Яка доля очікує на Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу?

Одним із найбільш очікуваних і, водночас найбільш резонансних, законопроектів, що перебували на розгляді в парламенті протягом четвертої сесії, можна назвати проект Закону “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” (№3581). Йому слід приділити особливу увагу з огляду на значення цього документа для досягнення прогресу в галузі європейської інтеграції України та можливого впливу на подальше здійснення нормотворчого процесу в нашій державі.

Гармонізація та приведення вітчизняного законодавства у відповідність із діючими європейськими правовими стандартами є невіддільним етапом інтеграції нашої держави до Європейського Союзу. Практика свідчить, що без забезпечення ефективного інституалізованого механізму здійснення гармонізації її подальший прогрес є фактично неможливим. Перші кроки на шляху створення такого механізму здійснювалися переважно главою держави та органами виконавчої влади. Такий стан справ зберігався до прийняття парламентом Закону “Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” від 21 листопада 2002 року. За вісім місяців потому в парламенті було зареєстровано розроблену Мінюстом однойменну Програму. Однак активну роботу, пов’язану з проектом, було розпочато лише під час четвертої сесії.

Документ, що розглядався парламентарями в першому читанні, містив низку недоліків та “білих плям” і в цілому потребував суттєвого доопрацювання. Серед головних прорахунків Програми, що розглядалася в першому читанні, можна виділити такі:

– відсутність у проекті будь-яких посилань на Концепцію від 21 листопада 2002 року. Цілком можливо, що положення Концепції і не бралися до уваги під час розробки Програми, оскільки остання дуже мало нагадує свою попередницю;

– недосконалість проекту з точки зору юридичної техніки його укладення: в тексті Програми зустрічалися терміни, яким не давалося належного пояснення. Незавершений вигляд мали багато окремих положень Програми, що ніяким чином не сприяло її належній та ефективній реалізації. Більшість положень розділів ІХ, Х, ХІ, де пропонувалися практичні заходи досягнення цілей адаптації, були практично нерозвинуті і більше схожі на декларацію про наміри, аніж на програму дій;

– розробниками не було приділено достатньої уваги розділу VII Програми, присвяченому розробці та змісту щорічних планів її виконання. До регламентації щорічного плану доцільно було б включити положення, що регулювали б конкретні заходи по реалізації Програми. Таким чином недосконалість та неконкретність регулювання на рівні Програми компенсувалася б детальною регламентацією в межах щорічних планів дії;

– запропонований розробниками Програми інституційний механізм виконання її положень на практиці виявився визначенням загальних функцій різних органів влади в процесі адаптації законодавства. Окреслюючи загальні питання, проект не містив чіткого механізму взаємодії цих органів влади в процесі розробки та реалізації заходів щодо належної імплементації Програми;

– у Програмі були фактично відсутні положення щодо моніторингу процесу її виконання. До них додається також відсутність у законопроекті будь-яких санкцій або “натяків” на політичну відповідальність виконавців завдань з адаптації.
Враховуючи важливість та актуальність питання адаптації законодавства України до стандартів ЄС і попри всі недоліки законопроекту, в першому читанні його було підтримано парламентом і передано у відповідальний комітет з метою подальшого глибокого доопрацювання. Документ, що було подано на розгляд у другому читанні, виглядав як значно досконаліший і великою мірою позбавлений “дитячих хвороб” свого попередника. Хоча повністю досконалим його назвати важко.

“Оновлений” проект Програми на перший погляд вдосконалив механізм розгляду парламентом законопроектів, що за предметом правового регулювання відносяться до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС. Згідно з Програмою, кожен законопроект, внесений до Верховної Ради, протягом семи днів подається до Комітету з питань європейської інтеграції для визначення належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС (тобто чи підлягає він євроекспертизі). Законопроекти, які згідно з висновком Комітету підлягають євроекспертизі, протягом трьох днів передаються до Міністерства юстиції для підготовки експертного висновку щодо відповідності законопроектів праву Європейського Союзу. Комітет з питань європейської інтеграції має право направити будь-який законопроект, що підлягає євроекспертизі, до відповідних підприємств, установ, організацій або окремих експертів для проведення альтернативної експертизи (з цього положення випливає, що експертиза центральним органом виконавчої влади має здійснюватися обов’язково. В той самий час євроекспертиза законопроектів іншими суб’єктами здійснюватиметься лише за наявності відповідного рішення). Нормативно-правові акти, які суперечать праву ЄС, можуть прийматися лише за наявності “достатнього обґрунтування” необхідності прийняття такого акту.

Попри конструктивний зміст встановлених законодавцем вимог вони не відповідають Конституції України:

– по-перше, вони обмежують конституційні повноваження інших органів на свій розсуд видавати нормативні акти;

– по-друге, сам факт встановлення ними процедури розгляду законопроектів (тобто звичайним законом) може розглядатися як такий, що не відповідає Конституції. Оскільки ч.4 статті 82 Основного закону вимагає, щоб порядок роботи Верховної ради України встановлювався Конституцією та законом про регламент. Ні про які інші акти законодавства в цій статті не йдеться. Відтак, можна констатувати порушення    конституційних вимог щодо процедури встановлення порядку роботи парламенту. Вирішення цієї колізії можливе за умови виокремлення деяких положень Програми та внесення відповідних за змістом новацій до регламенту Верховної Ради України.

Програма, підготовлена до другого читання, дещо розширює сферу парламентського контролю за здійсненням заходів з адаптації. Зокрема, парламент щорічно мав би заслуховувати доповідь про стан виконання Програми, яка готуватиметься Координаційною радою з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу – новим  центральним органом виконавчої влади, що здійснюватиме координацію взаємодії органів державної влади й інших інституцій в процесі виконання Програми. Причому головою Координаційної ради є Прем’єр-міністр України за посадою. Це, по мірі актуалізації питання європейської інтеграції, має підвищити рівень відповідальності виконавчої перед парламентом за ефективне здійснення державної політики в інтеграційній сфері. Однак створення в системі влади нового органу, повноваження якого є дуже подібними до повноважень вже діючого органу – Міжвідомчої координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу – викликає запитання. Передусім незрозуміло, яким чином розподілятимуться функції та повноваження між цими двома інституціями.

У проекті, підготовленому до другого читання, було дещо розширено та наповнено конкретнішим змістом поняття щорічних планів дії по імплементації положень Програми. Однак, такі зміни виглядають здебільшого косметичними, оскільки практичне втілення таких положень неможливе без конкретизації їх відповідними підзаконними нормативно-правовими актами. Зрештою незрозуміло, який саме орган матиме розробляти (“готувати”) щорічні плани адаптації законодавства. Оскільки розділ VII Програми доручає здійснення цієї функції Міжвідомчій координаційній раді. Тимчасом ті ж самі завдання розділ VIIІ покладає на Кабінет Міністрів України.

Крім того, зауваження викликають деякі терміни, використані авторами проекту (наприклад, “конкретні заходи з адаптації законодавства”, “достатнє обґрунтування необхідності”), і передусім відсутність їх пояснення в тексті документа може викликати в подальшому проблеми з їх тлумаченням, що істотно вплине на дію зазначених положень. Причому ця тенденція щодо використання термінів без їх пояснення й конкретизації поширюється на весь документ у цілому і є його суттєвим недоліком.

Власне, ці та деякі інші причини призвели до накладення Президентом вето на Закон “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”, схвалений 27 листопада 2003 року 259 голосів народних депутатів у другому читанні й у цілому. Сьогодні очевидно одне: прийнятий протягом четвертої сесії закон чинності не набув. Великою мірою подальша доля акту залежатиме від врахування парламентарями пропозицій глави держави в процесі його перегляду. Простого вирішення цього питання очікувати важко, оскільки частина президентських зауважень до Програми виглядають досить дискусійними.

Аналіз пропозицій Президента до законопроекту

В цілому необхідно визнати слушність більшості пропозицій глави держави. До таких, зокрема, можна віднести:

– зауваження щодо необхідності приведення  законопроекту з вимогами Конституції (порядку утворення органів державного управління в складі центрального органу виконавчої влади та кадрових призначень у них тощо);

– зауваження стосовно процедури здійснення експертизи законопроектів та повноважень урядового органу, уповноваженого на здійснення експертизи.

Однак, погоджуючись із зазначеними зауваженнями в цілому, треба зауважити, що спосіб вирішення проблем, запропонований у них викликає запитання. Так, наприклад, пропонується абзац другий п.5 розділу ІХ Програми викласти в такій редакції: “Експертизу проектів законів та інших нормативно-правових актів, які за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, здійснює уповноважений центральний орган виконавчої влади, а експертизу проектів нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади – відповідні підрозділи міністерств, які видають акт.”

Якщо буквально тлумачити це положення, виходить, що відповідний орган матиме повноваження здійснювати євроекспертизу будь-яких законопроектів, навіть депутатських і президентських, що суперечить Конституції України, оскільки згадані суб’єкти законодавчої ініціативи є незалежними у своїй роботі й ніяким чином не підпорядковують свою діяльність органам, що належать до структурних підрозділів інституцій виконавчої влади.

Стосовно виключності права Президента ініціювати розгляд законопроектів як невідкладних виникає сумнів, оскільки Конституція не містить однозначного регулювання цього питання. Зокрема, глава держави, безперечно, наділяється згідно з Основним законом цими повноваженнями, однак про виключність такого права там нічого не сказано. Так само Конституція не містить прямої заборони або обмеження цього права для інших органів. Відтак, можна презюмувати право парламенту самостійно визначати процедуру розгляду інших законопроектів.

Варто також звернути увагу на загальний механізм здійснення євроекспертизи законопроектів, які готуються до другого читання, оскільки практика свідчить про концептуальні зміни в документах, які потрапляють на парламентський розгляд у першому читанні, коли вони голосуються парламентом вдруге.

Габріел Асланян,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

КОМЕНТАРІ

Борис Тарасюк,
Голова Комітет з питань Європейської інтеграції,
Фракція “Наша Україна”

Наш комітет розглянув пропозиції Президента і майже стовідсотково їх врахував. Ми будемо виходити з рекомендацією до Верховної Ради України прийняти цей закон з президентськими поправками. Усі недоліки законопроекту – швидше, технічного характеру. І оскільки це питання непринципові, ми й вирішили погодитися із цими пропозиціями.

Олег Зарубінський,
Перший заступник Голови Комітету з питань Європейської інтеграції,
фракція Народно-демократичної партії

Коли ми говимо про загальнодержавну програму адаптації українського законодавства, то дуже важко сфокусувати усі позитиви і недоліки. Справа в тому, що це досить ексклюзивний документ. Приміром, юридине управління вважає, що в цей закон не потрібно було включати орієнтовний план, що це не може бути складовою частиною закону. Є в цьому логіка? Є. Але є й логіка і в точці зору  Комітету з питань європейської інтергації. Отже, в даному випадку, стовідсотково ідеальний закон виписати неможливо, бо він дуже специфічний.

Мені здається, що повинна бути просто політична воля й розуміння того, що цей документ має бути прийнятий – можливо, навіть, з деякими неідеальними формулюваннями.

Не думаю, що є перспективи подолати вето. Думаю, що буде розроблений новий законопроект, який вже ветуватися не буде. Мені здається, що більшість зауважень президента можна врахувати в повній або частковій редакції. Думаю, що ВР проголосує такий документ. Ще раз повторюю – це дуже специфічний законопроект і говорити про ідеальний рівень документу в даному випадку дуже важко.

Залишити відповідь