практиці. Діалог з європейськими інвесторами, що працюють в Україні, висвітив труднощі для зарубіжних інвесторів. Досі високим є рівень застосування дискримінаційних заходів, які впливають на іноземні інвестиції. Досить наочними є приклади цього, висвітлені в попередньому розділі, присвяченому торгівлі, та стосуються проблеми заборгованості з відшкодування ПДВ, протекціоністських заходів по відношенню до вітчизняного виробника. Зазначене вище стосовно торгівлі товарами негативно впливає на діяльність європейських інвесторів в Україні.

Умови, що впливають на створення та діяльність компаній

Законодавство України про юридичні особи, зокрема про господарські товариства, лише частково відповідає нормам права ЄС про компанії. Українські юридичні особи все ще не можуть функціонувати в нормальному режимі. Причини цього варто шукати не тільки в законодавстві, яке регулює їх діяльність, а в численних недоліках правової системи в цілому. Серед інших причин варто виділити значні недоліки у функціонуванні адміністративних органів, які відповідають за певні аспекти діяльності юридичних осіб – такі, як процедури ліцензування та реєстрації юридичних осіб, а також оприлюднення інформації про них.

Аналіз чинного українського законодавства про компанії свідчить лише про часткову відповідність його вимогам законодавства ЄС. Проблема полягає як у суперечностях між різними нормативними документами, так і у відсутності достатнього рівня законодавчого регулювання. Подальша законодавча робота в цій сфері має зводитися до таких кроків:

– терміново узгодити нові Цивільний та Господарський кодекси України між собою, оскільки їх положення, які стосуються компаній, суперечать одне одному;

– привести Закон України „Про господарські товариства” у відповідність із новими Цивільним та Господарським кодексами України, окрім розділу, який стосується акціонерних товариств. Гармонізації із Цивільним кодексом також потребують інші численні акти законодавства, які регулюють створення та діяльність юридичних осіб в Україні;

– хоча новоприйнятий Закон України „Про державну реєстрацію юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців” приводить українське законодавство у відповідність із європейським законодавством, основну увагу тепер необхідно зосередити на заснуванні повнофункціональної системи державної реєстрації юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців (Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців ) із можливістю вільного доступу до неї;

– прийняти закон про акціонерні товариства. До останнього часу на розгляді в парламенті знаходились два проекти законів “Про акціонерні товариства” (проект №3059-1, внесений Кабінетом Міністрів 18.12.2003 на заміну раніше поданого в квітні після його несхвалення в першому читанні 09.07.2003; проект №3059 народного депутата В.Мусіяки, який був відкликаний автором). При його обговоренні у Верховній Раді України можна використовувати в якості моделі певні елементи Другої та Дванадцятої Директиви про компанії, Регламенту ЄС про статут європейської компанії та законодавство держав-членів;

– важливо враховувати законодавство ЄС про компанії в процесі розробки та обговорення змін до Закону України „Про господарські товариства”, окрім розділу, який стосується акціонерних товариств.

Окрім законодавчих заходів, буде також вкрай важливо модернізувати та зміцнити відповідну інституційну базу відповідальну за впровадження законодавства про господарські товариства, й зокрема, за ліцензування та реєстрацію юридичних осіб та оприлюднення інформації про такі господарські товариства.

Законодавство про неспроможність (банкрутство)

Незважаючи на прогрес, якого було досягнуто у сфері реформування законодавства про банкрутство в Україні, окремі нормативні акти у цій сфері правового регулювання не позбавлені зазначених вище недоліків. Закон про банкрутство 1999 року містить тільки одну статтю загального характеру, що стосується участі у справах іноземних суб’єктів права. До того ж, ця стаття не містить правил розв’язання проблем заборгованості підприємців, бізнес яких здійснюється у більш ніж одній країні. З метою приведення чинного Закону про банкрутство до вимог Європейського Союзу вважається за необхідне розробити положення про транскордонні банкрутства і запропонувати їх для введення у текст Закону.

Необхідно окремо провести аналіз ефективності застосування процедур банкрутства та самого Закону про банкрутство. Практика застосування відповідного законодавства в Україні свідчить про те, що Закон про банкрутство є достатньо складним для його успішного застосування в суді. Цю проблему можна розв’язати розробивши спрощену процедуру банкрутства та шляхом проведення тренінгів, у тому числі спеціально для представників суддівського корпусу.

З метою приведення Постанови Кабінету Міністрів України № 515 від 17.03.2000 р. „Про досудову санацію державних підприємств” до вимог ринку слід текст постанови переробити з тим, щоб надати можливість кредиторам брати участь у проведенні досудової санації шляхом пропонування ефективних механізмів голосування та участі у прийнятті рішень у цій процедурі.

Необхідно запровадити спрощену процедуру банкрутства у додаток до тих процедур, що вже передбачені у Законі про банкрутство. Це сприятиме легалізації так званих „прихованих” банкрутств та дасть додаткові переваги боржникові для звернення до суду з метою розв’язання проблем заборгованості.

Також важливо проаналізувати законодавство України у сфері регулювання відносин неспроможності щодо відповідності базових понять та юридичних конструкцій тим, що містяться у законодавстві ЄС, Модельний закон ЮНСІТРАЛ та інші міжнародні документи у цій сфері.

Бухгалтерський облік та податки компаній

Включення сфери „бухгалтерський облік компаній та податки” до статті 51 УПС націлене на створення сприятливого та стабільного клімату для заснування та діяльності українських компаній, підрозділів та філій на території ЄС та європейських компаній в Україні. Вона передбачає застосування режиму найбільшого сприяння або національного режиму, або в певних випадках можливість застосування найбільш вигідного з цих двох режимів. Глава ІІ Розділу IV чітко визначає необхідний або достатній масштаб наближення законодавства в сфері бухгалтерського обліку компаній та податків згідно статті 51. Як показано в наступному розділі, це не завжди має місце – потрібно докласти додаткових зусиль для досягнення переконливих позитивних зрушень.

Впровадження сучасної системи бухгалтерського обліку в Україні, що розпочалося у 2000 р., має історію, обтяжену труднощами початкового періоду, деякі з яких, однак, мають системний характер. Підприємницький сектор в цілому ще не повністю перейшов до жорстких бюджетних обмежень. Чимало компаній, зокрема, колишні державні підприємства, не полишають звички до патерналістської протекції й досі демонструють недостатню ефективність щодо точності бухгалтерської звітності та відтворення фінансової інформації. Показниками подібної поведінки підприємств є, серед інших, значні суми заборгованості по взаєморозрахунках та низка нещодавніх антидемпінгових розслідувань.

На сьогодні компанії в Україні можуть приймати рішення про ведення фінансової звітності відповідно до Міжнародних стандартів бухгалтерського обліку (МСБО), але податкова звітність, яка фактично відрізняється від звітності, оформленої згідно з МСБО, лишається обов’язковою і державні органи жорстко контролюють її ведення. Таке становище очевидно послаблює зацікавленість компаній у впровадженні бухгалтерського обліку за стандартами МСБО. Таким чином, розвиток підприємницького сектору стримується, оскільки це фактично відштовхує компанії від активнішого виходу на внутрішній та міжнародні ринки капіталу та зменшує зацікавленість європейських компаній у відкритті бізнесу в Україні.

В цілому, незважаючи на значний прогрес у справі проведення бухгалтерської реформи, невідповідності між українськими та міжнародними стандартами вкупі з неефективними механізмами забезпечення відповідності спричиняють до сумнівів та стурбованості потенційних інвесторів щодо надійності вміщених у фінансовій звітності даних. Західні інвестори нерідко стикаються з проблемою переведення українських бухгалтерських даних у міжнародно прийнятну бухгалтерську інформацію, що фактично передбачає додаткові витрати на ведення підприємницької діяльності в Україні. Така ситуація вочевидь не відповідає вимогам глави II розділу IV УПС. Крім того, важливим „вузьким місцем” в Україні є недостатня кількість добре підготовлених професійних бухгалтерів.

Після фінансової кризи 1998 – 1999 рр. Україна визнала необхідність реформування своєї системи оподаткування, діяльність якої, як зазначено в останній доповіді МВФ від червня 2003 року, була незадовільною з точки зору бюджетних надходжень, економічної ефективності та суспільної справедливості. Свідчення учасників економічної діяльності, наведені, зокрема, в розвідці Світового Банку “Вартість ведення бізнесу в Україні ” (2002 р.), також були загалом негативними, вказуючи на те, що податкові законодавство та практика є серйозними перешкодами на шляху до ведення підприємницької діяльності в країні. В цьому контексті необхідно відмітити, що досі парламентом не прийнято Податковий кодекс.

Захист інтелектуальної, промислової та комерційної власності

Україна взяла на себе зобов‘язання до кінця 2003 року забезпечити рівень захисту інтелектуальної власності, аналогічний до існуючого в ЄС, включаючи здійснення ефективних заходів по захисту та забезпеченню прав інтелектуальної, промислової та комерційної власності.

Останнім часом Україна здійснила істотний прогрес у галузі адаптації законодавства до положень Угоди ТРІПС (TRIPS), що встановлює світові стандарти захисту інтелектуальної власності. Законодавча база України у сфері захисту прав інтелектуальної власності є дуже великою: крім 18 міжнародних договорів до неї входять Конституція України, кодекси (Цивільний, Кримінальний, Про адміністративні правопорушення та ін.), а також законодавчі акти загальної дії: та спеціальні (на сьогодні – майже 100 законів та підзаконних актів). У 2001– 2002 роках був прийнятий новий Кримінальний кодекс та було внесено зміни до Кодексу України про адміністративні правопорушення. Ці кодекси були доповнені статтями, що посилюють кримінальну та адміністративну відповідальність за порушення прав інтелектуальної власності . Було прийнято ряд спеціалізованих нормативних актів у зв’язку з прийняттям нового Митного кодексу. Проте, законодавча система все ще залишається слабкою (це стосується, зокрема, комерційної таємниці, торгівельних марок та географічних зазначень місця походження товарів). До цього часу існує необхідність прийняти нове законодавство про охорону комерційної таємниці.

З іншого боку, лишається нагальною проблема посилення примусового виконання законодавства і, зокрема, зміцнення інституційної мережі у цій сфері. Офіційних даних щодо існуючих рівнів піратства та підроблення товарів в Україні немає, але проблема піратства та підробки товарів в Україні є очевидною.

Останніми роками вже сформувалася система інституцій, які відповідають за примусове виконання законодавства у цій сфері, хоча нагальною лишається необхідність фахової підготовки відповідальних кадрів. Пропонованими заходами в цій сфері є:

– надання митним органам повноважень затримувати підозрілі товари навіть до подання відповідної заяви правовласника, тобто ці органи повинні діяти відповідно до своїх службових обов’язків;

– вдосконалення роботи судових органів. Судова влада функціонує неналежним чином з декількох причин (недосвідченість суддів, загалом повільні процедури тощо). З огляду на це необхідно вивчити та проаналізувати доцільність утворення спеціалізованого суду для розгляду цивільних спорів щодо прав інтелектуальної власності. Першим важливим кроком на цьому шляху є утворення у 2003 році спеціальної колегії Вищого господарського суду України з розгляду справ, пов‘язаних із захистом прав інтелектуальної власності.

Фінансові послуги, цінні папери

Банківська сфера

Серйозною невідповідністю українського банківського законодавства праву Євросоюзу є те, що Закон „Про банки і банківську діяльність” не передбачає можливості створення філій іноземних банків, які не мають статусу юридичної особи та власного капіталу. Ці філії могли би розширити можливості кредитування та поліпшити якість банківських послуг. Єдиною можливістю ведення діяльності в Україні для іноземного банку є створення дочірнього підприємства, адже представництва банків не мають будь-яких операційних функцій. Дочірня компанія є юридичною особою, контрольованою материнським банком, а тому підлягає нагляду з боку НБУ, в той час як філія є юридично залежною частиною банку, що підлягає нагляду з боку іноземного органу банківського нагляду. Таке становище в українському законодавстві суперечить фундаментальному принципу права Євросоюзу – принципу вільного руху послуг. Відповідно до УПС, Україна має надати національний режим для операцій філій банків ЄС, заснованих на її території.

Національним банком України було розроблено та внесено на розгляд Верховної Ради України законопроект №3561, що закріплює в Законі України „Про банки і банківську діяльність” можливість створення філій іноземних банків на території України та їх участь у національній системі гарантування депозитів. Проте законопроект не був підтриманий парламентом навіть у першому читанні під час голосування 04.03.2004 (“за” 224 голосів при 226 необхідних). Необхідно відзначити, що схвалення цього закону у запропонованій редакції могло би болісно вдарити по національних банках, які, за умови приходу на вітчизняний ринок потужних іноземних банків, не змогли би витримати конкуренцію з ними.

Цінні папери

Чинне законодавство потребує вдосконалення у сфері корпоративного управління шляхом прийняття нормативних документів, які сприятимуть підвищенню рівня захисту прав акціонерів та інвесторів, підвищенню рівня розкриття та оприлюднення інформації на фондовому ринку. Основним законом у цій сфері повинен стати Закон „Про акціонерні товариства”, про який йшлося вище.

Враховуючи малу капіталізацію ринку цінних паперів видається важливим забезпечити утримання витрат на операції з цінними паперами на якомога нижчому рівні. Крім того, утворення специфічних інституцій ринку, які забезпечують здійснення операцій з цінними паперами, підвищило б довіру потенційних інвесторів до ринку та гарантувало би оперативність і захищеність таких операцій.

Подальший розвиток депозитарно-клірингової системи в Україні сьогодні є одним з головних факторів розвитку національного ринку цінних паперів та його інтеграції в міжнародний фінансовий ринок. Необхідно розширювати коло цінних паперів і фінансових інструментів, які виступають об’єктами інвестування, за рахунок розвитку похідних інструментів та комерційних паперів (у цій галузі новий Цивільний кодекс України запроваджує низку нових оборотних документів, які можуть бути привабливими для інвесторів).

Нижче подано низку заходів, яких необхідно вжити для забезпечення функціонування ринку цінних паперів у відповідності до міжнародних стандартів.

Зокрема, пропонується продовжувати впровадження міжнародних принципів бухгалтерської звітності (International Accounting Standards – IAS) для використання емітентами.

Важливим є продовження роботи у сфері забезпечення належного захисту інтересів інвесторів, для чого Державній комісії з цінних паперів та фондового ринку пропонується наполягати на використанні і дотриманні принципів найкращої корпоративної практики емітентами цінних паперів (Рішення Комісії № 190 від 2 червня 2002 р.), що розроблені в Україні на базі рекомендацій ОЕСР.

Пропонується продовжувати забезпечувати відповідність українського законодавства до вимог законодавства ЄС щодо допуску цінних паперів до лістингу на фондовій біржі та інформації про такі цінні папери, яка підлягає опублікуванню з метою надання потенційним інвесторам необхідної інформації про фінансовий стан емітента та відомості про цінні папери, що пройшли лістинг.

Необхідно продовжувати роботу щодо наближення національного законодавства до вимог законодавства ЄС:

– щодо критеріїв для надання ліцензії чи умов її відзиву (для чого пропонується перевірити положення Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності ” на предмет їх відповідності стандартам законодавства ЄС);

– у сфері здійснення колективного інвестування (низку підзаконних актів у цій сфері вже прийнято);

– щодо річних звітів окремих видів компаній відносно сум, які виражені у євро, з метою введення міжнародних стандартів бухгалтерського обліку для емітентів, які пропонують цінні папери для вільного продажу на первинному ринку та фондовій біржі.

Страхування

Протягом останніх кількох років українські законодавці досягли значних успіхів у розвитку національної правової бази у галузі страхування. Це справедливо для значних елементів правової бази: як стосовно страхового нагляду, так і міжнародної співпраці у зазначеній сфері (особливо у напрямку відкриття українського страхового ринку), також і для сфери захисту прав споживачів.

Водночас, ця сфера також потребує невідкладних кроків у напрямку реформування, причому у питаннях не тільки власне законодавства, але також його імплементації, виконання, а також створення в Україні необхідних рамкових організаційних умов та структур.

Заходи, пропоновані для вдосконалення правового регулювання цієї сфери, багато в чому відображають рекомендації, викладені в попередніх розділах. Специфічними саме для страхового ринку є такі:

– необхідність зміцнення Державної комісії з регулювання ринків фінансових послуг кадрово та організаційно, зокрема, через фінансування з боку компаній, які перебувають під наглядом. Необхідно віддавати перевагу суворим методам нагляду перед ліберальним підходом до наглядової справи;

– потреба в конкретизації правил інвестування, визначених у Законі України „Про страхування”;

– узгодити між собою законодавства у сфері страхування (Закони України: „Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг”, „Про страхування ”, Цивільний кодекс України, Господарський кодекс України);

– запровадження повноцінного обов’язкового страхування цивільної відповідальності власників транспортних засобів через прийняття та належну імплементацію відповідного Закону (схвалений Верховною Радою України в повторному другому читанні та в цілому 03.06.2004), а також посилення та вдосконалення відповідних організаційних структур;

– розробка правил підтвердження кваліфікації, сертифікації та реєстрації страхових посередників, краще через саморегулівну організацію на зразок Української ліги страхових організацій;

– скорочення переліку видів обов’язкового страхування відповідно з існуючими на страхових ринках ЄС та інших європейських держав;

– розробка правової та організаційної бази довгострокового страхування життя та здоров’я, пільгового оподаткування страхових премій тощо.

Транспорт

Співробітництво України та Євросоюзу зосереджується на модернізації та забезпеченні, в разі потреби, сумісності транспортних систем та імплементації законодавства щодо наземного, морського та повітряного транспорту (інфраструктури). З огляду на розвиток транспортних коридорів, удосконалення потребують також відносини в рамках ТРАСЕКА, Чорноморської ПЕТрЗ (Пан’європейська транспортна зона) та Пан’європейських транспортних коридорів.

Виходячи з бажання України отримувати прибуток від свого географічного положення як транзитної держави, конче необхідно розробити законодавчі засади для регламентування діяльності комплексу транспортних коридорів, діяльність яких повинна реалізовуватися у відповідності до законодавства та нормативних актів, що забезпечують можливості перевезення вантажів.

Важливим аспектом підвищення ефективності роботи транспорту є забезпечення впровадження нормативів для проходження транспорту міжнародними коридорами (МТК). Зокрема, у документах ЄС комплекс МТК включає в себе наземні, водні транспортні магістралі з відповідною інфраструктурою, яка включає в себе під’їзні шляхи, переходи на кордоні, сервісні пункти, ватажні та пасажирські термінали, обладнання та управління рухом. Україна планує вийти на рівень вимог ЄС по проходженню транспорту через кордон у 2015 році.

Ефективне управління вимагає підготовки спеціальних нормативних документів для коригування стратегії розвитку міжнародних транспортних комунікацій в межах транспортної галузі України. Важливим аспектом в ефективності транспортної галузі України є сумісність рухомого складу з європейською транспортною системою, тому необхідно розробити нормативно-правовий механізм, який би сприяв втіленню технічних вимог, які базуються на відповідних нормативах ЄС.

Враховуючи той факт, що у транспортній галузі важливу роль відіграє міжнародне співробітництво, то саме тут найяскравіше проявляються ринкові механізми та відданість усім тим принципам, на яких ґрунтується робота цієї галузі в ЄС. Це найбільше проявляється у роботі морського та повітряного транспорту, де існують міжнародні вимоги до засобів перевезення вантажів та пасажирів. Внутрішні річкові перевезення, які виконуються теплоходами змішаного плавання також відповідають цим вимогам.

Залізничний та автомобільний транспорт більше зорієнтований на внутрішні перевезення і тому саме ці сфери вимагають значної уваги до впровадження вимог, які викладені у нормативних документах ЄС. Природна монополія транспортної галузі повинна пройти етапи реформування і запровадження принципу конкуренції та вільного доступу на ринок іноземних перевізників. Звичайно, це може відбутися тільки за умови внесення змін до законодавства та бажання керівництва поліпшити роботу цієї галузі з метою підняття її до рівня європейських стандартів. Цей шлях не простий і вимагає значних фінансових витрат.

Важливим кроком у поліпшенні рівня стандартів та підходів є розробка спеціального механізму проведення сертифікації з наданням державної підтримки. Тому з метою наближення національних, технічних, технологічних та екологічних стандартів і вимог, розробити організаційно нормативне та фінансове забезпечення запровадження систем ISO 9000 та 14000 в транспортній галузі.

Нагальним напрямком діяльності є розширення міжнародного співробітництва у сфері транзитних перевезень. З метою реалізації Комплексної програми утвердження України як транзитної держави необхідно провести комплекс заходів, спрямованих на нормативно-правове забезпечення транзиту вантажів територією України, шляхом адаптації національного законодавства до міжнародного транспортного права.

Особливо важливим у цьому контексті є розширення співробітництва у сфері транзиту в рамках європейських та світових торговельних, транспортних та експедиторських організацій, а також із сусідніми країнами з метою поліпшення умов пропуску транзитних вантажів. Реалізація принципів міжнародного транспортного права в Україні значною мірою буде залежати від розробки та реалізації заходів щодо поетапного приєднання України до міжнародних конвенцій та багатосторонніх угод у галузі транспорту та вступу до міжнародних транспортних організацій з визначенням пріоритетів, пов’язаних з інтеграцією транспортно-дорожнього комплексу України до транспортних систем ЄС та СНД і подальшим розвитком транзитних перевезень, у тому числі: Конвенції про спільну транзитну процедуру (Женева, 20.05.87 р.); Міжнародної конвенції про спрощення та гармонізацію митних процедур (Кіото, у редакції 2000 р.); Конвенції ООН з міжнародних та мультимодальних перевезень вантажів (1980 р) та ін.

Для забезпечення поступового входження транспортної галузі України в систему ринкових відносин з державами-членами ЄС необхідно:

– підготувати та підписати угоду про партнерство в галузі транспорту та інтеграційної політики між ЄС та Україною;

– розробити комплекс організаційно-правових заходів щодо розробки та укладення міжнародних угод в галузі транспортної політики з сусідніми державами-членами  ЄС.

З метою поліпшення взаємовідносин та забезпечення втілення в життя європейських стандартів у безпеку судноплавства, приймаючи до уваги концепцію „Ширша Європа”, розробити та підписати угоду між Міністерством транспорту України та Європейським агентством з безпеки судноплавства.

Конкурентна політика

Добре відомий той факт, що забезпечення конкуренції на Спільному ринку є одним з пріоритетних завдань, які ставить перед собою Європейський Союз. Належне забезпечення правил конкуренції розглядається як одна з передумов нормального функціонування економічної системи будь-якої держави. Відтак, не дивною є велика увага до цієї сфери національної економічної політики в Україні з боку європейських інституцій, оскільки конкурентна політика є однією з наріжних складових інвестиційного клімату.

Необхідно відмітити, що в чинному українському законодавстві досить повно відображено вимоги законодавства ЄС в галузі конкуренції. Однак, європейські партнери неодноразово наголошували на відсутності в Україні його належного виконання. Це пов’язано передусім із недостатньою регламентацією повноважень Антимонопольного комітету та порядку їх застосування.

Більша половина положень Закону України „Про захист економічної конкуренції” від 11.01.2001 р. стосуються процедурних аспектів. У цьому розумінні Закон страждає від відсутності загальних адміністративних норм, які б підпорядковували дії Антимонопольного комітету процедурним вимогам. Більше того: необхідно розширити права Антимонопольного комітету на збір доказів (доступ до приміщень, конфіскація). Наразі розробляється Конкуренційний процесуальний кодекс, покликаний забезпечити необхідні права щодо впровадження. Для забезпечення достатніх слідчих можливостей Антимонопольний комітет потребує надходження інформації. Він повинен мати можливість вимагати від сторін розслідування та третіх сторін документів, письмових відповідей на поставлені запитання, а також усних свідчень. Крім того, Антимонопольний комітет повинен мати повноваження здійснювати обшук приміщень або об’єктів розслідування та виймати виявлені в ході обшуку докази. Такі широкі повноваження щодо розслідування повинні мати чітко визначені процедурні рамки. Дуже важливо забезпечити обмеження усіх цих прав вимогами верховенства права – такими, як прозорість, передбачуваність та відповідність, аби дії Антимонопольного комітету могли оцінюватися усіма зацікавленими особами.

Що стосується державної допомоги (абз. 2.2.б ст. 49 УПС), тут ситуація не змінилася, навіть незважаючи на розробку Антимонопольним комітетом проекту закону „Про державну допомогу” (проект № 5469, внесений Кабінетом Міністрів України 30.04.2004). Відкрите або приховане субсидування, яке відбувається в енергетичному секторі з метою підтримки існуючих суб’єктів господарювання, гальмує необхідні реформи та сприяє неефективному використанню ресурсів. Через відсутність ефективного конкурентного середовища податкові заборгованості, що на них закриває очі уряд, та непрозорі схеми розрахунків (в тому числі, бартерні) продовжують існувати незважаючи на підвищення останнім часом уваги до зміцнення фіскальної дисципліни та сприяння появи новим, ринково орієнтованим галузям Отже, комплексне законодавство про державну допомогу є нагально необхідним не тільки для впровадження положень УПС про державну допомогу та субсидії (ст. 49, п. 2.2), але й зокрема, для сприяння зусиллям Антимонопольного комітету щодо подолання тих фундаментальних структурних проблем України, які можна вирішити тільки за допомогою ретельно збалансованого поступового підходу.

Україні вкрай необхідно розробити законодавчу базу для впровадження відповідних положень УПС, а також статей 87-89 Договору про ЄС. Прозора правова база, в рамках якої Уряд надаватиме державну допомогу та контролюватиме її використання має ґрунтуватися на чіткому визначенні субсидій та прихованих субсидій, й зокрема, на чіткому розрізненні між функцією надання допомоги та функцією аудиту та контролю за наданою допомогою. Такий своєрідний „дороговказ” до створення комплексної правової системи для контролю за дотриманням принципів державної допомоги значною мірою базується на наявних правових документах Європейського Союзу, які створюють прозору та ефективну систему санкціонування, нагляду та звітності щодо державної допомоги.

Окремо слід звернути увагу на необхідність забезпечення однакових підходів у сфері звернення стягнення на майно суб’єктів господарювання, усунення дискримінації юридичних осіб залежно від форми власності. Йдеться про скасування дії Закону України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна”. Відповідний законопроект – № 2216 – був внесений Урядом ще у вересні 2002 року, проте до цього часу не був розглянутий. Слід відзначити проект № 1349-1 від 16.04.2004, внесений народним депутатом О.Царьовим, яким пропонується внести ряд змін до законів України “Про заставу”, “Про виконавче провадження”, “Про відновлення платоспроможності боржника або визнання його банкрутом”, “Про порядок погашення зобов’язань платників податків перед бюджетами та державними цільовими фондами”, спрямовані на вдосконалення відчуження державного майна поза приватизаційними процедурами з урахуванням захисту інтересів держави, на загальне вдосконалення законодавчого регулювання питань відновлення платоспроможності та банкрутства. Проектом № 1349-1 також пропонується визнати таким, що втратив чинність, Закон України “Про введення мораторію на примусову реалізацію майна”.

ІНШІ СФЕРИ

Охорона праці

Процес наближення законодавства України до законодавства Євросоюзу у сфері охорони праці повинен розглядатися крізь призму його основної мети, яка полягає у досягненні на практиці високих європейських стандартів охорони праці із загальним зниженням показників виробничого травматизму та професійних захворювань. На сьогодні стан охорони праці в Україні не можна визнати задовільним. Про це свідчить високий рівень травматизму, в тому числі, смертельного, особливо, в таких визначальних для економіки держави галузях, як вугледобувна, агропромисловий комплекс, будівництво і транспорт.

Сам підхід до охорони праці в Україні з часу проголошення незалежності зазнав значних змін. Необхідність перегляду старих підходів були викликана низкою внутрішніх та зовнішніх чинників. Серед внутрішніх чинників слід виділити, насамперед, той факт, що держава перестала бути єдиним роботодавцем, а вага приватного сектору постійно зростає. Що стосується зовнішнього чинника, то він пов’язаний із зобов’язанням України адаптувати своє законодавство в сфері охорони праці до відповідного законодавства Євросоюзу згідно УПС.

Варто підкреслити, що охорона праці належить до сфер, де самого лише наближення законодавства недостатньо для зниження рівня виробничого травматизму та захворюваності і покращення умов праці. Правовий фактор у даному випадку є лише одним із цілої низки інших, об’єктивних та суб’єктивних факторів.
Однак, що стосується законодавства, необхідно вдосконалювати його для максимального відображення основоположних принципів охорони праці, закріплених законодавством ЄС. Цілі цих змін і поправок повинні полягати у наступному:

– визначення обов’язків роботодавців щодо координації дій з охорони праці у випадку, коли на одному об’єкті зайняті працівники кількох підприємств;

– доповнення вимог про облаштування приміщень невиробничого і санітарно-гігієнічного призначення, шляхів пересування по території підприємства, аварійних виходів, врахування потреб працівників з обмеженими фізичними можливостями, жінок і молоді;

– доповнення вимог про організацію медоглядів, навчання з питань охорони праці, оформлення документації щодо об’єктів підвищеної небезпеки;

– призначення відповідальних осіб за вирішення питань охорони праці на стадії проектування будівництва.

Необхідно прискорити роботу з розгляду і прийняття Трудового кодексу України, розділ якого щодо охорони праці повинен бути адаптований до законодавства Євросоюзу. При цьому слід забезпечити уникнення дублювання норм у різних законодавчих актах. Оскільки в поточний момент система правових, соціально-економічних, організаційно-технічних, санітарно-гігієнічних і лікувально-профілактичних заходів та засобів, спрямованих на збереження життя, здоров’я і працездатності людини у процесі трудової діяльності, визначена Законом України “Про охорону праці”, що є законом прямої дії, доцільно навести в Кодексі лише основні (рамкові) вимоги до роботодавців, місцевих та центральних органів виконавчої влади, Кабінету Міністрів України щодо забезпечення здорових та безпечних умов праці, організації управління охороною праці, що гарантують забезпечення прав працівників.

Крім того, необхідно розробити правила забезпечення охорони праці в різних галузях виробництва стосовно: небезпечної дії канцерогенів, біологічних робочих матеріалів, дії шкідливих факторів (вібрації) на роботі, праці на підземних і відкритих гірничодобувних підприємствах тощо. Ці питання загалом доцільніше віднести до сфери регулювання підзаконних нормативних актів.

Навколишнє середовище

Співробітництво у сфері навколишнього середовища розглядається як один із пріоритетів у відносинах ЄС та України. Визначено декілька пріоритетів співробітництва у сфері навколишнього середовища. Вони включають питання зміни клімату, імплементацію Кіотського протоколу та захист водних ресурсів.

У цих сферах було досягнуто деяких позитивних результатів. Створено Робочу групу Україна – ЄС з питань зміни клімату, готується план дій подальшого співробітництва. Співпраця зосереджується на розробленні конкретних та ефективних механізмів реалізації Кіотського протоколу. Верховною Радою було ратифіковано Протокол у лютому цього року. ЄС та Україна здійснювали діалог щодо питання управління водними ресурсами та правових рамок захисту водних ресурсів. Україна вступила до спеціальної групи DUBLAS з метою участі у діяльності ЄС по захисту Чорного моря та ріки Дунай.

Окрім того, ЄС та Україна співпрацюють з питань захисту навколишнього середовища у сфері гармонізації законодавства, включаючи виконання Архуської конвенції, оцінки впливу на навколишнє середовище; управління водними ресурсами; розроблення та виконання заходів щодо збереження біорозмаїття, функціонування внутрішнього ринку згідно з стандартами навколишнього середовища тощо.

ЄС надавав допомогу Україні в рамках програми Тасіс по десяти з п’ятнадцяти напрямів, зазначених у статті 63 УПС, а саме управління та захист водних ресурсів, включаючи Чорне море, збереження біорозмаїття, участь громадськості та заснування транскордонних мереж навколишнього середовища, розвиток регіональної системи управління промисловими відходами в Україні, підтримка реалізації державної політики навколишнього середовища тощо. Тасіс також фінансував створення Регіонального центру з питань навколишнього середовища у Києві метою якого є ширше залучення до питань захисту довкілля.

В цілому динаміка співробітництва у сфері навколишнього середовища має позитивну тенденцію. Однак, Україні необхідно зосередитися на приведенні свого законодавства у відповідність до вимог ЄС у таких сферах:

– запровадження та належне виконання механізмів у відповідності до принципу “забруднювач платить”. Підприємства, які викидають промислові відходи у природне середовище мають компенсувати заподіяну шкоду;

– внесення доповнень до Закону України „Про охорону навколишнього природного середовища”, які визначали б права громадян України на вільний доступ до інформації екологічного характеру на основі посиленої кримінальної відповідальності за відмову надати чи несвоєчасне надання повної інформації за вимогою;

– оцінка впливу на навколишнє середовище. Прийняти доповнення до Закону України „Про експертизу” та нові закони „Про екологічне страхування” та „Про аудит” із одночасним впровадженням системи аудиту та управління навколишнім середовищем для подальшого вдосконалення захисту довкілля;

– атмосферне повітря. Прийняття доповнень до Закону України „Про охорону атмосферного повітря”, що стосується вжиття практичних заходів з впровадження найбільш вдалих технологічних інновацій для запобігання забрудненню повітря;

– вичерпування озонового шару. Необхідно розробити спеціальне законодавство про захист озонового шару та передбачити механізм його реалізації;

– захист водних ресурсів. Вдосконалити законодавство із захисту водних ресурсів на основі принципу „краща система каналізації – краща якість питної води”, чітко дотримуючись правової логіки ЄС у цій сфері;

– захист навколишнього середовища від відходів. З цією метою до Верховної Ради було подано проект Кодексу “Про відходи”, який містить досить суперечливі положення, які не узгоджуються з міжнародною практикою;

– запобігання негативного впливу на навколишнє середовище від генетично-модифікованих організмів та продуктів. Прийняти законодавчий акт на основі Закону України ”Про державну систему біобезпеки при створенні, випробуванні та практичному використанні генетично-модифікованих організмів”, що стосується створення, випробування та практичного застосування генетично-модифікованих організмів, враховуючи зауваження та пропозиції суб’єктів законодавчої ініціативи, та подати його на розгляд до Верховної Ради;

– захист природи;

– запобігання негативному впливу з боку небезпечних виробництв та заходи із захисту довкілля під час аварій на підприємствах;

– захист навколишнього середовища від шумових викидів.

Юстиція та внутрішні справи (ЮВС)

УПС передбачає специфічне двостороннє співробітництво у цій сфері, яке стосується лише боротьби з нелегальною міграцією, відмиванням грошей, та обігу наркотиків; однак, за час, що минув після підписання та набуття чинності УПС, співробітництво між Україною та ЄС вийшло далеко за рамки Угоди. Питання ЮВС розвивалися, як спільний пріоритет, поза положеннями УПС. Перший План дій ЄС у сфері ЮВС, в якому визначаються напрямки співробітництва, було погоджено з Українською стороною у грудні 2001 року. Відповідно до положень Плану дій у Києві було створено групу з питань ЮВС. У той же час, у липні 2002 року було затверджено План-графік, який є інструментом для оцінки прогресу у виконанні Плану дій.

11 листопада 2002 р. у Брюсселі вперше відбулося засідання Трійки на рівні міністрів юстиції. Учасники наголосили на важливості діалогу у сфері ЮВС, зокрема в рамках Плану дій ЄС у сфері ЮВС та Плану-графіку. Пріоритетними сферами співробітництва були визначені: реадмісія та міграція, управління кордоном, візові питання, відмивання грошей, торгівля людьми, наркотики, корупція та сексуальна експлуатація дітей. Цілі Плану дій також досягалися шляхом проведення технічних зустрічей та співробітництва в рамках Тасіс.

Учасники зустрічі Трійки також підтвердили бажання ЄС та України укласти угоду про реадмісію. Переговори з цього приводу розпочалися у листопаді 2002 року, з моменту коли українська сторона представила консолідований проект угоди про реадмісію. На сьогодні вони ще не завершені. Тому про прорив у цьому питанні поки що важко говорити.

Окремою проблемою стоїть питання визначення державного кордону України з Росією. Вже понад десять років своєї незалежності Україна провела фактично за відсутності чітко встановленого (здебільшого суто “віртуального”) кордону з Російською Федерацією. Цю проблему на сьогодні вирішено лише частково, оскільки за наявності договору про делімітацію, немає двосторонньої угоди про демаркацію сухопутного державного кордону (Договір між Україною і Російською Федерацією про українсько-російський державний кордон ратифіковано Верховною Радою). В питанні встановлення морських кордонів також немає повної визначеності, оскільки їх поки що навіть не делімітовано, хоча позитивною є сама тенденція до вирішення цього питання (поки що ухвалено лише Проект Закону про ратифікацію Договору між Україною та Російською Федерацією про співробітництво у використанні Азовського моря і Керченської протоки). Причому якщо в питаннях визначення державного кордону намітилися позитивні зрушення, то в галузі двостороннього регулювання міграції України з Російською Федерацією правовий доробок потребує негайного оновлення та доповнення. Однією з головних вимог ЄС до нашої держави в міграційній галузі є паралельне укладення з “північним сусідом” угоди про реадмісію та боротьбу з нелегальною міграцією. Хоча сьогодні це питання практично ніяким чином не вирішується. Зазначені проблеми з оформленням державного кордону України та відсутність детально розробленої й імплементованої міграційної політики викликають небажання Брюсселя пом’якшити візовий режим для громадян нашої держави.

У питанні трудової міграції (що забезпечує найчисельніший міграційний потік до ЄС з України) протягом певного часу можуть відбутися позитивні зрушення. За умови корекції Європейської спільної стратегії в галузі зайнятості для нашої держави відкриється можливість укласти угоду про трудову міграцію з ЄС або окремо з його державами-членами, що забезпечить українських громадян добрими робочими місцями та сприятиме захисту їхніх прав. Хоча зі вступом до ЄС нових членів та розширенням ринку робочої сили слід очікувати, що питання про укладення зазначених угод залишатиметься відкритим протягом ще довгого часу. Першим кроком у вірному напрямі для нашої держави могло би бути одностороннє скасування візового режиму для громадян країн-членів ЄС.

Серйозною спільною проблемою є відмивання грошей. Україною вжито багато заходів для створення та розвитку ефективної системи боротьби з відмиванням грошей. Введення в дію нового законодавства дозволило усунуло недоліки, які було виявлено ФАТФ. У результаті відповідні санкції було скасовано. Ці зусилля вітаються, але в той же час потреба в ефективній імплементації відповідного законодавства залишається пріоритетом. Обидві сторони мають намір зміцнювати двостороннє співробітництво у цій сфері, в тому числі шляхом реалізації відповідних проектів Тасіс.

Позитивним моментом стосовно співробітництва з ЄС в галузі ЮВС стало приєднання України до низки конвенцій по боротьбі з транскордонною організованою злочинністю.

Під час написання цих матеріалів експертами Лабораторії законодавчих ініціатив було використано такі джерела:

1. Спільна доповідь щодо виконання Угоди про партнерство і співробітництво між Україною та ЄС (Неофіційний переклад)/ Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України.
Доступне: http://me.kmu.gov.ua/file/link/38155/file/shvalena_spilna_dopovid_ukr.rtf

2. Пріоритети імплементації Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та ЄС, визначені Радою з питань співробітництва Україна – ЄС/ Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України.
Доступне: http://me.kmu.gov.ua/file/link/38151/file/prior2003.rtf

3. Матеріали проекту “Орієнтири виборців – парламентський моніторинг”/ Лабораторія законодавчих ініціатив.
Доступне: http://www.parlament.org.ua/

4. Матрицi показникiв ефективності наближення законодавства України до законодавства Європейського Союзу/ Українсько-європейський консультативний центр з питань законодавства.
Доступне: http://www.ueplac.kiev.ua/outputs/approximation/scoreboard/?ln=u

5. European Neighborhood Policy Country Report. Ukraine/ Commission of the European Communities.
Доступне: http://europa.eu.int/comm/world/enp/pdf/country/Ukraine_11_May_EN.pdf

 

Габріел Асланян,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь