ПРОБЛЕМИ ЗАКОНОДАВЧОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ СОЦІАЛЬНОГО ЗАХИСТУ ДІТЕЙ-СИРІТ ТА ДІТЕЙ, ПОЗБАВЛЕНИХ БАТЬКІВСЬКОГО ПІКЛУВАННЯ

За даними перепису 2002 року в Україні проживає більше 103 тис. дітей-сиріт, з них 30 тис., або 29% перебувають і інтернатах. Враховуючи, загальну кількість дітей 10,8 млн., діти-сироти складають майже 1%. За неофіційними даними кількість дітей-сиріт сягає 300 тис., або близько 3% дітей.  Щороку кількість немовлят, від яких відмовляються батьки становить близько 900 дітей. За інформацією НУО “Надія та житло для дітей” від дітей відмовляються не тільки одинокі матері, але й повні сім’ї, оскільки не мають належних соціально-економічних умов для виховання дитини.

Не зважаючи на значимість проблеми соціального захисту дітей-сиріт, спеціального законодавства у цій сфері не було розроблено. На даний момент державна політика щодо дітей-сиріт та дітей без піклування регулюється Сімейним кодексом України, ЗУ “Про охорону дитинства”, двома Указами Президента та 14 підзаконними актами.

Нова хвиля нормотворчої активності щодо правового та соціального захисту дітей-сиріт розпочалася у зв’язку із прийняттям та набранням чинності нового Сімейного кодексу. На даний момент внесено на розгляд парламенту декілька законопроектів, які передбачають зміни до Сімейного кодексу щодо захисту прав дітей-сиріт, врегулювання проблем усиновлення та інших форм влаштування. Крім того, 4 червня 2004 року було прийнято у першому читанні законопроект №2333 від 25.03.2003 “Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування”, внесений н. д. О.Б.Фельдманом. Оскільки даний законопроект є комплексним та спеціалізованим він заслуговує на особливу увагу саме на етапі внесення поправок до другого читання. Від якості цього документу значною мірою залежатиме ефективність всієї системи соціального захисту дітей-сиріт, а тому варто проаналізувати його перспективну ефективність в контексті актуальних проблем нормативно-правового забезпечення цієї політики.

Чинна правова база соціального захисту дітей-сиріт

Першим ключовим документом у сфері політики щодо дітей-сиріт стала Постанова КМУ №226 від 5 квітня 1994. Постанова зобов’язувала центральні органи виконавчої влади (після 1999 року: МОЗ, МОН, Мінпраці) упорядкувати мережу навчально-виховних закладів для дітей-сиріт та дітей позбавлених піклування. Мережа включає 36 загальноосвітніх шкіл-інтернатів, 11 спеціальних шкіл-інтернатів для розумово відсталих дітей, 37 дитячих будинків, 42 будинків дитини. Передбачалось, що ці заклади повинні бути захищені від перепрофілювання та приватизації. Встановленні вимоги до персоналу цих закладів (сердечність, доброта, відповідальність).

Запроваджується система дитячих будинків сімейного типу. Встановлюються вимоги до вихователів у таких закладах. Закладено основи соціального захисту дітей-сиріт. Передбачається забезпечення освітою, житлом, робочими місцями, пільговими кредитами тощо. Повинні заохочуватись підприємства, які надають підтримку навчальним закладам. Місцеві органи державної влади зобов’язуються надавати матеріально-технічну допомогу таким закладам. Органи державної влади повинні щорічно забезпечувати санаторно-курортне лікування дітей-сиріт. Їм також гарантується безоплатне лікування та забезпечення медикаментами, навчання, проїзд тощо. Додатково, для студентів передбачено повне державне утримання та надання грошової допомоги при вступі у розмірі 2,5 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян. Під час навчання щорічно надається допомога у розмірі 8 неоподатковуваних мінімумів. При працевлаштуванні надається допомога не менше 40 н. м. та матеріальне забезпечення. Гарантується соціальне страхування за рахунок держбюджету.

Важливим рубежем у формуванні політики щодо дітей-сиріт став Указ Президента №1153 від 17 жовтня 1997 року “Про затвердження Заходів щодо поліпшення становища дітей сиріт і дітей, які залишились без піклування батьків”. Указом закріплювався комплекс організаційних та правових заходів покращення становища дітей сиріт протягом 1997-1998 рр. Передбачалось створення банку даних дітей-сиріт, системи інформації про сім’ї потенційних усиновителів та опікунів. Загалом, передбачалось поширювати різні форми родинного виховання дітей сиріт з особливою увагою до створення прийомних та патронажних сімей. При дитячих будинках необхідно було створювати опікунські ради. Окремі заходи передбачались для професійної орієнтації та підготовки дітей-сиріт, окреме бронювання робочих місць, залучення до оплачуваних громадських робіт. В сфері правового забезпечення передбачалась розробка ЗУ “Про охорону дитинства”, нових Правил опіки та піклування (не виконано), Положення про прийомні сім’ї (виконано в квітні 2002).

Статтею 25 ЗУ “Про охорону дитинства” визначаються умови соціального захисту дітей-сиріт. Гарантується право на житло, якщо дитину передано до навчально-виховного закладу. Житло з якого вибули діти, позбавлені піклування може передаватись в оренду на час їх перебування у навчально-виховних закладах. У разі відсутності житла, вони мають право на першочергове отримання житлового приміщення. Держава гарантує надання матеріальної допомоги дітям-сиротам, які перебувають під опікою, в дитячих будинках сімейного типу та прийомних сім’ях.(дія цього положення призупинена на 2004 рік). Держава гарантує працевлаштування дітей сиріт після закінчення навчання.

Постанова КМУ від 26.04.2002 №564 “Про затвердження Положення про дитячий будинок сімейного типу” визначає порядок влаштування дітей-сиріт та дітей, позбавлених піклування у дитячі будинки сімейного типу. Визначається, що дитячий будинок сімейного типу передбачає виховання сім’єю чи окремою особою від 5 до 10 дітей на платній основі. На підставі прийняття рішення районних адміністрацій чи місцевих виконавчих комітетів про створення такого дитячого будинку, надіється необхідне житлове приміщення, яке використовується як службове. Пенсії та соціальні виплати дітей-сиріт можуть використовуватись тільки для придбання навчально-виховного обладнання  та лікування важких хвороб дітей. Контроль за дотриманням прав дітей у дитячих будинках сімейного типу здійснюють районні управління у справах сім’ї та молоді.

Фінансування дитячих будинків сімейного типу здійснюється із районних бюджетів та бюджетів міст обласного та республіканського значення. Відповідно до норм, встановлених Міносвіти, виділяються кошти на харчування, одяг, предмети гігієни, іграшки, книжки тощо. Відшкодовується вартість житлово-комунальних послуг. За згодою сторін може надаватись земельна ділянка та транспортний засіб.

Сімейним кодексом визначено право та порядок усиновлення дітей, позбавлених піклування. Зокрема, передбачено облік дітей, які можуть бути усиновлені та усиновителів. Облік здійснюється за вертикаллю районних, обласних та центральних органів виконавчої влади. На центральному рівні діє Центр усиновлення дітей при Міністерстві освіти та науки. Передбачено нагляд органів опіки за дотриманням прав дитини після усиновлення до досягнення нею повноліття.

Крім того, Кодексом передбачено такі форми влаштування дітей, позбавлених батьківського піклування, як опіка (для дітей до 14 років), піклування (від 14 до 18 років) та патронат. Функції опікуна можуть здійснювати дієздатні повнолітні особи та адміністрації дитячих та лікувальних закладів. Дитина під опікою має право на проживання в сім’ї опікуна, на всебічний розвиток, на користування житлом, яке належало їй до встановлення опіки, на отримання житла. При цьому дитина не позбавляється прав на пенсії та інші соціальні виплати, пов’язані із втратою годувальника. Функції опіки опікун здійснює на безоплатній основі. Для дітей, які перебувають в дитячих закладах опіки, передбачається додаткове право на пільги при працевлаштуванні, встановлені спеціальним законом. Патронат здійснюється за плату на основі договору між органом опіки та патронажним вихователем. Розмір плати встановлюється за домовленістю сторін.

Сімейним кодексом не врегульовано питання влаштування дітей у дитячі будинки сімейного типу, хоча чинними підзаконними актами така практика вже передбачена. Зокрема, 26 квітня 2002 була прийнята Постанова КМУ №564 “Про затвердження Положення про дитячий будинок сімейного типу”.

Щодо реалізації положень нового Сімейного кодексу в питанні усиновлення досить проблемним став Наказ Міністерства охорони здоров’я №16 від 21.01.02 “Про внесення змін та доповнень до переліку захворювань, які дають право на усиновлення дітей без дотримання строків їх перебування на обліку в Центрі усиновлення дітей при Міністерстві освіти та науки України”. Цим наказом зменшено перелік захворювань із 140 (за Наказом №2 від 04.01.97) до 6. Як наслідок, втратили можливість на усиновлення іноземцями та своєчасне лікування діти-сироти хворі на церебральний параліч, порок серця тощо. За оцінками фахівців Центру усиновлення при МОН, дотримання строків обліку такий дітей терміном 14 місяців, перетворює  їх на інвалідів або не дає шансів на виживання. Для порятунку більшості хворих дітей необхідно здійснювати операцій у перший місяць життя. Такі можливості забезпечували переважно іноземні усиновителі. Українські усиновителі не бажають брати хворих дітей взагалі, а іноземці відмовляються всиновлювати дітей, яким не можливо допомогти. Відповідно, пріоритет вітчизняного усиновлення порушує принцип здійснення усиновлення для якнайкращого забезпечення інтересів дитини.

22 грудня 2003 року Міносвіти був розроблений проект Державної Програми розвитку національного усиновлення дітей на 2004-2014 роки. Програма спрямована на реалізацію основних положень Сімейного кодексу щодо усиновлення дітей та визначення засад державної політики підтримки усиновлення до 2014 року. Головним завданням програми є зменшення кількості дітей, які влаштовуються до інтернатів. Запропоновано наступне обґрунтування проблеми.

За статистикою, у 2002 році з близько 24 тис. дітей, які потребували влаштування, більшість (майже 8 тис.) було влаштовано до дитячих інтернатів і майже 7 тисяч було усиновлено. При цьому серед усиновителів кількість українських громадян постійно зменшується. Так, у тому ж 2002 році кількість усиновлених українцями дітей склала лише 1760 осіб, або 25% від загальної кількості усиновлених. У 2000 році українці усиновили 2043 дитини, у 2001 – 1999 дітей. При цьому громадяни України виявляють бажання усиновляти дітей тільки із хорошим станом здоров’я. Проте, серед дітей, позбавлених піклування переважають хворі діти із асоціальних сімей, які потребують медичної та соціально-психологічної реабілітації.

Основними проблемами державної політики соціального захисту дітей-сиріт є недостатнє фінансування державних програм та відсутність фахівців з охорони дитинства.

Для вирішення зазначених проблем пропонується такі найбільш суттєві заходи:

· Встановити при органах опіки спеціаліста з охорони дитинства для ведення питань, пов’язаних з усиновленням;

· До 2005 року запровадити в систему юстиції діяльність пов’язану з усиновленням;

· Запровадити роботу спеціалістів з охорони дитинства по соціально-психологічній підготовці кандидатів в усиновителі;

· Організувати супровід патронажної медсестри за сім’ями, які усиновили дітей;

· З 2005 року забезпечити безкоштовне медичне обслуговування та лікування усиновлених дітей;

· З 2005 року встановити щомісячну матеріальну допомогу на одну усиновлену дитину у розмірі не меншому за прожитковий мінімум;

· Зберегти за усиновленими дітьми пільги на поза конкурсний вступ до навчальних закладів та навчання за бюджетні кошти;

· Надати усиновленим дітям право на безкоштовне відвідування культурно-освітніх установ;

· З 2005 року передбачити надбавку до пенсії усиновителів.

В сфері правового забезпечення політики підтримки усиновлення передбачається протягом 2004 року внести зміни до Сімейного кодексу, відповідно до положень цієї Програми, а також щодо матеріального забезпечення батьків, що усиновили дітей.  Протягом 2004-2005 років підготувати законопроект “Про розширення соціальних гарантій сім’ям, що усиновили дітей”. Програмою також передбачені заходи щодо пропаганди усиновлення дітей.

Таким чином, формування основних засад державної та правової політики щодо дітей сиріт відбувається вже тривалий час. Суттєвих змін в системі соціального захисту протягом 10 років не відбулось. Означений пріоритет обмеження ролі спеціальних закладів, посилення значення усиновлення та влаштування у родини змін не зазнав і знайшов відображення у новому Сімейному кодексі у повній мірі. На рівні декларацій у ЗУ “Про охорону дитинства” закріплено право дітей-сиріт незалежно від форми влаштування на матеріальну допомогу, пільги у здобутті освіти та працевлаштування. З іншого боку, пріоритет соціального захисту сиріт не забезпечується, а тому право на матеріальну допомогу обмежується бюджетним законодавством на 2004 рік. Ефективність політики соціального захисту дітей-сиріт через усиновлення та патронат не доведена. Аналогічною залишається ситуація із житловим забезпеченням та працевлаштуванням.

Законопроект №2333 від 25.03.2003 “Про забезпечення організаційно-правових умов соціального захисту дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування”

Засади державної політики щодо дітей-сиріт

Законопроектом визначаються засади державної політики щодо дітей-сиріт та дітей, позбавлених батьківського піклування. Визначено 13 напрямків: розширення соціальних гарантій дітям-сиротам, захист всіх видів прав, створення умов для духовного розвитку та підготовки до самостійного життя, створення умов для виховання, навчання, соціального захисту та матеріального забезпечення, формування системи соціальної адаптації, створення умов для надання психологічної, медичної та педагогічної допомоги, надання пріоритету влаштуванню (усиновлення, прийомні сім’ї, сімейні дитячі будинки), сприяння усиновленню, утримання дітей за принципом родинності, реформування системи закладів для дітей-сиріт, забезпечення права на здоровий розвиток, забезпечення вільного вибору професії, належне матеріально-технічне забезпечення.

Формулювання принципів державної політики щодо дітей-сиріт викликає ряд зауважень. Виділені напрямки часто дублюють однин одного. На наш погляд, не має суттєвої різниці між підготовкою до самостійного життя та системою соціальної адаптації. Не надано визначення поняттю здоровий розвиток дитини, хоча очевидно, що воно дублює положення про забезпечення фізичного, інтелектуального та духовного розвитку. Також не варто розмежовувати такі засади, як сприяння влаштуванню, сприяння усиновленню, виховання за принципом родинності.

Мінімальні соціальні стандарти

Основним інструментом соціального захисту дітей-сиріт є застосування 12 мінімальних соціальних стандартів. Йдеться про мінімальне матеріальне забезпечення (харчування, одяг, взуття); житлове забезпечення до досягнення повноліття та після; стандарт по забезпеченню першим робочим місцем; стандарт по забезпеченню компенсацій роботодавцю, яких надає перше робоче місце; разової грошової допомоги по досягненні повноліття; щомісячної грошової допомоги підчас навчання до досягнення 23 років; стандарт медичного обслуговування; соціального страхування; забезпечення розвиваючим обладнанням та літературою; стандарт забезпечення до надання статусу дитини-сирти; грошового забезпечення прийомних батьків та вихователів. Визначення цих стандартів здійснює уряд.

Підходи до визначення соціальних стандартів для дітей-сиріт є значною мірою застарілими та спірними. Такі стандарти, як матеріальне забезпечення, медичне обслуговування, забезпечення розвиваючими іграшками та літературою та інші враховуються при визначенні прожиткового мінімуму для дітей за віковими категоріями. За виключенням дітей-інвалідів, не можна стверджувати, що за зазначеними позиціями потреби дітей-сиріт відрізняються від потреб інших дітей. Відповідно, зобов’язувати уряд визначати окремо соціальні стандарти по матеріальному забезпеченню двічі не має підстав. Дане положення законопроекту потребує узгодження із законодавством про соціальні стандарти ще й тому, що законопроектом (ст..9) передбачено перегляд мінімальних соціальних стандартів для дітей-сиріт не раз на рік, а раз на два роки. Враховуючи те, що серед засад політики щодо дітей сиріт визначено розширення соціальних гарантій, варто окремим положенням визначити встановлення не мінімальних стандартів, а окремих збільшених стандартів для дітей-сиріт. Також некоректним є віднесення до мінімальних стандартів забезпечення першим робочим місцем протягом 3 років та мінімальних стандартів компенсації роботодавцю. Радше, мова повинна йти про гарантії забезпечення першим робочим місцем із зазначенням механізму реалізації  такої гарантії. Крім того, потребують обґрунтування та визначення мінімальні стандарти медичного обслуговування та соціального рахування. Застосування таких стандартів не передбачені чинним законодавством про охорону здоров’я та соціальне страхування. Крім того, поняття мінімального стандарту медичного обслуговування суперечить принципу розширення соціальних гарантій дітям-сиротам. А відтак, вони повинні забезпечуватись усім спектром медичних послуг.

Адміністрування та інституційна основа політики щодо дітей-сиріт

Законопроектом пропонується наступна схема адміністративного забезпечення політики щодо дітей-сиріт. Центральний орган виконавчої влади з питань сім’ї та молоді здійснює координацію діяльності інших центральних органів (Мінпраці, Міносвіти, МОЗ, Мінфін, Держкомстат та ін.), місцевих органів державної влади, які утворюють державні органи опіки та піклування та служби опіки та піклування.

Органами опіки є районні державні адміністрації, виконавчі комітети органів місцевого самоврядування.  До їх компетенції відносяться питання встановлення опіки, створення умов для виховання дітей-сиріт, захист їх особистих та майнових прав. Вони можуть здійснювати перевірки умов утримання не залежно від форм влаштування та за результатами перевірки вилучати та переводити дітей. Органи опіки також мають право звертатись до суду щодо захисту прав дітей, вони погоджують відчуження майна дитини. Участь представників органів опіки на суді обов’язкова. Органи опіки також ведуть банк даних потенційних усиновителів. Крім того, спільно з іншими центральними та місцевими органами влади, органи опіки систематично повинні проводити благодійні акції з метою збору коштів на матеріальне забезпечення дітей-сиріт.

