Проблемні аспекти відповідальності за порушення у сфері фінансування передвиборної агітації

ЗАГАЛЬНИЙ ОГЛЯД ЗАКОНОДАВСТВА, ЯКИМ ВИЗНАЧЕНО ПІДСТАВИ ЮРИДИЧНОЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ ВСТАНОВЛЕНОГО ПОРЯДКУ ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ

Законами України передбачено декілька видів відповідальності за порушення встановленого порядку фінансування передвиборної агітації:

Кримільна відповідальність передбачена за перешкоджання насильством, обманом, погрозами, підкупом або іншим чином вільному здійсненню громадянином права обирати і бути обраним, вести передвиборну агітацію (ст.157  КК України).

До адміністративної відповідальності можуть бути притягненні особи, які здійснюють байкотування виборів, поширення завідомо неправдивих відомостей про кандидата, здійснення агітації у день виборів або втручання в роботу виборчих комісій.

Законами, які визначають порядок проведення виборів на загальнодержавному та місцевому рівнях передбачено також ще один вид відповідальності за порушення положень виборчого законодавства – т.зв. конституційно-правову відповідальність. Законом „Про вибори народних депутатів України”, на відміну від Закону „Про вибори Президента України” достатньо чітко визначено підстави для притягнення кандидатів до конституційно-правової відповідальності у вигляді скасування рішення про реєстрацію кандидата (кандидатів). До таких підстав ст. 49 Закону віднесено, зокрема:

· встановлення судом факту підкупу виборців або членів виборчих комісій кандидатом у депутати, а також на його прохання або за його дорученням – іншою особою;

· встановлення судом, що організація, засновником, власником або членом керівного органу якої є кандидат у депутати, під час виборчого процесу надавала виборцям або членам виборчих комісій гроші чи безоплатно або на пільгових умовах товари, роботи, послуги, цінні папери, кредити, лотереї, інші матеріальні цінності;

· якщо кандидат у депутати, який займає посаду, у тому числі за сумісництвом, в органах державної влади чи в органах місцевого самоврядування, на державних чи комунальних підприємствах, в установах, організаціях, у військових формуваннях, утворених відповідно до законів України, залучав або використовував для проведення передвиборної агітації підлеглих йому осіб, службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси за місцем роботи;

· встановлення судом, що партія (блок) крім коштів свого виборчого фонду використовувала при фінансуванні передвиборної агітації інші кошти;

· витрату партією (блоком) коштів у розмірі, більшому від установленої законом граничної суми витрат виборчого фонду партії (блоку)

ПРОБЛЕМНІ АСПЕКТИ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ У СФЕРІ ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРІВ ПРЕЗИДЕНТА

1) внутрішня недосконалість норм, якими визначено підстави притягнення до відповідальності за порушення встановленого порядку фінансування виборчих кампаній

Практика проведення виборів останніх років  засвідчила збільшення кількості порушень вимог виборчого законодавства, за які законом встановлено кримінальну та конституційно-правову відповідальність. Особливого поширення, як свідчать дані спостережень за ходом виборчого процесу, набули такі діяння, як перешкоджання шляхом примусу або підкупу вільному волевиявленню громадян, залучення до передвиборної агітації кандидатами підлеглих осіб, використання службового транспрту, приміщень та зв‘язку. Однак випадки притягнення винних осіб до відповідальності невідомі. На нашу думку, це зумовлено декількома причинами.

По-перше, – недосконалістю конструкцій відповідних норм законодавства. Наприклад, практично неможливо встановити наявність попередньої змови між особами, які безоплатно надають послуги та роботи (наприклад, організацію концертів, театралізованих дійств, консультативні послуги громадянам (юридичні, медичні тощо) з одночасною агітацією за кандидата, та самим кандидатом. Відсутнє на законодавчому рівні і саме визначення підкупу, критеріїв, за якими товари, роботи і послуги можуть бути віднесені до засобів підкупу. Так, положення ч.1 ст. 157 КК України можуть бути реалізовані лише у тому випадку, коли особа надає матеріальні цінності, роботи та послуги, і ставить при цьому умовою надання відповідних благ голосування за або проти певного кандидата на виборах. Однак, скажімо, безкоштовне розповсюдження продукції з партійною символікою, без агітації за конкретного кандидата, так само як і надання консультативних послуг у громадських приймальнях кандидата без закликів голосувати за або проти кандидата, як випливає з тлумачення ст. 157 КК України, підкупом вважатись не може. Більше того, безкоштовне розповсюдження продукції з партійною символікою за чинним законодавством є легальним способом ведення передвиборної агітації (якщо, звичайно, кошти на виготовлення відповідної продукції були перераховані з виборчих фондів кандидатів). Варто також відзначити, що положення ч. 3 ст. 157 взагалі неможливо реалізувати на практиці – встановити причинно-наслідковий зв’язок між перешкоджанням шляхом підкупу здійсненню активного або пасивного виборчого права та результатами голосування на виборах неможливо, оскільки неможливо визначити, який чинник спонукав виборця віддати свій голос на виборах за того чи іншого кандидата.
На практиці складно реалізувати також норму, яка передбачає конституційно-правову відповідальність партії (блоку) у вигляді скасування рішення про реєстрацію кандидатів від неї за використання відповідно партією або блоком, крім коштів виборчих фондів при фінансуванні передвиборної агітації,  інших коштів – кошти на фінансування передбвиборної кампанії партії або блоку можуть витрачатись не самою партією, а третьою особою, яка здійснює фінансування передвиборної кампанії від власного імені та за власний рахунок.

По-друге, – неможливістю застосування законодавчих норм на практиці. На приктиці працівники державних установ, підприємств та організацій відмовляються повідомляти про випадки вчинення керівництвом відповідних підприємств та організацій діянь, які мають ознаки складу злочину, передбаченого ч.1 та 2 ст. 157 КК України. Основною причиною є небажання потерпілих втратити робоче місце. З аналогічних причин невідомі випадки скасування реєстрації кандидатів, які, обіймаючи посади в органах державної влади, залучали або використовували для проведення передвиборної агітації підлеглих їм осіб, службовий транспорт, зв’язок, устаткування, приміщення, інші об’єкти та ресурси за місцем роботи.

2) відсутність адміністративної та кримінальної відповідальності за порушення вимог законодавства в частині фінансування передвиборної агітації

Основним видом відповідальності, до якого можуть бути притягнені особи, які порушують встановлений порядок фінансування виборів, є конституційно-правова відповідальність у вигляді скасування рішення про реєстрацію кандидатів. Як зазначалось, недоліки правових конструкцій положень ст. 49 Закону „Про вибори народних депутатів України” значно ускладнюють застосування відповідних санкцій на практиці. В той же час, українським законодавцем далеко не у повній мірі використано потенціал інституту адміністративної відповідальності за порушення вимог щодо фінансування виборчих кампаній. Натомість, як свідчить аналіз законодавства країн Європи, адміністративні стягнення у вигляді штрафів (до того ж, високих за розміром) є основним видом покарання за порушення вимог щодо фінансування виборчих кампаній.

Варто відзначити, що Верховною Радою України ІІІ скликання було прийнято Закон „Про внесення змін до Кодексу про адміністративні правопорушення”, розроблений ЦВК і внесений н.д. Ю.Іоффе та О.Задорожнім. Законом вводилось ряд нових підстав притягнення до адміністративної відповідальності, у тому числі – за порушення у сфері фінансування виборчих кампаній. Передбачалась, зокрема, відповідальність за проведення передвиборної агітації, що супроводжується наданням виборцям безплатно або на пільгових умовах товарів, послуг, цінних паперів, грошей, кредитів, лотерей, інших матеріальних цінностей, незаконне надання фінансової або іншої матеріальної підтримки виборчої кампанії, використання грошових коштів чи одержання матеріальної підтримки виборчої кампанії поза межами виборчого фонду, ненадання фінансового звіту про надходження і використання коштів виборчого фонду тощо. Не вдаючись до аналізу відповідності санкцій, передбачених проектом, ступеню суспільної небезпечності відповідного діяння (на нашу думку, у проекті доцільно було б передбачити більш високий розмір штрафів за вчинення відповідних протиправних діянь), а також можливості включення ряду пропонованих норм до Кодексу про адміністративні правопорушення, дія якого, як відомо, поширюється лише на фізичних осіб, відзначимо, що його прийняття за умови доопрацювання сприяло б зменшенню кількості порушень у сфері фінансування виборчих кампаній. Але 31 січня 2002 року Президент України застосував право вето щодо закону, і згодом результати голосування за нього параментом було скасовано.

Недосконалість норм діючого Кодексу про адміністративні правопорушення є однією з причин розширення тіньового фінансування виборчих кампаній.

ШЛЯХИ УДОСОКНАЛЕННЯ ЗАКОНОДАВСТВА В ЧАСТИНІ РЕГЛАМЕНТАЦІЇ ВІДПОВІДАЛЬНОСТІ ЗА ПОРУШЕННЯ У СФЕРІ ФІНАНСУВАННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ

1. Удосокналення положень чинного законодавства в частині визначення підстав юридичної відповідальності за порушення вимог законодавства щодо фінансування виборчих кампаній

Перш за все, з метою забезпечення прозорості фінансування виборів необхідно конкретизувати поняття підкупу виборців та встановити критерії відмежування підкупу від діянь, які можуть бути віднесені до легальних способів ведення передвиборної агітації. Наприклад, Законом „Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації” прямо передбачено, що кандидатам, політичним партіям, виборчим блокам, їх уповноваженим та довіреним особам, а також іншим особам і організаціям при проведенні передвиборної агітації забороняється проводити пільговий продаж товарів, безоплатно розповсюджувати будь-які товари, за винятком друкованих матеріалів та значків, спеціально виготовлених для передвиборної кампанії, а також надавати послуги безкоштовно або на пільгових умовах. Таким чином, дозволеними способами ведення передвиборної агітації у даному випадку є лише безкоштовне розповсюдження вузького переліку товарів – друкованої продукції та значків; безкоштовне розповсюдження інших товарів, у тому числі і особами, які не пов‘язані домовленостями з учасниками виборчого процесу віднесено до заборонених способів здійснення передвиборної агітації (підкупу) і має наслідком юридичну відповідальність. Такий підхід, на нашу думку, слід було б закріпити і в українському законодавстві.

Навряд чи доцільним є встановлення конституційно-правової відповідальності за використання при фінансуванні передвиборної агітації партією (блоком) крім коштів свого виборчого фонду інших коштів. Цією нормою учасники виборів, фактично, ставляться у нерівне становище – один суб’єкт висування кандидатів може витратити на потреби передвиборної агітації 1 гривню „інших” коштів, а інший, наприклад, – декілька мільйонів. Тобто у даному випадку встановлена законодавством санкція не відображує ступінь суспільної небезпечності діяння. Загалом погоджуючись з доцільністю заборони фінансування виборів партіями за рахунок тіньових коштів, вважаємо за необхідне встановити за вчинення відповідних діянь фінансову відповідальності у вигляді штрафу у розмірі, що в декілька разів перевищує суму витрачених „інших” коштів. Суб’єктом відповідальності у даному випадку має бути юридична особа (партія), яка здійснила фінансування виборчої кампанії з порушенням встановленого порядку.

Як зазначалось, виборчим законодавством передбачено відповідальність кандидата у вигляді скасування рішення про його реєстрацію у випадку встановлення судом, що організація, засновником, власником або членом керівного органу якої є кандидат у депутати, під час виборчого процесу надавала виборцям або членам виборчих комісій гроші чи безоплатно або на пільгових умовах товари, роботи, послуги, цінні папери, кредити, лотереї, інші матеріальні цінності. Такий підхід законодавця до визначення підстав конституційно-правової відповідальності кандидатів, на нашу думку, заслуговує на критичну оцінку з декількох причин. По-перше, – засновник організації (наприклад, громадської організації тощо), власник господарського товариства (скажімо, акціонер, який володіє лише 1 акцією) далеко не завжди може здійснювати вплив на її діяльність. По-друге, така конструкція фактично ототожнює відповідальність юридичних та фізичних осіб, призводить до порушення загального принципу юридичної відповідальності – принципу винності особи у вчиненні протиправного діяння. Вчинення відповідних дій повинно тягти юридичні наслідки лише для особи, що порушила встановлений порядок фінансування виборчої кампанії, у даному випадку – юридичної особи.

2. Розширення підстав адміністративної (фінансової) відповідальності за порушення встановленого порядку фінансування виборчих кампаній.

У діючому виборчому законодавстві визначено лише перелік діянь, які необхідно вважати порушеннями вимог закону. Санкції ж за їх вчинення мають встановлюватись іншими законодавчими актами. Зауважимо, що закріплення подібних відсильних норм у „виборчих” законопроектах вже стало традиційним. В той же час, прийняття останніх відбувалось і відбувається без приведення у відповідність до них Кримінального Кодексу України та Кодексу про адміністративні правопорушення. Крім того, далеко не всі підстави адміністративної відповідальності можна визначити шляхом внесення змін лише до Кодексу про адміністративні правопорушення. Оскільки дія КУпАП поширюється лише на фізичних осіб, то, на наш погляд, підстави відповідальності юридичних осіб за порушення встановленого порядку фінансування виборчих кампаній, так само як і санкції за них, слід визначати у відповідних виборчих Законах.

У КУпАП необхідно передбачити відповідальність за неподання або несвоєчасне подання фінансового звіту про надходження та використання коштів виборчих фондів, надання неповних або недостовірних відомостей про надходження або використання коштів (у даному випадку суб’єктами відповідальності мають бути розпорядники виборчих фондів), проведення передвиборної агітації, що супроводжується наданням виборцям безплатно або на пільгових умовах товарів (крім друкованої продукції, друкованих матеріалів та значків, спеціально виготовлених для передвиборної кампанії), послуг, цінних паперів, грошей, кредитів, лотерей, інших матеріальних цінностей (суб’єктами відповідальності у даному випадку мають бути громадяни, які здійснюють агітацію за або проти кандидатів), за здійснення передвиборної агітації у заборонений час або у заборонених місцях тощо.
Безпосередньо у виборчих законах необхідно передбачити відповідальність юридичних осіб проведення передвиборної агітації, що супроводжується наданням виборцям безплатно або на пільгових умовах товарів, послуг, інших матеріальних цінностей; використання партією (блоком) на здійснення передвиборної агітації крім коштів виборчих фондів також інших коштів. Найбільш адекватним стягненням за вчинення відповідних порушень, на нашу думку, має бути штраф, кратний сумі відповідних коштів.

ВИСНОВКИ

1. На законодавчому рівні слід провести відмежування між підкупом та діянями, які можуть бути віднесені до легальних способів ведення передвиборної агітації. Необхідно заборонити проведення передвиборної агітації, що супроводжується наданням виборцям безплатно або на пільгових умовах товарів (крім друкованої продукції, друкованих матеріалів та значків, спеціально виготовлених для передвиборної кампанії), послуг, цінних паперів, грошей, кредитів, лотерей, інших матеріальних цінностей та передбачити адміністративну відповідальність у вигляді шрафу за порушення відповідних забороняючих приписів.

2. Необхідно звузити перелік порушень встановленого порядку фінансування виборчих кампаній, які можуть бути підставою для скасування рішень про реєстрацію кандидатів, за рахунок відповідного розширення переліку порушень, вчинення яких є підставою для накладення на винних осіб стягнень у вигляді штрафу. Санкції за порушення відповідних положень законодавства фізичними особами необхідно встановити у Кодексі про адміністративні правопорушення, юридичними – у самих виборчих законах.

Денис Кориженко,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь