Acquis сommunautaire та реформування законодавства України

Acquis сommunautaire

Поняття аcquis сommunautaire є визначальним для розуміння Європейського Союзу, інтеграційних процесів, що відбуваються в Європі та пов’язані з розширенням Союзу, а також процесу розробки й погодження тексту Конституції ЄС. Не меншим є значення аcquis сommunautaire і для реалізації зовнішньої політики України щодо інтеграції з ЄС та, зокрема, адаптації національного законодавства до правової системи ЄС.

Термін “Acquis сommunautaire” або “acquis” до останнього часу немає визначення як в актах ЄС, так і внутрішньому законодавстві України. Різним є й розуміння цього поняття, його обсягу та ознак.

Поняття “acquis communautaire” було вперше офіційно закріплене в тексті Договору про ЄС, підписаному в Маастрихті у 1992 р. У статтях 2(4) і 3(1) Договору про ЄС acquis communautaire проголошується як одна з цілей і основ функціонування ЄС і як опора всієї інституційної системи ЄС. У статті 43(1)(е) Договору про ЄС гарантується, що “просунуте співробітництво” між країнами-членами не повинне торкнутися acquis communautaire та інших заходів, які вжито в рамках установчих договорів. Однак, у жодному з актів ЄС зміст і обсяг поняття “acquis communautaire” у праві ЄС не розкриті.

Під acquis communautaire (у перекладі – “надбання” або “доробок Співтовариств”) розуміють сукупність актів законодавства, політичних документів та практики їх застосування, що у кожний даний момент існують у Європейському Союзі.

Аcquis знаходиться в основі процесу Європейської інтеграції, оскільки зобов’язує країни-члени імплементувати всі попередні та наступні єдині заходи та акти. Впровадження аcquis у національні правові системи є необхідною умовою завершення процесу приєднання країни до ЄС.

Аcquis communautaire є досить динамічним утворенням, що знаходиться в процесі постійного розвитку в напрямі розширення та поглиблення регулятивних конструкцій. Обсяг аcquis оцінюють приблизно в 97 тисяч сторінок Офіційного віснику Європейських Співтовариств (Official Journal) або близько 20 тисяч актів.

До змісту аcquis відносять: усі установчі договори, вторинне законодавство ЄС, рішення Суду ЄС, загальні принципи і доктрини права ЄС, міжнародні угоди, “м’яке” (soft law) право ЄС. Таким чином, аcquis communautaire охоплює усі рішення в межах першої (Співтовариства), другої (спільна політика у сфері закордонних справ і безпеки) та третьої (співпраця поліції й органів юстиції у кримінальних справах) опор ЄС (pillars).

До установчих договорів ЄС, зокрема, відносяться: Договір про Європейське Співтовариство вугілля і сталі (1951 р.), Договір про Європейське економічне Співтовариство (1957 р.), Договір про Євроатом (1957 р.), Єдиний Європейський Акт (1986 р.), Договір про ЄС (1992 р.), Амстердамський Договір (1997 р.), Ніццький Договір (2001 р.), а також Акти вступу до ЄС Великої Британії, Ірландії, Данії, Греції, Іспанії, Португалії, Австрії, Фінляндії, Швеції. Правові норми, закріплені в установчих договорах, утворюють конститутивну основу – фундаментальну базу Співтовариств і Союзу (первинне право, що можна порівняти з національними конституційними положеннями). Норми первинного права безпосередньо породжують права та обов’язки як у країн-членів, так і приватних осіб (фізичних та юридичних) цих країн.

До вторинного законодавства ЄС відносяться: регламенти, директиви, рішення, а також конвенції, загальні стратегії, спільні позиції тощо. Норми вторинного права розробляються на основі первинного, створюються автономно та затверджуються інститутами ЄС. Тобто вторинне право за своїм походженням є правом наднаціональним, оскільки приймається наднаціональними органами ЄС, на відміну від установчих договорів та міжнародних угод, які є міждержавними актами. Основними рисами вторинного права є їх верховенство по відношенню до національних правових норм, пряма дія (хоча й різного роду), інтегрованість у національне право та забезпеченість юрисдикційним захистом.

“М’яке” право ЄС охоплює рекомендації, думки, висновки, резолюції, декларації інститутів ЄС чи країн-членів, програми майбутньої політики ЄС. Ці документи не мають юридичної сили, але застосовуються Судом ЄС для тлумачення законодавства ЄС.

Серед принципів права ЄС варто виділити: принцип верховенства права Співтовариства над правом країн-членів; принцип прямої дії права Співтовариства; принцип захисту основоположних прав людини; принцип правової визначеності (неможливість зворотної дії та захист “законних очікувань”); принцип відповідальності країн-членів за шкоду, завдану особам через невпровадження директив Співтовариства у визначені строки та обсягах. Ці та інші загальні принципи права ЄС були сформульовані Судом ЄС у ході тлумачення права ЄС при розгляді конкретних справ.

Рівень інтеграції національних правових систем у межах ЄС та тлумачення основних принципів права ЄС, зокрема принципу верховенства аcquis над національним законодавством (сформульовано в рішенні Суду ЄС у справі № 6/64 Costa v. ENEL, 1964), у тому числі над національними конституціями (справа № 11/70 Internationale Handelsgesellschaft, 1970), дозволяє зробити висновок про те, що аcquis сommunautaire набуло рис правової системи ЄС.

Acquis сommunautaire та адаптація законодавства України

Acquis грає особливу роль при приєднанні нових країн до ЄС. Останні повинні привести власне законодавство до вимог права ЄС, імплементувати положення аcquis у власні правові системи.

Хоча Україна не є у поточний момент країною-кандидатом на вступ у ЄС, завдання досягнення адекватності у правовій сфері випливає з частини другої статті 51 Угоди про партнерство та співробітництво між Європейськими Співтовариствами і Україною від 14 червня 1994 року.

Крім того, адаптацію законодавства України до законодавства ЄС слід розглядати як пріоритетну складову процесу інтеграції України до Європейського Союзу, що в свою чергу є напрямом української зовнішньої політики.

Важливими у цьому відношенні актами національного законодавства є:

  • Концепція Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, затверджена Законом України № 228-IV від 21 листопада 2002 року;
  • Укази Президента України:
    – “Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) і вдосконалення механізму співробітництва з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом)” від 24 лютого 1998 року № 148/98;
    – “Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу” від 11 червня 1998 року № 615/98;
    – “Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності органів виконавчої влади” від 9 лютого 1999 року № 145;
    – “Про Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 30 серпня 2000 року № 10;
    – “Про Програму інтеграції України до Європейського Союзу” від 14 вересня 2000 року № 1072 тощо;
  • Постанови Кабінету Міністрів України:
    – “Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 12 червня 1998 р. № 852;
    – “Про затвердження Положення про Міжвідомчу координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 12 листопада 1998 р. № 1773;
    – “Про Концепцію адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 16 серпня 1999 р. № 1496 тощо.

Метою адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є досягнення відповідності правової системи України acquis communautaire з урахуванням критеріїв, що висуваються ЄС до держав, які мають намір вступити до нього. При цьому під адаптацією розуміється поетапне прийняття та впровадження нормативно-правових актів України, розроблених з урахуванням законодавства Європейського Союзу.

Складовою законодавства України в частині визначення механізмів та принципів адаптації законодавства України до права ЄС має стати Закон України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”.

Відповідний закон був схвалений Верховною Радою України 18 березня 2004 року в новій редакції після того, як попередній варіант (прийнятий 27.11.2003) був повернутий з пропозиціями Президента (09.12.2003).

Загальнодержавна програма адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу є основоположним документом, який має визначити механізм досягнення Україною відповідності третьому Копенгагенському та Мадридському критеріям набуття членства в Європейському Союзі. Цей механізм спрямований на досягнення необхідного рівня адекватності правової системи України праву Європейського Союзу. Таке досягнення відповідності включає адаптацію законодавства, утворення інституцій та інші додаткові заходи, які є необхідними для ефективного правотворення та правозастосування.

Першочерговою метою адаптації є забезпечення відповідності законодавства України зобов’язанням, що випливають з Угоди про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх, інших міжнародних договорів, що стосуються співробітництва України з ЄС.

Загальнодержавна програма – це комплекс взаємопов’язаних завдань з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, спрямованих на реалізацію державної політики щодо створення сучасної правової системи України шляхом вдосконалення правотворчої та правозастосовчої діяльності органів державної влади, запровадження єдиної системи планування, координації та моніторингу роботи з адаптації законодавства.

Програма визначає мету, основні поняття, інституційний і нормативний механізм адаптації, засади фінансового, кадрового, інформаційного та матеріально-технічного забезпечення виконання Загальнодержавної програми адаптації.

Програма є рамковим документом. Конкретні заходи з адаптації законодавства (в тому числі інституційні перетворення), прогнозовані строки виконання заходів з адаптації законодавства, перспективні обсяги видатків на здійснення заходів з адаптації законодавства (в тому числі витрати на підготовку нормативно-правових актів, навчання, інституційні зміни, проведення порівняльно-правових досліджень, переклад актів законодавства ЄС, розроблення глосарію термінів європейського права, забезпечення необхідним обладнанням тощо) визначаються щорічними планами виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу.

Останньою редакцією закону (від 16.03.2004) термін “аcquis communautaire (acquis)” визначено як – “правова система Європейського Союзу, яка включає акти законодавства Європейського Союзу (але не обмежується ними), прийняті в рамках Європейського співтовариства, Спільної зовнішньої політики та політики безпеки і Співпраці у сфері юстиції та внутрішніх справ”. Під адаптацією законодавства розуміється процес приведення нормативно-правових актів України у відповідність із acquis communautaire.

Джерелами acquis communautaire визначено:

І. первинне законодавство: Договір про заснування Європейського економічного співтовариства 1957 року (з 1993 року – Договір про заснування Європейського співтовариства), Договір про заснування Європейського співтовариства з атомної енергії 1957 року (далі – установчі договори) з наступними змінами, внесеними Маастрихтським договором (Договір про утворення Європейського Союзу 1992 року), Амстердамським договором 1997 року та Ніццьким договором 2001 року, а також актами про приєднання; Договір про Європейський Союз 1992 року, із змінами, внесеними Амстердамським договором 1997 року та Ніццьким договором 2001 року, а також договорами про приєднання; Договір про злиття 1965 року; акти про приєднання нових держав-членів;

ІІ. вторинне законодавство: директива; регламент; рішення; рекомендація або висновок;

ІІІ. джерело права у формі міжнародної угоди;

IV. загальний принцип права Європейського співтовариства;

V. рішення Європейського суду;

VI. спільна стратегія у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки, як це визначено статтею 13 Договору про Європейський Союз;

VII. спільні дії в рамках спільної зовнішньої політики та політики безпеки;

VIII. спільна позиція у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки;

IX. рамкове рішення щодо гармонізації законодавства в контексті положень Договору про Європейський Союз про співробітництво правоохоронних та судових органів у кримінальних справах (стаття 34 Договору про Європейський Союз);

X. спільна позиція в контексті положень Договору про Європейський Союз про співробітництво правоохоронних та судових органів у кримінальних справах (стаття 34 Договору про Європейський Союз);

XI. рішення в контексті положень Договору про Європейський Союз про співробітництво правоохоронних та судових органів у кримінальних справах (стаття 34 Договору про Європейський Союз у);

XII. загальне положення або принцип у сфері спільної зовнішньої політики та політики безпеки.

Державна політика України щодо адаптації законодавства формується як складова частина правової реформи в Україні та спрямовується на забезпечення єдиних підходів до нормопроектування, обов’язкового врахування вимог законодавства Європейського Союзу під час нормопроектування, підготовки кваліфікованих спеціалістів, створення належних умов для інституційного, науково-освітнього, нормопроектного, технічного, фінансового забезпечення процесу адаптації законодавства України.

З урахуванням етапів адаптації законодавства визначаються етапи виконання Програми. Перший етап виконання Програми розрахований на 2004-2007 роки. Періоди наступних етапів виконання Програми визначатимуться залежно від результатів, досягнутих на попередніх етапах, економічної, політичної та соціальної ситуації, яка складеться в Україні, а також розвитку взаємовідносин України і Європейського Союзу.

На першому етапі виконання Програми пріоритетними сферами, в яких здійснюється адаптація законодавства, є сфери, визначені статтею 51 УПС: митне право; законодавство про компанії; банківське право; бухгалтерський облік компаній; податки, включаючи непрямі; інтелектуальна власність; охорона праці; фінансові послуги; правила конкуренції; державні закупівлі; охорона здоров’я та життя людей, тварин і рослин; довкілля; захист прав споживачів; технічні правила і стандарти; енергетика, включаючи ядерну; транспорт.

Дмитро КОТЛЯР,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь