Правовий статус парламентської опозиції: доцільність та механізми правового врегулювання

Існування та визнання опозиції, закріплення прав і гарантій її діяльності є однією з важливих ознак демократичності політичного режиму. Діяльність опозиції забезпечує можливість вироблення альтернатив у державній політиці, контроль над дій влади з боку суспільства, дотримання прав і свобод людини. У свою чергу для ефективного здійснення опозицією своїх функцій на законодавчому рівні запроваджуються гарантії ідеологічної та політичної багатоманітності, свободи слова, права на участь у державному управлінні, парламентської опозиційної діяльності.

Конституція України також створила умови для існування опозиції як в парламенті, так і за його межами. В той же час, гарантій здійснення опозицією своїх функцій та повноважень забезпечено не було. Актуальними залишаються питання свободи слова, доступу громадян до інформації, відкритості влади, здатності опозиції (як і більшості) впливати на формування та діяльність уряду тощо. Врегулювання більшості з цих питань потребує внесення системних змін до законодавства, спрямованих на демократизацію існуючої політичної системи в цілому.

Окремими народними депутатами України періодично здійснюються спроби вирішити вищеокреслену проблему шляхом прийняття окремого Закону. При цьому окремі з них вважають, що такий закон має врегулювати діяльність опозиції у широкому розумінні цього поняття (тобто як парламентської, так і тієї, яка існує поза межами Верховної Ради), інші ж виступають за необхідність законодавчого визначення статусу лише парламентської опозиції.

З огляду на це варто проаналізувати доцільність законодавчого врегулювання статусу парламентської опозиції, а також визначити найбільш оптимальні шляхи такого врегулювання.

Історія питання

Якщо не брати до уваги проект Закону „Про організовану політичну опозицію”, внесений на розгляд органу законодавчої влади 9 лютого 1998 року народними депутатами України Ю.Тимошенко та О.Єльяшкевичем (реєстр. № 1635), то питання про необхідність визначення статусу опозиції всерйоз було підняте після парламентської кризи 1999 року, що увійшла в історію під назвою „оксамитової революції” і за результатами якої в Українському Домі було сформовано „парламентську більшість”, обрано нового Прем’єр-міністра України, а представників фракцій лівої політичної орієнтації – відсторонено від керівництва парламентськими комітетами. У лютому 2000 року на розгляд Верховної Ради було подано два законопроекти, спрямованих на закріплення гарантій діяльності тих депутатів, які не увійшли до „парламентської більшості” (проекти законів „Про парламентську опозицію” № 5101 від 16.02.2000 р., внесений В.Філенком та „Про політичну опозицію у Верховній Раді України” № 5101-1 від 28.02.2002, внесений В.Ковалем та ін.). Однак жоден з них розглянутий не був.

Вдруге про необхідність визначення статусу більшості та опозиції в парламенті почали говорити після Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, проголошеного Указом Президента України від 15 січня 2000 року. За результатами волевиявлення громадян у Верховній Раді України було зареєстровано декілька законопроектів, спрямованих на “імплементацію” рішень референдуму. Серед них, зокрема, – проект Закону про внесення змін до Конституції України, в якому визначалась процедура формування парламентської більшості та наслідки її „неутворення”, а також проект Закону „Про парламентську більшість та парламентську опозицію” (реєстр. № 6329 від 10.01.2001, внесений Президентом України), який визначав поняття „парламентської більшості” та „парламентської опозиції”, засади їх формування та гарантії діяльності. Після того, як Верховна Рада України 18.01.2001 відхилила проект змін до Конституції за результатами Всеукраїнського референдуму за народною ініціативою, хрест було поставлено, відповідно, і на проекті Закону № 6329.

Загострення відносин між сформованою за результатами виборів народних депутатів України 2002 року „парламентською більшістю” та фракціями опозиції, загроза усунення опозиційних фракцій від процесу розподілу керівних місць у парламенті вже вкотре підняло питання про необхідність законодавчого врегулювання статусу парламентської опозиції. До порядку денного четвертої сесії парламенту було включено три відповідних законопроекти: „Про політичну опозицію” (№ 2007 від 16.07.2002, внесений народними депутатами України Г.Крючковим та С.Гуренком), „Про парламентську більшість та парламентську опозицію” (№ 2214 від 19.09.2002, внесений Р.Зваричем), „Про парламентську більшість та парламентську опозицію у Верховній Раді України” (№ 2214-1 від 30.09.2002, внесений С.Гавришем, К.Ващук, О.Карповим) . Однак протягом четвертої сесії відповідні питання в черговий раз відійшли на другий план, і всі внесені проекти „перекочували” на п’яту сесію. Зрештою 11 лютого 2004 року на розгляд парламенту було внесено четвертий законопроект про парламентську опозицію.

Перед тим, як перейти до розгляду питання про доцільність і нагальність врегулювання статусу опозиції в парламенті шляхом прийняття окремого закону про неї, варто проаналізувати ключові недоліки відповідних законопроектів.

Законопроекти про парламентську опозицію: зміст і недоліки

Концептуальні зауваження до законопроектів

Проект Закону “Про політичну опозицію” № 2047

1. Як випливає з пояснювальної записки до законопроекту, “регламентація в законодавчому порядку діяльності лише парламентської опозиції була б антидемократичною і антиконституційною, оскільки загрожувала б фактичним невизнанням політичної опозиції як явища загальносуспільного, відокремленням парламентської опозиції від її соціально-політичної бази в суспільстві”. Саме тому автори проекту спробували визначити статус не лише парламентської опозиції, але і публічної громадянської опозиції, яка існує за межами парламенту. Тим не менше, головна увага розробників законопроекту все ж була зосереджена на врегулюванні статусу саме парламентської опозиції. Ті ж права, які пропонується закріпити за громадянами, об’єднаннями громадян, засобами масової інформації, які не поділяють офіційного політичного курсу, вже отримали закріплення в Конституції та законах України, а тому, на нашу думку, додаткового закріплення в окремому законі не потребують. Крім того, публічна громадянська опозиція – утворення аморфне і неструктуроване, а тому – не може виступати окремим суб’єктом у відносинах з органами, які втілюють офіційний політичний курс в життя (інтереси опозиційних верств загалом виражають представники парламентської опозиції та опозиції в представницьких органах місцевого самоврядування). Тому потреби у додатковому законодавчому врегулюванні статусу публічної громадянської опозиції, на наш погляд, не існує.

2. Більшість положень проекту є суто декларативними і не передбачають конкретних механізмів їхньої реалізації. До них, зокрема, можна віднести норми, якими гарантовано представництво опозиції у складі Ради НБУ, Національної Ради з питань телебачення і радіомовлення, інших органів, які формуються Верховною Радою України (адже відповідні кадрові питання вирішуються більшістю від конституційного складу парламенту); доступ опозиції до державних та недержавних засобів масової інформації тощо.

3. Проект не визначає механізму інституціоналізації опозиції. З його змісту випливає, що для набуття фракцією (групою) опозиційного статусу та отримання передбачених проектом прав достатньо лише відповідної заяви фракції або групи. На нашу думку, найбільш досконалий механізм інституціоналізації опозиції закладено в проекті № 2214-3.

4. Проект не проводить чіткого розмежування між правами окремих опозиційних фракцій та об’єднаної парламентської опозиції, уможливлює дублювання функцій та повноважень опозиційного Кабінету Міністрів України та секретаріатів відповідних фракцій і груп.

Проект Закону “Про парламентську більшість та парламентську опозицію” № 2214

1. Окремі положення законопроекту, зокрема – в частині права глави держави достроково припинити повноваження Верховної Ради України у разі несформування парламентської більшості – не відповідають Конституції. Оскільки проектом інших наслідків неутворення парламентської більшості у встановлений проектом строк (1 місяць) не передбачено, то й доцільність визначення таких строків є доволі сумнівною.

2. Голова Верховної Ради України відповідно до Конституції України представляє парламент (тобто весь депутатський корпус, а не лише його окрему частину) у відносинах з іншими органами державної влади та місцевого самоврядування. Відтак не можна погодитись з пропозицією ініціатора проекту, відповідно до якої лідером парламентської більшості пропонується визначити Голову Верховної Ради України.

3. Реалізація пропозиції розробників проекту щодо покладення на Прем’єр-міністра обов’язку проведення консультацій з депутатськими фракціями і групами стосовно кандидатур на посади не лише членів уряду, але і керівників інших центральних органів виконавчої влади може призвести до політизації державної служби.

4. Для набуття прав політичної опозиції проект фактично зобов’язує фракції та групи парламентської меншості утворити опозицію чисельністю не менше 90 депутатів, до якої входили б не менше 2/3 депутатів меншості. Оскільки фракції та групи парламентської опозиції можуть діяти цілком автономно одна від одної, а утворювати коаліцію – лише для досягнення окремих спільних цілей, встановлення залежності між кількісним складом опозиції та можливістю реалізації нею своїх прав є недоцільним. На нашу думку, права, якими пропонується наділити опозицію у тому розумінні поняття опозиції, яке вклав у нього ініціатор проекту, слід надати всім фракціям та групам, які позиціонувались як опозиційні, пропонують власні альтернативні програми розвитку суспільства. Процедура ж реалізації наданих таким фракціям і групам прав (розподіл керівних посад в комітетах, реалізація права на доповіді і заяви, висвітлення діяльності в ЗМІ тощо) мала б визначатись за домовленостями опозиційних фракцій і груп.

5. Головним завданням діяльності опозиції, на нашу думку, має бути не лише критика офіційного курсу, але і розробка власних альтернативних офіційним програм розвитку суспільства. З проекту ж випливає, що існування опозиції – самоціль.

6. Проект гарантує опозиції право на  заміщення народними депутатами України із числа її членів посад перших заступників голів комітетів Верховної Ради України. На нашу думку, опозиції слід було б надати право на заміщення депутатами з числа членів опозиційних фракцій посад керівників комітетів Верховної Ради України з питань бюджету, свободи слова та засобів масової інформації, законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності та боротьби з корупцією, Регламенту.

7. Проектом визначено єдину підставу припинення діяльності парламентської опозиції – зменшення її кількісного складу нижче за встановлену проектом межу. На наше переконання, такий підхід є неприйнятним. Серед підстав припинення діяльності опозиційних фракцій слід було б передбачити, зокрема, їх розпуск, припинення опозиційної діяльності за власним рішенням, припинення повноважень Верховної Ради України. Заслуговує на увагу підхід до врегулювання цього питання, викладений у законопроекті № 2214-3.

Проект Закону “Про парламентську більшість і парламентську опозицію у Верховній Раді України” № 2214-1

Необхідно відзначити, що положення проекту № 2214-1, порівняно з проектами №№ 2007 та 2214, є більш досконалими як за формою так і за змістом. Основні ж з його недоліків полягають у наступному:

1. Проектом передбачено, що право на заміщення особами із числа членів опозиції посад заступника Голови Верховної Ради України, голів комітетів Верховної Ради України з питань бюджету; регламенту та організації роботи Верховної Ради України; свободи слова та засобів масової інформації; боротьби з організованою злочинністю та корупцією, а також 1/3 посад перших заступників голів комітетів Верховної Ради України опозиція отримує лише у разі, коли до її складу входить не менше 150 народних депутатів України; в іншому разі відповідні посади розподіляються між фракціями парламентської більшості. На нашу думку, опозиції було б варто надати право на заміщення керівних посад в комітетах парламенту незалежно від кількості депутатів, які входять до її складу. Наявність в парламенті хоча б однієї фракції або групи, яка не поділяє офіційного курсу та пропонує власну альтернативну програму суспільного розвитку вже саме по собі вимагає надання такій фракції (групі) достатніх прав, які б забезпечували можливість здійснення опозиційної діяльності. Одним з таких прав є право на керівництво окремими комітетами Верховної Ради України.

2. Ст.ст. 7 та 21 проекту передбачено, що для організаційно-технічного, інформаційного та іншого забезпечення діяльності парламентської більшості в структурі Апарату Верховної Ради утворюється відповідно Секретаріат парламентської більшості та Секретаріат опозиційного парламентського блоку. В той же час, функції організаційного та іншого забезпечення діяльності опозиції проектом пропонується покласти на опозиційний (тіньовий) уряд. В результаті створюються умови для дублювання функцій Секретаріату опозиційного блоку та тіньового уряду. Крім того, наділення тіньового уряду такими функціями не відповідає природі тіньового Кабінету (тіньовий уряд є альтернативою „офіційному” уряду, у випадку припинення повноважень другого керівні посади в Уряді заміщуються членами тіньового Кабінету).

Проект Закону „Про парламентську опозицію” № 2214-3

1. Згідно зі ст. 8 проекту умовою набуття фракцією опозиційного статусу є прийняття вищим статутним представницьким партійним органом рішення про перехід до опозиційної діяльності відповідної партії та її парламентської фракції. З таким підходом навряд чи можна погодитись, оскільки за існуючою практикою фракції утворюються як з числа депутатів, обраних в одномандатних округах, так і на основі виборчих блоків, до складу яких можуть входити представники декількох партій. Ставити можливість здійснення представниками відповідних партій опозиційної діяльності у залежність від рішень представників партій блоку, на наш погляд, – неправомірно. Загалом, вирішення питання про набуття фракцією (групою) статусу опозиційного утворення, а так само і про вихід з опозиції, входження до опозиційного блоку, доцільно віднести до компетенції членів такої фракції (групи).

2. Проектом передбачено, що право на заміщення особами із числа членів опозиції посад заступника Голови Верховної Ради України, голів комітетів Верховної Ради України з питань бюджету; регламенту та організації роботи Верховної Ради України; свободи слова та засобів масової інформації; нагляду за правоохоронною діяльністю, прав людини та національних меншин мають опозиційні формування, до складу яких входить не менше 150 народних депутатів України. Як зазначалось, опозиції слід було б надати право на заміщення керівних посад в комітетах парламенту незалежно від кількості депутатів, які входять до її складу.

3. Сумнівною видається потреба у закріпленні в проекті деталізованих вимог до змісту програм опозиційної діяльності, оскільки опозиційна фракція (група) може й поділяти окремі дії влади в рамках офіційного курсу. Тому у проекті слід було б передбачити, що у програмі опозиційної діяльності повинна міститись критика окремих складових офіційного курсу та пропозиції щодо механізмів вирішення відповідних проблем.

4. Законом “Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у зв’язку із запровадженням державного фінансування політичних партій” передбачено фінансування статутної діяльності партій, представлених у парламенті. У зв’язку з цим неприйнятним є  закріплення за опозиційними утвореннями (які до того ж не є юридичними особами) права на збір пожертв для досягнення цілей опозиційної діяльності (ст. 27 проекту).

5. Статтею 34 проекту опозиційним формуванням надано право делегування по одному своєму представнику до кожної виборчої комісії, яка утворюється для підготовки як загальнодержавних, так і місцевих виборів. З метою уніфікації встановленого виборчим законодавством підходу до формування виборчих комісій, вважаємо за доцільне ст. 34 з проекту виключити.

6. Викликає заперечення пропозиція розробників проекту, згідно з якою задоволення Кабінетом Міністрів України більше половини положень, які містить Програма діяльності опозиційних формувань (ст. 38 проекту) є підставою для втрати відповідними формуваннями опозиційного статусу.

Чи потрібен Закон про парламентську опозицію?

Діяльність депутатських фракцій і груп у Верховній Раді Україні регламентується Регламентом Верховної Ради України. Оскільки зміст переважної більшості законопроектів, спрямованих на врегулювання статусу опозиції, зводиться в основному до визначення прав фракцій та груп, що утворюють більшість та опозицію у Верховній Раді України, а також порядку створення останніх, підстав для врегулювання статусу опозиції шляхом прийняття відповідного окремого Закону, на наш погляд, не існує. Порядок утворення парламентської більшості та опозиції, права і гарантії їх діяльності слід врегульовувати Регламентом Верховної Ради України, доступ опозиції до засобів масової інформації – законами про засоби масової інформації. Права і гарантії діяльності опозиції, яка існує поза межами парламенту, лежать у площині регулювання законодавства про місцеве самоврядування, про звернення громадян, про політичні партії, засоби масової інформації тощо.
Чи існує необхідність у якнайшвидшому врегулюванні статусу опозиції? На нашу думку, для внесення відповідних змін до Регламенту Верховної Ради України поки що немає належних передумов. Врегулювання статусу більшості та опозиції у парламенті доцільне за умови чіткої політичної структурованості парламенту, прийняття законів, які б визначали механізми взаємодії уряду та парламенту.

Висновки

Для прийняття Закону про парламентську опозицію насьогодні не існує достатніх політичних та правових передумов. Врегулювання статусу опозиції, на нашу думку, слід здійснювати шляхом внесення змін до Регламенту Верховної Ради України (або шляхом закріплення відповідних положень у Законі про Регламент Верховної Ради України) та чинних законів України. Механізми врегулювання статусу парламентської більшості та опозиції найбільш досконало визначено у законопроектах №№ 2214-1 та 2214-3, які за умови доопрацювання з урахуванням висловлених зауважень, могли б бути покладені в основу правового врегулювання статусу більшості та опозиції у Верховній Раді України.

Коментарі

Георгій КРЮЧКОВ,
народний депутат України, фракція комуністів

На мою думку, статус парламентської більшості шляхом прийняття окремого закону про неї врегульовувати не потрібно. ЇЇ статус вже врегульовано Конституцією і Регламентом Верховної Ради України. А от Закон про політичну опозицію потрібний. Він повинен конкретизувати реалізацію права на опозиційну діяльність. Я є автором законопроекту саме про політичну опозицію і не вважаю за доцільне приймати закон про парламентську опозицію. Повноваження і права парламентської опозиції можуть бути визначені і в Регламенті. Натомість внесений мною законопроект охоплює питання діяльності опозиції в органах місцевого самоврядування, опозиційних ЗМІ.

Якщо говорити про законодавче врегулювання статусу парламентської опозиції, то необхідно перш за все чітко визначити перелік питань, з яких опозиції обов’язково має надаватись слово, механізми участі опозиції у формуванні парламентських комітетів. При визначенні механізмів участі опозиції у формуванні парламентських комітетів доцільно використати німецький досвід у відповідній сфері, – пропорційно чисельному складу фракцій виділити кількість посад голів комітетів, перших заступників голів. Також має бути закріплено право на формування опозицією тіньового кабінету, право робити співдоповіді з окремих питань; повинно бути унормовано право опозиції на використання засобів масової інформації. Тобто, говорити є про що. Що стосується питання умов позбавлення опозиції наданих їй прав, то, на мою думку, повинні, передусім, бути визначені гарантії реалізації цих прав. Якщо є права – то їх потрібно гарантувати. А гарантіями мають бути конкретні норми, виписані в законі: хто відповідає у випадку, якщо права опозиції не реалізуються.

Думаю, навряд чи якийсь із чотирьох законопроектів, які передбачають врегулювання статусу більшості та опозиції, пройде. Очевидно, їх буде доручено об`єднати і зробити один законопроект. При цьому важко сказати, коли такий законопроект буде прийнято. Можливо, його і до кінця п’ятої сесії не схвалять.

Степан ГАВРИШ,
народний депутат України, група “Демократичні ініціативи”

Законопроект, присвячений врегулюванню статусу більшості та опозиції вносився мною на розгляд парламенту минулого скликання. Я вважаю, що зараз, як ніколи, нам потрібно внормувати статус кожної політичної сили в парламенті, яка іменує себе парламентською більшістю і тих, хто називають себе опозицією. На жаль, цього не хоче, передусім, опозиція. Оскільки відхилення від цього статусу будуть щоденні. Більше того – опозиція змушена буде тоді боротися не за власні, а за національні інтереси, що традиційно відбувається в європейських парламентських демократіях.

Тому, на цей час прийняття закону, який би врегулював статус більшості та опозиції – практично нереальне. Але думаю, що підготовка нового Регламенту Верховної Ради України, який має бути прийнятий після внесення змін до Конституції, призведе до того, що питання діяльності більшості та опозиції будуть у ньому врегульовані. У Регламенті будуть введені спеціальні інститути, якими забезпечуватиметься порядок в роботі парламенту. Для прийняття закону про парламентську більшість та парламентську опозицію потрібна нова політична воля, а вона сформується після внесення змін до Конституції. Не можна говорити про одну частину політичного тіла (а парламентська більшість і парламентська опозиція – це дві частини українського парламенту), тому вкрай важливо, щоб, говорячи про опозицію, ми відштовхувалися від статусу парламентської більшості. Можливо при цьому, що норми, присвячені врегулюванню статусу парламентської більшості будуть дуже короткими, лаконічними, а декларування гарантій опозиції – більш детальним. Для опозиції я б виписав право мати керівні посади в певній частині комітетів, які забезпечують реалізацію функцій і повноважень опозиції щодо захисту прав і свобод громадян; право на публічну інформацію в ЗМІ, що належать державі або мають суспільний характер; право на будь-який запит до будь-якого урядовця і отримання відповіді від нього, на терміновий запит до Президента тощо.

Борис БЕСПАЛИЙ,
народний депутат України, фракція “Наша Україна”

На мою думку, статус будь-якого офіційно зареєстрованого парламентського утворення має бути законодавчо врегульований. І не обов’язково спеціальним законом – його й не потрібно. Це має бути предметом закону про Регламент Верховної Ради, де є статусні питання стосовно депутатських груп, фракцій і т.д. Оскільки на даний момент немає законодавчого визначення парламентської більшості чи опозиції, чесно кажучи, я ніякої потреби у цьому і не бачу. Це трохи фантомна тема. Приміром, комуністи і „Наша Україна” називають себе опозицією, причому відмінності між цими двома політичними силами досить суттєві. Переконаний, що перш за все повинні бути створені можливості для нормальної роботи кожного депутата і кожної фракції.

Робота парламенту регулюється Конституцією України, Регламентом, законом „Про статус народного депутата України”, законом про парламентські комітети і комісії. Також є, щоправда ветований, закон про тимчасові спеціальні та слідчі комісії. А спеціально приймати рамковий закон про парламентську опозицію – це шлях у глухий кут, у світі такий підхід не практикується. У такому Законі будуть відображені лише загальні побажання, які не будуть нормативно забезпеченими.

Денис КОВРИЖЕНКО,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь