Щодо проекту закону “Про підтримку виробництва та розвитку ринку сільськогосподарської продукції”

 (№ 3064 від 13.05.2003; автори – народні депутати В. Асадчев, К. Ващук, І. Єремеєв, М. Зубець, В. Лещенко, Л. Супрун, С. Терьохін, І. Томич, К. Фоменко, В. Цушко, О. Юхновський; відповідальний комітет – Комітет з питань аграрної політики та земельних відносин; ухвалений у другому читанні 8 жовтня 2003 року.)

Порядок внесення змін до цього законопроекту та його проходження набули певних особливостей, не властивих навіть невідкладним президентським чи урядовим законопроектам. Порушити звичний порядок проходження проекту закону погодились і відповідальні комітети, і експертні управління ВРУ, і більшість депутатів.

Чинне законодавство про державну підтримку АПК

Після реформування у 2000 р колективних господарств та переходу аграрного сектору виключно на ринкові правила гри, державна підтримка АПК регулюється Законом України “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001 – 2004 років”, який незабаром втратить чинність. Цим законом були передбачені такі інструменти підтримки АПК:

  • Держава гарантує прибутковість виробництва встановленням заставних цін на зерно, дотаціями та субсидіями, які б гарантували беззбитковість чи мінімальну рентабельність господарств;
  • Спрощена система оподаткування на основі фіксованого сільськогосподарського податку, спрямування коштів від ПДВ на розвиток виробництва;
  • Державне фінансування розвитку АПК у розмірі не менше 5% видатків держбюджету;
  • Кредитування сільгоспвиробників з державного бюджету та заохочення фінансових інститутів до кредитування АПК гарантією компенсації державною ставки за кредитами у розмірі 50% облікової ставки, встановленої Нацбанком. При цьому вилучення земельних ділянок для задоволення претензій кредитора не допускається;
  • Компенсації із держбюджету 50% збитків виробників у разі страхового випадку;
  • Дотації виробникам тваринної продукції та підтримка тютюнової галузі.

 Ефективність цих заходів ще належно не оцінена. Проте відомо, що найефективнішим інструментом стали податкові пільги. Зростання сільгоспвиробництва не було стрімким з часу прийняття закону і значно поступається темпам періоду 1999-2000 років. Об’єми кредитування не задовольняють виробництво, а ставки по сільськогосподарських кредитах залишаються найбільшими порівняно з іншими галузями. Ціновий захист сільгоспвиробництва, дотації та субсидії практично не працюють через брак бюджетних коштів. Весь комплекс законодавчих актів, прийняття яких передбачалось у перехідний період (2001 – 2004 рр.), урядом не розроблений.

Законопроект №3064, підготовлений до першого читання

Закон України “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років” втратить чинність 1 січня 2005 року. Новий законопроект вносився у “пожежному” порядку. Автори, 11 народних депутатів, представляють практично весь ідеологічний спектр парламенту (“Наша Україна”, КПУ, СПУ, АПУ, “Народовладдя”).

По суті законопроект пропонував подовжити положення чинного законодавства з певними уточненнями та деталізацією норм. Ціновий контроль на аграрному ринку з боку держави посилювався. Для цінової стабілізації, крім чинних норм, пропонувалися фінансові та товарні  інтервенції для вирівнювання попиту та пропозиції, щоправда без фінансово-бюджетних аргументів та уточнення процедури виконання таких заходів. Пропонувався також такий захід цінової стабілізації, як встановлення урядом мінімальної ціни на стратегічно важливу продукцію, механізм використання якої знову ж таки не уточнювався. Так само не зрозумілим було застосування цін, які визначаються та рекомендуються виробникам узгоджувальними комісіями.

Підтримка кредитування сільгоспвиробництва, крім чинних заходів, передбачала пільги банкам, які здійснюють кредитування сільгоспвиробників, що суперечило фінансовому законодавству. Для залучення кредитів у АПК пропонувалося створити Аграрний фонд, який також би мобілізував кошти держбюджету на підтримку сільського господарства. Доцільність кредитування з держбюджету навряд чи виправдана, враховуючи “видаткову” слабкість останнього. Дія такої норми призводить до кредитування з бюджету тільки наближених до політичних верхів виробників, оскільки на всіх аграріїв необхідних кредитів все одно не вистачає. Те, що збільшення видатків на підтримку АПК пропонувалося компенсувати введенням спеціальних зборів за певні види діяльності, в тому числі  на експортно-імпортні операції, не демонструє особливої прихильності авторів до підтримки зовнішньої торгівлі аграрною продукцією.

Таким чином, крім створення нової інституції з не дуже зрозумілим статусом (Аграрний фонд) та дорадчих цінових комісій, особливих змін політика  підтримки АПК законопроектом не передбачалася. Заходи цінової стабілізації через фінансові та товарні інтервенції на товарних біржах можна було б позитивно оцінити, якби було б зрозуміло, хто їх здійснюватиме, а також, якби товарні біржі мали б хоч якийсь суттєвий вплив на ціноутворення у аграрній сфері.

Нова редакція законопроекту, внесена С. Терьохіним та В. Цушком

 8 жовтня 2003 року Верховна Рада несподівано підтримала у другому читанні проект № 3064 “Про підтримку виробництва та розвитку ринку сільськогосподарської продукції”. Несподівано – бо тексти законопроекту до першого та другого читання відрізняються один від одного концептуально та  стилістично.

Двоє із групи авторів законопроекту – С. Терьохін та В. Цушко – запропонували до розгляду у Комітеті з питань фінансів та банківської діяльності практично нову редакцію законопроекту, яку Комітет підтримав, відкинувши чимало зауважень інших авторів проекту закону до першого читання.

Як наслідок, порядок розгляду законопроекту змінився. Нову концепцію законопроекту, яку потрібно було б за регламентом затверджувати у першому читанні, затвердили у другому читанні. А постатейний розгляд проекту відбуватиметься на третьому читанні.

У чому ж причина таких процедурних метаморфоз? Один із авторів законопроекту – С. Терьохін, представляючи нову редакцію, назвав такі мотиви. З моменту ухвалення у першому читанні у травні 2003 р. почала працювати спільна робоча група, до якої увійшли народні депутати та представники Кабміну. Робоча група дійшла висновку, що законопроект потрібно докорінно структурно змінити. Тому був підготовлений новий текст. Потребу якнайшвидше ухвалити нову редакцію не у першому, а у другому читанні пояснено необхідністю синхронного проходження у парламенті даного законопроекту та проекту Державного бюджету на 2004 рік. Підкреслювалось, що це спільна пропозиція уряду, “фінансового” та “аграрного” комітетів Верховної Ради. Аргументація переконлива, щоправда, не підтверджена перебігом процесу розгляду поправок до другого читання.

Усі зауваження та поправки, внесені Кабміном, співавторами законопроекту (крім Цушка та Терьохіна), співавтора та голови “аграрного” комітету І. Томича, стосувались виключно тексту проекту закону, ухваленого у першому читанні. Ці пропозиції відхилялись “фінансовим” комітетом із формулюванням “відхилено у зв’язку зі зміною редакції тексту закону”. Якби робоча група за участі представників уряду мала відношення до нової редакції, то ймовірно їх поправки повинні були стосуватись саме нової концепції та структури проекту.  Проте новий текст вносився тільки В.Цушком та С. Терьохіним.

У новій редакції змінена назва законопроекту: “Про державну фінансову та бюджетну підтримку агропромислової галузі України”. Тепер він спрямовується переважно на встановлення порядку фінансування сільгоспвиробників за рахунок державного та місцевих бюджетів. До інших завдань законодавства відносяться цінове регулювання на аграрному ринку, власне, створення та функціонування цього ринку, а також державна підтримка експорту сільгосппродукції. Цікавим є те, що бюджетна підтримка АПК, а не ринковий обмін створює аграрний ринок та забезпечує його функціонування. Таке формулювання є концептуальною прогалиною нового документу.

За новою концепцією законопроекту державне регулювання цін стосується тільки пшениці, жита, ячменю, пшеничного борошна, насіння соняшнику, цукру (з цукрового буряку) та меляси.

Ключовим інструментом державного регулювання цін на цю продукцію стає визначення урядом мінімальної та максимальної закупівельної ціни.

Мінімальна ціна спрямована на захист виробника, і реалізація продукції за цією ціною унеможливлює збитковість виробництва. Така ціна визначається урядом на кожен наступний рік на підставі статистичних даних про ціни за минулі роки та прогнозного індексу цін на наступний період. Методику розрахунку мінімальної ціни визначає Кабінет Міністрів. Максимальна ціна розраховується на подібних принципах, проте її головна функція захистити споживачів від надмірних цін на продовольчі товари.

Із застосуванням показників мінімальної та максимальної ціни використовуються такі методи цінового регулювання, як товарна та фінансова інтервенції. Інтервенції здійснюються виключно через біржу в ході біржових торгів. Встановлені вимоги до біржі, на якій можуть здійснюватись фінансова та товарна інтервенція. Засновниками біржі повинні бути уряд та тільки резиденти України, крім того, вона повинна спеціалізуватись на торгівлі сільськогосподарськими товарами. Такі обмеження щодо засновників біржі суперечать не тільки чинному законодавству, але й суті сучасної біржової торгівлі. У таких засновників навряд чи вистачить коштів на її заснування та забезпечення розрахунків за біржовими угодами.

Механізм цінового регулювання виглядає так. Якщо ціна на певний сільськогосподарський товар збільшується на 10 – 50% відсотків від максимальної ціни, Аграрний фонд здійснює товарну інтервенцію продажем на біржі такого обсягу цього товару, який забезпечить падіння ціни до необхідного рівня. Якщо ціна піднімається більше ніж на 50%, Аграрний фонд призупиняє торги і проводить консультації з учасниками торгів. Якщо останні погодяться знизити ціну купівлі, то торги продовжуються. Якщо згоди не досягнуто і встановлено факт змови учасників ринку з метою завищення ціни, то Аграрний фонд передає справу до Антимонопольного комітету і торги припиняються до завершення розслідування.  У випадку не підтвердження факту змови, торги також припиняються, і уряд ухвалює рішення про адміністративне регулювання цін на такий товар. Операції із застосуванням фінансової інтервенції мають дзеркальний характер.

У світовій практиці, частіше всього, право призупиняти торги, встановлювати факти змови у випадках значних цінових коливань віднесено до компетенції самої біржі і повинно відображатись у її статуті та правилах торгів. Передбачене законопроектом надання таких прав державному органу, який не спеціалізується на контролі за дотриманням біржового законодавства, а ще й до всього бере участь у торгах, є недоречним. Викликає сумніви можливість формування довіри з боку виробників та торгівельних посередників до біржі, заснованої урядом, який встановлює мінімальні та максимальні ціни, торгує на ній та ще й вживає адміністративних заходів до учасників торгів. Це нагадує гру в одні ворота і може спричинити відхід від біржової торгівлі значної кількості торгівців та концентрації торгівлі на позабіржовому ринку. Крім того,  запропонований механізм стабілізації ціни може стати недієвим, оскільки традиційно така стабілізація здійснюється через ф’ючерсну торгівлю. Проблема запровадження ф’ючерсної біржі в Україні досі не вирішена, і необхідні передумови для цього не створені.

За законопроектом уряд має право застосовувати такі методи адміністративного регулювання цін:

  • Обмеження рівня торгової націнки (знижки) на гуртовому чи роздрібному ринку;
  • Обмеження рівня рентабельності, іншими словами, прибутку переробників сільськогосподарської продукції та осіб, які надають послуги зберігання;
  • Встановлення обмежень щодо імпорту – експорту сільськогосподарської продукції.

Чинним Законом України “Про ціни та ціноутворення” передбачені дещо інші повноваження уряду. Можуть встановлюватись державні фіксовані ціни та тарифи, граничні рівні цін чи відхилень від державних цін. Як видно, у законопроекту практично не має точок дотику із чинним правовим регулюванням у питанні цінового адміністрування. Щоправда, чинний закон передбачає право Кабміну встановлювати будь-які інші обмеження. Відповідно, вказувати у законопроекті перелік засобів адміністрування, з точки зору забезпечення повноважень КМУ, не має потреби. Навпаки, дане положення проекту закону обмежує повноваження уряду встановлювати інші, крім зазначених, обмеження. Тобто, уряд не зможе встановити фіксовані ціни чи граничні розміри цін на сільгосппродукцію. У будь-якому випадку переробники сільгосппродукції, як і раніше, не матимуть гарантій отримання нормальних прибутків та розвивати виробництво.

У новій редакції законопроекту змінюються положення щодо участі держави у страхуванні ризиків сільськогосподарського виробництва. Механізм державної підтримки страхування тепер полягає у наданні страхової дотації. У разі настання страхового випадку Страховий підрозділ Аграрного фонду (СПАФ) компенсує страховій компанії повне відшкодування збитків застрахованого виробника сільгосппродукції. У районах ризикованого землеробства держава компенсує також і страхові внески виробника. Необхідні для здійснення страхових дотацій кошти СПАФ отримує у вигляді щорічної державної субсидії, розмір якої дорівнює сумі всіх страхових внесків, які сплачувались сільгоспвиробниками протягом року. Іншими словами, бюджет страхових компаній подвоюється. Також, страхові компанії відраховують до СПАФ 3% страхових внесків, отриманих за обов’язковим страхуванням і 5% – за добровільним.

На державу покладається також відшкодування збитків виробника внаслідок адміністративного тиску. Органи виконавчої влади відповідальні за обмеження права виробника розпоряджатись своєю продукцією, введення обмежень на переміщення продукції по всій території України, нав’язування конкретних покупців та посередників, встановлення регіональних цін продажу. Уряд чи органи місцевого самоврядування можуть зменшувати ціни продажу окремих товарів шляхом надання дотацій продавцям або покупцям таких товарів у межах коштів відповідних бюджетів. Такі положення цілком правильні, оскільки захищають права та інтереси виробників сільгосппродукції, обмежують адміністративні зловживання. Цілком позитивним є обмеження права місцевих адміністрацій встановлювати ціни без надання відповідних компенсацій з місцевих бюджетів.

Змінюється положення про ціни за зберігання та транспортування сільськогосподарської продукції. Вартість зберігання на державних зерносховищах не може перевищувати 20% прибутку без врахування витрат на зберігання. Елеватори та зерносховища інших форм власності не можуть встановлювати ціну за послуги вищу за 0,5% встановленої мінімальної закупівельної ціни. Ціна транспортування сільгосппродукції не повинна перевищувати тарифів, які застосовуються на території України до інших товарів. Такі тарифи встановлюються урядом і публікуються за 45 днів до набуття чинності.

У законопроекті до другого читання змінено положення щодо державної підтримки тваринництва. Уряд повинен щорічно готувати програму підтримки тваринництва і передбачати необхідні кошти у Державному бюджеті на наступний рік. Обов’язковими статтями бюджетних витрат повинні бути дотації виробникам продукції тваринництва та субсидії споживачам на придбання м’ясної продукції. Змінюється механізм надання та розрахунку дотації. Дотація надається з місцевих бюджетів. Розмір дотації визначається як різниця між ціною продажу одиниці продукції та середніх витрат на її виготовлення з врахуванням 5% прибутку. Субсидії споживачам надаються у формі продуктових талонів. Такі талони отримують малозабезпечені та безробітні громадяни. Асортимент продукції, яка обмінюється на талони, визначається урядом. Обмін відбувається у визначених пунктах роздрібної торгівлі. Операції з талонами надають право на зменшення податкових зобов’язань.

Вводяться положення про державну підтримку експорту сільськогосподарської продукції. Експортери сільськогосподарської продукції звільняються від будь-яких зобов’язань щодо повернення валютної виручки. Державна підтримка експорту здійснюється у формі передекспортного та експортного кредитів, а також надання експортної премії. Передекспортний кредит надається для виробництва чи придбання продукції з обов’язковою поставкою на експорт. Експортний кредит надається експортеру у розмірі вартості експортованої продукції для уникнення ризиків, пов’язаних із невиконанням покупцем своїх фінансових зобов’язань. Експортна премія виплачується експортерам, яким вдалося реалізувати продукцію за ціною, яка не нижче встановленої мінімальної закупівельної ціни.

Змінені також положення про Аграрний фонд України. Він створюється як бюджетна установа, при цьому є товарним фондом і не входить до складу Державного бюджету. Фонд може придбати у державну власність елеватори та зерносховища та брати участь у біржових торгах.

Найкращими сторонами законопроекту є положення про державну підтримку тваринництва, підтримку експорту сільгосппродукції, страхування сільськогосподарських ризиків та заборону адміністративного тиску на власників сільгосппродукції. Схвальною є також спрямованість законопроекту на захист інтересів споживачів сільгосппродукції. Проте норми щодо продуктових карток потребують істотного доопрацювання.

На жаль, відкритим залишилося питання щодо Аграрного фонду, оскільки визначення його організаційно-правового статусу та повноважень є досить суперечливими. Незрозумілим залишається питання, за який рахунок фінансуватимуться інтервенційні заходи Фонду.

Концептуально версія законопроекту, підготовленого до другого читання є більш досконалою, проте істотного доопрацювання потребують поки що нереалістичні положення про механізми цінової стабілізації на сільськогосподарському ринку. Крім того, нова редакція законопроекту потребує ґрунтовного бюджетно-фінансового обґрунтування та узгодженості із чинним законодавством.

Експертний висновок щодо відповідності вимогам СОТ та ЄС

Виходячи з проголошеної мети інтегруватися на повноцінних засадах до Світової організації торгівлі та Європейського Союзу, варто порівняти заходи, запропоновані авторами законопроекту “Про підтримку виробництва та розвитку ринку сільськогосподарської продукції”, з системою підтримки виробників сільськогосподарської продукції, що функціонує в межах ЄС.

Аналізований законопроект містить цілу низку положень, що є несумісними зі стратегічними цілями інтеграції нашої держави до СОТ та ЄС.

Зокрема, в пп. 4-5 статті 3 фактично встановлюються обмеження імпорту сільськогосподарської продукції в Україну. Це йде врозріз із загальною політикою СОТ щодо скасування кількісних обмежень (за деякими виключеннями) на зовнішньоторговельні операції. Крім того, згідно з Угодою СОТ про сільське господарство, сторони беруть на себе зобов’язання щодо поступового скасування нетарифних (зокрема, й кількісних обмежень). Поряд з тенденцією на поступове скасування нетарифних обмежень, вони все ще існують та досить розповсюджені у світовій практиці. Однак механізми та кінцева мета застосування захисних заходів суттєво відрізняються від тих, що запроваджуються проектом. В СОТ встановлено чіткі правила застосування квот як кількісних обмежень. Вони містяться передусім в угоді ГАТТ-94 та Угоді СОТ про сільське господарство. Однак, чомусь автори законопроекту не приділили їм належної уваги і не відобразили зазначені правила в документі. Причому аналіз протекціоністських механізмів, запропонованих авторами проекту, свідчить про їх невідповідність вимогам СОТ.

Крім того, поширення на операції з давальницькою сировиною загального режиму оподаткування, включаючи сплату ввізного та вивізного мита, може зробити переробку іноземної сировини на українських підприємствах невигідною і ставить іноземних господарюючих суб’єктів у нерівні умови в порівнянні з українськими, що в цілому можна розглядати як порушення вимог ГАТТ-94 щодо недискримінації.

Виходячи з пункту “б” частини 2 статті 8 проекту можна зробити висновок про обмеження права іноземних осіб засновувати біржі на території України. Це вступає в колізію з принципом СОТ щодо рівних прав та умов для здійснення (початок) підприємницької діяльності для іноземних осіб та резидентів (загалом, вимога щодо рівного ставлення).

Серед інших важливих нововведень проекту Закону “Про підтримку виробництва та розвитку ринку сільськогосподарської продукції” можна виділити запровадження нових важелів адміністративного контролю з боку органів виконавчої влади за процесами на ринку агропромислової продукції. Подібне посилення адміністративного впливу може дещо стабілізувати цей важливий сегмент національної економіки, але може негативно вплинути на процес визнання України країною з ринковою економікою, що є несумісним з необхідністю виконання одного з критеріїв набуття членства у Європейському Союзі – економічного.

Порівнюючи систему регулювання ринку сільськогосподарської продукції в ЄС із заходами, пропонованими законопроектом, варто передусім відмітити принципові відмінності механізмів такого регулювання. У Євросоюзі воно обмежується здійсненням:

(a)     вішкодування на користь експортерів при здійсненні експорту до третіх країн;

(b)     інтервенцій з метою стабілізації ринку сільськогосподарської продукції;

(c)     фінансові виплати Співтовариства, спрямовані на вжиття ветеринарних заходів, інспекційних заходів у галузі ветеринарного контролю та програм з боротьби та контролю за захворюваннями тварин (ветеринарні заходи) та рослин;

(d)    щодо поширення інформації про Спільну сільськогосподарську політику тощо.

Підтримка інвестицій в агропромислові господарства здійснюється в межах програм “rural development” (розвитку села) та повинна сприяти збільшенню прибутків від заняття сільськогосподарською діяльністю, а також рівня життя, умов праці та виробництва. Такі інвестиції мають бути спрямовані на досягнення однієї з таких цілей:

–    зменшення витрат на виробництво;

–    вдосконалення процесу або повторний запуск виробництва;

–    підвищення якості;

–   збереження та покращення стану навколишнього середовища, рівня гігієни та умов, у яких перебувають тварини;

–    диверсифікація сфер сільськогосподарської діяльності.

Зазначені заходи спрямовано на здійснення структурних реформ в агропромисловій галузі. Крім того, як випливає з нормативних актів ЄС, вони повністю базуються на відрахуваннях із бюджету Співтовариства: чи то у вигляді субсидій на користь суб’єктів господарювання, чи то фінансування спеціальних програм, спрямованих на досягнення визначених цілей.

В запропонованому проекті Закону “Про підтримку виробництва та розвитку ринку сільськогосподарської продукції” бюджетна підтримка сільськогосподарського виробника є значно більш обмеженою і фактично зводиться до компенсації страховикові виплат по випадках, на які не розповсюджується страхова угода (страхова дотація); експортної премії (ст. 17); дотацій виробникам продукції тваринництва. З цього можна зробити висновок про недостатню увагу законодавця до необхідності здійснення структурних реформ у вітчизняній сільськогосподарській галузі попри величезну увагу до цього питання європейських інституцій.

Серед позитивного досвіду ЄС, який впроваджує законопроект, можна виділити небагато: здійснення інтервенцій на ринку сільськогосподарської продукції, а також спеціальна допомога (причому лише в галузі страхування) господарствам депресивних регіонів.

Висновки

Найочевидніші вигоди від ухвалення законопроекту матимуть споживачі сільгосппродукції, зернотрейдери, страхові компанії, експортери і виробники м’яса та чиновники, які займатимуться формуванням Аграрного фонду та його підрозділів.

Беззаперечні вигоди отримає Кабінет Міністрів України, оскільки централізація процесу ціноутворення, контролю за тарифами на зберігання, транспортування сільгосппродукції, обмеження прав цінового регулювання на місцевому рівні, дозволить урядовцям тримати на контролі сільськогосподарський ринок та уникати скандалів із продовольчими кризами.

На жаль, законопроект не гарантує суттєвої підтримки власне сільгоспвиробників, оскільки автори нової редакції, збираючись створити засади функціонування аграрного ринку, зовсім забули про такий важливий його елемент, як кредитування сільгоспвиробництва. Цілком можливо, що це та багато інших складних питань не буде можливості вирішити під час розгляду нової редакції законопроекту тільки у третьому читанні.

Крім того, аналіз проекту Закону України “Про підтримку виробництва та розвитку ринку сільськогосподарської продукції” дозволяє зробити висновок про наявність у ньому концептуальних протиріч із стандартами, встановленими в межах системи СОТ та Євросоюзу. Це, як вже зазначалося вище, може негативним чином позначитися на міжнародному іміджі України, а також процес визнання її країною з ринковою економікою, вступ до світової торгівельної системи та інтеграцію до Європейського Союзу.

Сергій ПАНЦИР

Габріел АСЛАНЯН,

експерти  Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь