Закон про Державний бюджет на 2004 рік було прийнято в першому читанні з порушенням Бюджетного кодексу

У четвер, 23 жовтня 2003 року, Верховна Рада України прийняла за основу проект Закону “Про Державний бюджет України на 2004 рік”. Проте, аналіз ходу голосування та пленарного засідання у цілому дають підстави стверджувати, що це рішення було ухвалено з грубим порушенням вимог Бюджетного кодексу України та Регламенту Верховної Ради.

Розгляд проекту Державного бюджету на наступний рік проходив на тлі політичних пристрастей навколо виборчого законодавства, які вже другий тиждень збивають парламент з ударних ритмів законотворення. Внаслідок блокування фракціями опозиції парламентської трибуни останні дні голосування (16 та 23 жовтня) відзначились або повною безрезультатністю (у сенсі розглянутих законопроектів) як сталося на минулому тижні, або малою кількістю прийнятих рішень.Через це, зокрема, проект Закону про Держбюджет не був розглянутий у терміни, передбачені Бюджетним кодексом.

У цьому відношенні день голосування 23 жовтня відзначився прийняттям у першому читанні основного фінансового плану країни на наступний рік. 231 народний депутат віддав свій голос за проект Закону про Державний бюджет на 2004 рік. При цьому участь у голосуванні брали переважно представники т.зв. більшості (хоча й у “опозиційних” фракціях знайшлися депутати, які відступили від політичних установок та проголосували за законопроект – йдеться про І.Плюща, Л.Танюка, Г.Удовенка з фракції “Наша Україна”).

Але чи все було гаразд з прийняттям цього, без сумніву, важливого рішення? Чи були дотримані вимоги бюджетного процесу, закріплені Бюджетним кодексом та Регламентом? Простий погляд на положення згаданих актів та аналіз четвергових подій 23 жовтня дає всі підстави стверджувати, що ні.

Такий висновок підтверджується наступним.

По-перше, положення Бюджетного кодексу були порушені вже тим, що голосування відбулося 23 жовтня – на три дні пізніше максимального строку, передбаченого кодексом. Частина 3 статті 41 останнього вимагає від Верховної Ради прийняття закону про Державний бюджет у першому читанні не пізніше 20 жовтня року, що передує плановому.

По-друге, у ході розгляду законопроекту не було дотримано відповідну процедуру, закріплену частиною 1 статті 41 Бюджетного кодексу. Так, кодекс передбачає, що перше читання проекту закону про Державний бюджет України починається з доповіді Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо Висновків та пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України. В обговоренні цього питання беруть участь представники комітетів Верховної Ради України, депутатських фракцій та груп, народні депутати України, представники Рахункової палати та Кабінету Міністрів України.

Усього цього, як відомо, не було й близько. Висновки та пропозиції Бюджетного комітету взагалі не були представлені, не кажучи вже про виступи представників комітетів, фракцій, Рахункової палати, Кабінету Міністрів.

По-третє, і це є найважливішим, проголосовано було не Висновки та пропозиції Комітету з питань бюджету, а сам проект закону про Державний бюджет на 2004 рік (реєстраційний № 4000). Хоча Бюджетний кодекс у тій же статті 41 чітко встановлює, що після їх представлення (якого, як ми вже встановили, не було) Висновки та пропозиції голосуються в цілому. Якщо позитивне рішення не прийнято, відбувається постатейне голосування. При цьому прийняття рішення щодо Висновків та пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України вважається прийняттям проекту закону про Державний бюджет України у першому читанні. Схвалені Верховною Радою Висновки та пропозиції Комітету з питань бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України.

Бюджетний кодекс не залишає альтернативи зазначеному порядку прийняття проекту закону про Державний бюджет у першому читанні.

Аналогічна процедура передбачена і статтею 9.1.5. Регламенту Верховної Ради України:

1. Перше читання проекту закону про державний бюджет починається з доповіді постійної комісії з питань бюджету. …

3. Після обговорення доповіді на голосування ставиться постанова про схвалення висновків і пропозицій постійної комісії з питань бюджету. Якщо така постанова не підтримується, Верховна Рада приймає рішення або про повернення доповіді на доопрацювання в постійну комісію з питань бюджету, або про розгляд на пленарному засіданні всіх поправок, що надійшли до постійної комісії з питань бюджету…

На виконання передбаченої процедури у Верховній Раді 21 жовтня було зареєстровано проект Постанови про схвалення Висновків і пропозицій до проекту Закону України про Державний бюджет України на 2004 рік (№ 4000/П), внесений народними депутатами – членами Комітету з питань бюджету. До Постанови додавались і самі Висновки та пропозиції, які містили 240 рекомендацій Кабінету Міністрів, пов’язані з доопрацюванням проекту Державного бюджету на 2004 рік до другого читання. Більше того, існує навіть альтернативний проект Постанови, внесений членами Комітету з питань фінансів і банківської діяльності (№ 4000/П1 від 22.10.03), який передбачає схвалення Висновків Бюджетного комітету за виключенням окремих пунктів.

Те, що голосування відбулося саме щодо законопроекту, а не Висновків та пропозицій Комітету з питань бюджету, підтверджується стенограмою пленарного засідання цього дня, де чітко відображено, що спікер Литвин двічі ставив на голосування для прийняття за основу саме проект Закону “Про Державний бюджет України на 2004 рік” і не що інше. І саме проект закону з реєстраційним номером 4000 було прийнято в першому читанні.

Хоча перший віце-прем’єр-міністр Азаров з характерною йому вимовою кілька разів звертав увагу депутатів на те, що голосуються “Висновки і пропозиції бюджетного комитета с учетом змін, внесених руководителями фракций”, проте на голосування ставився саме законопроект, але не Висновки. До того ж, не зрозумілим є, які зміни, внесені керівниками фракцій, мав на увазі пан Азаров – чи мався на увазі альтернативний проект Постанови, чи щось інше – сказати важко.

Отже, виходячи з вище зазначеного, можна зробити висновок про те, що прийняття проекту Закону про Державний бюджет України на 2004 рік у першому читанні відбулося з грубими порушеннями Бюджетного кодексу України та Регламенту Верховної Ради.

Які наслідки це може мати?

По-перше, подальший бюджетний процес стає заручником рішення, схваленого в четвер 23 жовтня, адже будь-якої миті може бути поставлено питання про нелегітимність прийнятого рішення та його недійсність. У контексті скандалів з фальсифікацією Закону про Державний бюджет на 2003 рік, цей нюанс може стати черговим каменем спотиканням або підставою для політичного загострення.

По-друге, Кабінет Міністрів отримує можливість проігнорувати депутатські напрацювання, втілені у висновках та пропозиціях Бюджетного комітету. Більше того, стає неможливим виконання інших вимог Бюджетного кодексу, які вже стосується підготовки проекту та його розгляду за процедурою другого читання. Адже, врахування Бюджетних висновків Верховної Ради при підготовці Кабінетом Міністрів та розгляді проекту Держбюджету в другому читання є центральним моментом бюджетного процесу після проходження першого читання. Які пропозиції враховуватиме Кабінет Міністрів після голосування 23 жовтня залишається невідомим.

Дмитро Котляр,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Бюджетний кодекс України

 

Стаття 41. Розгляд проекту закону про Державний бюджет України у першому читанні

 

1. Перше читання проекту закону про Державний бюджет України починається з доповіді Голови Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо Висновків та пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України. В обговоренні цього питання беруть участь представники комітетів Верховної Ради України, депутатських фракцій та груп, народні депутати України, представники Рахункової палати та Кабінету Міністрів України.

2. Висновки та пропозиції до проекту закону про Державний бюджет України голосуються в цілому. Якщо позитивне рішення не прийнято, відбувається постатейне голосування. Під час постатейного голосування розглядаються пропозиції, які Комітетом Верховної Ради України з питань бюджету пропонується відхилити і на розгляді яких наполягають їх автори. Прийняття рішення щодо Висновків та пропозицій до проекту закону про Державний бюджет України вважається прийняттям проекту закону про Державний бюджет України у першому читанні. Показники бюджету, що містяться у Висновках та пропозиціях до проекту закону про Державний бюджет України, мають бути збалансованими. Схвалені Верховною Радою України Висновки та пропозиції Комітету Верховної Ради України з питань бюджету набувають статусу Бюджетних висновків Верховної Ради України.

3. Верховна Рада України приймає проект закону про Державний бюджет України у першому читанні не пізніше 20 жовтня (25 жовтня, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому.

Стаття 42. Підготовка проекту закону про Державний бюджет України на друге читання

1. Після прийняття проекту закону про Державний бюджет України у першому читанні Кабінет Міністрів України у двотижневий термін готує і подає не пізніше 3 листопада (8 листопада, якщо проект бюджету був прийнятий до розгляду після повторного подання Кабінетом Міністрів України) року, що передує плановому, проект закону про Державний бюджет України, доопрацьований відповідно до Бюджетних висновків Верховної Ради України, і порівняльну таблицю щодо їх врахування з вмотивованими поясненнями щодо неврахованих пропозицій.

2. Доопрацьований до другого читання проект закону про Державний бюджет України має містити текстові статті та показники, які пропонувались Кабінетом Міністрів України в першому читанні, або схвалені Бюджетними висновками Верховної Ради України. У разі, якщо Кабінет Міністрів України пропонує нові текстові статті, до них додається детальне обґрунтування їх необхідності. Ці вимоги щодо цифрових показників можуть бути змінені виключно у випадку, якщо основні прогнозні макропоказники економічного і соціального розвитку України на наступний бюджетний період, покладені Кабінетом Міністрів України в основу проекту Державного бюджету України, поданого до Верховної Ради України 15 вересня року, що передує плановому, змінилися на час розгляду в другому читанні більше ніж на два відсотки.

3. Проект закону про Державний бюджет України, підготовлений Кабінетом Міністрів України з порушенням вимог частини другої цієї статті, повертається Кабінету Міністрів України на доопрацювання і подається ним на повторне друге читання у тижневий термін з дня прийняття Верховною Радою України відповідного рішення.

4. Комітет Верховної Ради України з питань бюджету протягом трьох днів після внесення проекту закону про Державний бюджет України, підготовленого Кабінетом Міністрів України до другого читання, готує висновки щодо розгляду проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні.

 

Стаття 43. Розгляд проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні

1. При розгляді проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні пропозиції народних депутатів України, комітетів Верховної Ради України, депутатських груп та фракцій щодо змін до проекту закону про Державний бюджет України не розглядаються, крім висновків Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо розгляду проекту закону про Державний бюджет України у другому читанні, в тому числі щодо врахування Кабінетом Міністрів України Бюджетних висновків Верховної Ради України при підготовці проекту закону про Державний бюджет України до другого читання.

2. Друге читання розпочинається з доповіді Міністра фінансів України щодо доопрацьованого з урахуванням Бюджетних висновків Верховної Ради України проекту закону про Державний бюджет України. Голова Комітету Верховної Ради України з питань бюджету доповідає висновки Комітету Верховної Ради України з питань бюджету щодо врахування Кабінетом Міністрів України Бюджетних висновків Верховної Ради України при підготовці проекту закону про Державний бюджет України до другого читання.

Залишити відповідь