ВСТУП

Донедавна поняття політичної реклами у виборчому законодавстві та на практиці розглядалось звужено – лише як інформація про кандидата, яка схиляє виборця до голосування “за” або “проти” нього. Так, керуючись нормами Закону „Про вибори народних депутатів України”, Центральна виборча комісія (у Постанові № 392 від 25.02.2002 року), дійшла висновку, що поширення інформації про учасників виборчого процесу (у відповідному випадку – про виборчий блок „За Єдину Україну!”) без схиляння виборців до голосування “за” або “проти” відповідного блоку не є передвиборною агітацією у розумінні Закону „Про вибори народних депутатів України”. Аналогічний підхід закріплено і в новоприйнятому парламентом Законі „Про вибори Президента України”. В той же час, пряма передвиборна агітація за рахунок коштів виборчих фондів партій та блоків, окремих кандидатів, як показав досвід останніх чергових виборів народних депутатів України, мала обмежене використання. Перважна більшість учасників виборчого процесу здійснювали „приховану політичну рекламу”, яка прямо не могла бути ототожнена з конкретним суб’єктом виборчого процесу або в якій не містилось прямих закликів до голосування за відповідного учасника виборчого процесу. Цілком очевидно, що у багатьох випадках така форма агітації здійснювалась не за кошти виборчих фондів (оскільки не підпадала під визначення передвиборної агітації) і витрати на її проведення не набули відображення у фінансових звітах про надходження та використання коштів виборчих фондів.

Окремі колізії Закону „Про рекламу” та нового Закону „Про вибори Президента України”

З прийняттям у 2003 році нової редакції Закону „Про рекламу” суттєвих змін зазнало правове регулювання розповсюдження та споживання реклами. Як відомо, Закон „Про рекламу” у попередній редакції містив норму, відповідно до якої дія закону не поширювалась на відносини, пов’язані з поширенням політичної реклами. Це положення з нової редакції Закону було вилучено, відтак його дію було поширено і на відносини, пов’язані з розповсюдженням політичної реклами, визначення якої відтепер є цілком ідентичним визначенню звичайної комерційної реклами. З цього визначення випливає, зокрема, що будь-яка інформація про кандидата у Президенти, яка призначена сформувати або підтримати обізнаність споживачів реклами та їх інтерес щодо таких кандидатів є політичною рекламою і, відповідно, формою здійснення передвиборної агітації. Відповідні зміни у Законі „Про рекламу” не було враховано в ході підготовки нових законопроектів „Про вибори народних депутатів України” та „Про вибори Президента України”. Не було прийнято і окремого спеціального Закону про політичну рекламу (на розгляді парламенту знаходиться відповідний законопроект, ініційований н.д. В.Мішурою, однак дискусійний характер не лише окремих його положень, але і концепції в цілому не дозволяють сподіватись на швидке законодавче визначення поняття політичної реклами, яка є основною формою здійснення передвиборної агітації). Між тим, до офіційного початку кампанії з виборів Президента залишається небагато часу. А Закони „Про рекламу” та „Про вибори Президента України” містять настільки значну кількість протиріч, що здійснювати передвиборну агітацію на підставі їх положень буде фактично неможливо.

Окреслимо лише деякі основні колізії двох Законів:

1. Відповідно до Закону „Про рекламу” будь-яка інформація про особу може бути віднесена до політичної реклами. В той же час, за Законом „Про вибори Президента України”, як і іншими виборчими законами, заборонено здійснювати передвиборну агітацію до моменту її офіційного початку та за добу до виборів. Звідси, зокрема, випливає, що з моменту висунення кандидатів і за добу до виборів заборонено поширювати будь-яку інформацію про кандидатів (навіть згадувати прізвище або показувати у телевізійних програмах)

2. Згідно з ч. 10 ст. 64 нового Закону „Про вибори Президента України” включення до інформаційних теле-, радіопрограм передвиборних агітаційних матеріалів кандидатів на пост Президента України або політичної реклами забороняється. Оскільки політичною рекламою у розумінні Закону „Про рекламу” є будь-яка згадка про кандидата, в інформаційних програмах фактично не може висвітлюватись перебіг виборчої кампанії та згадуватись будь-який кандидат.

3. Частиною 9 ст. 61, ч. 6 ст. 63 передбачено, що без укладення угоди між розпорядником поточного рахунку виборчого фонду кандидата та телерадіоорганізацією (редакцією друкованого ЗМІ) будь-якої форми власності та надходження коштів на рахунок телерадіоорганізації (редакції друкованого ЗМІ) надання ефірного часу для передвиборної агітації (публікація агітаційних матеріалів) забороняється. Ця норма також унеможливлює поширення інформації (навіть тієї, яка не містить оціночних понять) про будь-якого кандидата.

4. Згідно зі статтею 15 Закону „Про систему оподаткування”, податок на рекламу віднесено до місцевих податків. Якщо, згідно із Законом „Про рекламу”, політична реклама є одним з видів реклами, то відповідно  цей податок повинен виплачуватися й у разі поширення політичної реклами. Податок на рекламу сплачуватиметься, зокрема, і у разі трансляції будь-якої інформаційно-аналітичної програми, створеної з власної ініціативи та за власні кошти відповідної організації мовлення.

Неврегульовані проблеми

Закон „Про рекламу” та новий Закон „Про вибори Президента України” породжує ряд інших важливих проблем:

1. Проблему забезпечення рівного доступу кандидатів до ЗМІ та рівності можливостей у здійсненні передвиборної агітації. Дія Закону „Про рекламу” не поширюється на відносини, пов’язані з розповсюдженням інформації, обов’язковість розміщення та оприлюднення якої визначено іншими законами України. Обов’язковому оприлюдненню, зокрема, підлягає інформація про діяльність органів державної влади та посадових осіб. Тому, наприклад, висвітлення діяльності Верховної Ради України (окремих народних депутатів України), членів Кабінету Міністрів України, Президента тощо, наприклад, на УТ-1 не вважатиметься політичною рекламою.

Закон „Про вибори Президента України” прямо передбачає, що до передвиборної агітації не відносяться офіційні повідомлення в період виборчого процесу (без коментарів, які можуть мати агітаційний характер, а також відео-, аудіозаписів, кінозйомок, фотоілюстрацій) про дії кандидатів, пов’язані з виконанням ними посадових (службових) повноважень, передбачених Конституцією України або законами України. Такі ж за суттю повідомлення про дії кандидатів, які не є службовимим особами, за Законом „Про вибори Президента України” вважатимуться політичною рекламою, за розміщення якої кандидат повинен платити, що ставить його у нерівні умови порівняно з кандидатами-службовимим особами.

На рівність можливостей у доступі до ЗМІ та здійсненні передвиборної агітації впливає і наявність у Законі „Про рекламу” норми, відповідно до якої час мовлення,  відведений на рекламу, не може перевищувати 15 відсотків фактичного  обсягу  мовлення протягом астрономічної доби телерадіоорганізацією будь-якої форми власності. Час, відведений на політичну рекламу, відповідно, включається до згаданих 15%. В результаті неможливо застосувати один з головних принципів рівності доступу кандидатів до ЗМІ – якщо одному кандидату надано час для поширення політичної реклами, то і будь-якому іншому кандидату повинен бути наданий такий самий час і на тих самих умовах.

2. Проблему реалізації гарантованого Конституцією права на свободу думки і слова. Закріплення у законодавстві норм, які забороняють поширювати інформацію про окремих осіб, висунутих кандидатами у недозволений для здійснення передвиборної агітації період, а також норм, які передбачають оподаткування податком на рекламу будь-яких інформаційно-аналітичних програм (в яких згадано ім’я певного кандидата), ставлять можливість вираження журналістами поглядів щодо дій окремих кандидатів або навіть згадки про них у залежність від того, чи були перераховані кошти на рахунок редакції або телерадіоорганізації розпорядниками виборчих фондів, чи ні, навряд чи узгоджується з нормами Основного Закону. За Законом „Про вибори Президента України” розміщення політичної реклами можливе лише за рахунок виборчих фондів кандидатів. Виникає питання: чи повинен кандидат платити за те, що окремий журналіст конкретного ЗМІ самостійно і без згоди кандидата поширює інформацію про нього (поширює політичну рекламу у розумінні Закону „Про рекламу”)? Одночасно виникає й інше питання: чи повинен журналіст згадувати про кандидата лише за його згоди? – очевидно, що ні оскільки, оскільки такий підхід, по суті, є запровадженням цензури в мас-медіа.

3. Проблему прозорості фінансування передвиборної агітації

Ані Закон „Про рекламу”, ані Закон „Про вибори Президента України” не передбачає створення дієвих механізмів доступу виборців до інформації про суми коштів, витрачених на політичну рекламу кандидатів.

З метою вирішення цих проблем політичну рекламу варто на законодавчому рівні виокремити в особливий вид реклами з особливим правовим режимом, відмінним від режиму звичайної комерційної реклами. При цьому при розробленні відповідних пропозицій необхідно забезпечити оптимальний баланс трьох принципів: свободи слова, рівності можливостей та прозорості фінансування виборчих кампаній.

ВИСНОВКИ І ПРОПОЗИЦІЇ

1. На нашу думку, цілком виправданим є закладений в основу Закону „Про рекламу” жорсткий підхід до визначення поняття реклами. Аналогічний підхід має бути застосований і при визначенні поняття політичної реклами. Оскільки виборець може схилятись до голосування “за” або “проти” кандидата не тільки і не стільки завдяки прямій передвиборній агітації, а скоріше, завдяки рівню цитування кандидата у ЗМІ або частоті його появи на телебаченні (або у друкованих ЗМІ), то і будь-яка згадка про кандидата повинна вважатись політичною рекламою. Так само слід підтримати закладений в концепцію нової редакції Закону „Про рекламу” підхід, відповідно до якого оплачена соціальна реклама (соціально-політична реклама) повинна вважатись відповідно рекламою або політичною рекламою.

2. Необхідність забезпечення конституційного принципу свободи слова зумовлює потребу у відмові від підходу, відповідно до якого політична реклама у ЗМІ, що здійснюється за власною ініціативою такого ЗМІ має бути прирівнена до політичної реклами, розміщеної на замовлення і за кошти кандидата, а її поширення має зумовлювати виникнення зобов’язань ЗМІ зі сплати податку на рекламу. Право ЗМІ поширювати за власною ініціативою політичну рекламу не може бути обмежено на законодавчому рівні. Необхідно скасувати заборону на поширення політичної реклами у випусках новин, однак при цьому вона повинна бути позначена як така. Необхідно скасувати заборону на здійснення політичної реклами до офіційного початку передвиборної агітації.

3. Рівність можливостей кандидатів у доступі до ЗМІ має забезпечуватись наступними механізмами: а) єдиним підходом до визначення політичної реклами як інформації про будь-якого кандидата незалежно від того, чи обіймає він посаду в органах державної влади, чи ні; б) закріпленням принципу, відповідно до якого у разі здійснення передвиборної агітації у формі політичної реклами за одного кандидата, ЗМІ повинен надати аналогічний час або обсяг площі для розміщення матеріалів передвиборної агітації всіх інших кандидатів (це істотно б зменшило надмірну увагу ЗМІ до окремих кандидатів-власників відповідних ЗМІ), – щопрада при цьому доцільно відмовитись від включення політичної реклами до 15% обсягу мовлення не рекламу; в) покладенням на ЗМІ обов’язку оприлюднення не лише вартості одиниць площі в газетах або одиниці ефірного часу, але і наявного обсягу такої площі та ефірного часу (це істотно б зменшило кількість випадків відмови у розміщенні матеріалів передвиборної агітації на підставі відсутності необхідних обсягів площі або ефірного часу).

4. Прозорість витрат на політичну рекламу має бути забезпечена двома механізмами: а) зобов’язанням ЗМІ оприлюднити вартість та обсяг політичної реклами, профінансовованої конкретними кандидатами, б) обов’язком ЗМІ оприлюднити обсяг та вартість політичної реклами, розміщеної за рахунок власних коштів. На ЦВК слід покласти обов’язок відображення відповідної інформації у фінансових звітах кандидатів.

Денис Ковриженко,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив