Розділом ХІІІ Конституції України визначено загальний порядок внесення змін до Основного Закону України. Ст.ст. 153 – 156 визначено коло суб’єктів права законодавчої ініціативи з питань внесення змін до Конституції, стадії розгляду законпроекту про внесення змін до Основного Закону (подання законопроекту на розгляд Верховної Ради України, попереднє схвалення, прийняття законопроекту 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України, затвердження законопроекту про внесення змін до розділів І, ІІІ та ХІІІ всеукраїнським референдумом). Ст.ст 157 – 159 Конституції визначено коло питань, на вирішення яких поширюється юрисдикція Конституційного Суду (предмет превентивного конституційного контролю). Поряд з цим, ряд проблемних аспектів розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції Основним Законом врегульоване не було. Насьогодні більшість цих питань, всупереч позиції Конституційного Суду України, викладеній у Рішенні від 9 червня 1998 року № 8-рп/98 у справі щодо внесення змін до Конституції Україні, залишається неврегульованою і на законодавчому рівні. До неврегульованих на законодавчому рівні питань слід віднести, зокрема, наступні:
1) Чи можливий розгляд законопроекту про внесення змін до Конституції за процедурою, встановленою для звичайних законів?
2) Чи може проект Закону України про внесення змін до Конституції України бути попередньо схваленим на позачерговій сесії Верховної Ради України?
3) Чи може Верховна Рада України розглядати проект Закону про внесення змін до Конституції України без отримання висновку єдиного органу конституційної юрисдикції про його відповідність ст.ст. 157 та 158 Конституції за умови, якщо після отримання висновку про відповідність проекту Закону „Про внесення змін до Конституції України” він при доопрацюванні був змінений і внесений на пленарне засідання з метою його попереднього схвалення (прийняття 2/3 від конституційного складу парламенту України)?
Даючи відповідь на вищепоставлені питання, на нашу думку, слід виходити з телеологічного тлумачення норм Конституції, зокрема тих, що містяться у Розділі ХІІІ Основного Закону, і з’ясувати цілі, яких вони мають досягти.
1. Статею 155 Конституції України передбачено, що попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України проект Закону про внесення змін до Конституції України вважається прийнятим, якщо на наступній черговій сесії Верховної Ради України за нього проголосувало не менше 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України. Ціллю розведення таких етапів розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції як попереднє схвалення більшістю конституційного складу парламенту та остаточне прийняття 2/3 голосів народних депутатів є недопущення внесення змін до Конституції протягом короткого періоду часу, зокрема – протягом однієї сесії Верховної Ради України або протягом 1-2 пленарних засідань парламенту, у тому числі – під впливом певної політичної кон’юнктури. Очевидним є той факт, що дія тих факторів, які спонукали 226 і бліьше народних депутатів України попердньо схвалити проект Закону про внесення змін до Конституції на одній сесії, може припинитись на наступній черговій сесії і законопроект про внесення змін до Основного Закону відтак не отримає необхідної кількості голосів (300 і більше) для його прийняття як Закону. Зауважимо, що конструкція ст. 155 Основного Закону заслуговує на позитивну оцінку, оскільки розведення в часі попереднього схвалення та остаточного прийняття проекту Закону про внесення змін до Конституції є однією з гарантій стабільності Основного Закону.
Якщо виходити з цілей, які має досягти ст. 155 Основного Закону, то можна зробити висновок, що ні поперенє схвалення, ні прийняття 2/3 конституційного складу Верховної Ради України не може здійснюватись на позачерговій сесії Верховної Ради України. Неможливість прийняття проекту закону про внесення змін до Конституції як Закону на позачерговій сесії прямо випливає з тлумачення ст. 155 (проект повинен бути схвалений на наступній черговій сесії). Що ж стосується неможливості попереднього схвалення проекту Закону про внесення змін до Конституції на позачерговій сесії, то відзначимо наступне. З положень Конституції та Регламенту Верховної Ради України випливає, що позачерговою сесією парламенту є сесія, яка скликається визначеними ч.2 ст.83 Конституції суб’єктами у період між закриттям Головою Верховної Ради України однієї сесії і скликанням нової у строки, визначені ч.1 ст. 83 Основного Закону. Якщо допустити можливість попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції на позачерговій сесії, то можливе виникненя ситуації, коли проект закону про внесення змін до Конституції буде попередньо схвалений на спеціально скликаній для цього позачерговій сесії за один день до початку чергової сесії, а наступного дня – підтриманий 2/3 голосів на черговій сесії. Відтак допущення можливості попереднього схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України на позачерговій сесії нівелює цілі, яких покликане досягти включення до тексту Основного Закону ст. 155. Іншими словами, законопроект про внесення змін до Конституції України може бути попередньо схвалений більшістю від конституційного складу Верховної Ради України на черговій, а не позачерговій сесії Верховної Ради України. Оскільки попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України здійснюється шляхом прийняття Верховною Радою України відповідної постанови, то така Постанова також має бути прийнята виключно на черговій сесії Верховної Ради України. Внесення змін до такої постанови, на нашу думку, є неможливим ні на черговій, ні на позачерговій сесії, оскільки зі ст. 155 Конституції випливає, що попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції може бути здійснене лише один раз.
Саме тому Конституційний Суд України мав би визнати Постанову „Про внесення змін до Постанови Верховної Ради України „Про попереднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. № 4105)”, прийнятій парламентом на позачерговій сесії 3 лютого 2004 року такою, що не відповідає ст. 155 Конституції України.
2.Відповідаючи на питання про можливість розгляду законопроекту про внесення змін до Конституції за процедурою, встановленою для звичайних законів (за процедурою трьох читань) відзначемо наступне.
Як зазначалось, законодавець сконструював статтю 155 Основоного Закону таким чином, щоб виключити можливість швидкого і необгрунтованого внесення змін до Конституції – попереднє схвалення законопроекту повинно бути здійснене на одній сесії, прийняття як закону кваліфікованою більшістю голосів – на наступній черговій сесії Верховної Ради України. Цілком очевидним є той факт, що якби законодавець допускав можливість розгляду проекту закону про внесення змін до Конституції України між попереднім схваленням та прийняттям як Закону за процедурою другого читання, з розглядом внесених народними депутатами України поправок та голосуванням по кожній з них, то потреби у розведенні в часі попереднього схвалення та прийняття не існувало б: проект може бути попередньо схвалений наприкінці однієї чергової сесії, зазнати суттєвих змін за результатами розгляду у другому читанні на початку наступної чергової сесії (причому за результатами таких змін проект змістовно може не мати нічого спільного з попередньо схваленою редакцією законопроекту) і схваленим в цілому в день розгляду законопроекту у другому читанні або, наприклад, на другий день після такого розгляду. Іншими словами, можливість внесення концептуальних (та будь-яких інших) змін до попередньо схваленого законопроекту про внесення змін до Конституції виключала б потребу у визначенні попереднього схвалення як одного з етапів розгляду законопроекту. Виходячи з цілей, яких має досягти включення статті 155 в тій редакції, в якій її викладено у тексті чинної Конституції, можна зробити висновок, що розводити у часі попереднє схвалення законопроекту та його прийняття доцільно лише за однієї умови –якщо законопроект прийматиметься 2/3 від конституційного складу парламенту в тій редакції, в якій його було попередньо схвалено 226 голосами народних депутатів України.
Процедура ж розгляду поправок народних депутатів України, на нашу думку, має передувати попередньому схваленню законопроекту.
3. Відповідаючи на питання про те, чи може Верховна Рада України розглядати проект Закону про внесення змін до Конституції України без отримання висновку єдиного органу конституційної юрисдикції про його відповідність ст.ст. 157 та 158 Конституції за умови, якщо після отримання висновку про відповідність проекту Закону „Про внесення змін до Конституції України” він при доопрацюванні був змінений і внесений на пленарне засідання з метою його попереднього схвалення (прийняття 2/3 від конституційного складу парламенту України), візначимо наступне.
Порядок розгляду проекту закону про внесення змін до Конституції визначено ст. 159 Основного Закону, відповідно до якої законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції. Офіційне тлумачення статті 159 викладено у Рішенні Конституційного Суду України № 8-рп/98 від 9 червня 1998 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 та статті 159 Конституції України (справа щодо внесення змін до Конституції України). У мотивувальній частині Рішення зазначено, зокрема, що „наявність висновку Конституційного Суду України зумовлена не поданням законопроектів про внесення змін до Конституції України до Верховної Ради України, а їх розглядом. Верховна Рада України не може розглядати ці законопроекти за відсутності висновку Конституційного Суду України.”
На наш погляд, позиція, яку зайняв орган конституційної юрисдикції у справі про внесення змін до Конституції, є достатньо аргументованою, оскільки метою превентивного конституційного контролю є недопущення не тільки прийняття, але і розгляду проектів конституційних змін, які можуть передбачати обмеження або скасування прав людини і громадянина, територіальної цілісності та незалежності держави. Якщо ж стати на підтримку тези про те, що не початок розгляду, а виключно прийняття (попереднє схвалення) проекту в редакції, яка відрізняється від тієї, в якій законопроект було оцінено Конституційним Судом на предмет відповідності ст.ст. 157 та 158, є підставою для обов’язкового направлення законопроекту до органу конституційної юрисдикції для отримання висновку про його відповідність ст.ст. 157 та 158 Конституції, то відпадає сенс у необхідності отримувати висновок Конституційного Суду на внесений, але не розглянутий проект. Адже проект, відповідність якого ст.ст. 157, 158 Конституції була підтверджена Конституційним Судом може бути змінений настільки, що він не матиме нічого спільного з попереднім його варіантом (відповідність ст.ст. 157 та 158 якого було встановлено Конституційним Судом) і не буде пов’язаний з висновком Конституційного Суду.
Таким чином, з телеологічного тлумачення ст. 159 Конституції можна зробити висновок, що у разі внесення будь-якої зміни або змін до тексту проекту змін до Конституції, щодо якого наявний висновок Конституційного Суду про його відповідність ст.ст. 157 та 158 Конституції, такий проект має бути повторно поданий до Конституційного Суду і не може розглядатись на пленарному засіданні Верховної Ради та бути попередньо схваленим за відсутності висновку Конституційного Суду України про його відповідність ст.ст. 157 і 158 Конституції України.
Вищеаналізована проблема набула практичного значення під час розгляду проекту Закону „Про внесення змін до Конституції України” (реєстр. № 4105).
На розгляд Верховної Ради України було подано проект Закону про внесення змін до Конституції України, „доопрацьований” відповідно до Постанови Верховної Ради України від 26 грудня 2002 року “Про утворення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України”. При цьому Конституційний Суд, як відомо, проводив оцінку на відповідність ст.ст. 157 та 158 Конституції України законопроекту № 4105 в редакції від 4 вересня 2003 року, яка відрізнялись від редакції „доопрацьованого” проекту. Саме доопрацьований Тимчасовою комісєю проект, без наявності висновку Конституційного Суду України про його відповідність ст.ст. 157 і 158 Основного Закону, був внесений на розгляд Верховної Ради України і попередньо схвалений парламентом 24 грудня 2003 року.
Відтак Постанову Верховної Ради України „Про поперднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. №4105)” від 24 грудня 2004 року було прийнято з порушенням встановленої Конституцією процедури її прийняття – Верховна Рада України не мала повноважень на прийняття постанови про поперднє схвалення доопрацьованого Тимчасовою спеціальною комісією законопроекту про внесення змін до Конституції без наявності висновку Конституційного Суду про відповідність доопрацьованого законопроекту ст.ст. 157 і 158 Конституції України. Відтак ця Постанова відповідно до статті 152 Основного Закону мала б бути визнана такою, що не відповідає Конституції України. Ця постанова могла б бути конституційною за однієї з двох умов: 1) за наявності висновку органу конституційної юрисдикції про відповідність доопрацьованого проекту змін до Конституції ст.ст. 157 та 158 Основного Закону; 2) якщо б на розгляд на пленарному засіданні парламенту було внесено законопроект в редакції від 4 вересня 2003 року, щодо якого був висновок про його відповідність ст.ст. 157 і 158 Конституції, і до якого під час пленарного засідання 24 грудня 2004 року народними депутатами України було внесено і затверджено 226 голосами поправки.
Підсумовуючи вищевикладене можна зробити наступні висновки:
1. На нашу думку, при визначенні процедури розгляду законопроектів про внесення змін до Конституції України слід виходити з цільового тлумачення положень статей 155 та 159 Конституції України.
2. Ціллю розведення у часі попереднього схвалення і прийняття кваліфікованою більшістю голосів Закону про внесення змін до Конституції є недопущення внесення змін до Конституції протягом короткого періоду часу (протягом однієї сесії) та під впливом певної політичної кон’юнктури. Виходячи з цільового тлумачення ст. 155 Конституції можна зробити два висновки: 1) проект Закону про внесення змін до Конституції України не може бути попередньо схвалений на позачерговій сесії Верховної Ради України більшістю від конституційного складу Верховної Ради України. Попереднє схвалення такого проекту можливе лише на черговій сесії Верховної Ради України. 2) Після попереднього схвалення проекту Закону про внесення змін до Конституції до тексту законопроекту не можуть вноситись будь-які зміни. Для прийняття 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України повинен вноситись проект в тій редакції, в якій його було попередньо схвалено.
3. Законопроект про внесення змін до Конституції України не може бути попередньо схваленим (прийнятим) у випадку, якщо на відповідне пленарне засідання для вирішення питання про попереднє схвалення (прийняття як Закону) проект подано в редакції, перевірку на відповідність якої ст.ст. 157 та 158 Конституції не було здійснено Конституційним Судом.
4. З урахуванням вищевикладеного слід розробити пропозиції щодо врегулювання порядку внесення змін до Конституції України на законодавчому рівні. Слід виходити з наступного: а) право ініціювати розгляд законопроекту належить лише суб’єктам, прямо визначеним ст. ст. 154 та 156 Конституції України; б) зареєстрований законопроект про внесення змін до Конституції України невідкладно направляється суб’єктом права законодавчої ініціативи, який подав цей законопроект до Верховної Ради України, або Головою Верховної Ради України до Конституційного Суду України для надання висновку щодо відповідності його тексту вимогам статей 157 і 158 Конституції України (як передбачено Постановою Верховної Ради України „Про деякі питання порядку підготовки законопроектів про внесення змін до Конституції України до розгляду Верховною Радою України” від 11 липня 2003 року); в) після отримання висновку Конституційного Суду України проект готується до розгляду на пленарному засіданні Верховної Ради України Комітетом Верховної Ради України з питань правової політики; розглядається і обговорюється на пленарному засіданні парламенту, готується профільним Комітетом до розгляду та попереднього схвалення з урахуванням пропозицій народних депутатів України; г) доопрацьований законопроект розглядається на пленарному засіданні Верховної Ради України з пропозиціями і зауваженнями суб’єктів права законодавчої ініціативи, проводиться голосування по пропозиціям і зауваженням, запропонованим суб’єктами права законодавчої ініціативи; д) за результатами розгляду і голосування по пропозиціях і зауваженнях законопроект направляється Головою Верховної Ради України до Конституційного Суду для вирішення питання про відповідність такого проекту ст.ст 157 і 158 Конституції; д) після отримання висновку Конституційного Суду України про відповідність проекту Закону про внесення змін до Конституції ст.ст. 157 і 158 проект вноситься профільним комітетом для розгляду на пленарному засіданні та попереднього схвалення Верховною Радою України; е) попередньо схвалений проект Закону про внесення змін до Конституції України включається до порядку денного наступної чергової сесії, виноситься на розгляд на відповідному пленарному засіданні для прийняття 2/3 від конституційного складу Верховної Ради України; є) наявність висновку Конституційного Суду України про невідповідність окремих положень законопроекту ст.ст. 157 та 158 Конституції є підставою для доопрацювання (виключення) відповідних положень з наступною повторною передачею законопроекту до Конституційного Суду України для вирішення питання про його відповідність ст.ст. 157 та 158 Конституції.
Денис Ковриженко,
експерт Лабораторії законодавчих ініціатив
