Органи управління виборчим процесом: окремі проблеми організації та діяльності

Органи управління виборчим процесом:

окремі проблеми організації та діяльності

Підготовлено експертами

Лабораторії законодавчих ініціатив

 

У демократичних країнах в основу побудови системи органів управління виборчим процесом та організації діяльності цих органів покладено декілька принципів: незалежності, неупередженості та політичної нейтральності, професіоналізму, відкритості тощо. Кінцевою метою втілення цих принципів в життя є забезпечення демократичності виборів, відповідності волевиявлення виборців офіційним результатам виборів.

Зазначені принципи знайшли своє відображення і у чинному законодавстві України. Зокрема, відповідно до статті 2 Закону „Про Центральну виборчу комісію” основними принципами діяльності ЦВК є законність, незалежність, компетентність, об’єктивність, професійність, колегіальність розгляду і вирішення питань, обґрунтованість прийнятих рішень, відкритість і гласність. Окремі з цих принципів прямо закріплено і в законодавстві, яким визначено статусу територіальних, окружних, дільничних комісій. Разом з тим, реальні механізми реалізації більшості цих принципів є недосконалими.

Незалежність виборчих комісій

Проблеми формування виборчих комісій

Аналіз зарубіжного законодавства, яким визначено організацію, повноваження та порядок діяльності органів управління виборчим процесом дозволяє стверджувати, що в країнах, в яких вищі органи управління виборчим процесом наділені вагомими повноваженнями щодо організації та проведення виборів, значна увага приділяється забезпеченню такого порядку їх формування, за якого б виключалась можливість впливу на їхню діяльність органів державної влади. В тих же країнах, де обсяг повноважень відповідних органів значно звужено, або законодавством унеможливлено його вплив на результати виборів (через забезпечення прозорості підрахунку голосів тощо), проблема забезпечення їхньої незалежності від впливу з боку держави не є актуальною і функції таких органів покладено на центральні органи виконавчої влади.

В Україні, як відомо, законодавством створено значні можливості для впливу ЦВК, окружних (для виборів народних депутатів України) та територіальних (для виборів Президента) виборчих комісій як на хід, так і на результати виборів. Відповідно, проблема забезпечення незалежності ЦВК та інших виборчих комісій набула гострої актуальності.

Передбачений Конституцією України порядок призначення та звільнення з посад членів Центральної виборчої комісії зумовлює значний вплив на діяльність ЦВК Президента України: парламент позбавлено права ініціювання кандидатур на посади членів ЦВК та припинення їхніх повноважень на посадах (відповідні повноваження повністю зосереджено в руках глави держави). В таких умов навряд чи можна говорити про те, що Центральна виборча комісія – повністю незалежний державний орган,  який  здійснює  свої повноваження самостійно,  незалежно від інших органів державної влади.

На нашу думку, існує два основних шляхи вирішення даної проблеми:

  • удосконалення порядку формування ЦВК
  • створення механізмів, які б унеможливлювали неправомірний вплив ЦВК на результати волевиявлення виборців.

Перший з підходів знайшов втілення у проекті Закону „Про внесення змін і доповнень до статті 6 Закону України „Про Центральну виборчу комісію”, внесеному на розгляд парламенту 21.10.2003 н.д. Г.Ф. Гармаш. Пропонованими змінами передбачається, зокрема,  покладення на главу держави обов’язку проведення консультацій з депутатськими фракціями і групами стосовно кандидатур на посади членів виборчої комісії.

На нашу думку, оскільки право висування кандидатів на посади членів ЦВК Конституція України закріпила виключно за главою держави, прийняття запропонованих змін до Закону „Про Центральну виборчу комісію” аж ніяк не зобов’язуватиме Президента України враховувати побажання парламентських фракцій і груп щодо можливих кандидатур на відповідні посади. З огляду на це прийняття згаданого закону навряд чи змінить існуючий порядок формування Центральної виборчої комісії. Та й сама можливість прийняття і підписання пропонованого Закону викликає значні сумніви: як відомо, однією з причин восьмиразового ветування проекту Закону „Про Кабінет Міністрів України” була наполеглива спроба народних депутатів закріпити в ньому положення, які б зобов’язували главу держави проводити консультації щодо кандидатури Прем’єр-міністра України з депутатськими фракціями та групами.

На наш погляд, змінити існуючий порядок формування ЦВК можливо лише за умови внесення змін до Конституції України. При цьому відповідні конституційні зміни мають врегульовувати не політичні аспекти відповідних призначень (обов’язкове попереднє погодження кандидатур на посади членів Центральної виборчої комісії між Президентом та депутатськими фракціями і групами тощо), а розширення участі у формуванні ЦВК інших гілок влади. Аргументом на користь такої пропозиції є зарубіжний досвід – як відомо, у законодавстві багатьох країн прямо закріплено положення, згідно з яким склад вищого органу в системі органів управління виборчим процесом  формується главою держави, парламентом і, в окремих державах, також судовою гілкою влади. Відповідно, жоден з суб’єктів формування вищого органу в системі органів управління виборчим процесом  не має вирішального впливу на діяльність такого органу. Однак, з огляду на складність внесення змін до Основного Закону протягом найближчого часу (принаймні до проведення виборів) такий підхід навряд чи вдасться втілити.

Тому найбільш прийнятним, на наш погляд, є другий варіант врегулювання проблеми незалежності ЦВК – створення законодавчих механізмів, які б унеможливлювали неправомірний вплив цього органу на результати волевиявлення виборців. Такий підхід передбачає, зокрема, удосконалення порядку голосування, забезпечення прозорості підрахунку голосів, оптимізацію існуючого порядку оскарження рішень, дій та бездіяльності органів управління виборчим процесом. Безперечним позитивом такого підходу є те, що його втілення на законодавчому рівні не потребує внесення змін до Конституції України.

Що стосується формування інших виборчих комісій, то запорукою забезпечення їхньої незалежності, на нашу думку, є позбавлення органів державної влади та місцевого самоврядування права участі у формуванні персонального складу таких комісій. Такий підхід вже знайшов відображення у Законі „Про вибори народних депутатів України”, згідно з яким ключову роль у формуванні окружних та дільничних виборчих комісій відведено партіям (блокам) – учасникам виборчого процесу та ЦВК. Однак в положеннях інших виборчих законів – „Про вибори Президента України” та „Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” закріплено принципово інші підходи.

Так, відповідно до першого зі згаданих Законів територіальні виборчі комісії формуються обласними, Київською та Севастопольською міськими радами, Верховною Радою Автономної республіки Крим за поданнями партій (блоків), зборів виборців, які висунули кандидатів у президенти. Подібний порядок формування органів управління виборчим процесом встановлено і Законом „Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”: територіальні комісії утворюються відповідними місцевими радами за поданнями сільських, селищних, міських голів, голів обласних та районних рад (з урахуванням пропозицій осередків партій, громадських організацій, зборів виборців); дільничні – сільськими, селищними, міськими, районними в місті радами (виконавчими комітетами) за поданням сільських, селищних, міських голів.

Такий порядок формування виборчих комісій з виборів Президента України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів зумовлює значний вплив органів виконавчої влади та місцевого самоврядування на формування та діяльність виборчих комісій, зменшуючи тим самим рівень їхньої незалежності та неупередженості до окремих учасників виборчого процесу.

На наш погляд, з метою повнішого забезпечення незалежності територіальних та дільничних комісій з виборів глави держави, депутатів місцевих рад та місцевих голів, доцільно законодавчо закріпити принцип вертикального формування виборчих комісій (ЦВК утворює окружні та територіальні виборчі комісії, останні – дільничні виборчі комісії).

Неупередженість виборчих комісій

Чинний Закон „Про вибори народних депутатів України” передбачив обов’язковість включення до складу окружних та дільничних виборчих комісій представників партій та блоків – суб’єктів виборчого процесу, партій (блоків), які подолали чотиривідсотковий бар’єр на попередніх виборах народних депутатів України, та партій, які у поточному складі Верховної Ради України мають свої партійні фракції (фракції блоків). Відповідний порядок формування виборчих комісій доцільно встановити для територіальних і дільничних комісій з виборів Президента України, виборчих комісій з виборів депутатів місцевих рад, сільських, селищних і міських голів. Разом з тим, оскільки у виборах народних депутатів та глави держави загалом може брати участь значна кількість партій (блоків), право висування кандидатур на посади членів виборчих комісій доцільно надати лише партіям, які на останніх виборах до Верховної Ради України подолали

виборчий барєр або входили до складу блоку, який подолав виборчий барєр і утворив фракцію, в якій депутати від відповідної партії представлені певною кількістю народних депутатів. При цьому кожна з партій, яка висуває кандидатури на посади членів виборчих комісій, має бути представлена в комісії однаковою кількістю членів. Слід також відзначити, що навряд чи доцільним є надання права висування кандидатів на посади членів виборчих комісій кандидатам в Президенти та партіям, які їх висунули – під час виборів 1999 року, як відомо, діяльність багатьох виборчих комісій у другому турі голосування було фактично парлізовано внаслідок втрати партіями, кандидати яких не отримали в першому турі необхідної кількості голосів, зацікавленості в подальшій роботі у виборчих комісіях.

Реалізація пропонованого підходу сприяла б оптимізації кількісного складу комісій, забезпечила б неупереджене ставлення останніх до всіх кандидатів на відповідних виборах.

Професіоналізм та ефективність роботи органів управління виборчим процесом

Значна кількість скасованих в судовому порядку рішень виборчих комісій під час останніх парламентських виборів ще раз нагадали про актуальність проблеми підвищення кваліфікації членів виборчих комісій. На сьогодні принцип професіоналізму реально втілено лише в діяльності ЦВК (згідно із Законом „Про Центральну виборчу комісію” не менше 7 з 15 членів ЦВК (у тому числі Голова, заступник Голови та секретар Комісії) повинні мати вищу юридичну освіту). Що стосується окружних та дільничних комісій, то через складність поєднання принципу формування комісій на партійній основі з принципом професіоналізму їх членів, законодавець відмовився від встановлення вимог щодо рівня кваліфікації навіть голів відповідних комісій. Зрозуміло, що в таких умовах про правильне застосування положень законодавства в процесі прийняття виборчими комісіями рішень говорити не доводиться.

На нашу думку, у виборчому законодавстві доцільно прямо передбачити положення, згідно з яким кандидати на посади голів (секретарів) виборчих комісій повинні або мати вищу юридичну освіту або ж пройти відповідне навчання за тривалістю і програмою, визначеними ЦВК.

Можливий й інший варіант врегулювання даної проблеми – при територіальних (окружних) комісіях доцільно створити апарати, які б, окрім функцій матеріально-технічного та інформаційного забезпечення членів відповідних комісій здійснювали б і правове забезпечення діяльності комісій. Однак, оскільки втілення такої ідеї потребує значного розширення фінансування виборів за рахунок коштів Державного бюджету, такий підхід найближчим часом втілений не буде. Натомість перший з пропонованих шляхів є, на нашу думку, більш реалістичним.

Ще однією проблемою, тісно пов’язаною із забезпеченням ефективності діяльності органів управління виборчим процесом, є удосконалення внутрішньої організації ЦВК.

Згідно із Законом „Про Центральну виборчу комісію” ЦВК є колегіальним органом. Ця норма виключає прийняття рішень, зокрема – за скаргами суб’єктів виборчого процесу, окремими членами ЦВК. В той же час, в ході проведення виборів народних депутатів України 2002 року до ЦВК було подано близько семи з половиною тисяч звернень та скарг суб’єктів виборчого процесу. Цілком зрозуміло, що необхідність розгляду таких скарг Комісією у повному складі суттєво впливає як на обґрунтованість прийнятих за зверненнями рішень, так і на ефективність роботи Комісії під час виборів в цілому.

З огляду на це потребує удосконалення внутрішня організація Комісії. В процесі підготовки законодавчих пропозицій, спрямованих на вирішення цієї проблеми досить плідним могло б стати використання досвіду організації діяльності Конституційного Суду України. На наш погляд, в Законі „Про Центральну виборчу комісію” необхідно чітко визначити коло питань, з яких ЦВК може приймати рішення виключно у повному складі. В самій Комісії доцільно створити окремі підрозділи з числа її членів для попереднього розгляду питань, які можуть виноситись на засідання ЦВК для прийняття рішень у повному складі Комісії, а також для вирішення інших питань, віднесених до компетенції Комісії, які не потребують прийняття рішень у повному складі Комісії.

Відкритість діяльності органів управління виборчим процесом

Чинним виборчим законодавством створено достатні умови для забезпечення відкритості діяльності лише Центральної виборчої комісії. Діяльність інших виборчих комісій, попри неодноразове внесення змін до виборчого законодавства, як і раніше залишається недостатньо прозорою для суспільства.

Зокрема, жоден з виборчих законів не забезпечує присутності офіційних спостерігачів під час проведення засідань виборчих комісій (спостерігачі можуть бути присутні на засіданні лише за запрошенням); значно звужено коло суб’єктів, яким може бути надано статус офіційних спостерігачів на виборах. Поза контролем громадськості знаходиться голосування поза межами виборчих дільниць, підрахунок голосів на виборчих дільницях.

На нашу думку, з метою підвищення рівня гласності роботи виборчих комісій до законів про вибори має бути внесено ряд змін.

По-перше, необхідно передбачити, що засідання виборчої комісії є не основною, а єдиною формою її роботи, рішення виборчих комісій приймаються виключно на засіданнях. Необхідно передбачити обов’язок запрошення секретарем комісії на кожне із засідань комісії офіційних спостерігачів, представників ЗМІ тощо.

По-друге, статус офіційних спостерігачів слід було б, на нашу думку, надати також і окремим громадським організаціям з всеукраїнським статусом, до статутних повноважень яких віднесено спостереження за проведенням виборів і які мають свої осередки в АРК, містах Києві та Севастополі, областях (такий підхід, до речі, знайшов відображення у проекті Закону України „Про вибори Президента України”, внесеному на розгляд Верховної Ради н.д. Ю.Ключковським (реєстр. № 2047). Необхідно також конкретизувати питання присутності офіційних спостерігачів під час проведення голосування за межами виборчих дільниць, проведення підрахунку голосів. Відповідно, мають бути суттєво розширені права офіційних спостерігачів на виборах.

В перспективі повну відкритість голосування та підрахунку голосів має забезпечити комп’ютеризацію дільничних виборчих комісій, запровадження „електронного” голосування.

Принцип законності у діяльності органів управління виборчим процесом

Загалом можна виділити декілька основних вад виборчого законодавства, які не сприяють реалізації принципу законності в діяльності виборчих комісій.

По-перше, Закон „Про вибори народних депутатів України”, як і закони, що регулюють організацію та проведення виборів Президента України, депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів, не передбачають обов’язковості рішень суду для виборчих комісій. В результаті питання, щодо яких судом винесено рішення, стають, як свідчить досвід останніх парламентських виборів, предметом повторного розгляду виборчими комісіями та прийняття останніми рішень, які суперечать відповідним рішенням суду. Така практика прямо суперечить Конституції України.

По-друге, законодавство позбавляє учасників виборчого процесу можливості оскарження рішень Центральної виборчої комісії в апеляційному та касаційному порядку, оскільки рішення Верховного Суду України за результатами розгляду скарг на рішення ЦВК є остаточними та оскарженню не підлягають.

По-третє, законодавство наділило виборчі комісії повноваженнями з встановлення фактів порушення виборчого законодавства, наявності / відсутності вини суб’єктів виборчого процесу у вчиненні відповідних порушень, перевірки законності рішень нижчестоящих виборчих комісій. В той же час, поза межами законодавчого регулювання опинились питання, пов’язані з процедурою розгляду відповідних скарг, дослідження доказів, вимог до форми скарг, порядку їх подання та розгляду тощо. В результаті здійснення виборчими комісіями „квазісудових” функцій відбувається довільно, без врахування позицій сторін, яких стосуються відповідні спори. Як наслідок – прийняття необґрунтованих та незаконних рішень.

З метою вирішення цих проблем вважаємо за доцільне внести наступні зміни до законодавства, яким регламентується порядок оскарження рішень, дій та бездіяльності учасників виборчого процесу, визначаються повноваження виборчих комісій (насамперед – до ЦПК та законів про вибори):

По-перше, слід передбачити обов’язковість для виборчих комісій рішень суду, які набрали законної сили. Водночас, оскільки виборчий процес є швидкоплинним, доцільно встановити більш короткі строки набрання відповідним судовим рішенням законної сили. На нашу думку, слід прямо передбачити, що питання, стосовно яких судом винесено рішення, яке набрало законної сили, не можуть бути предметом повторного розгляду у виборчих комісіях і підлягають виконанню. Оскільки до юридичної відповідальності за невиконання рішення суду може бути притягнуто лише фізичну особу, обов’язок виконання відповідного рішення, на наш погляд, слід покласти не на виборчу комісію, а на конкретну особу, наприклад – голову комісії.

По-друге, з метою забезпечення конституційного права учасників виборчого процесу на оскарження рішень суду, необхідно передбачити, що рішення ЦВК можуть бути оскаржені не до Верховного Суду України, а до відповідних апеляційних судів.

По-третє, подальше збереження за виборчими комісіями „квазісудових” функцій, на наш погляд, є доцільним лише у разі створення умов для забезпечення формування професійного складу виборчих комісій (при цьому у виборчому законодавстві слід врегулювати процедуру розгляду скарг, порядок залучення експертів, дослідження доказів тощо). В іншому разі виборчі комісії мають бути позбавлені контрольно-наглядових повноважень та „квазісудових” функцій.

ВИСНОВКИ

З метою запровадження єдиного підходу до врегулювання проблемних питань організації та діяльності виборчих комісій, доцільно прийняти окремий закон. У ньому, на нашу думку, мали б бути відображені наступні положення:

1. Закріпити принцип вертикального формування всіх виборчих комісій

2. Право висування кандидатур на посади членів виборчих комісій (за винятком ЦВК)  закріпити лише за партіями, які на останніх виборах до Верховної Ради України подолали виборчий бар’єр або входили до складу блоку, який подолав виборчий бар’єр і утворив фракцію, в якій депутати від відповідної партії представлені певною кількістю народних депутатів. При цьому кожна з партій, яка висуває кандидатури на посади членів виборчих комісій, має бути представлена в комісії однаковою кількістю членів.

3. Передбачити положення, згідно з яким кандидати на посади голів (секретарів) виборчих комісій повинні або мати вищу юридичну освіту або ж пройти відповідне навчання за тривалістю і програмою, визначеними ЦВК. Можливий й інший варіант врегулювання даної проблеми – при територіальних (окружних) комісіях доцільно створити апарати, які б здійснювали правове забезпечення діяльності комісій.

4. В Законі „Про Центральну виборчу комісію” необхідно чітко визначити коло питань, з яких ЦВК може приймати рішення виключно у повному складі. В самій Комісії доцільно створити окремі підрозділи з числа її членів для попереднього розгляду питань, які можуть виноситись на засідання ЦВК для прийняття рішень у повному складі Комісії, а також для вирішення питань, які не потребують прийняття рішень у повному складі Комісії.

5. Необхідно передбачити, що засідання виборчої комісії є не основною, а єдиною формою її роботи. Статус офіційних спостерігачів слід надати також і окремим громадським організаціям з всеукраїнським статусом, до статутних повноважень яких віднесено спостереження за проведенням виборів і які мають свої осередки в АРК, містах Києві та Севастополі, областях.

6. Передбачити обов’язковість для виборчих комісій рішень суду, які набрали законної сили. Необхідно передбачити, що рішення ЦВК можуть бути оскаржені не до Верховного Суду України, а до відповідних апеляційних судів. Збереження за виборчими комісіями „квазісудових” функцій є доцільним за умови забезпечення формування професійного складу виборчих комісій (при цьому у виборчому законодавстві слід врегулювати процедуру розгляду скарг, порядок залучення експертів, дослідження доказів тощо). В іншому разі виборчі комісії мають бути позбавлені контрольно-наглядових повноважень та „квазісудових” функцій.

Залишити відповідь