Проблемні аспекти Закону про вибори Президента України: шляхи та перспективи їх врегулювання

Загальні зауваження

Українське виборче законодавство пройшло довгий шлях свого становлення. Практика національного законотворення характеризується частим переглядом законодавства про вибори, що обумовлюється пошуком політичних компромісів перед проведенням чергових загальнонаціональних виборів. Так, кожним черговим парламентським та президентським виборам передували розробка та прийняття нової редакції відповідного закону про вибори (закони 1993, 1997 та 2001 років для виборів народних депутатів, закони 1994, 1999 років для виборів Президента та 1994, 1998 років для місцевих виборів).

Позитивним у цій динаміці стало те, що частий перегляд виборчого законодавства зумовив істотне покращення положень відповідних актів законодавства, насамперед в частині визначення процедурних аспектів виборчого процесу, шліфування технічних норм. Особливо це стосується правового регулювання виборів до Верховної Ради України. Загальною тенденцією при розробці нових редакцій виборчого законодавства стало наближення та уніфікація положень, що регулюють процедурні відносини.

Разом з тим, законодавство у сфері виборів президента має й певну специфіку. Станом на сьогодні воно є найбільш консервативним та відстаючим від реалій життя та потреб правового регулювання. Зважаючи на це, значну кількість неврегульованих законом питань змушена розв’язувати своїми актами Центральна виборча комісія. Остання, намагаючись заповнити численні прогалини в законодавстві, вдається до правотворення (створює власні регулюючі норми, які прямо не випливають з чинного законодавства), що у переважній більшості випадків викликає сумніви щодо правомірності таких дій. При цьому, ЦВК, як правило, бере за зразок положення Закону України “Про вибори народних депутатів України”, які є більш досконалими та детальними. Прикладом цьому може служити Постанова ЦВК “Про Положення про порядок використання засобів масової інформації для проведення передвиборної агітації під час виборів Президента України у 1999 році” № 96 від 18.06.99 р. У ній ЦВК детально прописала навіть ті положення, які не закріплені жодним з чинних виборчих законів України, широко використовуючи зарубіжний досвід, норми міжнародного права тощо (зокрема, деталізуються правила проведення передвиборних дебатів, правила розповсюдження соціологічної інформації про кандидатів та ін.).

Щодо загального політичного контексту

На відміну від минулих кампаній, кампанія, що на часі, цілком імовірно, не відрізнятиметься наявністю “власної” правової бази. Сьогодні вже відсутній такий стимулюючий законотворення чинник, як загальне демократичне піднесення, характерне для початку та середини 90-х років XX століття. Вже не йдеться всерйоз про участь діючого президента у наступних виборах (розмови про це ведуться, однак, використовуються, переважно, як засіб політичного шантажу). Тому, вочевидь, будь-яка серйозна зміна “правил гри” може порушити передвиборні очікування та наміри тих політичних сил, які прагнуть втримати власні домінуючі позиції.

Суттєво знижує імовірність прийняття нової редакції Закону “Про вибори Президента України” або, принаймні, внесення до чинного закону важливих змін також оголошення Л.Кучмою плану втілити у життя політичну реформу, однією із засад якої є проведення виборів глави української держави парламентом. За такого контексту підтримка т.зв. “парламентською більшістю” будь-якого проекту закону про вибори президента виглядатиме непослідовністю або навіть зрадою Л.Кучмі.

Водночас, можна передбачити й низку факторів, які можуть вплинути на результативність зроблених вище висновків. Це:

1.   Ймовірність ухвалення Конституційним Судом України рішення про те, що Л.Кучма має право балотуватися на третій строк (про таку ймовірність вже вголос говорять; рішення має бути оголошеним днями). У такому разі слід очікувати, що пропрезидентська більшість, попри вдаване небажання Л.Кучми балотуватися в черговий раз, здійснить низку кроків для просування діючого президента як кандидата на майбутніх виборах (це, однак, може бути лише тимчасовим засобом політичного шантажу та випробовування “нервів” опозиції). Одним з таких кроків може бути схвалення нової редакції або ж змін до закону про вибори президента.

2.   Нестійкість “парламентської більшості”. Можна спрогнозувати, що низка народних депутатів, що входять до складу пропрезидентських фракцій і демонструють в окремих випадках відмінні позиції щодо політичної реформи, можуть підтримати намагання опозиційних фракцій ухвалити закон про вибори президента.

3.   Крім того, можна очікувати, що окремі процедурні зміни до закону таки будуть прийняті, зважаючи, скажімо, на об’єктивне наближення виборів.

Окремим питанням, що слід враховувати, зважаючи на загальний політичний контекст передвиборної ситуації в країні – це зміна складу ЦВК. Найближчим часом мають бути призначені на посади 15 з 18 членів ЦВК, включно з її головою. Л.Кучма вже заявив публічно про своє небажання пропонувати на затвердження парламенту кандидатури від опозиції. Крім того, станом на сьогодні ще немає хоча б скільки-небудь достовірної інформації щодо можливих кандидатур на посади членів ЦВК. Все це робить передвиборну ситуацію ще більш непевною та дозволяє говорити про те, що правляча верхівка серйозно зважує свої передвиборні кроки та, вочевидь, планує активно розіграти “карту” адміністративного ресурсу. Можна, однак, очікувати, що з приходом до складу ЦВК нової команди, кожний член якої буде ретельно підібраний президентським оточенням, шансів на зміни у правовому полі, що регламентує проведення виборів президента, зменшаться ще більш суттєво.

Ключові проблеми Закону „Про вибори Президента України”

Проблеми формування та діяльності виборчих комісій

Удосконалення порядку формування виборчих комісій

Утворення виборчих комісій здійснюється не ЦВК, а обласними та прирівняними до них радами (територіальних виборчих комісій), сільськими, селищними та міськими радами (дільничних виборчих комісій). Частина депутатів місцевих рад тісно пов’язані з органами виконавчої влади, відносно незалежні депутати також не є самостійними у прийняття рішень, оскільки постійно перебувають під загрозою відкликання, ініційованого місцевими адміністраціями. В результаті склад територіальних та дільничних комісій, фактично, визначається органами виконавчої влади. Тому говорити про неупередженість комісій до опозиційних владі кандидатів не доводиться.

Однією з передумов забезпечення прозорості та демократичності майбутніх президентських виборів є запровадження вертикального принципу формування виборчих комісій (ЦВК формує склад територіальних комісій, територіальні – склад дільничних), на основі пропозицій партій, представлених у Верховній Раді України. При цьому недоцільним є надання права висування кандидатів на посади членів виборчих комісій кандидатам в Президенти та партіям, які їх висунули – під час виборів 1999 року, як відомо, діяльність багатьох виборчих комісій у другому турі голосування було фактично паралізовано внаслідок втрати партіями, кандидати яких не отримали в першому турі необхідної кількості голосів, зацікавленості в подальшій роботі у виборчих комісіях.

Підвищення професіоналізму та ефективності роботи виборчих комісій

Через складність поєднання принципу формування комісій на партійній основі з принципом професіоналізму їх членів, законодавець відмовився від встановлення вимог щодо рівня кваліфікації навіть голів, не кажучи вже про інших членів комісій. В той же час, значна кількість скасованих в судовому порядку рішень виборчих комісій під час останніх парламентських виборів ще раз нагадали про актуальність проблеми підвищення кваліфікації членів виборчих комісій.

У виборчому законодавстві, у тому числі й Законі „Про вибори Президента України” доцільно прямо передбачити положення, згідно з яким кандидати на посади голів (секретарів) виборчих комісій повинні або мати вищу юридичну освіту або ж пройти відповідне навчання за тривалістю і програмою, визначеними ЦВК. Реалізація таких освітніх програм навряд чи можлива за рахунок коштів Державного бюджету України. Тому іноземним донорам  доцільно було б приділити увагу питанню фінансування програм, спрямованих на підвищення кваліфікації майбутніх голів комісій.

Забезпечення відкритості роботи виборчих комісій

Жоден з виборчих законів не передбачає обов’язкової присутності офіційних спостерігачів під час проведення засідань виборчих комісій (спостерігачі можуть бути присутні на засіданні лише за запрошенням); значно звужено коло суб’єктів, яким може бути надано статус офіційних спостерігачів на виборах. Поза контролем громадськості знаходиться голосування поза межами виборчих дільниць, підрахунок голосів на виборчих дільницях.

Необхідно передбачити, що засідання виборчої комісії є не основною, а єдиною формою її роботи, рішення виборчих комісій приймаються виключно на засіданнях. Слід покласти обов’язок запрошення секретарем комісії на кожне із засідань комісії офіційних спостерігачів, представників ЗМІ тощо. Статус офіційних спостерігачів слід було б надати також і окремим громадським організаціям з всеукраїнським статусом, до статутних повноважень яких віднесено спостереження за проведенням виборів і які мають свої осередки в АРК, містах Києві та Севастополі, областях

Забезпечення законності діяльності виборчих комісій

Жоден із виборчих законів України не передбачає обов’язковості рішень суду для виборчих комісій. В результаті питання, щодо яких судом винесено рішення, стають предметом повторного розгляду виборчими комісіями та прийняття рішень, які суперечать рішенням суду з відповідних питань.

У Законі „Про вибори Президента України” слід прямо передбачити, що питання, стосовно яких судом винесено рішення, яке набрало законної сили, не можуть бути предметом повторного розгляду у виборчих комісіях і підлягають виконанню.

Підрахунок голосів і встановлення результатів виборів

Законодавство позбавляє учасників виборчого процесу можливості оскарження рішень Центральної виборчої комісії – рішення Верховного Суду України за результатами розгляду скарг на рішення ЦВК є остаточними та оскарженню не підлягають.

По-друге, з метою забезпечення конституційного права учасників виборчого процесу на оскарження рішень суду, необхідно передбачити, що рішення ЦВК можуть бути оскаржені не до Верховного Суду України, а до Апеляційного суду м. Києва (після прийняття Адміністративно-процесуального кодексу – до Вищого Адміністративного Суду України).

Виборчі комісії наділено повноваженнями з встановлення фактів порушення виборчого законодавства, наявності / відсутності вини суб’єктів виборчого процесу у вчиненні відповідних порушень, перевірки законності рішень нижчестоящих виборчих комісій. В той же час, поза межами законодавчого регулювання опинились питання, пов’язані з процедурою розгляду відповідних скарг, дослідження доказів, вимог до форми скарг, порядку їх подання та розгляду тощо. В результаті здійснення виборчими комісіями „квазісудових” функцій відбувається довільно, без врахування позицій сторін, яких стосуються відповідні спори. Як наслідок – прийняття необґрунтованих та незаконних рішень.

Збереження за виборчими комісіями „квазісудових” функцій, на наш погляд, є доцільним лише у разі створення умов для забезпечення формування професійного складу виборчих комісій (при цьому у виборчому законодавстві слід врегулювати процедуру розгляду скарг, порядок залучення експертів, дослідження доказів тощо). В іншому разі виборчі комісії мають бути позбавлені контрольно-наглядових повноважень та „квазісудових” функцій.

Проблеми фінансування президентської виборчої кампанії

Чинний Закон „Про вибори Президента України” встановив ряд обмежень на джерела формування, обсяг і напрями використання коштів виборчих фондів. Так, загальний ліміт витрат на виборчу кампанію встановлено на рівні 1 700 000 грн. (приблизно 315 000 USD), в той час як приблизна вартість реальних витрат на вибори за деякими даними оцінюється у 70 і більше мільйонів грн.; ліміт внеску до виборчого фонду –  на рівні 1700 грн. (приблизно 315 USD). Закон не забезпечує прозорості фінансування виборчої кампанії.

В умовах постійного зростання витрат на вибори всіх рівнів, законодавцю доцільно було б зосередити увагу не на встановленні обмежень на суми внесків та витрат (наявність відповідних положень у законі може бути використана проти опозиційних до влади кандидатів), а на забезпеченні прозорості фінансування виборів. Це сприяло б детінізації політики, підвищенню обізнаності громадян в питанні щодо того, хто стоїть за перемогою кандидата і чиї інтереси виражатиме новообраний Президент.

Проблеми організації голосування та підрахунку голосів

Законом рамково врегульовано процедуру передачі виборчих бюлетенів від ЦВК до територіальних виборчих комісій, від територіальних – до дільничних; не визначено строк, протягом якого має здійснюватись передача бюлетенів та кількість членів комісії, які мають бути присутніми під час їх передачі. Поза межами правового регулювання фактично залишились питання використання бюлетенів після отримання їх членами дільничної виборчої комісії. Процедура підрахунку голосів потребує більш чіткої регламентації. Закон не вирішує проблеми належного матеріально-технічного забезпечення приміщень для голосування, забезпечення таємниці голосування тощо.

Для забезпечення демократичності виборів вкрай необхідно привести передбачену чинним Законом процедуру голосування та підрахунку голосів у відповідність до процедури, встановленої Законом „Про вибори народних депутатів України”. Доцільно також визначити мінімальну площу приміщення для голосування.

Проблеми реєстрації претендентів та кандидатів у претенденти на посаду Президента України

Стаття 29 Закону передбачає можливість відмови в реєстрації претендента кандидатом в президенти або навіть скасування реєстрації особи кандидатом в президенти у разі виявлення “завідомо неправдивих відомостей” в декларації про доходи претендента/кандидата, наявності інших “істотних порушень” при підготовці та представленні декларації. Як показав досвід виборчої кампанії з виборів народних депутатів 2002 року, подібні положення законодавства широко використовуються для тиску на представників опозиційних або просто небажаних владі кандидатів та партій і є серйозним підґрунтям для численних зловживань податковими органами.

З метою уникнення можливих негативних наслідків застосування згаданої норми її, зокрема, доцільно було б змінити таким чином, щоб залишивши загальне правило щодо перевірки декларацій претендентів/кандидатів, водночас позбавити результати перевірки статусу таких, що можуть безпосередньо вплинути на результати виборів. Натомість, необхідно забезпечити відкритість інформації про результати перевірок для громадськості, як це, наприклад, пропонується законопроектом про внесення змін до Закону України “Про вибори Президента України” №4286, внесеним народним депутатом України М. Томенком.

Передвиборна агітація

Чинний Закон України “Про вибори Президента України” містить лише дуже загальні вимоги щодо порядку ведення передвиборної агітації у ході виборів глави держави. Законом, зокрема, взагалі не врегульовані численні питання використання для цілей агітації електронних ЗМІ недержавної форми власності, порядку розміщення агітаційних матеріалів у ЗМІ за рахунок коштів Державного бюджету тощо. У зв’язку з цим вирішення  усіх таких питань віддано на “відкуп” ЦВК.

Зважаючи на сказане, положення чинного Закону, що стосуються порядку ведення передвиборної агітації, мають бути рішуче переглянуті та доповнені. Напрямом такого перегляду може бути, зокрема, наближення норм даного Закону до відповідних положень Закону України “Про вибори народних депутатів України”.

Відповідальність учасників виборчого процесу

У чинному кримінальному законодавстві міститься лише три статті, які передбачають відповідальність за порушення норм виборчого законодавства. У зв’язку із складністю встановлення та доведення факту наявності обставин, за яких особа може бути притягнута до кримінальної відповідальності, на практиці відповідні положення кримінального закону практично не застосовуються. Кодекс України про адміністративні правопорушення не містить будь-яких суттєвих санкцій за виборчі порушення. Все це суттєво зменшує ефективність законодавчого регулювання виборчої кампанії, призводить до масових порушень законодавства.

Запорукою дотримання положень Закону „Про вибори Президента України” є розширення підстав для притягнення до адміністративної відповідальності винних осіб. Суттєво має бути підвищений розмір штрафних стягнень за вчинення виборчих порушень.

Спроби удосконалення Закону „Про вибори Президента України”

Комплексний підхід до удосконалення чинного виборчого Закону передбачено в проектах, внесених на розгляд парламенту народними депутатами України Ю. Ключковським та М. Катеринчуком (реєстр. № 2047), М. Рудьковським (2047-1). Крім того, свої пропозиції стосовно удосконалення даного Закону в частині правового регулювання передвиборної агітації та фінансування виборчих кампаній кандидатів вніс на розгляд парламенту н.д. М.Томенко (№ 4286). Нещодавно у парламенті було зареєстровано також проект, який має чітко виражену політичну мету (ініціатор – член фракції „Наша Україна” В.Стретович) – виключення з передвиборної боротьби потенційного претендента на президентське крісло В.Януковича, діючого Прем’єр-міністра України (проектом пропонується заборонити висування на посаду осіб, раніше засуджених за вчинення злочину, незалежно від того, чи знята судимість, чи ні).

Найбільш досконалим з точки зору повноти врегулювання проблем чинного Закону є, безумовно, проект н.д. Ю. Ключковського та М. Катеринчука (№ 2047). Оскільки однією з головних ознак попередніх виборчих кампаній було використання владою „білих плям” виборчого законодавства, розробники проекту пішли шляхом максимальної деталізації положень, які регулюють організацію та підготовку виборів, процедуру оскарження та розгляду скарг, процес голосування та підрахунку голосів. В той же час така деталізація, можливо, стане однією з причин „поховання” проекту пропрезидентськими фракціями, які навряд чи будуть у захваті від скорочення можливостей для зловживань в ході виборів, використання адміністративного ресурсу.

Концептуальні положення проекту зводяться до наступного:

1.  Суб’єктами висування кандидатів на посаду Президента пропонується визначити лише партії та виборчі блоки

2.  Закріплено принцип вертикального формування виборчих комісій та створено умови для їх неупередженої діяльності. Згідно з проектом, територіальна виборча комісія утворюється Центральною виборчою комісією за поданнями (не більш як на дві особи) центральних керівних органів партій (блоків) за умови, що партії (партії, що входять до блоку) зареєстровані в установленому законом порядку та мають регіональні осередки Дільнична виборча комісія утворюється відповідною територіальною виборчою комісією за поданнями кандидатів на посаду Президента України.

3.  Передбачено, що виборчий фонд кандидата на пост Президента України формується за рахунок коштів партії (партій, що входять до виборчого блоку), яка висунула кандидата, його власних коштів, а також добровільних внесків фізичних осіб (не можуть перевищувати 5000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян). Граничного розміру виборчого фонду проектом не встановлено.

4.  Необхідними умовами реєстрації кандидата у Президенти пропонується визначити подання до ЦВК партіями та блоками, які висунули такого кандидата, підписних листів з не менш як 500000 підписів виборців на підтримку кандидата, у тому числі не менше ніж по 17000 підписів виборців у кожному із двох третин регіонів України, а також внесення на рахунок ЦВК виборчої застави у розмірі 1000000 грн. (повертається партії, блоку у разі отримання відповідним кандидатом 10% голосів виборців).

5.  Статус офіційних спостерігачів проектом пропонується надати представникам партій та блоків (суб’єктів виборчого процесу), громадських організацій, зареєстрованих за 2 роки до виборів і до статутної діяльності яких віднесено питання виборчого процесу та спостереження за ним, представникам іноземних держав та міждержавних організацій.

6.  Окремим розділом у проекті врегульовано питання оскарження рішень, дій та бездіяльності учасників виборчого процесу.

Проект містить окремі недоліки, які, однак, могли б бути виправлені у разі його прийняття за основу. Так, викликає сумніви доцільність встановлення заборони на фінансування виборчих кампаній юридичними особами, закріплення в якості підстав для реєстрації кандидата збору ним необхідної кількості підписів. Поза регулюванням проекту залишилась більшість проблем в частині забезпечення професіоналізму, відкритості та законності діяльності виборчих комісій, прозорості фінансування виборчої кампанії, скасування реєстрації кандидатів за 1-2 дні до виборів. Без змін залишено процесуальне законодавство, яким мала б бути удосконалена процедура розгляду виборчих спорів, нормативно-правову базу, яка визначає підстави для притягнення до адміністративної відповідальності порушників виборчого закону та діючі санкції за такі порушення.

Альтернативний комплексний проект змін до Закону „Про вибори Президента України” на розгляд парламенту було внесено народним депутатом М.Рудьковським (Фракція соціалістів, реєстр. № 2047-1). Загалом, за повнотою врегулювання проблем чинного Закону він суттєво поступається проекту № 2047. Так, крім тих недоліків, які містить проект № 2047, у проекті Рудьковського залишено поза увагою питання оскарження рішень виборчих комісій та розгляду відповідних справ, неповно врегульовано питання складання списків виборців. Проект не передбачає участі партій у формуванні виборчих комісій, дозволяє висувати кандидатів у Президенти зборам виборців (що взагалі є неприпустимим), використання готівки для покриття витрат кандидатів у президенти тощо. Але і він, порівняно з чинним законом, є кроком вперед на шляху забезпечення демократичності та прозорості виборів. А це саме по собі визначає ставлення до нього провладної більшості в парламенті.

Судячи з усього, проекти, спрямовані на комплексне удосконалення чинного Закону „Про вибори Президента” підтримані не будуть. Тому дещо вищі шанси на прийняття має проект н.д. М.Томенка, який з усього спектру проблем виборчого законодавства, передбачає вирішення лише окремих з них (звичайно, якщо не зіграють свою роль політичні чинники, зокрема, факт належності автора законопроекту до опозиційної фракції “Наша Україна”). Проектом, зокрема, пропонується запровадити ліберальний підхід до формування і використання виборчих фондів, але, натомість –підвищити рівень прозорості виборчих фінансів шляхом удосконалення процедури звітності (передбачено, що у звіті мають бути відображені джерела надходження коштів на суму понад 1700 грн.). Врегульовано окремі питання використання ЗМІ в ході передвиборної агітації, звужено можливості для „вибіркового” зняття з реєстрації кандидатів (недостовірність відомостей, наведених у декларації кандидата в Президенти України пропонується не вважати підставою для скасування реєстрації відповідного кандидата).

Пропозиції до дії

Як вже зазначалося при аналізі загального політичного контексту, цілком імовірним є варіант розвитку подій, за якого діючі сьогодні правила проведення виборів Президента України залишаться в силі (не будуть удосконалені). У будь-якому разі, з численних об’єктивних та суб’єктивних причин політична боротьба під час кампанії-2004, як очікується, буде помітно гострішою, ніж це було під час усіх попередніх кампаній.

Єдине, що за таких обставин може бути протиставлене т.зв. “адміністративному ресурсу” та “брудним” технологіям – висока активність громадянського суспільства у цілому та т.зв. “третього сектору” зокрема. Різноманітні прояви громадського контролю, моніторингові заходи, масові інформаційні кампанії та безпосередня робота з виборцями допоможуть забезпечити принаймні відносну прозорість виборчого процесу, хоча й навряд чи істотно вплинуть на результати виборів.

Особливого значення набуває також участь міжнародних та зарубіжних спостерігачів, перш за все, на етапі проведення голосування, перевезення урн з виборчими бюлетенями та встановлення результатів виборів.

Підготовлено Лабораторією законодавчих ініціатив

– – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – – –

General Comments

The Ukrainian election legislation has made a long way towards its establishment that was characterized by frequent revisions spurred by the strife for political compromise on the brink of every upcoming nationwide election. In this way, each parliamentary or presidential election was preceded by development and adoption of a new electoral act (which is proved by parliamentary election laws passed in 1993, 1997 and 2001; presidential election laws adopted in 1994 and 1999; and local election laws approved in 1994 and 1998).

As a result of these developments relevant legislative acts have been essentially improved, specifically as concerns better definition of electoral procedures and certain technical norms. They were particularly effective for regulation of parliamentary elections. In general terms, development of new election acts demonstrated a trend towards approximation and unification of provisions regulating procedural relations.

At the same time, legislation on presidential elections has been distinguished by certain specific features. Today, it is the most conservative law failing to meet the realties of modern life and needs of legislative regulation. This forces the Central Election Commission (CEC) to solve the majority of aspects that are not regulated in legislation by issuing its own acts. In the effort to fill in numerous legislative gaps, the CEC resorts to rule making (i.e. sets up its own regulations that do not proceed directly from the current legislation) which in the considerable majority of cases raises doubts about the lawful character of such actions. Another peculiar thing is that habitually the CEC uses the provisions of the Law on Parliamentary Elections in Ukraine as a more developed and detailed act to serve the above purposes. It is evidenced by CEC Resolution #96 on Procedures of Mass Media Involvement in the Presidential Election Campaign 1999 issued on June 18, 1999. In this Resolution, the CEC elaborates in detail even on those rules that are not set forth in any of the current legislative acts of Ukraine easily using international practices and norms of the international law etc (specifically, detailed rules have been prescribed to arrangement of election debates, dissemination of sociological information on the candidates and so on).

Political Context

Unlike the previous campaigns, the forthcoming electoral race might not have its “own” legislation. The present day circumstances lack a galvanic factor that would stimulate legislation like the general democratic inspiration characteristic of the early and mid 1990s. Now, when the run-up of the incumbent is less probable (there are still some speculations about such a possibility which are, however, aiming mostly at political blackmailing), any fundamental changes in the “rules of the game” may disturb electoral expectations and intents of political forces striving to support their own prevailing positions. Another determinant that weakens considerably the probably of the new law on presidential elections being adopted or at least amended with more or less important provisions is the planned implementation of the political reform declared by Leonid Kuchma with its principles including election of the Ukrainian head of state by Parliament. In this context, if the so-called “parliamentary majority” supports any act on presidential elections, it will be regarded as lack of coherence or even betrayal of the guarantor.  At the same time, development of certain factors may lead to a scenario different from the described above, specifically:

1.       There is still some probability that the Constitutional Court of Ukraine may rule lawful Leonid Kuchma’s contention for the third term (such a prospect has been voiced aloud while the ruling is coming about quite soon). In this case, it might be expected that despite Kuchma’s sham reluctance to run again, the pro-presidential majority would make certain efforts to promote the incumbent as a contender in the future elections (however, this may be used as just a temporary means of political extortion testing the nerve of the opposition). Adoption of the new law or amendment of the current law on presidential elections may well be one of such efforts.

2.       The “parliamentary majority” is unstable. It is quite possible that certain MPs representing pro-presidential factions but sometimes holding different positions on political reform may support the attempts of the opposition to pass a law on presidential elections.

3.       In addition, adoption of certain procedural amendments may still be anticipated due to the approaching elections.

Another important issue that may influence the general political context of pre-election developments in the country is the expected changes in the CEC composition when 15 out of 18 CEC members shall be appointed in the near future. Leonid Kuchma has already publicly confessed his unwillingness to propose opposition candidates for the parliamentary approval. In addition, today there is no any reliable information on who the potential candidates for the CEC membership might be. The above aspects make the pre-election atmosphere even more uncertain and suggest that the ruling set is carefully weighing its steps and is obviously planning active involvement of the administrative resource. It may well be the case, however, that appointment of a new CEC team with each member prudently selected by the presidential entourage will reduce the chances of any amendments to the rules regulating presidential elections even more.

Key Problematic Issues of the Law on Presidential Elections in Ukraine

Formation and Operation of Election Commissions

Improvement of Procedures for Formation of Election Commissions

Election commissions are set up not by the CEC but by regional councils and councils equaled to them (in case of territorial election commissions) and village, settlement, and city/town councils (in case of local election commissions). Certain local deputies are closely related to executive authorities, while even independent deputies are not so independent in their decision-making as they operate under the threat of being recalled on the initiative of local administrations. It results in territorial and local commissions being actually formed by executive authorities. This fact makes it difficult to anticipate unbiased attitude of election commissions to opposition candidates.

One of preconditions of transparent and democratic presidential elections is introduction of the vertical approach to formation of election commissions (the CEC shall set up territorial commissions, while territorial commissions shall define the membership of local commissions). Candidates to election commissions shall be proposed by political parties represented in Parliament. Presidential contenders or the nominating parties, however, should not entitled to put forward candidates for membership in election commissions. Back in 1999, operation of many election commission in the second round of the presidential election was almost stalled as the parties which had nominated candidates that lost in the first round were not interested in continuing their further work in election commissions.

Improving Professionalism and Efficiency of Commission Operation

Since it is difficult to combine the principle of commissions nominated by parties with the principles of members’ professionalism, legislators cancelled proficiency requirements even to commission chairmen to say nothing about commission members. At the same time, numerous decisions made by election commissions and then canceled by courts at the recent parliamentary elections prove once again the necessity of raising the professional level of election commissioners.

Election legislation, including the law on presidential elections should contain a provision requiring that candidate chairmen (secretaries) of election commissions either have a law degree or be trained under a program defined by the CEC. It is hardly possible to get a public funding for such trainings, therefore, it would be really helpful if international donors could study their possibilities of funding the programs aiming at improved proficiency of future commission chairmen.

Openness of Commission Operation

There is no one single election act that would require mandatory presence of official observers at the meetings of election commissions (observers are entitled to be present only on the invitation). The number of potential observers that can be granted an official status has also been reduced. Absentee balloting and ballot counting is kept off public control.

Meetings shall be not the main but rather the only possible form of work of election commissions that shall pass all decisions exclusively at their meeting. The commission secretary shall have a duty of inviting official observers, the media etc to the commission meetings, while certain nationwide civic organizations should be granted the status of official observers if their statutory activities include observations of elections and if such organizations are represented in Crimea, Kyiv and Sevastopol, and Ukrainian regions.

Lawfulness of Commission Operation

No election law stipulates that court rulings have a mandatory force for election commissions. As a result, election commissions often repeatedly consider issues that are already settled in court and pass decisions contradicting rulings made by courts.

The Law on Presidential Elections in Ukraine shall expressly ban election commission to reconsider the issues already settled in courts with relevant rulings in force. Such rulings shall be simply executed.

Ballot Count and Election Results

Under the current legislation, participants of the election race are deprived of the possibility to appeal against the decisions of the Central Election Commission as rulings of the Supreme Court on appeals against the CEC decisions are final and may not be further appealed.

Therefore, to ensure the constitutional right of the election runners-up to appeal against the decision of the court, the CEC decisions shall be appealed not to the Supreme Court of Ukraine but to Kyiv Court of Appeal (and upon adoption of the Code of Administrative Procedures, to the High Administrative Court of Ukraine).

Election commissions are empowered to reveal violations of the election legislation and find out whether participants of the election campaign are guilty or non-guilty of such violations, as well as to check the lawfulness of decisions made by lower election commissions. At the same time, the legislation does not regulate procedures for consideration of appeals and inspection of evidence, as well as does not establish requirements to the form of appeals, their filing and scrutiny etc. As an outcome, election commissions implement their “quasi-judicial” functions quite arbitrary without due regard of the positions of parties to disputes considered, which often results in ungrounded and unlawful decisions.

In our opinion, election commissions shall keep their “quasi-judicial” functions only if they are formed of professional members (in this case, the election legislation shall regulate procedures for consideration of appeals, involvement of experts, inspection of evidence etc). Otherwise, election commissions shall be deprived of their control and oversight powers, and “quasi-judicial” functions.

Campaign Funding

The current Law on Presidential Elections in Ukraine sets certain restraints on the source, amount, and use of elections funds. The general limit on campaigning expenses is 1,700,000 UAH (approx. 315,000 USD), while the approximate value of potential expenses is estimated at over 70 million UAH. Contributions to the election fund are limited to 1,700 UAH (approx. 315 USD). The Law also does not ensure transparency of campaign funding.

With campaigning that becomes more and more expensive at all levels, legislators should focus not on limiting contributions and expenses (as such norms may be used against opposition candidates), but rather on transparency of election funding. This would help to take politics out of the shadow, as well as to increase public awareness on who forges the candidate’s victory and whose interests will be pursued by the new President.

Voting and Ballot Counting

The Law establishes framework procedures for passing ballots from the CEC over to territorial election commissions, and from territorial commissions to local commission. However, the Law sets no time limits for ballot delivery and the number of commissioners to be present at the delivery. The legislation is also not clear on what shall be done with ballots upon their delivery to local election commissions. The Law does not solve the problem of proper procurement of polling facilities, preservation of vote confidentiality etc.

For the purposes of democratic elections, it is critically important to adjust the voting and ballot counting procedures set in the current Law to the procedures established by the Law on Parliamentary Elections in Ukraine. The Law should also establish the minimum area of the polling station.

Presidential Contender and Nominated Candidate Registration

Article 29 of the Law makes it possible to reject registration of the nominated presidential contender or even cancel contender’s registration if there is “deliberately false information” revealed on the contender’s/candidate’s income statement, as well as other “substantial violations” in preparation and submission of the statement. The experience of the parliamentary election in 2002 suggests that such legislative provisions are actively used to exercise pressure on opposition representatives or other candidates and parties extraneous to the regime providing stable grounds to numerous violations committed by tax authorities.

To avoid potential negative consequences of the above provisions, they should be replaced in such a way as to preserve the general rule of checking income statements filed by candidates/contenders but with no influence on the election results. Instead, the results of such checkups shall be open to the public as is proposed by amendments to the Law on Presidential Elections in Ukraine #4286 filed by MP Mykola Tomenko.

Campaigning

The current Law on Presidential Elections in Ukraine sets only general requirements to campaigning in the presidential run-up. The Law, however, does not regulate numerous issues associated with involvement of the private electronic media, placement of campaigning materials with the media at the expense of public funds etc. Therefore, all decisions on such issues are made by the CEC.

With the above in mind, regulation of campaigning shall be resolutely revised and complemented with such revision aiming at approximation of the provisions set in the law on presidential elections to the corresponding provisions of the law on parliamentary elections.

Election Campaigner Liability

The current criminal legislation contains only three articles envisaging liability for violation of election legislation. Since it is quite difficult to reveal and prove circumstances under which a person may be criminally liable, these norms are almost never used in practice. The Code of Ukraine on Administrative Infringements contains no substantial sanctions for electoral violations. The above findings suggest considerably low efficiency of legislative regulation of the election campaign bringing about massive violations of legislation.

To guarantee compliance with the Law on Presidential Election in Ukraine it is necessary to broaden the grounds for punishment of persons guilty of electoral violations. It is also necessary to increase the penalties imposed for such violations.

Attempts to Improve the Law on Presidential Elections in Ukraine

A comprehensive improvement of the current election Law is envisaged by bills filed for the parliamentary consideration by MPs Yuriy Klyuchkovskyi and Mykola Katerynchuk (Registration #2047) and MP Mykola Rudkovskyi (#2047-1). In addition, certain improvements of the current Law as regards legislative regulation of campaigning and campaign funding are set forth by MP Mykola Tomenko (#4286). Recently, another bill (initiated by MP Volodymyr Stretovych, Our Ukraine member) was also filed in Parliament with a clearly set political aim, specifically to exclude potential presidential contender Victor Yanukovych, current Prime Minister of Ukraine, from the election run-up (it prohibits nomination of candidates previously convicted for crime independently of whether conviction was cleared or not).

There is not doubt that the bill drafted by MPs Yuriy Kluchkovskyi and Mykola Katerynchuk (#2047) proposes the most developed solutions of the problems of current Law. Since the previous election campaigns experienced active use of legislative “gaps” by the ruling regime, the drafters have worked out in maximum detail the provisions that regulate organization and preparation of elections, procedures of appealing and consideration of appeals, as well as voting and ballot counting. Such detailed elaboration, however, may become one of the main reasons why pro-presidential factions may “bury” the bill, as they will hardly enjoy reduction of possibilities for abuse of the administrative resource in the electoral processes.

The conceptual provisions of the bill are as follows:

1.       Only parties and electoral blocs shall be entitled to nominate candidates.

2.       A vertical principle shall be used for formation of election commissions which shall be ensured all conditions for their unbiased operation. The Central Election Commissions forms territorial commissions on the recommendation (of no more than two persons) of central management bodies of parties (blocs) if such parties (bloc parties) are registered as required by law and have regional representative offices. Territorial commissions set up local ones on the recommendation of presidential contenders.

3.       The contender’s election funds shall be formed from the funds of nominating parties (bloc parties), the contender’s personal funds, and voluntary private contributions (restrained to 5,000 private untaxed incomes). Electoral funds are not limited.

4.       To register a presidential contender, nominating parties and blocs shall provide the Central Election Commission with subscription lists containing no less than 500,000 voter signatures on them. No less than 17,000 signatures shall be collected in each of the two thirds of Ukrainian regions. Another requirement is to transfer 1,000,000 UAH of election pledge to the CEC account (the pledge is returned to the party/bloc if their candidate gets 10% of votes).

5.       Representatives of parties and blocs (participating in the electoral process), civic organizations registered 2 years prior to the elections with statutory operations including electoral issues and election observation, representatives of foreign countries and international organizations, shall be granted the status of official observers.

6.       There is also a special section in the bill that regulates issues associated with appealing against decisions, actions and inaction of electoral process participants.

The bill has certain drawbacks which, however, could be cleared if the law were passed as a basis. Specifically, there is a doubtful prohibition on corporate funding of electoral campaigns, as well as requirement to collect a specific number of signatures as one of the conditions of candidate’s registration. The bill does not regulate the majority of issues associated with proficiency, openness and lawfulness of commission operations, transparency of electoral campaign funding, and cancellation of candidate’s registration 1-2 days before elections. Procedural legislation has also been left without changes while it could improve consideration of electoral disputes and regulations on administrative liability of infringers of election legislation, and toughen current sanctions for such violations.

Another comprehensive amendments are set in the Law on Presidential Elections filed by MP Mykola Rudkovskyi (Socialist Party factions; Registration #2047-1). In general terms, the bill is much less detailed in regulation of current legislation problems as compared to #2047. In addition to the drawbacks of #2047, Rudkovskyi’s bill does not regulate appealing against the decisions of election commissions and issues associated with compilation of voter rolls important for consideration of relevant cases. The draft does not envisage participation of parties in formation of elections commissions, allows nomination of presidential candidates by voter meetings (which is absolutely inadmissible), use of cash for covering contenders’ expenses etc. However, this bill can still be regarded as a step forward towards democratic and transparent elections if compared to the current law, which in itself determines the attitude of the pro-presidential parliamentary majority to it.

All the above suggests that the two comprehensive bills will hardly be supported in Parliament. Mykola Tomenko’s bill has somewhat better chances to be passed as it proposes only certain improvements to the entire range of legislative problems in the election area (the bill may be successful if, however, political factors will not be involved, in particular the fact that the drafter represents opposition Our Ukraine faction).  The bill sets a liberal approach to formation and use of election funds, but increases the transparency of their formation by improving the reporting procedure (the report shall reflect sources of inflows exceeding 1,700 UAH). The bill also regulates certain issues associated with the use of the mass media in the campaigning process, and narrows the possibilities of “selective” cancellation of candidate registration (thus untrue information contained in the income statement shall not be used as the grounds for cancellation of the candidate’s registration).

Proposed Actions

As it has already been indicated in the analysis of the general political context, it is highly probable that the current rules of presidential elections in Ukraine will stay in force (and will not be improved). Anyway, there are numerous objective and subjective reasons to anticipate a more acute political strife over the election campaign 2004 as compared to the previous campaigns.

There is only one thing that may stand against the “administrative resource” and “dirty” technologies, specifically high activity of the civil society in general and the third sector in particular. Various kinds of public control, monitoring measures, mass information campaigns, and direct work with voters shall help to ensure at least relative transparency of the elections, though might hardly have a considerable influence on the election results.

Involvement of international and foreign observers has been getting a particular importance in the electoral process as well, especially at the stages of voting, transportation of ballot boxes with ballot papers inside, and determination of election results.

Prepared by Laboratory for Legislative Initiatives

Залишити відповідь