В структурі органів опіки діють самостійні підрозділи – служби опіки та піклування. Їх призначення полягає у безпосередньому веденні справ дітей та здійсненні їх соціального захисту відповідно до чинного законодавства. Служба опіки здійснює захист прав дітей-сиріт, моніторинг та контроль за цією діяльністю, дає згоду на усиновлення, забезпечує пріоритетність влаштування у сім’ї. Служби також ведуть банк даних дітей-сиріт. Статус та повноваження служб опіки визначається спеціальним законодавством.

Послуги щодо соціально-психологічної адаптації дітей-сиріт та підготовки до самостійного життя надають Центри соціальної та психологічної адаптації що діють при Центрах соціальних служб для молоді. Ці послуги здійснюються на основі комплексної індивідуальної програми психологічної та реабілітаційної допомоги. Створюються також консультативні центри, які надають юридичні послуги дітям-сиротам, батькам та прийомним вихователям.

При органах опіки створюються також Громадські ради опіки та піклування, які здійснюють громадський контроль за ефективністю діяльності державних органів. Громадські ради здійснюють також сприяння покращенню умов утримання та виховання дітей, залученню інвестицій у розвиток форм влаштування (прийомні сім’ї, усиновлення, дитячі будинки сімейного типу). Вони також здійснюють контроль за дотриманням прав та інтересів дітей у закладах для дітей-сиріт. Положення про Громадські ради затверджується урядом.

Центральний орган виконавчої влади з питань телебачення та радіомовлення спільно із органами опіки та громадськими опікунськими радами здійснює інформування громадськості щодо проблем дітей-сиріт. Таке інформування передбачає систематичне виробництво телепередач, присвячених проблемам сирітства, сприяння поширенню реклами про соціальний захист дітей-сиріт.

Законопроектом передбачені положення щодо реформування закладів для дітей-сиріт (дитячих будинків). Реформування проводиться з метою забезпечення пріоритетності форм влаштування, а тому перебування у дітей у таких закладах є тимчасовим. Крім того, чисельність дітей у одному закладі не повинна перевищувати 50 осіб (дане положення набуває чинності за 3 роки з моменту набрання законом сили). Встановлюється пріоритетність навчання дітей-сиріт у загальноосвітніх школах якщо не має медичних протипоказань. Матеріально-технічне забезпечення закладів для дітей-сиріт здійснюється Кабміном у першочерговому порядку. Фінансування будівництва та ремонту закладів для сиріт передбачається у державних програмах розвитку і здійснюється з обласних бюджетів.

Особлива система адміністрування передбачена для здійснення заходів щодо захисту прав безпритульних дітей. Передбачається спільна діяльність органів опіки, служб у справах неповнолітніх та органів внутрішніх справ щодо виявлення та влаштування безпритульних дітей та дітей-сиріт, які не навчаються та не працюють. Для тимчасового утримання безпритульних служби у справах неповнолітніх створюють Тимчасові притулки. Адміністрація притулків спільно з іншими органами встановлюють особу дитини та забезпечують влаштування дитини або працевлаштування.

Оцінюючи потенційну ефективність системи адміністрування та здійснення політики соціального захисту дітей-сиріт, варто звернути увагу на її складність і багатоступеневість. Наявність чисельних органів центральної виконавчої влади, які наділені повноваженнями соціального захисту однієї категорії громадян потенційно загрожує виникненню адміністративних перешкод у реалізації політики. При цьому функції центральних органів влади особливо Державного комітету України  в справах сім’ї та молоді чітко не прописані та не розмежовані. Це створює певні загрози щодо формування єдиного банку даних дітей-сиріт, координації діяльності у різних сферах соціального захисту (працевлаштування, охорона здоров’я, забезпечення житлом тощо). Негативні наслідки варто очікувати і в фінансуванні політики соціального захисту, оскільки визначено чимало розпорядників бюджетних коштів. Загалом, проблемам фінансування політики приділено надзвичайно мало уваги.

Щодо здійснення політики соціального захисту дітей сиріт на місцях знову ж виникає проблема чіткої розмежованості та визначеності повноважень. Це зокрема стосується змісту чіткого розмежування функцій органів опіки та служб опіки. В цьому питанні автор законопроекту відсилає до необхідності розробки спеціального законодавства.

Викликає зауваження виключна компетенція Центрів соціальних служб для молоді у наданні послуг із соціальної та психологічної адаптації дітей-сиріт. На сучасному етапі така монополія абсолютно не виправдана, оскільки такі послуги надають і недержавні установи (громадські організації). Відповідно, варто було б застосовувати конкурсний принцип надання послуг, передбачений ЗУ “Про соціальні послуги”.

Натомість цілком позитивним варто визнати підхід до реформування закладів для дітей-сиріт та забезпечення пріоритетності влаштування у сім’ї. Зокрема це стосується положення про обмеження чисельності вихованців таких закладів 50-ма вихованцями. Проте, не обґрунтованим є забезпечення виконання цього положення протягом 3 років після прийняття цього закону. Враховуючи постійне зниження чисельності вітчизняних усиновителів та обмеження можливостей усиновлення іноземцями, виконання нормативу чисельності вихованців у 50 осіб вимагатиме створення нових сирітських закладів. Чи вистачить 3 років для реформування та розширення мережі дитячих будинків, наразі невідомо. Відповідь на це питання вимагає додаткового обґрунтування ефективності таких інструментів, як усиновлення та влаштування, в середньостроковій перспективі.

Заходи соціального захисту дітей-сиріт

Виплата щомісячної допомоги. Урядом в межах мінімальних соціальних стандартів визначається розмір щомісячної виплати на забезпечення харчуванням, одягом, взуттям, м’яким інвентарем, а також виплати при працевлаштуванні.

Медичне обслуговування. МОЗ здійснює медичне обслуговування дітей-сиріт в межах мінімальних соціальних стандартів. Щорічно діти проходять обов’язковий медичний огляд. Тільки у разі потреби діти стають на диспансерний облік і здійснюється постійний медичний нагляд. Навчально-виховні заклади дітей-сиріт забезпечуються ліками та медичним обладнанням в порядку пріоритету.

Оздоровлення. Уряд спільно з місцевими держадміністраціями та профспілковими об’єднаннями забезпечують щорічне безкоштовне оздоровлення дітей-сиріт в оздоровчих закладах, спортивних таборах, таборах праці та відпочинку, а також закордоном. Цією послугою забезпечуються всі діти до 14 років та старші, які перебувають на диспансерному обліку. Санаторно-курортним лікуванням забезпечуються першочергово тільки ті, що його потребують. Оздоровлення фінансується за рахунок державного та місцевих бюджетів.

Житлове забезпечення. Право на житло, в якому проживала дитина до влаштування зберігається до досягнення повноліття. Відповідальність за збереження житла несуть спільно органи місцевого самоврядування та місцеві держадміністрації. Згоду на відчуження такого житла за рішенням суду можуть дати тільки органи опіки та піклування. Діти-сироти, які не мають житла забезпечуються місцевими адміністраціями та органами місцевого самоврядування житом позачергово за місцем проживання. Надане житло повинно відповідати санітарно-гігієнічним та технічним вимогам.

Працевлаштування. Місцеві держадміністрації визначають перелік постійних та тимчасових громадських робіт, передбачених для працевлаштування дітей-сиріт. Крім того, ці ж органи здійснюють бронювання робочих місць для першочергового працевлаштування сиріт. Відповідальність за працевлаштування дітей, які перебувають у спеціальних закладах несуть органи праці та соціальної політики, а також керівники закладів.
Соціальний захист дітей-сиріт, що є інвалідами. Законопроектом передбачається надання уряду та місцевим державним адміністраціям повноважень у сфері забезпечення дітей-інвалідів засобами реабілітації інвалідів та протезно-ортопедичним обслуговуванням. Передбачені також заходи соціально-трудової реабілітації дітей-інвалідів. Йдеться про створення мережі спеціалізованих навчальних закладів, формування переліку спеціальностей, за якими здійснюватиметься професійна підготовка.

Додаткові соціальні пільги. Діти-сироти та діти, позбавлені батьківського піклування забезпечуються єдиним квитком, який дозволяє безоплатно відвідувати всі культурно-освітні установи комунальної власності.

Запропонований перелік інструментів соціального захисту дітей-сиріт значною мірою вже відображений у чинних нормативних актах і не викликає зауважень, оскільки враховує комплекс послуг, які забезпечують підготовку до самостійного життя. Разом із тим, зміст цих інструментів та порядок їх застосування не розкриті належним чином. Зокрема, не виправданим є акцент на громадських роботах для дітей-сиріт, тим більше на постійних громадських роботах. Порядок бронювання робочих місць та виплати компенсацій роботодавцю не розкритий взагалі. Не визначено пріоритетність навчання дітей-сиріт за державним замовлення із відповідними гарантіями працевлаштування в державних установах та підприємствах.

Знову ж таки неправомірним є застосування до дітей-сиріт мінімальних соціальних стандартів медичного обслуговування, що на практиці означатиме обмеження фінансування цієї програми із Державного бюджету. Дітям-сиротам повинно гарантуватись медичне обслуговування у повному обсязі і це має бути чітко визначено законодавством.

Не відповідають сучасним вимогам положення щодо соціально-трудової реабілітації дітей-інвалідів. Йдеться про акцент на мережі спеціальних закладів та переліку спеціальностей, за якими здійснюється професійна підготовка. Практично мова йде про обмеження права вільного вибору професії та пріоритету навчання робітничим низькооплачуваним професіям.

Щодо житлового забезпечення дітей-сиріт, положення про позачергове надання житла не надає достатніх гарантій. Дана пільга передбачена для чисельних категорій інших пільговиків. Тому, варто передбачити застосування програмного підходу до житлового забезпечення сиріт, що гарантувало б більш менш надійне фінансування соціального житлового будівництва.

Порядок та форми влаштування дітей-сиріт

Усиновлення. Законопроектом визначені наступні принципи усиновлення дітей-сиріт: усиновлення здійснюється виключно в інтересах дитини, дитина має право знати своїх батьків, має право на збереження свого етнічного походження, релігійної та культурної приналежності. Діти-інваліди можуть бути усиновлені, якщо характер захворювання не вимагає перебування дитини у спеціалізованому закладі. Дитина-інвалід може бути усиновлена, якщо суд визнає, що таке усиновлення відповідає її інтересам. Порядок усиновлення іноземними громадянами визначається Сімейним кодексом та урядом.

Усиновлення дітей, залишених батьками у пологовому будинку здійснюється за письмовою згодою батьків по досягненню дитиною двомісячного віку. Протягом двомісячного терміну від народження дитини Центри соціальних служб для молоді здійснюють соціальне супроводження батьків дитини з метою усвідомлення соціально-правових наслідків відмови від дитини. Якщо батьки по закінченні строку відмовляються від дитини, органи опіки звертаються до суду щодо позбавлення батьківських прав та усиновлення дитини. Якщо відсутня інформація про батьків дитини, залишеної у медичному закладі, то адміністрація закладу складає відповідний акт, на підставі якого органи опіки приймають рішення про передачу дитини на усиновлення.

Тимчасове влаштування здійснюється у випадку виявлення дитини, позбавленої піклування до вирішення органами опіки та піклування питання щодо форми влаштування та визначення опікуна. Тимчасове влаштування здійснюється на строк не більше 90 днів у притулки для неповнолітніх, прийомні сім’ї та дитячі будинки сімейного типу.

Надання статусу дитин-сироти. У разі коли керівнику закладу стало відомо, що дитина залишилась без піклування, він зобов’язаний у тижневий термін повідомити про це Службу опіки. Остання повинна провести обстеження дитини та протягом трьох місяців надати їй статус дитини-сироти або дитини, позбавленої батьківського піклування. Така дитина реєструється в книзі первинного обліку дітей-сиріт і відомості про неї вносяться у банк даних для усиновлення та влаштування.

Патронат передбачає виховання та спільне проживання дитини в сім’ях громадян України на підставі договору про патронат. Патронат здійснюється в двох формах: прийомні сім’ї (прийомні батьки) та дитячі будинки сімейного типу (батьки вихователі). Ці форми влаштування створюються за рішенням виконавчих комітетів місцевих рад на основі висновку Органів опіки та піклування, до яких звернулись із письмовим зверненням особи, що мають намір створити прийомну сім’ю чи дитячий будинок.

Батьки вихователі та прийомні батьки мають права: захищати інтереси дитини без спеціальних повноважень, звертатись до суду щодо позбавлення батьківських прав біологічних батьків, право на усиновлення дітей, яких вони виховують та утримують, брати участь у вирішенні питань про управління майном дитини, вимагати у органів опіки повної інформації про дітей та їх біологічних батьків, визначати способи виховання дитини з врахуванням рекомендацій органів опіки та думки прийомних дітей.

До обов’язків батьків вихователів та прийомних батьків належать: захист прав та інтересів дітей, створення умов для всебічного розвитку, забезпечення щорічного медичного обстеження, здобуття освіти та підготовки до праці, розвиток здібностей дітей, сприяння спілкуванню з рідними батьками, співпраця із органами влади та залучення фахівців до вирішення проблем дитини, повідомлення органів опіки про виникнення несприятливих умов для виховання та навчання дитини. Свої обов’язки батьки вихователі здійснюють до досягнення дітьми повноліття  або закінчення навчального закладу.

Дитячий будинок сімейного типу на відміну від прийомної сім’ї комплектується дітьми поступово але не більше 6 місяців. У дитячому будинку повинно перебувати не менше 3 дітей. Для його організації надається позачергово житлове приміщення, яке експлуатується як службове. Для кожної дитини в межах мінімальних соціальних стандартів виділяються щомісячно кошти на харчування, придбання одягу та взуття, предметів господарського вжитку, особистої гігієни, іграшок книжок інвентарю для “культурно-масової роботи”, медикаментів. Пропорційно кількості дітей виділяються кошти для оплати житлово-комунальних послуг, при цьому оплата здійснюється безпосередньо фінансовими органами. Батьки-вихователі отримують також грошову винагороду за встановленими мінімальними соціальними стандартами.  За виховання дітей до 3 років з вадами розвитку здійснюється 10%-ва надбавка до винагороди за кожну дитину. Про здійснені витрати батьки-вихователі звітують щомісячно фінансовим органам.

Прийомна сім’я. Створення прийомної сім’ї не передбачає забезпечення житлом і діти реєструють у житлових приміщеннях прийомних батьків, якщо ці приміщення відповідають встановленим нормам. Діти в прийомних сім’ях перебувають на повному державному утриманні і необхідні кошти перераховуються в межах встановлених соціальних стандартів на особистий рахунок одного з батьків. Фінансування надходить за рахунок обласних бюджетів та бюджету АР Крим.

Безперечним позитивом законопроекту є врахування всіх ефективних форм влаштування дітей у сім’ї. Більшість положень про усиновлення та влаштування дітей відповідають міжнародному праву і підкреслюють пріоритетність інтересів та прав дитини. Положення про прийомні сім’ї та дитячі будинки сімейного типу загалом відображає чинні норми, проте деякі з них не знаходять відображення у проекті. Зокрема, це стосується порядку використання пенсій та соціальних виплат дитині, можливості надання батькам-вихователям транспортних засобів та земельних ділянок. Не обґрунтованим є положення про фінансування прийомних сімей та сімейних дитячих будинків із обласного бюджету, адже угоди про патронат укладають районні адміністрації. Це в свою чергу може створити додаткові проблеми із визначенням потреб у бюджетному фінансування програм влаштування та своєчасності передбачених виплат.

Не спрямовані на вирішення конкретних проблем дітей-сиріт положення про порядок усиновлення та влаштування. По-перше, ці положення варто привести у відповідність із Сімейним кодексом. По-друге, йдеться про вже згадувану проблему строку настання права на усиновлення хворих дітей та дітей-інвалідів. Не порушуючи принципу пріоритетності вітчизняного усиновлення, варто було б застерегти, що в інтересах дитини усиновлення може відбуватись прискореним темпами. Це стосується випадків, коли усиновлення дозволяє забезпечити  лікування новонароджених дітей за кордоном. Відповідні зміни варто також передбачити і в Сімейному кодексі.

Висновок

Потреба законодавчої систематизації державної політики у сфері соціального захисту дітей-сиріт не викликає сумнівів. Відповідно, своєрідна спроба “кодифікації” різноманітних законодавчих та підзаконних актів у законопроекті №2333 заслуговує на увагу. Законопроектом враховано чимало актуальних проблем, які потребували врегулювання. Йдеться про визначення засад державної політики, врахування специфіки соціального захисту безпритульних дітей та дітей-інвалідів, проблем реформування дитячих будинків, надання соціально-психологічних послуг тощо.

Тим не менше, цей документ потребує істотного концептуального та редакційного удосконалення. Це стосується концепції застосування мінімальних соціальних стандартів забезпечення дітей-сиріт, чіткого визначення компетенції та розподілу повноважень органів влади, які здійснюють соціальну політику щодо сиріт, забезпечення ефективності надання соціальних послуг, належного фінансування соціального захисту сиріт, узгодження положень законопроекту із Сімейним кодексом тощо. Досить важливо, щоб положення законопроекту не погіршували прав сиріт, гарантовані чинними законодавчими та підзаконними актами. Це стосується, в першу чергу, рівня матеріального забезпечення усиновлених та влаштованих в сім’ї.

Хочеться сподіватись, що до другого читання автором законопроекту та іншими суб’єктами законодавчої ініціативи будуть внесені суттєві корективи та поправки, які забезпечать законопроекту належну якість.

Сергій Панцир,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь