Взаємодія парламенту і уряду: стан та шляхи оптимізації

21 листопада 2002 року Верховна Рада України надала згоду на призначення Прем’єр-міністром України В.Ф.Януковича. За прийняття відповідної поставнови проголосували всі депутатські фракції та групи у Верховній Раді України (за винятком Фракцій комуністів, СПУ, „Нашої України” та Блоку Юлії Тимошенко) та більшість позафракційних депутатів. Фракції та групи, які підтримали кандидатуру Прем’єр-міністра України, взяли участь у формуванні персонального складу Кабінету Міністрів та підписали 7 грудня 2002 року Політичну угоду про співпрацю та солідарну відповідальність. Підписання цієї Угоди мало створити основу для ефективної взаємодії новосформованого коаліційного уряду та парламентської більшості. Однак насьогодні можна констатувати, що вплив парламентської коаліції на формування уряду та його діяльність, як і її роль у законодавчому забезпеченні діяльності коаліційного Кабінету – не є визначальними.

Нижче розглянуто основні проблемні аспекти взаємодії парламенту та уряду та проаналізовано шляхи і механізми їх вирішення.

Проблемні аспекти взаємодії Верховної Ради України та Кабінету Міністрів України

Більшість проблем, які виникли у відносинах між парламентською більшістю та коаліційним Кабінетом Міністрів України була обумовлена двома основними факторами.

По-перше, на момент призначення В.Ф. Януковича Прем’єр-міністром України до складу депутатських фракцій і груп, які утворили більшість входило 223 депутати. Протягом 2003 – 2004 року цей показник збільшився до 230 – 232 депутатів. Тобто фактично, у разі відсутності на пленарному засіданні парламенту 5 – 7 членів відповідних фракцій і груп, для прийняття необхідних уряду законопроектів більшість мала розраховувати на підтримку або позафракційних депутатів, або депутатів – членів чотирьох опозиційних фракцій. Аналіз результатів голосування за проекти законів, внесених Кабінетом Міністрів України (див. таблиці в Додатку 1) свідчить, що підтримка не депутатів більшості, а саме опозиційних фракцій була запорукою позитивного голосування за відповідні законопроекти. Один з найбільш яскравих прикладів – голосування за проект Закону „Про внесення змін до Закону України „Про Державний бюджет України на 2003 рік” та деяких інших законів з питань оподаткування”: депутати фракцій і груп парламентської більшості „дали” 207 голосів на підтримку проекту, позафракційні – 13 голосів; проект був прийнятий в цілому лише в силу того, що за його прийняття проголосувало 14 депутатів з „Нашої України”, 19 членів Фракції СПУ та 3 члени Фракції Блоку Юлії Тимошенко. І цей приклад підтримки більшістю урядових законопроектів, як буде показано далі, – далеко не єдиний.

По-друге, більшість з моменту свого утворення мала вузьке коло спільних цілей. Оскільки інтереси фінансово-промислових груп, представлені у Верховній Раді відповідними фракціями та групами коаліції були і залишаються у багатьох сферах протилежними і взаємновиключаючими, на повну підтримку діяльності парламентською більшістю уряду не варто було сподіватись. Простіше кажучи, уряд може розраховувати на законодавче забезпечення його діяльності та на існування у нинішньому складі лише у тому разі, коли його діяльність здійснюватиметься в фарватері спільних інтересів політичних сил, які утворили більшість. Критична чисельність членів парламентської більшості, наявність конфлікту інтересів (перш за все, економічних) між фракціями і групами більшості – з одного боку, та підтримка всіма такими фракціями і групами курсу, що здійснюється Президентом України – з іншого боку, об’єктивно зумовлюють посилення впливу глави держави на діяльність більшості та уряду, вирішення кадрових питань в коаліційному Кабінеті та центральних органах виконавчої влади.

Вплив парламенту на формування та діяльність Кабінету Міністрів України

Після призначення на посаду Прем’єр-міністра України В.Януковича фракції та групи парламентської більшості взяли участь у формуванні персонального складу уряду, розподіливши посади членів Кабінету пропорційно до кількісного складу відповідних фракцій та груп. Щоправда, формування коаліційного уряду при цьому мало низку особливостей.

По-перше, парламентська більшість не змогла вплинути на призначення ряду керівників ключових міністерств, зокрема, – Міністра юстиції України, Міністра оборони, Міністра внутрішніх справ, Міністра закордонних справ; пізніше – Міністра палива та енергетики тощо. Відповідні кадрові питання було вирішено Президентом самостійно.

По-друге, в процесі формування персонального складу уряду було враховано інтереси далеко не всіх фракцій та груп парламентської більшості. Відомо, зокрема, що групи „Народний вибір” та „Демократичні ініціативи” не були представлені в уряді жодним міністром.

По-третє, звільнення окремих членів Кабінету Міністрів України з посад в окремих випадках здійснювалось Президентом без врахування інтересів фракцій та груп парламентської більшості. Один з найбільш яскравих прикладів – підписання главою держави Указу про звільнення з посади Міністра екології та природних ресурсів В.Я.Шевчука, призначеного за квотою фракції НДП. Президент, як свідчать заяви керівника фракції В.П.Пустовойтенка, при прийнятті відповідного рішення не враховував інтереси НДП.

Оскільки далеко не всі посади в Уряді були заміщені представниками фракцій і груп більшості, а сама більшість у багатьох випадках не впливала на вирішення главою держави питання про доцільність подальшого перебування на посаді члена уряду того чи іншого представника фракцій і груп більшості у Верховній Раді, говорити про коаліційність Кабінету Міністрів України, навіть після підписання 25 грудня 2003 року Політичної угоди про створення парламентсько-урядової коаліції, можна лише умовно. Так само умовно можна стверджувати, що більшість здійснювала визначальний вплив на діяльність окремих міністрів та уряду в цілому.

У зв’язку з цим виникає два питання: 1) чи було можливим формування коаліційного уряду парламентською більшістю без участі глави держави (тобто, – чи могли фракції та групи парламентської більшості взяти участь у призначенні на посади тих членів Кабінету Міністрів України, яких призначив Президент)? 2) чи могла парламентська більшість обмежити вплив глави держави на діяльність уряду? На нашу думку, Конституція України створювала достатні можливості для того, щоб всі члени Кабінету Міністрів були призначені на посади за пропозицією фракцій та груп більшості. Основний Закон дозволяв будь-якій фракції або групі – учаснику парламентської коаліції не надати згоду на призначення на посаду Прем’єр-міністра кандидата, запропонованого Президентом, у разі неотримання згоди глави держави на затвердження на посадах міністрів закордонних справ, внутрішніх справ, оборони та юстиції осіб, запропонованих фракціями та групами більшості відповідно до попередніх домовленостей між ними. Аналогічно, будь-яка фракція або група більшості могла вплинути на прийняття Президентом рішення про звільнення будь-якого члена коаліційного уряду з посади – у разі неврахування Прем’єр-міністром та Президентом інтересів відповідної політичної сили під час вирішення відповідного питання, Уряд міг втратити підтримку окремих фракцій або груп та бути відправленим у відставку в результаті винесення йому парламентом вотуму недовіри. Аналогічні важелі впливу могли бути використані фракціями та групами більшості і для обмеження впливу глави держави на діяльність Кабінету Міністрів України. Однак парламентська більшість, повністю поділяючи політичний курс глави держави, не скористалась наданими їй Конституцією можливостями.

Ефективність законодавчої підтримки діяльності уряду парламентською більшістю

Як зазначалось, фракції та групи парламентської більшості з моменту сформування останньої були представлені 223 – 232 народними депутатами України. Хоча кількість прийнятих парламентом урядових законопроектів значно перевищує кількість відхилених, навряд чи можна стверджувати, що їх ухвалення стало можливим завдяки підтримці депутатів, що входили до складу фракцій і груп більшості на момент голосування.

Експертами Лабораторії законодавчих ініціатив було проаналізовано результати голосування за законопроекти, які вносились на розгляд Верховної Ради Кабінетом Міністрів України у період з моменту схвалення Програми діяльності Уряду та до початку п’ятої сесії, і які було схвалено Верховною Радою в цілому (всього – 18 законопроектів, результати голосування за двосторонні та багатосторонні міжнародні договори України не досліджувались). Як видно з наведеного у Додатку 1 аналізу результатів голосувань за законопроекти, включені нами до вибірки, лише проект Закону „Про Загальнодержавну програму створення військово-транспортного літака Ан-70 та його закупівлі за державним оборонним замовленням” був підтриманий 226 депутатами – членами фракцій та груп парламентської коаліції. Переважна більшість інших проектів (14 з 18) була схвалена виключно завдяки голосам депутатів – членів опозиційних фракцій. Закони „Про внесення змін до Закону України „Про Державний бюджет України на 2003 рік”, „Про Державний бюджет України на 2004 рік”,  „Про внесення зміни до статті 11 Закону України “Про рибу, інші водні живі ресурси та харчову продукцію з них” стали законами завдяки підтримці позафракційних депутатів.

Як бачимо, фракції та групи парламентської більшості не змогли забезпечити достатньої законодавчої підтримки діяльності коаліційного уряду.

Ефективність  контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України

У більшості демократичних держав можливість здійснення суспільного контролю за діяльністю уряду, як і дієвість інститутів парламентського контролю, індивідуальної та колективної політичної відповідальності уряду, випливає зі свободи діяльності ЗМІ та демонополізованості інформаційного простору. Опозиція завжди може піддати критиці діяльність уряду, довівши свою позицію до громадськості через ЗМІ, а більшість у парламенті – змушена враховувати відповідну критику з тим, щоб не втратити підтримку виборців. Результати такого „врахування” втілюються, зокрема, у звільненні з посад окремих членів уряду, діяльність яких є незадовільною, розпаді парламентської коаліції та, як наслідок, відставці уряду, зміні пріоритетів урядового курсу.

В Україні ж концентрація загальнодержавних друкованих та аудіовізуальних ЗМІ в руках представників окремих політичних сил, які взяли участь у формуванні коаліційного Кабінету Міністрів значно обмежує доступ громадян до повної і об’єктивної інформації про діяльність уряду. В результаті звужуються або й взагалі, в окремих випадках, виключаються можливості здійснення парламентського контролю за діяльністю уряду; створюється ситуація, за якої встановити, хто несе відповідальність за прорахунки у формуванні та здійсненні державної політики, неможливо.

Шляхи оптимізації взаємодії парламенту і уряду в Україні

На нашу думку, ключова роль в оптимізації взаємодії парламенту та уряду має бути відведена не перерозподілу владних повноважень в „трикутнику” Президент–Парламент-Уряд на основі змін до Конституції України (хоча з необхідністю внесення окремих змін до чинного Основного Закону все ж слід погодитись), а створенню умов для розвитку партійної ситеми, політичної структуризації парламенту, демонополізації інформаційного простору, прийняттю законів, які визначатимуть засади взаємодії між парламентом та урядом.

Створення умов для розвитку партійної системи України

Передумовою розвитку партійної системи в Україні є забезпечення достатньої матеріально-фінансової основи діяльності політичних партій в Україні та створення умов для партійної структуризації не лише загальнодержавного представницького органу, але і місцевих рад, зокрема – на рівні міст обласного та загальнодержавного значення, областей, АРК і районів.

Зміцнення матеріально-фінансової основи діяльності партій пов’язується в основному із запровадженням державного фінансування політичних партій (як відомо, 27 листопада 2003 року Президентом України було підписано Закон „Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій в Україні”). В той же час, оскільки сума коштів, які виділятимуться партіям з Державного бюджету для здійснення статутної діяльності є незначною, партіям доцільно було б надати право здійснювати окремі види підприємницької діяльності, як передбачено законодавством ряду країн Центральної та Східної Європи.

Партійна структуризація обласних, районних та міських міст обласного значення рад потребує прийняття Закону „Про депутатів місцевих рад, сільських, селищних та міських голів” в новій редакції (проект відповідного Закону готується до розгляду у першому читанні Тимчасовою спеціальною комісією по доопрацюванню проектів законів про внесення змін до Конституції України). Оптимальним при цьому, на нашу думку, було б запровадження системи виборів депутатів районних, обласних, міських міст обласного та загальнодержавного значення рад, аналогічної тій, яку буде запроваджено для виборів народних депутатів України. Право висування кандидатів до міських (міст районного значення) рад слід надати виключно регіональним осередкам політичних партій.

Створення умов для чіткої політичної структуризації Верховної Ради України

Одним з вагомих чинників недостатньої ефективності взаємодії більшості в українському парламенті зі сформованим нею урядом є недостатня політична структурованість Верховної Ради.

Як відомо, вибори до парламенту в 2002 році проводились за змішаною виборчою системою. У випадку, якщо б останні чергові вибори народних депутатів проводились за системою пропорційного представництва політичних партій і блоків, то фракційна структура Верховної Ради України суттєво відрізнялась від нинішньої. Іншим був би і склад парламентської більшості та, відповідно, персональний склад Кабінету Міністрів України, мета і пріоритети діяльності Уряду.

Натомість, затосування змішаної виборчої системи призвело до того, що переважна більшість фракцій та груп парламентської коаліції складається в основному з депутатів, обраних в одномандатних округах. Для останніх пріоритетним завданням є реалізація не стільки загальнодержавних (або партійних) інтересів, скільки своїх власних інтересів та інтересів виборців відповідного округу, які часто не узгоджуються із загальнодержавними пріоритетами. Саме тому переважно індивідуальні інтереси народних депутатів, обраних в одномандатних округах, а не партійні програми загальнодержавного розвитку визначають напрями формування та реалізації урядової політики.

Цілком очевидним є те, що вирішення проблеми політичної неструктурованості парламенту лежить в площині зміни виборчої системи. Насьогодні Тимчасовою спеціальною комісією по доопрацюванню проектів законів про внесення змін до Конституції України, як відомо, готується до розгляду у другому читанні проект Закону „Про вибори народних депутатів України” № 4285-4, яким передбачено запровадження пропорційної виборчої системи з голосуванням за т.зв. „закриті” списки партій та виборчих блоків та 4% виборчим бар’єром.

Одним з найбільш дискусійних положень законопроекту (поряд з проблемами „закритих” списків, обмежень розмірів та джерел внесків до виборчого фонду та граничного розміру витрат коштів виборчих фондів) є питання оптимального розміру виборчого бар’єру для партій та доцільності його підвищення для виборчих блоків. На наш погляд, з метою забезпечення чіткої політичної структуризації парламенту можна погодитись з пропозицією підвищити виборчий бар’єр до 6%. Що ж стосується зниження розміру бар’єру для партій з 4 до 3 або навіть менше відсотків, то при вирішенні цього питання варто враховувати досвід парламентських виборів 2002 року. Останній показує, зокрема, що у разі зниження бар’єру до 2% створюються можливості для його подолання новоствореними партіями, єдиним завданням яких є отримання відповідної кількості місць у парламенті (на виборах 2002 року такими „віртуальними проектами” були, наприклад, виборчий блок „Команда Озимого Покоління” та Всеукраїнське політичне об’єднання „Жінки за майбутнє”, які отримали більше 2% голосів виборців на підтримку). Низький виборчий бар’єр у 2 – 3 % також може призвести до появи в парламенті регіональних партій, які представляють не загальнонаціональні, а переважно регіональні інтереси (окремих областей, м. Києва або Севастополя, АРК тощо). Наприклад, більшість голосів, поданих на виборах за виборчий блок політичних партій „Єдність” була отримана блоком від виборців, зареєстрованих у м. Києві. Аналогічно завдяки підтримці виборців лише одного регіону на виборах 1998 р. до парламенту потрапили СДПУ (о) та „Громада” (більшість голосів на підтримку отримано відповідно у Закарпатській та Дніпропетровській областях).

Тому знижуючи виборчий бар’єр для партій слід було б, на нашу думку, запровадити ще один бар’єр – бар’єр мінімального представництва від регіону (або максимально допустимого представництва від однієї адміністративно-територіальної одиниці). Загалом, створення умов для структуризації парламенту потребує, на нашу думку, не зниження, а підвищення виборчого бар’єру (або, принаймні, збереження його на рівні 4%).

Удосконалення правової основи взаємодії Верховної Ради України і Кабінету Міністрів України

Попередньо схвалений Верховною Радою проект Закону „Про внесення змін до Конституції України” № 4105 може стати основою для ефективної взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади лише за умови прийняття ряду законів, спрямованих на розвиток партійної системи та забезпечення чіткої структуризації парламенту. У разі їх прийняття взагалі можна було б обмежитись внесенням незначних змін до Конституції (наприклад, в частині позбавлення Президента права звільняти членів уряду, керівників центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адмністрацій за власною ініціативою, скасовувати акти Кабінету Міністрів України; удосконалення процедури звільнення глави держави з посади в порядку імпічменту тощо). Забезпечення ефективної взаємодії парламенту та уряду потребує прийняття Законів „Про Кабінет Міністрів України”, „Про центральні органи виконавчої влади”, „Про тимчасові спеціальні та слідчі комісії Верховної Ради України”, „Про Регламент Верховної Ради України” , „Про Президента України” тощо.

ВИСНОВКИ

Як бачимо, взаємодія Кабінету Міністрів України та Верховної Ради є недостатньо ефективною. Передумовами підвищення її ефективності є, насамперед, створення умов для розвитку партійної системи України (через зміцнення фінансово-матеріальної основи партій, розширення партійного представництва в місцевих радах тощо), запровадження пропорційної системи виборів до парламенту, прийняття законів, спрямованих на врегулювання статусу Кабінету Міністрів України, удосконалення інституту парламентського контролю тощо. Внесення ж змін до Конституції є важливою, але невизначальною передумовою ефективності взаємодії парламентської більшості та уряду.

Додаток 1. Результати діяльності Кабінету Міністрів України та ефективність законодавчої підтримки діяльності коаліційного уряду парламентською більшістю

Додаток 2. Політична угода між коаліцією депутатських фракцій і депутатських груп у Верховній Раді України четвертого скликання ікоаліційним Кабінетом Міністрів Українипро створення парламентсько-урядової коаліції

Додаток 3. Взаємовідносини між парламентом та урядом: європейський досвід

Залишити відповідь