Щодо проекту закону “Про внесення змін до Закону України “Про телебачення і радіомовлення” (нова редакція)

(№ 3651 від 19 червня 2003 р.; автори – народні депутати О.Зінченко, М.Томенко, Ю.Артеменко, М.Баграєв та В.Яворівський; відповідальний комітет – Комітет з питань свободи слова та інформації)

Проект суттєво реформує чинне правове регулювання мовлення в Україні – Закон України “Про телебачення і радіомовлення”, ухвалений ще у 1994 році. Відтоді стан справ в телерадіоінформаційному просторі кардинально змінився: значно урізноманітнилися форми власності на телерадіоорганізації, організаційно-правові форми останніх, суттєво зросла кількість таких організацій, з’явилися раніше невідомі вітчизняному споживачеві суб’єкти та форми діяльності в інформаційному просторі тощо. Зрештою, не стоїть на місці і науково-технічний розвиток. Парламент одинадцять разів переглядав окремі положення чинного Закону. Нова редакція викликана потребою правового врегулювання принципово нових суспільних відносин, тому необхідно суттєво змінити законодавчі підходи, концепції, логіку чинного Закону.

За висновком експерта Ради Європи К. Якубовича, який влітку цього року проаналізував положення низки законопроектів у сфері регулювання аудіовізуальних ЗМІ, лише законопроект, що розглядається, можна оцінювати як крок на шляху до вдосконалення українського законодавства з питань мовлення.

Проект цілком закономірно і обгрунтовано був схвалений у першому читанні. Усі зауваження до проекту, викладені далі, можуть бути “безболісно” для структури та логіки документу  враховані при підготовці проекту  до другого читання.

 Загальна оцінка проекту

Можна відзначити ґрунтовність підходів його розробників та намір якнайповніше врахувати міжнародний досвід, рекомендації експертів тощо.

До концептуальних нововведень, перш за все, необхідно віднести:

Удосконалення численних “технічних” або процесуальних норм, які регулюють ті чи інші дії суб’єктів діяльності у сфері телерадіомовлення (проведення конкурсу, оформлення, переоформлення  ліцензії тощо), і врахування при цьому досвіду правозастосування;

– Наближення статусу державних телерадіокомпаній до статусу організацій громадського мовлення, стимулювання виникнення останніх;

– Регулювання діяльності т.зв. “кабельників” – “операторів програмних послуг” у термінах проекту;

– Посилення статусу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.

Аналіз окремих положень проекту

1.  Запроваджується поняття “власник телерадіоорганізації” (фізична або юридична особа, яка набула права власності на телерадіоорганізацію або на частку її статутного фонду шляхом заснування чи в інший передбачений законодавством спосіб і формує керівні та наглядові органи телерадіоорганізації). Тим самим ініціатори законопроекту спробували відійти від морально застарілого підходу до визначення статусу телерадіоорганізації через характеристику її засновника (-ів). Це, а також та обставина, що саме власнику (а не трудовому колективу, наприклад) надано право формувати керівні та наглядові органи організації, свідчать про прагнення розробників документу впровадити ринкові принципи правового регулювання електронних ЗМІ.

2.  Поняття “державних телерадіоорганізацій” (засновані відповідно до законодавства органами державної влади телерадіоорганізації, які є державними підприємствами і здійснюють офіційне сповіщення актів цих органів та висвітлення їх діяльності на всю територію чи відповідний регіон України і на зарубіжну аудиторію) є кроком до впровадження європейських стандартів участі держави в мовленні, відповідно до яких, існування державного мовлення не може в тривалій перспективі узгоджуватися із розвитком демократичної системи мовлення, а перехід до демократії у посткомуністичних країнах означає, що державне мовлення перетворюється на громадське мовлення.

У наведеному визначенні, зокрема, бачимо намір розробників перетворити телерадіоорганізації державної форми власності на офіційні аудіовізуальні засоби масової інформації відповідних органів державної влади. Однак це не до кінця втілено у самому тексті проекту. Національна телекомпанія України та Національна радіокомпанія України, які, за наведеним визначенням, мали б бути організаціями громадського мовлення, у статті 14 визначаються саме як державні компанії. Щоправда, проектом передбачає створення в НТКУ і НРКУ Громадських рад, що наближає їх до громадського мовлення. Незалежності телерадіокомпаній державної форми власності від держави сприятиме і передбачена у проекті норма, за якою фінансування державних телерадіоорганізацій з Державного бюджету здійснюється тільки через державне замовлення у порядку та формах, визначених законодавством України.

3.  Сумніви  викликає положення частини першої статті 6 проекту Закону, за яким “телерадіоорганізації в інформаційних блоках зобов’язані подавати інформацію про офіційно оприлюднену у будь-який спосіб позицію всіх представлених в органах влади політичних сил”. Що розуміється під поняттями “офіційно оприлюднена позиція”, “оприлюднена у будь-який спосіб”, “всі представлені в органах влади політичні сили”?

4.  Суперечить одне одному положення проекту, що регулюють порядок та визначають суб’єктів державного управління у сфері телерадіомовлення. Так, стаття 7  передбачає, що єдиним органом регулювання у сфері телерадіомовлення є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення – спеціальний конституційний, постійно діючий позавідомчий державний орган. Разом з тим, згадана стаття містить і згадку про “спеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань телебачення і радіомовлення”, статус якого у тексті законопроекту ніяк не розкривається.

5.   Стаття 21 проекту передбачає механізм державної реєстрації телерадіоорганізацій як суб’єктів інформаційної діяльності. Така реєстрація може здійснюватися й до отримання ліцензії на мовлення, Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення може відмовити телерадіоорганізації у внесенні до державного реєстру, за внесення до реєстру справляється плата (щоправда, незначна – в розмірі одного неоподатковуваного мінімуму доходів громадян). Таким чином, державна реєстрація телерадіоорганізацій перетворюється на додатковий дозвільний механізм (на зразок ліцензування), що може спричинити певні проблеми для мовників. На нашу думку, занесення до державного реєстру має відбуватися автоматично – з отриманням організацією ліцензії на мовлення – без додаткових адміністративних процедур та справляння будь-якої платні.

6.    Чи не найбільш спірними та проблемними у проекті є положення, що запроваджують правове регулювання кабельного мовлення. У Верховній Раді України вже зареєстрований проект Постанови, ініційований народним депутатом України Ю.Луценком, яким пропонується ухвалити проект Закону “Про внесення змін до Закону України “Про телебачення і радіомовлення” (нова редакція) в першому читанні з вилученням положень, що регулюють діяльність кабельного телебачення та операторів телемереж.

Насамперед необхідно розрізнити регулювання діяльності операторів кабельного мовлення (“провайдери програмних послуг” у розумінні проекту) та регулювання діяльності телерадіоорганізацій як таких, що поширюють свої програми засобами кабельного мовлення. Рекомендація щодо запровадження останнього досі була однією з найбільш настійливих з боку міжнародних організацій та експертів.

Найбільше нарікань викликає саме ідея регулювати діяльність операторів кабельного мовлення. Мотивація критиків: “кабельники” – це зв’язківці, які, по суті, забезпечують комунікацію телерадіоорганізацій зі споживачами. У цьому є певна логіка. Справді, “кабельники” не створюють власного інформаційного продукту. Однак, з іншого боку, оператор кабельного мовлення є, фактично, природним монополістом, адже, умовно кажучи, другу мережу в одному приміщенні ніхто не прокладатиме, хоча на практиці це можливо. Таке становище призводить не тільки до зловживань щодо визначення вартості послуг (згадати хоча б нещодавній скандал навколо компанії “Воля-кабель”). Слід мати на увазі, що формування пакетів програм – це також певна “інформаційна політика”. Включення програми до пакету чи, навпаки, – невключення означатиме не тільки зниження аудиторії відповідного ЗМІ, але й обмеження інформаційних прав потенційних глядачів чи слухачів. З огляду на це, правовому регулюванню має підлягати й діяльність “провайдерів програмних послуг” саме як суб’єктів інформаційної діяльності.

Розробники законопроекту запропонували своє бачення вирішення проблеми. Зокрема, пропонується розділити два різних за природою види діяльності: формування пакетів програм, роботу з абонентами з цього приводу тощо (тобто, фактично, роботу в інформаційній сфері) та обслуговування, експлуатацію фізичних мереж (тобто, діяльність у сфері зв’язку). Наразі, сучасні “кабельники” поєднують обидва види діяльності. Проектом також передбачається можливість подібного суміщення. Однак, з цілком зрозумілих причин, оператор кабельного мовлення, який здійснюватиме обидва види діяльності, повинен буде отримати дві ліцензії: одну – від Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, яка слугуватиме “допуском” до роботи в інформаційній сфері, а іншу – від уповноваженого органу виконавчої влади, який здійснює ліцензування діяльності у сфері зв’язку.На нашу думку, такий підхід дозволить принципово вирішити проблемні питання щодо порядку ліцензування “кабельників”, підвищить якість послуг, що ними надаються, а також сприятиме зниженню монополізації ринку кабельного мовлення.

Слід, однак, відзначити, що положення проекту, якими пропонується запровадити ліцензування операторів кабельного мовлення як суб’єктів діяльності в інформаційній сфері, викликають низку критичних зауважень з боку міжнародних організацій та експертів. З цього приводу вбачається, що запровадження посилених вимог щодо контролю за діяльністю “кабельників” через механізми ліцензування є виправданим з огляду на стан розвитку відповідного ринку в Україні та може бути сприйнятим, принаймні, як тимчасовий захід. Крім того, задля пом’якшення ситуації, розробниками проекту передбачений заявковий (“полегшений”) принцип видачі ліцензій провайдерам програмних послуг.

7.   На протидію необґрунтованим підвищенням абонентської плати за користування послугами “кабельників” спрямоване закріплення у проекті поняття універсальної програмної послуги (універсальна програмна послуга – результат діяльності провайдера програмної послуги, спрямований на забезпечення користувачам (абонентам) багатоканальної мережі можливості перегляду програм телерадіоорганізацій, які відповідно до ліцензій здійснюють мовлення на території, де розташована багатоканальна мережа). Передбачається, що розмір абонентської плати за користування такою послугою встановлюється Національною радою з питань телебачення і радіомовлення для кожної телерадіоорганізації і зазначається у ліцензії. Зміна цього розміру можлива лише за рішенням Національної ради (стаття 44 проекту Закону). Очікується, що необхідність внесення змін до ліцензії слугуватиме серйозним стримуючим фактором при прийнятті провайдером програмної послуги рішення про зміну тарифів.

Водночас, проблемним, на наш погляд, є те, що проект ніяк не визначає, як Національна рада вирішує, які програми мають включатися до переліку програм, що розповсюджуються у порядку надання універсальної програмної послуги. Вочевидь, програми далеко не всіх телерадіоорганізацій, які отримали ліцензію на мовлення на відповідній території, будуть включатися до такого переліку. Тут приховані серйозні можливості для зловживань. Крім того, встановлення такого переліку – потужний засіб інформаційної політики.

8.  Певні проблеми може викликати і реалізація положення частини першої статті 45 проекту, за яким державні та комунальні телерадіоорганізації зобов’язані безкоштовно передавати офіційні повідомлення Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України та Конституційного Суду України, офіційні повідомлення Верховної Ради Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та виконавчої влади – на підвідомчу їм територію. Зважаючи на те, що проектом чітко не визначено, про які саме офіційні повідомлення йдеться і що розуміється під поняттям “офіційне повідомлення”, можна очікувати певних зловживань з боку владних суб’єктів, визначених у згаданій нормі. Разом з тим, слід вітати положення, що трансляція сесій Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим має проводитися відповідно до державного замовлення та на основі відповідного договору.

9.  Статті 49 – 51 проекту містять досить розгорнуте як для неспеціального закону регулювання рекламної діяльності за допомогою телебачення та радіо. На наш погляд, це призведе до неузгодженості згаданих норм з нормами ухваленого у липні цього року Закону України “Про рекламу”. Вочевидь, доцільніше обмежитися рамковим регулюванням.

Віталій Замніус,

експерт Лабораторії законодачих ініціатив

Залишити відповідь