Збірник «Міжнародні стандарти забезпечення свободи слова» (1 частина)

Частина 2

АНОТАЦІЯ

У збірнику “Міжнародні стандарти свободи слова” вміщено ряд документів, підготовлених під егідою міжнародної організації “Артикль 19. Всесвітня кампанія за свободу слова”, у яких викладаються основні міжнародно визнані принципи у сфері свободи слова та інформації. Збірник містить принципи законодавства про свободу інформації, Модельний закон про свободу інформації, принципи свободи вираження поглядів і захисту репутації, принципи свободи вираження та регулювання мовлення, правила висвітлення виборчих кампаній електронними засобами масвої інформації у країнах перехідної демократії та Йоганесбурзькі принципи національної безпеки, свободи вираження та доступу до інформації.

ПРАВО ГРОМАДСЬКОСТІ ЗНАТИ. ПРИНЦИПИ ЗАКОНОДАВСТВА ПРО СВОБОДУ ІНФОРМАЦІЇ

Вступ

Інформація — це кисень демократії. Якщо люди не знають, що відбувається в їхньому суспільстві, якщо дії тих, хто ними править, приховані, то вони не можуть брати значиму участь у справах такого суспільства. Та інформація необхідна не тільки людям — це і суттєва частина “доброго” правління. Поганий уряд потребує таємності свого існування. Це дозволяє процвітати неефективності, марнотратству і корупції. Як відзначав Амартя Сен, економіст, лауреат Нобелівської премії, в країні з демократичною формою правління і відносно вільною пресою ніколи не було значного голоду. Інформація дає можливість людям уважно придивлятися до дій уряду і є основою для відповідних інформаційно обґрунтованих дискусій щодо останніх.

Однак більшість урядів все-таки надають перевагу здійсненню своїх обов’язків таємно. У суахілі одне зі слів на позначення уряду означає “велика таємниця”. Навіть демократичні уряди хотіли б проводити більшу частину своєї діяльності подалі від очей громадськості. І уряди можуть знайти причини для збереження таємності — інтереси національної безпеки, громадського порядку і широкий суспільний інтерес — ось декілька прикладів. Дуже часто уряди ставляться до офіційної інформації більше як до своєї власності, ніж до того, що вони одержують або зберігають від імені народу.

Тому “АРТИКЛЬ 19” розробив низку міжнародних принципів, щоб встановити стандарти, на основі яких будь-хто може визначити чи насправді закони його країни дозволяють мати доступ до офіційної інформації. Вони ясно і точно викладають способи, за допомогою яких уряди можуть досягти максимуму відкритості відповідно до найкращих міжнародних стандартів і практики. Ці принципи є дуже важливими, однак спиратися тільки на них недостатньо. Вони мають використовуватися громадськими діячами, правниками, обраними представниками і державними посадовими особами. Вони потребують застосування в особливих обставинах, які постають перед кожним суспільством, людьми, які розуміють їхню важливість і використовують їх для прозорої діяльності уряду. Ми публікуємо ці принципи для сприяння покращенню управління і відповідальності та посилення демократії в усьому світі.

Ці принципи визначають стандарти для національної і міжнародної систем правління, які впроваджують у життя право на свободу інформації. Первинно вони призначалися для національного законодавства стосовно свободи інформації чи доступу до офіційної інформації, але однаково застосовуються до інформації, яку зберігають міжурядові органи, такі як ООН чи Європейський Союз.

Принципи базуються на міжнародному і регіональному праві, державній практиці (як це відображається, inter alia, в національних законах і судових рішеннях національних судів), і загальних принципах права, визнаних спільнотою націй. Вони є продуктом тривалого процесу вивчення, аналізу і консультацій, що відбувалися під егідою організації “АРТИКЛЬ 19”, і використовують широкий досвід співпраці з організаціями-партнерами в багатьох країнах світу.

Принцип 1. Максимальне оприлюднення

Законодавство про свободу інформації повинно керуватися
принципом максимального оприлюднення

Принцип максимального оприлюднення встановлює презумпцію, яка полягає в тому, що вся інформація, яку зберігають державні органи влади, підлягає оприлюдненню, і що цю презумпцію може бути подолано тільки в дуже обмеженому числі випадків (див. Принцип 4). Цей принцип містить основне логічне обґрунтування, яке лежить в основі самої концепції свободи інформації. В ідеалі він повинен бути передбаченим в Конституції для того, щоб чітко визначити, що доступ до офіційної інформації є основним правом. Основною метою законодавства повинно бути впровадження максимального оприлюднення у практику.

Публічні органи мають обов’язок оприлюднювати інформацію, і кожний член суспільства має кореспондуюче право отримувати інформацію. Кожний, хто перебуває на території країни, повинен отримувати користь від цього права. Використання цього права не повинно вимагати від осіб демонстрування особливого інтересу до цієї інформації. Якщо державна влада намагається заборонити доступ до інформації, вона повинна нести тягар доведення щодо обґрунтування відмови на кожному етапі розгляду справи. Інакше кажучи, державна влада повинна довести, що інформація, яку вона бажає приховати, підпадає під сферу обмеженого режиму винятків, який деталізовано нижче.

Визначення

Як термін “інформація”, так і термін “публічні органи” повинні тлумачитися широко.
“Інформація” включає всі документи, які знаходяться у публічних органах, незалежно від форми, в якій інформація зберігається (письмові документи, магнітофонна стрічка, електронний запис тощо), їхні джерела (чи її було створено публічним органом, чи якоюсь іншою організацією), і дати створення. Законодавство повинно також застосовуватися до документів, які були засекречені, піддаючи їх такій самій перевірці, як і всі інші документи.

З метою оприлюднення інформації визначення “публічних органів” повинно виходити з типу послуги, яка надається, а не з формального статусу. З цією метою воно повинно охоплювати всі гілки і рівні управління, включаючи місцеве самоврядування, виборні органи, органи, які діють відповідно до наданих законом повноважень, державні підприємства, позавідомчі організації і організації, які хоча й призначаються урядом, але працюють незалежно від нього (квазінеурядові організації), судові органи і приватні організації, які виконують публічні функції (наприклад, утримування доріг, експлуатація залізниць). Самі приватні організації також повинні бути включеними, якщо вони зберігають інформацію, розкриття якої імовірно зменшить ризик завдання шкоди основним суспільним інтересам, таким, як стан довкілля і здоров’я населення. Міжурядові організації повинні також підкорятися режиму свободи інформації, що базується на принципах, викладених у цьому документі.

Знищення документів

Для того, щоб захистити цілісність і доступність документів, закон повинен передбачати, що перешкоджання доступу до них чи свавільне знищення документів є злочином. Закон повинен також встановлювати мінімальні стандарти стосовно утримання і зберігання документів публічними органами. Від таких інституцій повинно вимагатися виділення необхідних ресурсів і уваги з тим, щоб зберігання публічних документів було належним чином гарантоване. Для того, щоб запобігти будь-якій спробі виправлення чи заміни змісту документів, обов’язок щодо оприлюднення повинен застосовуватися до самих документів, а не лише до змісту інформації, яку вони містять.

Принцип 2. Обов’язок оприлюднювати

Публічні органи повинні бути зобов’язаними оприлюднювати ключову інформацію

Свобода інформації передбачає не лише те, що публічні органи обробляють інформаційні запити, але також і те, що вони оприлюднюють і широко розповсюджують документи, які мають важливе значення для громадськості, за винятком обґрунтованих обмежень, зумовлених станом ресурсів чи обсягом компетенції. Яку саме інформацію має бути оприлюднено залежить від того органу, який здійснює оприлюднення. Закон повинен встановлювати як загальний обов’язок оприлюднювати інформацію, так і основні категорії інформації, що підлягають оприлюдненню.

Публічні органи повинні принаймні бути зобов’язаними оприлюднювати наступні категорії інформації:

  • оперативна інформація про те, як публічний орган функціонує, включаючи його витрати, цілі, перевірену звітність, стандарти, досягнення тощо, особливо якщо орган надає безпосередні послуги суспільству;
  • інформація про будь-які запити, скарги чи інші безпосередні дії, які члени суспільства можуть здійснити по відношенню до цього публічного органу;
  • інструкції стосовно процедур, за допомогою яких члени суспільства можуть взяти участь у формулюванні та реалізації політики чи внести законодавчі пропозиції;
  • типи інформації, якими володіє ця інституція, і форма, в якій ця інформація зберігається;
  • зміст будь-яких адміністративних чи політичних рішень, що впливають на суспільство, разом з причинами прийняття подібних рішень і матеріалами щодо обґрунтування їхньої необхідності.

Принцип 3. Стимулювання відкритого уряду

Публічні органи повинні активно сприяти відкритості уряду

Інформування громадян про їхні права і сприяння культурі відкритості уряду є важливим при реалізації законодавства про свободу інформації. Адже досвід різних країн показує, що державна служба, яка ігнорує законодавчі приписи, може підривати навіть найбільш прогресивне законодавство. Ось чому стимулююча урядову відкритість діяльність є основним компонентом режиму свободи інформації. Це та ділянка, де безпосередня діяльність може змінюватися від країни до країни, залежно від таких чинників, як спосіб організації державної служби, основні обмеження свободи оприлюднення інформації, рівень освіченості і ступінь обізнаності суспільства в цілому. Отже, закон повинен вимагати, щоб відповідні ресурси і увагу було приділено сприянню реалізації цілей законодавства.

Громадська освіта

Як мінімум, законодавство повинно передбачати проведення громадської освіти й поширення відомостей стосовно права на доступ до інформації, визначати сферу відкритої для ознайомлення інформації і способи, якими це право може бути реалізоване. У країнах, де розповсюдження газет чи освіченість населення знаходиться на низькому рівні, телерадіомовлення є особливо важливим засобом для поширення інформації й освіти. Повинні бути вивчені також інші творчі альтернативи, зокрема такі, як місцеві збори чи пересувні кінозали. В ідеалі подібні види діяльності повинні здійснюватися як окремими публічними органами, так і спеціально створеними і відповідно фінансованими державними службами.

Закріплення культури офіційної таємниці

Закон повинен забезпечувати певні механізми для формування культури забезпечення урядової таємниці. Це повинно включати тренінги зі свободи інформації для службовців. Такі тренінги повинні стосуватися: розуміння важливості і меж свободи інформації; процесуальних механізмів доступу до інформації, ефективного зберігання документів; усвідомлення меж захисту інформаторів (“свистунів2”); визначення видів інформації, яку відповідні інституції зобов’язані оприлюднювати.

Державний орган, відповідальний за громадську освіту, повинен грати певну роль в стимулюванні атмосфери відкритості уряду. Ініціативи можуть передбачати як стимули для публічних органів, що діють на цій ділянці належним чином, так і кампанії, спрямовані на глибше усвідомлення проблем таємності. Зокрема, це можуть бути комунікаційні кампанії заохочення органів, які досягли покращення, а також критики тих, хто у своїй діяльності залишився надміру таємним. Ще одна можливість — це складання річного звіту перед парламентом та (або) його органами стосовно існуючих проблем і певних досягнень. Сюди можна включати також відомості про заходи, вжиті для поліпшення публічного доступу до інформації, та про все ще наявні обмеження вільного потоку інформації (включно із заходами, що плануються, наприклад, в наступному році).

Публічні органи повинні заохочуватися до прийняття внутрішніх кодексів (правил) про доступ до інформації та відкритість.

Принцип 4. Обмежена сфера винятків

Винятки повинні бути ясними, описуватися вузько і підлягати суворій перевірці
стосовно категорій “шкоди” і “суспільних інтересів”

Усі індивідуальні запити щодо отримання інформації від публічних органів повинні прийматися, якщо публічні органи не зможуть довести, що ця інформація підпадає під дію обмеженого режиму винятків. Відмова оприлюднити інформацію є невиправданою, якщо публічні організації не можуть показати, що інформація пройшла суворий трискладовий тест.

Трискладовий тест

  • інформація повинна мати відношення до легітимної мети, передбаченої законом;
  • оприлюднення інформації повинно загрожувати спричиненням суттєвої шкоди вказаній легітимній меті;
  • шкода, яку може бути заподіяно вказаній меті, повинна бути вагомішою, ніж суспільний інтерес в отриманні інформації.

Жоден публічний орган не повинен повністю виключатися з під дії закону, навіть якщо більшість його функцій потрапляє в зону винятків. Це положення має застосовуватися до всіх гілок влади (виконавчої, законодавчої і судової), так само як і до всіх державних функцій (включаючи, наприклад, функції органів безпеки і оборони). Нерозголошення інформації повинно ґрунтуватися на послідовному розгляді всіх належних обставин конкретної справи.

Обмеження, метою яких є захист уряду від перешкод у діяльності або приховування правопорушень, не можуть бути виправданими.

Легітимні цілі, що виправдовують винятки

Повний список легітимних цілей, які можуть виправдати нерозголошення інформації, повинен бути закріплений законом. Цей список має включати тільки ті інтереси, які визначають законні підстави для відмови в оприлюдненні документів і обмежуватися лише такими питаннями, як правопорядок, забезпечення режиму приватності, національна безпека, комерційна таємниця та інші конфіденційні відомості, громадська чи індивідуальна безпека, ефективність і цілісність процесу прийняття рішень владою.

Винятки повинні бути описаними вузько, щоб уникнути включення матеріалу, який насправді не шкодить легітимним інтересам. Вони повинні базуватися більше на змісті документа, ніж на його віднесенні до певної категорії. Для того, щоб відповідати цим стандартам, винятки повинні бути, де це є необхідним, обмеженими в часі. Наприклад, аргументи на користь засекречування інформації, що стосується інтересів національної безпеки, можуть повністю зникнути після усунення специфічної загрози цій безпеці.

Відмова повинна відповідати тесту щодо суттєвості шкоди

Не є достатнім, щоб інформація просто належала до сфери легітимної мети, передбаченої законом. Публічні органи повинні також довести, що оприлюднення інформації може завдати суттєвої шкоди зазначеній цілі. У деяких випадках розголошення інформації може одночасно принести як користь, так і шкоду. Наприклад, виявлення корупції в армії може, на перший погляд, послабити національну оборону, але через певний час воно ж допоможе ліквідувати корупцію і посилити збройні сили. Для того, щоб нерозголошення було законним, його “чистий” ефект повинен нести в собі загрозу спричинення суттєвої шкоди легітимній цілі.

Переважаючий суспільний інтерес

Навіть якщо вдалося б показати, що розголошення інформації може завдати суттєвої шкоди легітимній цілі, інформація однаково підлягає оприлюдненню, якщо суспільна користь від її розголошення переважає шкоду. Наприклад, певна інформація може бути приватною за походженням, але водночас розкривати дані щодо високого рівня корупції в уряді. У таких випадках шкода легітимній цілі повинна бути порівняна із суспільним інтересом в оприлюдненні цих відомостей. Там, де суспільний інтерес переважує, закон повинен захищати оприлюднення інформації.

Принцип 5. Процедури сприяння доступу

Запити стосовно надання інформації повинні опрацьовуватися швидко і справедливо,
а також має бути доступним незалежний перегляд відмов

Процес прийняття рішень стосовно інформаційних запитів повинен здійснюватися на трьох різних рівнях: на рівні публічного органу; оскарження до незалежного адміністративного органу; оскарження в суді. Там, де це необхідно, повинні бути передбачені заходи, спрямовані на гарантування повного доступу до інформації для окремих груп, зокрема тих, хто не може читати або писати, спілкуватися мовою документів, хто страждає від каліцтва, наприклад, сліпоти.

Від усіх публічних органів повинно вимагатись встановлення відкритих та доступних внутрішніх систем для забезпечення права громадськості отримувати інформацію. Загалом, органи повинні призначити певну особу, яка відповідала б за обробку інформаційних запитів відповідно до закону.

Від публічних органів повинно також вимагатися сприяння тим прохачам, чиї запити пов’язані з вже опублікованою інформацією, або є нечіткими, надмірно широкими чи такими, що потребують переформулювання. З іншого боку, публічні органи повинні мати можливість відкинути незначні чи сутяжницькі запити. Публічні органи не повинні надавати особам інформацію, яка міститься в уже оприлюднених джерелах, але вони повинні спрямувати прохача до джерел такої інформації.

Закон повинен передбачати суворі обмеження в часі щодо обробки запитів і вимагати, щоб будь-які відмови супроводжувалися письмово викладеним обґрунтуванням причин відмови.

Оскарження

Там, де це можливо, повинно бути передбачено можливість адміністративного оскарження до вищого органу публічного органу, який міг би переглянути первинне рішення.

У всіх випадках закон повинен передбачати право особи оскаржити до незалежного адміністративного органу відмову публічного органу оприлюднити інформацію. Це може бути такий орган, як омбудсмен, комісія з прав людини, або орган, спеціально створений для цієї мети. У будь-якому випадку він повинен відповідати певним стандартам і мати певні повноваження. При цьому необхідно гарантувати не тільки його формальну незалежність, але й встановити певні процедури, на основі яких відбувається призначення його голови та (або) складу.

Призначення керівництва такого спеціального органу повинно здійснюватися представницьким органом, наприклад, таким, як парламентський комітет з представництвом усіх політичних сил. При цьому процедура повинна бути відкритою і дозволяти участь у ній суспільства, наприклад, на рівні висунення кандидатур. Особи, призначені до такого органу, повинні відповідати жорстким стандартам професіоналізму, незалежності і компетентності, а також суворим правилам конфлікту інтересів.

Процедури, за якою адміністративний орган обробляє скарги з приводу відмов на запити про надання інформації, повинні бути визначені таким чином, щоб мати можливість діяти швидко і економно у відповідності до розумних вимог. Це гарантує, що всі члени суспільства можуть отримати доступ до цієї процедури і що надмірні процедурні затримки не перешкоджатимуть одержанню інформації від першоджерела.

Адміністративному органу повинен надаватися повний обсяг повноважень для розгляду будь-якої скарги, включаючи право вимагати обов’язкових свідчень і, що особливо важливо, вимагати від публічних організацій забезпечення їх інформацією чи документами для їх розгляду, in camera (без сторонніх) — де це необхідно і виправдано.

Після закінчення розгляду, адміністративний орган повинен мати повноваження відхилити скаргу, зобов’язати публічний орган розкрити інформацію, змінити будь-які збори, що стягуються публічним органом, накласти штраф на публічний орган за перешкоджання розгляду за наявності необхідного обґрунтування та (або) покласти на публічний орган витрати, пов’язані з оскарженням.

Адміністративний орган також повинен мати повноваження щодо направлення до суду справи, яка містить у собі докази такого перешкоджання доступу до документів чи їх свавільного знищення, що становить собою склад злочину.

Як прохач, так і публічний орган повинні мати право оскаржувати в суді рішення адміністративного органу. Такий суд повинен мати достатній обсяг повноважень для повного перегляду справи у відповідності до її ваги, а не тільки окремого питання про те, чи діяв адміністративний орган обґрунтовано. Це гарантуватиме те, що в наступних випадках вирішенню складного питання буде приділено належну увагу, а також те, що підхід до свободи вираження поглядів стане більш послідовним.

Принцип 6. Вартість

Надмірна вартість не повинна перешкоджати особам подавати інформаційні запити

Вартість отримання доступу до інформації, що знаходиться у розпорядженні публічних органів, не повинна бути настільки високою, щоб стримувати потенційних заявників. Це обумовлене тим, що основною метою законів про свободу інформації є сприяння відкритому доступу до інформації. Встановлено, що довгострокові вигоди від режиму відкритості завжди переважають витрати. Досвід значної кількості країн свідчить, що плата за доступ до інформації не є ефективним засобом компенсації витрат на забезпечення режиму свободи інформації.

У світі існують різні системи гарантій того, що вартість доступу не стримує подання інформаційних запитів. У деяких законодавчих системах використовується подвійний механізм оплати, який складається з основної фіксованої плати за кожний запит і диференційованої плати (залежної від вартості знаходження та надання інформації). Остання може або не стягуватись, або бути значно зменшеною у випадку запитів щодо одержання персональної інформації, а також запитів в інтересах громадськості (наприклад, якщо мета запиту пов’язана із журналістською публікацією). У деяких системах вища плата за комерційні запити фактично субсидує запити, що стосуються інтересів громадськості.

Принцип 7. Відкриті засідання

Засідання публічних органів повинні бути відкритими для громадськості

Свобода інформації включає право громадськості знати, що уряд робить від його імені, і брати участь у процесі прийняття рішень. Ось чому законодавство про свободу інформації повинно встановлювати презумпцію, згідно з якою всі засідання органів управління є відкритими для громадськості.

Термін “управління” в цьому контексті в першу чергу стосується використання повноважень щодо прийняття рішень. Отже, органи, які лише дають поради, цим терміном не охоплюються. Політичні органи (зустрічі членів однієї партії) не вважаються інститутами управління.

З іншого боку, засідання виборних органів і їх комітетів, рад з планування чи районування, рад державних чи освітніх установ, а також державних агенцій індустріального розвитку повинні бути включеними до нього.

Термін “засідання” у цьому контексті в першу чергу стосується формальних засідань, що мають офіційний статус і скликаються публічними органами з метою вирішення громадських справ. Чинниками, що визначають яке засідання є формальним, є умови необхідності наявності кворуму або вимоги застосування певних процедурних правил.

Повідомлення про засідання необхідне, якщо громадськість повинна мати справжню можливість брати в ньому участь. Отже, закон повинен вимагати, щоб відповідні повідомлення про засідання були поширені заздалегідь.

Засідання може бути закритим, але тільки у відповідності до встановлених процедур і лише там, де для цього є відповідні причини. Будь-яке рішення про закритість засідання само по собі має бути відкритим для громадськості. Підстави для запровадження режиму закритого засідання можуть бути ширшими, ніж перелік винятків з обов’язку оприлюднення, але вони не повинні бути необмеженими. Прийнятними причинами для запровадження режиму закритих засідань можуть, за відповідних обставин, бути: інтереси охорони громадського здоров’я і безпеки, правопорядок чи розслідування, службові чи особисті справи, приватність, комерційні справи, інтереси національної безпеки.

Принцип 8. Оприлюднення має перевагу

Закони, які суперечать принципу максимального оприлюднення,
повинні бути змінені або скасовані

Закон про свободу інформації повинен вимагати, щоб інше чинне законодавство тлумачилося в якомога більшій відповідності до його приписів. Там, де це неможливо, законодавство, що містить положення про публічну інформацію, повинно підкорятися дії принципів, передбачених законами про свободу інформації.

Перелік винятків, передбачених законом про свободу інформації, повинен бути вичерпним, і інші закони не повинні дозволяти його розширення. Зокрема, закони про таємницю не повинні вважати незаконними дії посадових осіб щодо розголошення інформації, яку вони повинні були оприлюднити відповідно до вимог закону про свободу інформації.

У перспективі, усі закони повинні бути приведені у відповідність до принципів, що лежать в основі законодавства про свободу інформації.

Посадові особи повинні бути також захищеними від санкцій, якщо вони обґрунтовано і добросовісно розкрили інформацію у відповідь на запит, навіть якщо пізніше виявиться, що така інформація не підлягала оприлюдненню. В іншому випадку, культура таємності, яка нині охоплює багато урядових органів, буде й надалі підтримуватися посадовими особами, які можуть бути надмірно обережними стосовно запитів про інформацію, уникаючи будь-якого персонального ризику.

Принцип 9. Захист інформаторів (“свистунів”)

Особи, які передають інформацію про правопорушення (інформатори), повинні бути захищеними

Особи повинні бути захищеними від будь-яких юридичних, адміністративних або інших службових санкцій, пов’язаних з фактами розкриття інформації про правопорушення.

Термін “правопорушення” у цьому контексті включає вчинення злочину, невиконання юридичного обов’язку, судову помилку, корупцію чи шахрайство, серйозне неналежне управління з боку публічного органу. Воно також включає істотну загрозу здоров’ю, безпеці чи довкіллю, незалежно від того чи пов’язані вони з особистим правопорушенням, чи ні. Інформаторам повинен надаватися захист у випадку, якщо вони діяли добросовісно та на основі обґрунтованого переконання, що надана ними інформація була за своєю суттю викривальною і стосувалася доказів про правопорушення. Такий захист повинен надаватися навіть у випадку, що таке розкриття інформації є порушенням правового або службового обов’язку.

У деяких країнах захист інформаторів є стандартною умовою, що передбачається при встановленні обов’язку передачі інформації певним особам чи наглядовим органам. Хоча такий порядок виглядає переконливим, проте інформаторам повинен надаватися захист і в тих випадках, коли цього вимагають суспільні інтереси, наприклад, у випадку передачі інформації іншим особам або навіть засобам масової інформації.

Термін “суспільні інтереси” в цьому контексті може включати ситуації, де користь від оприлюднення перевищує шкоду, а також ситуації, де альтернативні засоби розповсюдження інформації є необхідними для захисту основних інтересів. Таке положення може бути застосованим у ситуаціях, коли інформатори потребують захисту від розправи, або коли існує виключно серйозна причина для розповсюдження інформації (загроза громадському здоров’ю чи безпеці, ризик того, що в іншому випадку, докази стосовно вчинених правопорушень будуть приховані або знищені).

 МОДЕЛЬНИЙ ЗАКОН ПРО СВОБОДУ ІНФОРМАЦІЇ

Вступ

Право на інформацію гарантується міжнародним законодавством, у тому числі як частина свободи вираження, передбаченої статтею 19 Міжнародного пакту про громадянські та політичні права. Більшість країн світу надають юридичної сили цьому праву шляхом включення положення про право на доступ до інформації в Конституції своїх країн та прийняття законів, які надають підстави для його практичної реалізації за допомогою конкретних процедур.

Положення Модельного Закону про свободу інформації базуються на кращих прикладах міжнародної практики, що відображено в публікації АРТИКЛЬ 19 “Право громадськості знати: принципи законодавства про свободу інформації”, а також на численних законах про свободу інформації країн світу. Цей Закон, зокрема, повинен допомогти в галузі свободи інформації країнам Південної Азії і, відповідно, відображає англосаксонський підхід до створення проектів подібних законів. Водночас, Модельний Закон ґрунтується на всесвітніх стандартах у цій галузі, і тому його буде доречно використовувати також у країнах з континентальною системою.

Термін “модельний” не означає, що всі країни мають взяти Закон за єдино правильний шаблон для створення своїх власних законів. У кожній країні існують різні інформаційні потреби, а також різні структури, тому закони повинні адаптуватись відповідно до них. Термін “модельний”, вочевидь, варто використовувати для вираження ідеї про те, що лише закон, який міститиме групи норм, запропоновані цією моделлю, зможе забезпечити максимально ефективні процедури розкриття інформації на практиці, у відповідності з найкращими стандартами права на поінформованість.

Модельний Закон про свободу інформації (далі — Закон) передбачає необхідні умови для реалізації права, забезпеченого правовою санкцією, на доступ до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів, при пред’явленні запиту на отримання інформації. Цим правом наділений кожний громадянин, а термінам “інформація” та “публічні органи” надається широке тлумачення. Також Закон передбачає більш обмежене право на доступ до інформації приватних організацій у випадках, коли існує необхідність захисту або реалізації будь-якого іншого права. У цьому положення Закону збігаються з положеннями законодавства Південної Африки, згідно з яким багато важливої інформації знаходиться саме в віданні приватних організацій, і вилучення їх зі сфери закону могло б негативно вплинути на право на інформацію.

Щодо процедури надання інформації, Закон вимагає від публічних органів призначати спеціальних осіб для роботи з інформацією, в обов’язки яких входитиме забезпечення досягнення мети Закону. Проте, запит на інформацію може бути зроблений на ім’я будь-якого чиновника відповідного органу. Термін надання відповіді на запит становить не більше 20 днів. Якщо запит стосується великої кількості документів і неможливо вкластися у зазначений строк, цей термін може бути продовжений до 40 днів. У випадках, коли запитувана інформація необхідна для врятування життя або забезпечення свободи людини, відповідь на запит має бути надана впродовж 48 годин. Особа, яка робить запит, може вказати бажану для неї форму отримання інформації. Плата за надання інформації не може перевищувати реальну вартість послуг з надання інформації і не повинна стягуватися за надання інформації приватного характеру та інформації, що становить інтерес для громадськості.

Важливим положенням Закону є призначення незалежного Уповноваженого з питань інформації (Information Commissioner), наділеного правом на перегляд будь-яких відмов з надання інформації і достатньою компетенцією для забезпечення досягнення мети Закону. Уповноважений може як отримувати скарги, так і проводити власні спостереження. Уповноважений також може вимагати від органів розкриття інформації та навіть накладати штрафи за свідоме ухилення від виконання вимог Закону.

Згідно з міжнародною практикою, Законом встановлюється ряд винятків щодо інформації приватного, комерційного та конфіденційного характеру, інформації про здоров’я та безпеку, правопорядок, оборону та формулювання державної політики. Проте, ці винятки не застосовуються до надання інформації, що становить інтерес для громадськості, та в деяких випадках, до інформації зі строком давності, що сплив.
Розділ ІІІ Закону покладає на публічні органи ряд позитивних обов’язків, у тому числі вимоги щодо публікації інформації певного змісту та підтримання документів у належному порядку, відповідно до Правил (Code of Practice), які мають бути опубліковані Уповноваженим.

Розділ VІІ Закону передбачає захист інформаторів (“свистунів”) — тобто осіб, які надають інформацію про правопорушення, за умови, що вони керуються добрими намірами, та впевнені, що надана інформація є достовірною та містить докази про правопорушення або серйозну загрозу здоров’ю, безпеці, довкіллю.

Нарешті, Модельний Закон про свободу інформації передбачає захист осіб, які надають інформацію з добрими намірами на запит, і водночас, встановлює кримінальну відповідальність для осіб, які умисно перешкоджають доступу до інформації або знищують записи.

Розділ I. Визначення термінів та мета закону

Цей Закон сприяє максимальному розкриттю інформації в інтересах суспільства, гарантує право кожного на доступ до інформації та забезпечує ефективний механізм захисту цього права.

Стаття 1. Визначення термінів

У цьому Законі, окрім випадків, у яких контекст потребує іншого тлумачення, терміни вживаються у таких значеннях:
(а) “Уповноважений” — відомство Уповноваженого з питань інформації, передбачене Розділом V, або особа, яка займає відповідну посаду, залежно від контексту;

(б) “службовець з роботи з інформацією” — особа, яка виконує певні обов’язки згідно з положеннями цього Закону, і призначається в кожному публічному органі відповідно до частини першої статті 16 цього Закону;

(в) “службовець” — особа, прийнята на роботу відповідним органом на постійній або тимчасовій основі, на повний або неповний робочий день;

(г) “Міністр” — один з міністрів Кабінету міністрів, відповідальний за питання юстиції;

(ґ) “приватна організація” — визначення терміна “приватна організація” наводиться в частині третій статті 6 цього Закону;

(д) “публічний орган” — визначення терміна “публічний орган” наводиться в частинах першій та другій статті 6 цього Закону;

(е) “обнародувати” — робити доступним представникам громадськості, зокрема, за допомогою друкованих та електронних форм поширення інформації;

(є) “інформація приватного характеру” — інформація про людину, яка може бути ідентифікована за цією інформацією;

(ж) “документ” — визначення терміна “документ” наводиться в статті 7 цього Закону.

Стаття 2. Мета

Цілями цього Закону є:
(а) забезпечення права доступу до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів, виходячи з принципів, відповідно до яких: подібна інформація має бути доступна громадськості; необхідні винятки з права доступу мають бути обмеженими та чітко визначеними; рішення про оприлюднення подібної інформації мають переглядатись незалежно від уряду; та

(б) забезпечення права доступу до інформації, що належить приватним організаціям, у випадках, коли це необхідно для здійснення або захисту будь-якого права, крім обмежених та чітко визначених винятків.

Розділ II. Право доступу до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів та приватних організацій

Стаття 3. Свобода інформації

Кожний володіє правом на свободу інформації, включаючи право доступу до інформації, що знаходиться у віданні публічних органів, з дотриманням положень цього Закону.

Стаття 4. Загальне право доступу до інформації

(1) Кожний, хто звертається із запитом інформації до публічного органу, має право (з дотриманням положень Розділів ІІ та ІV цього Закону):

(а) бути поінформованим про те чи має державний орган документ, що містить цю інформацію, або документ, з якого ця інформація може бути отримана;
(б) на її отримання, якщо державний орган володіє документом, що містить інформацію, щодо якої зроблено запит.

(2) Кожний, хто звертається із запитом інформації до приватної організації, у віданні якої знаходиться інформація, необхідна для здійснення чи захисту будь-якого права, має право на надання йому цієї інформації приватною організацією, з дотриманням відповідних положень Розділів ІІ та ІV цього Закону.

Стаття 5. Законодавчі акти, що забороняють чи обмежують розкриття інформації

(1) Цей Закон може бути застосований для скасування будь-якого положення іншого законодавчого акта, яке забороняє або обмежує розкриття інформації публічним органом чи приватною організацією.
(2) Жодне з положень цього Закону не обмежує розкриття інформації відповідно до інших законодавчих актів, політики чи практики.

Стаття 6. Публічні органи та приватні організації

(1) Для цілей цього Закону, публічним органом є будь-який орган:
(а) передбачений Конституцією або відповідно до неї;
(б) встановлений законом;
(в) який належить до виконавчої влади будь-якого рівня чи в будь-якій галузі;
(г) який знаходиться у власності, під контролем держави або значна частина фінансування якого здійснюється за рахунок державних коштів;
(ґ) який виконує передбачену законом чи іншу суспільну функцію, за умови, що він є публічним органом лише в частині цих функцій.
(2) Міністр може своїм наказом визначити публічним будь-який орган, що виконує суспільну функцію.
(3) Для цілей цього Закону, приватною організацією вважається будь-який орган, що не є публічним органом, і який:
(а) діє як приватна організація в торгівлі, бізнесі та професійній діяльності; або
(б) є юридичною особою.

Стаття 7. Документи

(1) Для цілей цього Закону, документом є будь-яка зафіксована інформація, незалежно від її форми, джерела, дати створення, офіційного статусу, від того чи була вона створена організацією, у віданні якої вона знаходиться, та незалежно від того, таємна вона чи ні.
(2) Для цілей цього Закону, публічний орган чи приватна організація володіє документом, якщо:
(а) публічний орган або приватна організація володіє документом, і це володіння здійснюється не від імені іншої особи; або
(б) інша особа володіє документом від імені публічного органу або приватної організації.

Стаття 8. Запит інформації

(1) Для цілей статті 4 цього Закону, запитом інформації вважається письмовий запит на ім’я будь-якого службовця публічного органу чи приватної організації з викладенням достатньої кількості деталей, які дозволять досвідченому службовцю, з докладенням розумних зусиль, визначити чи володіє орган (організація) документом з такою інформацією.

(2) У випадку, коли запит інформації, передбачений частиною 1 статті 4 цього Закону, не відповідає положенням частини 1 цієї статті Закону, службовець, який отримав запит, відповідно до частини 5 цієї статті Закону, має надати безоплатно усю можливу допомогу, яка може бути необхідною для забезпечення відповідності запиту частині 1 цієї статті Закону.

(3) Особа, яка не може подати запит інформації в письмовій формі згідно з частиною 1 статті 4 цього Закону через неписьменність або фізичні вади, може зробити запит в усній формі, а службовець, який отримав такий запит, дотримуючись частини 5 цієї статті Закону, має викласти цей запит у письмовій формі, вказавши при цьому своє прізвище та посаду, та надати копію запиту особі, яка зробила цей запит.

(4) У запиті інформації, зробленому відповідно до частини 2 статті 4 цього Закону, має бути визначене те право, для здійснення чи захисту якого особа робить цей запит, а також має бути названа причина, за якою ця інформація необхідна для здійснення чи захисту цього права.

(5) Службовець після отримання запиту інформації може передати його Службовцю з роботи з інформацією для виконання вимог частини 2 та (або) 3 цієї статті Закону.

(6) Публічний орган або приватна організація може розробити форму запиту інформації за умови, що така форма не затягує безпідставно строк виконання запиту та не накладає надмірний тягар на тих, хто робить запит.

(7) Публічний орган або приватна організація, що отримали запит інформації, має надати заявнику документ-підтвердження отримання запиту.

Стаття 9. Строки надання відповідей на запити

(1) Публічний орган або приватна організація має надати відповідь на запит інформації, поданий згідно зі статтею 4 цього Закону, в максимально стислі строки, але в будь-якому випадку не більше ніж у 20 робочих днів з дня отримання запиту, крім випадку, передбаченого частиною 3 цієї статті Закону.

(2) У випадках, коли запит стосується інформації, яка в дійсності є необхідною для порятунку життя або забезпечення свободи особи, відповідь має бути надана впродовж 48 годин.

(3) Публічний орган або приватна організація може продовжити строк, передбачений частиною 1 цієї статті Закону, до необхідної міри, шляхом повідомлення в письмовій формі, виданого впродовж перших двадцяти днів. Продовження строку надання відповіді за будь-яких обставин не може перевищувати 40 робочих днів з дня отримання запиту. Таке продовження строку може бути зумовлене запитом великої кількості документів або необхідності здійснення пошуку у великій кількості документів, а також у випадках, коли надання відповіді у двадцятиденний строк може суттєво зашкодити діяльності органу (організації) без достатніх на це підстав.

(4) Порушення положень частини 1 цієї статті Закону вважається відмовою у наданні відповіді на запит.

Стаття 10. Повідомлення про відповідь

(1) Відповідь, що надається згідно зі статтею 9 цього Закону, на запит інформації, поданий відповідно до частини 1 статті 4 цього Закону, має бути зроблена в письмовій формі та містити в собі відомості про:
(а) відповідну оплату, якщо така передбачена, згідно зі статтею 11 цього Закону, стосовно будь-якої частини запиту інформації, та форму передачі запитуваної інформації;
(б) відповідні причини, через які було відмовлено в наданні запитуваної інформації чи її частини, у відповідності до Розділу IV цього Закону;
(в) у випадку відмови повідомити володіє чи ні публічний орган документом, що містить запитувану інформацію, — факт відмови та відповідні причини для такої відмови; та
(г) усі права, які особа, що подала запит, може мати для оскарження.

(2) Відповідь, що надається згідно зі статтею 9 цього Закону, на запит інформації, поданий відповідно до частини 2 статті 4 цього Закону, має бути зроблена в письмовій формі та містити в собі відомості про:
(а) відповідну оплату, якщо така передбачена, згідно зі статтею 11 цього Закону, у відношенні до будь-якої частини запиту інформації, та форму передачі запитуваної інформації; та
(б) відповідні причини, через які було відмовлено в наданні запитуваної інформації чи її частини.

(3) Стосовно будь-якої частини запиту, на яку надано відповідь, надання відповідної інформації має відбуватися негайно, з урахуванням положень статті 11 цього Закону.

Стаття 11. Оплата
(1) Надання інформації на запит, зроблений відповідно до статті 4 цього Закону, публічним органом або приватною організацією, з дотриманням положень частин 2 та 3 цього Закону, може здійснюватися за умови сплати заявником грошового збору, що має не перевищувати реальних витрат на пошук, підготовку та передачу інформації.

(2) Сплата збору не повинна вимагатись для запитів інформації приватного характеру та інформації, що становить суспільний інтерес.

(3) Після консультації з Уповноваженим, міністр може ввести правила щодо:
(а) порядку розрахунку розміру оплати;
(б) випадків безоплатного надання інформації; та
(в) максимального розміру збору за надання інформації.

(4) Публічний орган не повинен вимагати сплати збору, передбаченого частиною 1 цієї статті, у випадках, коли витрати на приймання такого збору перевищують суму самого збору.

Стаття 12. Засоби передачі інформації

(1) У випадках, коли в запиті вказано на перевагу однієї з форм отримання запитуваної інформації, про що йдеться в частині 2 цієї статті, публічний орган або приватна організація, що надає інформацію на запит, передбачений статтею 4 цього Закону, мають виконати вимогу щодо переваги до форми запитуваної інформації з дотриманням положень частини 3 цієї статті.

(2) У запиті можуть бути вказані такі переваги щодо форми передачі інформації:
(а) справжня копія документа в існуючій чи іншій формі;
(б) можливість вивчення документа, при необхідності використовуючи наявне обладнання органу (організації);
(в) можливість зняття копії з документа, використовуючи обладнання особи, яка зробила запит;
(г) письмове розшифрування змісту документів у візуальній чи звуковій формі;
(ґ) розшифрування змісту документа в друкованій, звуковій чи візуальній формі у випадках, коли подібне розшифрування може бути зробленим з використанням наявного обладнання органу (організації); або
(д) розшифрування стенографічного документа чи документа в іншій закодованій формі.

(3) Публічний орган або приватна організація не зобов’язані надавати інформацію у формі, вказаній заявником, у випадку, якщо це:
(а) перешкоджає ефективній роботі органу (організації) без достатніх на це підстав; або
(б) наносить шкоду збереженню документа.

(4) У випадку, коли документ існує більше, ніж однією мовою, документ має бути наданий тієї мовою, перевагу якій надала особа, яка зробила запит.

Стаття 13. Відсутність запитуваного документа

(1) У випадках, коли службовець, який отримав запит відповідно до частини 1 статті 4 цього Закону, вважає, що запит відноситься до інформації, яка не міститься в жодному документі, що знаходиться у віданні публічного органу, цей службовець може передати запит Службовцю з роботи з інформацією з метою виконання вимог цієї статті.

(2) Коли Службовець з роботи з інформацією отримує запит, передбачений частиною 1 цієї статті, він має підтвердити, володіє цей публічний орган документом, що містить необхідну інформацію, чи ні. Якщо ні, то Службовець повинен, якщо йому відомий інший публічний орган, який володіє відповідним документом, у найкоротший термін:
(а) передати запит цьому публічному органу та повідомити особу, яка зробила запит, про таку передачу; або
(б) повідомити особу, яка зробила запит, про орган, що володіє запитуваною інформацією, якщо це дозволить забезпечити швидший доступ до інформації.

(3) У випадку, коли запит переданий відповідно до пункту (а) частини 2 цієї статті, відлік часу, наданого на задоволення запиту згідно зі статтею 9 цього Закону, здійснюється з дня передачі запиту.

(4) Приватна організація, яка отримує запит, передбачений частиною 2 статті 4, що стосується інформації, яка не міститься в жодному документі, що знаходиться у відання такої організації, має повідомити заявника про відсутність у її відання такої інформації.

Стаття 14. Нав’язливі, часто повторювані чи безпідставні запити

(1) Публічний орган або приватна організація не зобов’язані відповідати на запит інформації, який є нав’язливим (несумлінно поданим) або схожим за суттєвими ознаками із запитом цієї ж особи, щодо якого нещодавно надавалась відповідь.

(2) Публічний орган або приватна організація не зобов’язана відповідати на запит інформації у тому випадку, коли така відповідь на запит безпідставно відволікатиме її ресурси.

Розділ III. Заходи зі сприяння відкритості

Стаття 15. Правила використання цього Закону

(1) Уповноважений повинен у найкоротший термін скласти всіма офіційними мовами чіткі та прості правила, що містили б практичну інформацію, яка б сприяла ефективній реалізації прав згідно з цим Законом, та широко розповсюдити ці правила в доступній формі.

(2) Правила, передбачені частиною 1 цієї статті, мають регулярно поновлюватись у разі необхідності.

Стаття 16. Чиновник з роботи з інформацією

(1) Кожний публічний орган має призначити Службовця з роботи з інформацією та забезпечити безперешкодний доступ представників громадськості до відповідної інформації про цього Службовця, включаючи його прізвище, функції та контактну інформацію.

(2) У доповнення до обов’язків, зазначених в інших статтях цього Закону, Службовець з роботи з інформацією має виконувати такі обов’язки:
(а) поширювати всередині відповідного публічного органу найкращу можливу практику збереження, архівування та розміщення документів; та
(б) виступати як головна контактна особа публічного органу у питаннях отримання запитів інформації, надання допомоги особам в отриманні інформації та отримання індивідуальних скарг стосовно діяльності публічного органу у сфері розкриття інформації.

Стаття 17. Обов’язок оприлюднювати інформацію

Кожний публічний орган має в інтересах суспільства, принаймні раз на рік, у доступній формі оприлюднювати та поширювати ключову інформацію, включаючи (однак не лише):

(а) опис його структури, функцій, обов’язків та фінансування;
(б) відповідні подробиці стосовно послуг, що надаються ним безпосередньо представникам громадськості;
(в) будь-які механізми прямих запитів чи скарг, які можуть бути використані представниками громадськості щодо актів або неспроможності цієї організації виконувати свої функції. Також має бути подано стислу інформацію про будь-які запити, скарги чи інші прямі дії представників громадськості, а також відповіді на них з боку цього органу;
(г) прості правила, що містять адекватну інформацію про порядок ведення записів, документування, типи і форми інформації, що знаходиться у її віданні, категорії інформації, які публікуються цим органом, та опис процедури подання запиту інформації;
(ґ) перелік повноважень та обов’язків вищих службовців, процедуру, якою вони керуються при прийнятті рішень;
(д) будь-які нормативні вимоги, правила, інструкції або довідники, що стосуються виконання органом своїх функцій;
(е) зміст усіх рішень та актів, що визначають стратегію роботи, які впливають на суспільство, а також причини таких рішень, будь-які їхні офіційні тлумачення та будь-які важливі супроводжувальні матеріали до них; та
(є) будь-які механізми або процедури, за допомогою яких представники громадськості можуть висловити свою позицію або вплинути іншим чином на формулювання політики чи виконання повноважень цим органом.

Стаття 18. Інструкції до вимог оприлюднення інформації

Уповноважений має:
(а) оприлюднювати інструкцію про мінімальні стандарти та найефективніші шляхи виконання обов’язку публічних органів оприлюднювати інформацію згідно зі статтею 17 цього Закону; та
(б) надавати на запит консультації публічному органу стосовно обов’язку обнародувати інформацію.

Стаття 19. Зберігання документів

(1) Кожний публічний орган зобов’язаний зберігати документи таким чином, щоб сприяти реалізації права на інформацію, відповідно до цього Закону, а також у відповідності до Правил, зазначених у частині 3 цієї статті.
(2) Кожний публічний орган має забезпечити наявність відповідних процедур для внесення виправлень до інформації приватного характеру.
(3) Після відповідних консультацій із зацікавленими сторонами, Уповноважений має розробити і час від часу поновлювати Правила, що стосуються зберігання, управління та розміщення документів, а також передачі документів до [вставити відповідну архівну установу, наприклад, Державний архів].

Стаття 20. Підготовка службовців

Кожний публічний орган має забезпечити відповідну підготовку своїх службовців щодо права на інформацію та ефективного виконання цього Закону.

Стаття 21. Звіти Уповноваженому з питань інформації

Службовець з роботи з інформацією кожного публічного органу повинен щорічно подавати Уповноваженому звіт про діяльність своєї організації згідно з цим Законом або в напрямі досягнення відповідності його положенням, що має містити інформацію про:

(а) кількість отриманих запитів інформації, кількість відповідей, наданих в повному обсязі або частково, кількість відмов;
(б) як часто та відповідно до яких статтей Закону здійснювалась відмова в наданні інформації на запит, як в цілому, так і частково;
(в) скарги, подані в результаті відмови в наданні інформації;
(г) суми зборів за надання інформації на запити;
(ґ) діяльність публічного органу відповідно до статті 17 (обов’язок оприлюднювати інформацію);
(д) діяльність публічного органу відповідно до статті 19 (зберігання документів); та
(е) діяльність публічного органу відповідно до статті 20 (підготовка службовців).

Розділ IV. Винятки

Стаття 22. Пріоритет суспільного інтересу

Незважаючи на положення цього Розділу, орган не може відмовитись від повідомлення про наявність у його розпорядженні документа або від надання інформації, крім випадку, коли шкода інтересу, який захищається, переважує суспільний інтерес у розкритті інформації.

Стаття 23. Раніше обнародувана інформація

Незважаючи на положення цього Розділу, орган не може відмовити у наданні вже відомої громадськості інформації.

Стаття 24. Можливість відділення

Якщо запит інформації стосується документа, що містить інформацію, яка відповідно до цього Розділу відноситься до винятків, будь-яка інша інформація з цього документа, яка не належить до винятків, має бути надана зацікавленій особі в частині, що може бути прийнятно відділена від решти інформації.

Стаття 25. Інформація приватного характеру

(1) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це призведе до необґрунтованого розголошення інформації приватного характеру про третю сторону — фізичну особу.
(2) Частина 1 цієї статті Закону не застосовується, якщо:
(а) третя сторона в дійсності дала згоду на розголошення інформації;
(б) особа, яка звернулася із запитом, є опікуном третьої сторони, близьким родичем чи виконавцем заповіту померлої третьої сторони;
(в) минуло 20 років з дня смерті особи, яка є третьою стороною; або
(г) особа є або була службовою особою публічного органу, а інформація стосується її функцій службової особи.

Стаття 26. Привілеї, передбачені Законом

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо така інформація є захищеною від пред’явлення під час судового процесу, крім випадку, коли особа, яка має такий захист, відмовилась від нього.

Стаття 27. Комерційна та конфіденційна інформація

Орган може відмовити в наданні інформації, якщо:
(а) інформація була отримана від третьої сторони, а її розголошення становитиме порушення конфіденційності, що дає підстави для судового переслідування;
(б) інформація була отримана від третьої сторони конфіденційно та:
• містить комерційну таємницю; або
• її розголошення завдаватиме або створюватиме можливість завдання шкоди комерційним або фінансовим інтересам цієї третьої сторони; або
(в) інформація була конфіденційно отримана від іншої держави чи міжнародної організації, а її розголошення завдаватиме або може завдати істотної шкоди відносинам з цією державою чи міжнародною організацією.

Стаття 28. Здоров’я та безпека

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це створюватиме або може створити загрозу життю, здоров’ю чи безпеці будь-якої людини.

Стаття 29. Забезпечення правопорядку

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди:
(а) попередженню або розкриттю злочину;
(б) затриманню або пред’явленню обвинувачення правопорушнику;
(в) здійсненню правосуддя;
(г) обкладенню або збору будь-яких податків чи мита;
(ґ) роботі імміграційного контролю; або
(д) оцінці публічним органом того чи є виправданим цивільний процес, кримінальне переслідування або прийняття нормативного підзаконного акта.

Стаття 30. Оборона та безпека

Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди обороні чи національній безпеці [вставити назву країни].

Стаття 31. Економічні інтереси

(1) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди здатності держави управляти економікою [вставити назву країни].
(2) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це завдаватиме або може завдати істотної шкоди законним комерційним чи фінансовим інтересам публічного органу.
(3) Частини 1 та 2 цієї статті Закону не застосовуються, якщо запит стосується результатів тестування продуктів чи стану довкілля, і ця інформація вказує на серйозний ризик для безпеки громадян або довкілля.

Стаття 32. Формулювання політики та діяльність публічних органів

(1) Орган може відмовитись повідомляти про те чи володіє він документом або відмовити в наданні інформації, якщо це:
(а) завдаватиме або може завдати істотної шкоди ефективному формулюванню чи розробці державної політики;
(б) перешкоджатиме або може перешкодити успішній реалізації державної політики шляхом передчасного розголошення цієї політики;
(в) підриватиме значною мірою або може підірвати узгоджувальний процес всередині публічного органу шляхом перешкоджання вільному та відкритому обміну думками чи наданню порад;
(г) підриватиме значною мірою або може підірвати ефективність процедур перевірки чи аудиту, що використовуються таким публічним органом.
(2) Частина 1 цієї статті Закону не застосовується до фактів, аналізу фактів, технічних даних або статистичної інформації.

Стаття 33. Терміни

(1) Положення статтей 26—31 застосовуються лише тоді, коли передбачена ними шкода має місце або може мати місце під час або після того, як здійснено розгляд запиту.
2) Пункт (“в”) статті 27, статті 29, 30 та 31 не застосовуються до документів зі строком давності понад 30 років

Розділ V. Уповноважений з питань інформації

Стаття 34. Призначення Уповноваженого з питань інформації

(1) Уповноважений призначається на посаду [вставити назву глави держави] після його висунення не менше як двома третинами від загального числа членів [вставити назву законодавчого органу чи органів] та після процесу, що відповідає наступним принципам:
(а) участь громадськості в процесі висунення;
(б) прозорість та відкритість; та
(в) оприлюднення списку кандидатів.
(2) Не може бути призначеним Уповноваженим особа, яка:
(а) обіймає офіційну посаду чи є найманим працівником політичної партії, обіймає виборну чи призначувальну посаду в центральних або місцевих органах виконавчої влади; або
(б) була засуджена після належного судового процесу, що проходив у відповідності з міжнародно визнаними правовими принципами, за вчинення насильницького злочину та (або) шахрайства або крадіжки, та відповідна судимість якої не погашена.
(3) Уповноважений обіймає посаду строком у сім років та може бути повторно призначений лише на другий термін. Уповноважений може бути усунений з посади [вставити назву глави держави] за рекомендацією, схваленою не менше як двома третинами голосів від загальної кількості членів [вставити назву законодавчого органу чи органів].

Стаття 35. Незалежність та повноваження

(1) Уповноважений є незалежним при виконанні своїх обов’язків та проведенні діяльності від будь-яких інших осіб, у тому числі від уряду та інших органів виконавчої влади, крім випадків прямо передбачених Законом.
(2) Уповноважений повинен бути наділений усіма повноваження, необхідними для виконання його функцій, передбачених цим Законом, включно з наданням йому статусу юридичної особи, а також повноваження на отримання, володіння та розпорядження майном.

Стаття 36. Оплата праці та витрати

Уповноважений повинен отримувати оплату праці на рівні заробітної плати судді Верховного Суду [або вставити назву відповідного суду], а також йому повинні відшкодовуватись у розумних межах витрати на відрядження, пов’язані з виконанням ним своїх обов’язків.

Стаття 37. Штат співробітників

Уповноважений може мати таку кількість посадових осіб та найманих працівників, яка дозволить йому виконувати в повному обсязі свої обов’язки та функції.

Стаття 38. Основна діяльність

Крім усіх інших повноважень та обов’язків, передбачених цим Законом, Уповноважений має право:
(а) проводити спостереження та робити звіти про виконання публічними органами обов’язків, передбачених цим Законом;
(б) давати рекомендації щодо реформ загального характеру, так і тих, що стосуються діяльності окремих публічних органів;
(в) співпрацювати або проводити навчальні заходи з питань права на інформацію та належного виконання цього Закону для державних службовців;
(г) направляти у відповідні органи справи, які обґрунтовано свідчать про вчинення злочинів, передбачених цим Законом; та
(ґ) оприлюднювати вимоги цього Закону та передбачені ним права громадян.

Стаття 39. Звіти

(1) Уповноважений повинен не пізніше тримісячного терміну після завершення чергового фінансового року представити [вставити назву законодавчого органу чи органів] щорічний звіт про дотримання цього Закону публічними органами, діяльність відомства Уповноваженого та результати аудиторської перевірки його відомства за минулий фінансовий рік.
(2) Уповноважений може періодично представляти [вставити назву законодавчого органу чи органів] у разі необхідності інші подібні звіти на свій розсуд.

Стаття 40. Захист Уповноваженого

(1) Уповноважений або будь-яка особа, яка діє від його імені чи за його дорученням, не підлягає кримінальному або цивільному переслідуванню за будь-які добросовісні дії, письмові чи усні висловлювання, зроблені в ході виконання будь-яких повноважень чи обов’язків, передбачених цим Законом.
(2) У межах положень законів про наклеп чи образу, будь-які висловлювання (інформація), зроблені (поширені) в ході розслідування відповідно до положень цього Закону, є захищеними, крім випадку, коли такі висловлювання (інформація) були зроблені (поширені) зі злим умислом.

Розділ VI. Примусове застосування закону Уповноваженим

Стаття 41. Оскарження в Уповноваженого

Особа, яка подала запит інформації, може звернутися до Уповноваженого зі скаргою про те, що публічний орган чи приватна організація не виконали своїх обов’язків відповідно до Розділу ІІ цього Закону, зокрема, шляхом:
(а) відмови повідомити про те чи володіє орган (організація) документом або відмови в наданні інформації з порушенням положень статті 4 цього Закону;
(б) недотримання строків надання відповіді на запит інформації, встановлених статтею 9 цього Закону;
(в) ненадання письмового повідомлення з відповіддю на запит інформації згідно зі статтею 10 цього Закону;
(г) невиконання вимоги негайного надання інформації, передбаченої частиною 3 статті 10 цього Закону;
(ґ) стягнення надмірної плати, що суперечить статті 11 цього Закону; або
(д) ненадання інформації в запитуваній формі, що суперечить статті 12 цього Закону.

Стаття 42. Рішення по скарзі
(1) Уповноважений повинен розглянути подану згідно зі статтею 41 цього Закону скаргу, у відповідності з частиною 2 цієї статті Закону, та прийняти рішення в мінімальний розумний термін (але в будь-якому разі не більше ніж у 30 днів) після надання скаржнику та відповідному публічному органу чи приватній організації можливості подати свої доводи в письмовій формі.
(2) Уповноважений може відхиляти скарги без розгляду, якщо:
(а) вони є несуттєвими, нав’язливими або непідтвердженими; або
(б) заявник не використав своєчасно жодних ефективних внутрішніх процедур оскарження, що надаються відповідним публічним органом чи приватною організацією.
(3) Стосовно будь-якої скарги, поданої відповідно до статті 41 цього Закону, тягар доведення того, що орган (організація) діяв відповідно до своїх обов’язків, передбачених Розділом ІІ цього Закону, покладається на публічний орган або приватну організацію.
(4) У своєму рішенні, прийнятому стосовно скарги відповідно до частини 1 цієї статті Закону, Уповноважений може:
(а) відхилити скаргу;
(б) вимагати від публічного органу чи приватної організації здійснити необхідні дії для приведення своєї діяльності у відповідність з вимогами Розділу ІІ цього Закону;
(в) вимагати від державного органу компенсації скаржнику завданих йому моральної чи матеріальної шкоди; та (або)
(г) у випадках істотного або навмисного порушення вимог, передбачених Розділом ІІ цього Закону, накласти на публічний орган штраф.
(5) Уповноважений повідомляє про своє рішення, у тому числі із зазначенням будь-якого права на оскарження, скаржника та публічний орган або приватну організацію.

Стаття 43. Безпосереднє виконання рішень

(1) Після надання публічному органу можливості подати свої доводи в письмовій формі, Уповноважений може прийняти рішення про те, що публічний орган не виконав свої обов’язки відповідно до Розділу ІІІ.
(2) У своєму рішенні, відповідно до частини 1 цієї статті Закону, Уповноважений може вимагати від публічного органу вчинення дій, необхідних для приведення своєї діяльності у відповідність з Розділом ІІІ, зокрема:
(а) призначення Службовця з робити з інформацією;
(б) оприлюднення певної інформації та (або) категорій інформації;
(в) внесення змін у роботу органу в частині зберігання, управління та знищення документів та (або) передачі документів [вставити відповідну архівну установу, наприклад, Державний архів];
(г) покращення порядку навчання службовців з питань права на інформацію;
(ґ) надання йому річного звіту згідно зі статтею 21 цього Закону; та (або)
(д) у випадках істотного або навмисного порушення вимог, передбачених Розділом ІІ цього Закону, сплатити штраф.
(3) Уповноважений повідомляє публічний орган про своє рішення, у тому числі про право на оскарження.

Стаття 44. Повноваження на проведення розслідування

(1) При прийнятті рішення, згідно зі статтями 42 або 43 цього Закону, Уповноважений повинен мати повноваження на проведення повного розслідування, у тому числі право видавати накази про представлення доказів та обов’язкові показання свідків.
(2) Під час проведення розслідування відповідно до частини першої цієї статті Закону Уповноважений може дослідити будь-який документ, до якого застосовується цей Закон. За будь-яких обставин, жоден з таких документів не може бути прихований від Уповноваженого.

Стаття 45. Оскарження рішень та наказів Уповноваженого

(1) Скаржник або відповідний публічний орган чи приватна організація може впродовж 45 днів подати скаргу до суду для повного перегляду рішення Уповноваженого, прийнятого відповідно до статтей 42 або 43 цього Закону, або його наказу, прийнятого відповідно до частини 1 статті 44 цього Закону.
(2) При розгляді скарги на рішення, прийняте згідно зі статтею 42 цього Закону, тягар доведення відповідності поведінки публічного органу чи приватної організації положенням Розділу ІІ цього Закону покладається на відповідний орган чи організацію.

Стаття 46. Обов’язковий характер рішень та наказів

Уповноваженого
Після закінчення 45-денного терміну для оскарження відповідно до статті 45 цього Закону, Уповноважений може в письмовій формі поставити до відома суд про невиконання рішення, прийнятого відповідно до статтей 42 або 43 цього Закону, або наказу, прийнятого відповідно до частини 1 статті 44 цього Закону, а суд має розглянути таке невиконання відповідно до законодавства про невиконання рішення суду.

Розділ VII. “Свистуни”

Стаття 47. “Свистуни”

(1) Ніхто не може підлягати будь-яким правовим, адміністративним чи службовим санкціям, незважаючи на порушення будь-яких правових або службових обов’язків, за розголошення інформації про правопорушення або інформації, що розкриває серйозну загрозу для здоров’я, безпеки або довкілля, якщо особа при цьому керувалася добрими намірами та мала обґрунтоване переконання, що інформація є достовірною і містить докази про правопорушення або серйозну загрозу здоров’ю, безпеці чи довкіллю.

(2) Для цілей частини 1 цієї статті Закону “правопорушення” включає в себе вчинення злочину, невиконання правового обов’язку, судову помилку, корупцію або шахрайство, або серйозні випадки поганого, неефективного управління публічним органом.

Розділ VIII. Кримінальна та цивільна відповідальність

Стаття 48. Розкриття інформації з добрими намірами

Ніхто не повинен підлягати кримінальній чи цивільній відповідальності або будь-яким службовим санкціям за дії, вчинені з добрими намірами щодо виконання, використання чи можливого використання будь-якого повноваження чи обов’язку згідно з положеннями цього Закону, якщо особа при цьому діяла розумно та з добрими намірами (in a good faith).

Стаття 49. Кримінальні правопорушення

(1) Кримінальним правопорушенням визнається:
(а) перешкоджання доступу до будь-якого документа, що суперечить Розділу ІІ цього Закону;
(б) перешкоджання виконанню публічним органом обов’язків згідно з Розділом ІІІ цього Закону;
(в) втручання в роботу Уповноваженого; або
(г) знищення документів без відповідного дозволу.
(2) Будь-яка особа, яка вчинила передбачений частиною 1 цієї статті Закону злочин, підлягає покаранню у вигляді штрафу в розмірі, що не перевищує [вставити відповідну суму], та (або) ув’язнення строком до двох років.

Розділ IX. Інші положення

Стаття 50. Правила

(1) Міністр після консультацій з Уповноваженим та з повідомленням у [вставити назву відповідного видання], може встановити правила стосовно:
(а) додаткових форм надання інформації згідно з частиною другою статті 12 цього Закону;
(б) навчання службовців згідно зі статтею 20 цього Закону;
(в) звітів Уповноваженому згідно зі статтею 21 цього Закону;
(г) будь-яких повідомлень, передбачених цим Законом; або
(ґ) будь-яких адміністративних чи процедурних питань, необхідних для реалізації положень цього Закону;
(2) Будь-які правила, передбачені частиною 1 цієї статті Закону, перед опублікуванням [вставити назву відповідного видання], мають бути представлені [вставити назву законодавчого органу чи органів].

Стаття 51. Тлумачення

При тлумаченні положень цього Закону, кожний суд повинен здійснювати будь-які розумні тлумачення положень, які найбільш ефективно забезпечують реалізацію права на інформацію.

Стаття 52. Скорочена назва та набрання чинності

(1) Цей Закон може бути цитований як Закон про право на інформацію [вставити відповідний рік].
(2) Цей Закон набирає чинності в день обнародування [вставити відповідну посадову особу, наприклад, президент, прем’єр-міністр чи міністр]. Цей Закон автоматично набирає чинності через шість місяців після його схвалення, якщо таке обнародування не було здійснено.

ВИЗНАЧЕННЯ ДИФАМАЦІЇ. ПРИНЦИПИ СВОБОДИ ВИРАЖЕННЯ ПОГЛЯДІВ І ЗАХИСТУ РЕПУТАЦІЇ

Вступ

Ці принципи дають можливість встановити необхідну рівновагу між правом людини на свободу вираження поглядів — гарантованим регіональними документами з питань прав людини та документами ООН, а також майже кожною національною конституцією — і необхідністю захисту репутації окремих осіб, який знаходить підтримку у багатьох міжнародно-правових документах з питань прав людини і законодавстві держав усього світу. Ці принципи виходять з того, що в демократичному суспільстві повинна забезпечуватись гарантія права свободи вираження поглядів. Це право може бути піддано тільки вузькому колу обмежень, які необхідні для забезпечення законних інтересів, включаючи репутацію. Зокрема, цими принципами встановлюються норми додержання права на свободу вираження поглядів, яким повинні, як мінімум, відповідати положення законодавства з питань захисту репутації2.

Ці принципи грунтуються на системі міжнародно-правових стандартів та норм, державній практиці, що розвивається (що відображено, inter alia, у національному законодавстві та рішеннях національних судів), та визнаних міжнародною спільнотою загальних принципах права. Їх створенню передував тривалий період наукової роботи, аналізу й консультацій під егідою організації “АРТИКЛЬ 19”, а також низка семінарів і науково-практичних конференцій як на національному, так і міжнародному рівнях3. Останніми кроками у цьому напрямі були проведення науково-практичної конференції з проблем законодавства з питань дифамації, яка проходила з 29 лютого по 1 березня 2000 року у Лондоні (Сполучене Королівство), та широкі консультації з питань розробленого під час цієї конференції проекту4.

Ці принципи зводяться до питання про те, як знайти необхідну рівновагу між реалізацією права на свободу вираження поглядів і компенсацією шкоди, завданої репутації5. Під репутацією мається на увазі загальне ставлення до особи у певному суспільстві. Ці принципи не повинні сприйматися як такі, якими наперед визначаються або затверджуються обмеження щодо захисту інших інтересів, включаючи ті, що стосуються захисту невтручання у приватне життя, захисту власної гідності або права вираження зневаги, які заслуговують на окремий розгляд.

ПРЕАМБУЛА

Вважаючи, згідно з проголошеними у Хартії ООН принципами, про які також йдеться у Загальній декларації з прав людини, що в основі свободи, справедливості і миру знаходиться визнання рівних та невід’ємних прав усіх людей,

підтверджуючи переконання в тому, що свобода вираження поглядів і свобода обміну інформацією, включаючи вільне і відкрите обговорення питань, які становлять суспільний інтерес, навіть якщо це передбачає критику окремих осіб, мають вирішальне значення у демократичному суспільстві для особистого розвитку, гідності, самореалізації кожної особи, а також для забезпечення прогресу і добробуту суспільства, використання інших прав людини і основних свобод,

беручи до уваги відповідні положення Загальної декларації з прав людини, Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Африканської хартії з прав людини і народів, Американської конвенції з прав людини, Європейської конвенції про захист прав людини і основних свобод, а також положення національних конституцій,

зважаючи на фундаментальну необхідність незалежної та неупередженої судової системи для забезпечення верховенства права й захисту прав людини, включаючи право на свободу вираження поглядів, а також необхідності в постійному вдосконаленні рівня підготовки суддів у галузі прав людини і, зокрема, у галузі права на свободу вираження поглядів,

пам’ятаючи про важливість для людей їхньої репутації і необхідності забезпечення достатнього рівня її захисту,

знаючи також про поширеність законів про дифамацію, які безпідставно обмежують можливості суспільного обговорення питань, що становлять суспільний інтерес, і про те, що такі закони підтримуються урядами на підставі необхідності захисту репутації, а також про часте зловживання цими законами окремими державними посадовими особами,

усвідомлюючи важливість відкритого доступу до інформації, і особливо права на доступ до наявної в органів публічної влади інформації, плекання акуратної журналістики та обмеження публікацій, які не відповідають дійсності та містять потенційно паплюжуючі твердження;

знаючи про роль засобів масової інформації у задоволенні права суспільства бути поінформованим, у забезпеченні середовища для суспільного обговорення питань, які становлять суспільний інтерес, та у виконанні ролі “сторожового пса”, яка є запорукою прозорості дій уряду,

визнаючи важливість створення засобами масової інформації механізмів саморегулювання, які були б ефективними й доступними в забезпеченні захисту репутації і безпідставно не обмежували б право на свободу вираження поглядів,

бажаючи сприяти найкращому розумінню важливості пошуку необхідної рівноваги між правом на свободу вираження поглядів і необхідністю у захисті репутації,

ми рекомендуємо національним, регіональним і міжнародним органам вжити, у відповідних межах їх компетенції, достатніх заходів для забезпечення повсюдного поширення, прийняття і впровадження цих принципів:

Розділ 1. Загальні принципи

Принцип 1: Свобода вираження думки, поглядів і інформації

а) Кожен має право на безперешкодне висловлення своєї думки.
б) Кожен має право на свободу вираження поглядів, яке включає в себе свободу пошуку, отримання і поширення будь-якої інформації та ідей, незалежно від кордонів, як в усній, так і в письмовій чи друкованій формі, у формі мистецтва або в будь-який інший спосіб за його чи її вибором.
в) Здійснення передбаченого у пункті б) права може, якщо можна довести в цьому необхідність, бути піддане обмеженням за наявності конкретних підстав, передбачених міжнародним правом, включаючи захист репутації інших.
г) Кожен, хто зазнав обмеження свободи вираження поглядів як у прямий, так і в непрямий спосіб, повинен мати можливість оскаржити обґрунтованість такого обмеження, як питання конституційного законодавства або законодавства з питань прав людини, у незалежному суді чи іншому органі правосуддя.
ґ) Будь-яке накладення обмеження на право на свободу вираження поглядів повинно бути забезпечено адекватним захистом, що включає право на доступ до незалежного суду чи судового органу, як одного з аспектів верховенства права.

Принцип 1.1. Закріплення законодавством

Будь-яке обмеження права на свободу вираження поглядів або інформації має бути закріпленим законодавством. Законодавство повинно бути доступним, однозначним, конкретним і чітким з тим, щоб особа могла, з достатньою впевненістю, завчасно передбачити законність або незаконність певної дії.

Принцип 1.2. Законність захисту репутації

Введення будь-якого обмеження права на свободу вираження поглядів або інформації, яке намагаються виправдати на підставі захисту репутації інших, повинно насправді мати цю мету і виконуватися так, щоб фактично досягти захисту лише легітимного інтересу задля збереження репутації 7.

Принцип 1.3. Необхідність у демократичному суспільстві

Будь-яке обмеження права на свободу вираження поглядів або інформації, включаючи захист репутації інших, не може бути виправдано, якщо не доведено переконливо його необхідності в демократичному суспільстві. Зокрема, обмеження є безпідставним, якщо:
• існують в певних обставинах менш обмежувальні і доступні засоби законного захисту репутації; або
• зважаючи на всі обставини, обмеження виявиться невідповідним через те, що користь захисту репутації не набагато переважить шкоду, завдану свободі вираження поглядів.

Коментар до Принципу 1
Принцип 1 створено, спираючись на міжнародні і конституційні гарантії свободи вираження поглядів, які авторитетно і докладно визначені міжнародним і порівняльним правом, а також Сиракузькими Принципами щодо обмежень і винятків8 у Міжнародному пакті про громадянські і політичні права. У переважній більшості актів системи міжнародно-правового регулювання і багатьох національних законодавствах з питань свободи вираження поглядів часто йдеться про трискладовий тест законності введення обмеження права на свободу вираження поглядів, про що йдеться у Принципах 1.1. і 1.3.

Принцип 2: Легітимність мети у законодавстві з питань дифамації

а) Закони з питань дифамації є безпідставними, якщо їхня справжня мета і результат застосування чітко не зводяться до захисту репутації окремих осіб (або суб’єктів, які мають право подавати позов і відповідати в суді), від завдання їм шкоди, до якої входить зменшення поваги до них в їхньому оточенні, перетворення їх на об’єкт суспільного посміховища чи неприязні, або створення умов, за яких їх будуть остерігатись чи уникати.
б) Закони з питань дифамації є безпідставними, якщо вони мають за мету або за результат захист осіб від спричинення шкоди їхній репутації, якої вони не мають чи не заслуговують, або захист репутації суб’єктів, які не мають право подавати позов і відповідати в суді. Зокрема, запровадження законодавства з питань дифамації є безпідставним, якщо воно переслідує мету або його результатом є:

(1) захист посадових осіб від законної критики або викриття їх посадових правопорушень чи корупції;
(2) захист “репутації” таких об’єктів, як державна або релігійна символіка, прапори або національна символіка;
(3) захист “репутації” держави або народу (нації) як таких;
(4) надання особам можливості подавати позов від імені померлих осіб; або
(5) дозвіл особам подавати позов від імені групи, яка, за своїм статусом, не може цього робити.
в) Закони про дифамацію також не можуть бути справедливими на підставі того, що вони орієнтовані радше на захист інтересів, ніж репутації, де такі інтереси, навіть, якщо вони могли би виправдати обмеження свободи висловлювань, краще захищені спеціальними законами для таких цілей. Особливо закони про дифамацію не можуть бути справедливими на підставі того, що вони забезпечують громадський порядок, національну безпеку або дружні стосунки з іншими державами або урядами.

Коментар до Принципу 2
Єдиною законною метою законів з питань дифамації є захист репутації. Разом з тим, практика багатьох країн світу свідчить про зловживання законами з питань дифамації з метою запобігання відкритому суспільному обговоренню і законній критиці посадових осіб. У багатьох державах створені такі закони, які стоять на захисті певних об’єктів, включаючи національну або релігійну символіку. Оскільки ці об’єкти, як такі, не можуть мати репутації, мета таких законодавств є незаконною.

Завдана репутації людини шкода в результаті безпідставної критики носить прямий і особистий характер. На відміну від власності, репутація не успадковується, будь-який інтерес в репутації покійної людини, який міг залишитися у родичів після смерті його володаря, фундаментально різниться від живої особи з її власною репутацією. Крім того, правом на судовий захист за дифамацію репутації померлої особи можна легко зловживати задля запобігання вільній та відкритій дискусії щодо історичних подій.

Групи без юридичного статусу не мають особистої репутації у будь-якому сенсі цього терміна. Закон з питань дифамації є безпідставним, якщо він ставить за мету підтримку репутації подібних груп. У Принципі 2 (б) (5) йдеться як про подання групового позову з питань дифамації від імені всіх членів групи, так і про подання окремих осіб, які стверджують, що їх було піддано дифамації, у непрямій формі, як окремих членів цієї групи. Окремі члени цієї групи можуть подати позов про дифамацію, якщо вони можуть довести, що це стосувалося саме їх і саме вони постраждали.

Деякі держави намагаються знайти підстави для виправдання законів з питань дифамації, особливо кримінального характеру, у тому, що вони, крім репутації, захищають такі державні інтереси, як підтримка громадського порядку чи національної безпеки або дружніх стосунків з іншими державами. Оскільки закон з питань дифамації спеціально не створюється для захисту цих інтересів, він не витримує тесту на його необхідність, коли йдеться про можливість обмеження права на свободу вираження поглядів, про яке йдеться у Принципі 1.3. Подібні інтереси, якщо вони законні, повинні знайти захист у спеціально призначених для цього законах.

Принцип 3: Дифамація публічних органів
Усім органам публічної влади, включаючи законодавчі, виконавчі та судові, або тим, що пов’язані з виконанням публічних функцій, має бути повністю заборонено порушувати пов’язані з дифамацією справи.

Коментар до Принципу 3
У низці країн вищі державні суди обмежили можливість органів державної влади, включаючи виборні органи, державні підприємства і навіть політичні партії, порушувати пов’язані з дифамацією справи. Цей крок було зроблено в знак визнання надзвичайної важливості для демократії відкритої критики уряду і органів державної влади, обмеженого і суспільного характеру репутації цих органів і широкого набору засобів, які мають у своєму розпорядженні органи державної влади для свого захисту від критики. Застосовуючи цей принцип, необхідно взяти до уваги світову тенденцію поширення такої заборони на все більше коло органів державної влади.

Розділ 2. Кримінальне законодавство про наклеп (дифамацію)

а) Усі кримінальні закони з питань дифамації (наклеп, образа) необхідно скасувати і замінити, якщо необхідно, на відповідне цивільне законодавство з питань дифамації. Державам, у яких ще існує кримінальне законодавство з питань дифамації, необхідно вжити заходів для поступового впровадження цього принципу.

б) Визнаючи що, практично, кримінальне законодавство у багатьох державах є головним засобом вирішення справ, пов’язаних з безпідставними спробами завдати шкоду репутації, необхідно вжити негайних заходів для забезпечення повної відповідності будь-якого чинного на цей момент кримінального законодавства з питань дифамації таким умовам:

(1) Ніхто не може бути засудженим за дифамацію згідно з кримінальним законодавством, якщо сторона, яка стверджує, що вона була піддана дифамації, повністю не доведе наявності всього складу злочину, як вказано нижче;

(2) Висловлювання паплюжуючого характеру не визнаються правопорушенням згідно з кримінальним законодавством з питань дифамації доти, доки не буде доведено, що оскаржувані висловлювання не відповідають дійсності, їх було зроблено зі знанням того, що вони не відповідають дійсності, або їх було зроблено з нехтуванням того чи відповідають вони дійсності, і що їх було зроблено навмисно аби завдати шкоди стороні, яка стверджує, що була піддана дифамації;

(3) Органи державної влади, включаючи поліцію і прокуратуру, не повинні брати участі в порушенні кримінальних справ про наклеп або розпочинати переслідування щодо них, незалежно від статусу сторони, яка стверджує, що її було піддано дифамації, навіть якщо він або вона займає вищу державну посаду;

(4) Засудження до позбавлення волі, умовне засудження до позбавлення волі, тимчасове позбавлення права на вираження думки через будь-який засіб або журналістику, або будь-яку іншу професію, накладення надмірних штрафів та інших жорстких видів кримінального покарання не можуть використовуватись як засоби покарання за порушення законодавства з питань дифамації, незалежно від того, якими б грубими або вульгарними не були ці висловлювання паплюжуючого характеру.

Коментар до Принципу 4

Криміналізація якоїсь діяльності передбачає наявність чіткого державного інтересу контролювати цей вид діяльності і накладає на неї певне соціальне тавро. Беручи це до уваги, міжнародні суди наголосили на необхідності обмеження застосування урядами правових засобів кримінального законодавства у випадках обмеження основних прав. У багатьох державах захист репутації вважається у першу чергу або виключно приватним інтересом. Досвід свідчить про те, що немає необхідності у криміналізації висловлювань паплюжуючого характеру як відповідного захисту репутації.

У багатьох державах органи державної влади зловживають кримінальним законодавством з питань дифамації з тим, щоб обмежити критику і перешкодити можливості громадського обговорення. Загроза введення жорстких кримінальних санкцій, особливо позбавлення волі, дуже стримує свободу вираження поглядів. Подібні санкції явно безпідставні, особливо у світлі відповідності введення некримінальних санкцій у випадку відшкодування шкоди, завданої репутації осіб. Можливість зловживання кримінальним законодавством з питань дифамації, навіть у державах, де воно загалом помірно застосовується, існує завжди. Про незаконність застосування кримінального законодавства з питань дифамації для підтримки громадського порядку або для захисту державного інтересу вже йшлося. З огляду на це, існує необхідність у скасуванні кримінального законодавства з питань дифамації.

Разом з тим, у багатьох державах кримінальне законодавство з питань дифамації залишається головним засобом вирішення справ, пов’язаних із заподіянням невиправданої шкоди репутації. Для зведення практично до мінімуму можливості зловживань і безпідставних обмежень права на свободу вираження поглядів важливо вжити невідкладних заходів для забезпечення відповідності цих законів чотирьом умовам, викладеним у підпункті б). Основний принцип кримінального законодавства, а саме, презумпція невинуватості, вимагає від сторони, яка порушила кримінальну справу, довести весь склад правопорушення. У випадку дифамації складом злочину є невідповідність поширеної інформації дійсності і відповідний ступінь вини. В основу третьої умови покладено часте зловживання державними посадовими особами кримінальним законодавством про наклеп, включаючи можливості використання державних ресурсів у порушенні справ для захисту суто особистої репутації. Четверта умова виходить з того, що санкції повинні бути відповідними і не повинні стримувати свободу вираження поглядів у майбутньому.

Розділ 3. Цивільне законодавство з питань дифамації

Принцип 5: Процедура

а) Строк подання позову з питань дифамації не повинен перевищувати одного року від дати оприлюдення, за винятком особливих обставин.

б) Суди повинні забезпечити достатньо розумні строки виконання кожного етапу провадження з питань дифамації з тим, щоб обмежити негативний вплив затримки на свободу вираження поглядів. Разом з тим, за жодних обставин швидкість провадження у справі не повинна позбавляти відповідача достатньої можливості для здійснення свого захисту.

Коментар до Принципу 5
Надання дозволу на порушення справи з великою затримкою після того, як були поширені висловлювання як підстава для порушення справи, позбавляє можливості сторін у цій справі представити відповідний захист. У будь-якому разі, безпідставно порушені справи стримують свободу вираження поглядів відповідачів, а також знижують здатність позивачів вчасно отримати відповідну компенсацію. Разом з тим законодавством деяких правових систем передбачається безпідставно малий строк для сторін у справах з питань дифамації. Це означає, крім іншого, що відповідачі не мають змоги здійснити належний захист. Ця проблема стає ще більшою — особливо щодо доведення правди — коли відповідачі посилаються на конфіденційні джерела інформації, які вони не хочуть розголошувати в суді.

Принцип 6: Захист джерел

а) Журналісти та всі інші, хто отримує інформацію з конфіденційних джерел з метою її поширення в суспільних інтересах, мають право не розголошувати особу свого конфіденційного джерела. За жодних обставин це право не повинно скасовуватись або обмежуватись у контексті справ про дифамацію.

б) Інтереси тих, на кого поширюється цей принцип, не повинні зачіпатись тільки через відмову цих осіб розкрити своє конфіденційне джерело.

Коментар до Принципу 6

Таким чином, було чітко визначено, що гарантія свободи вираження поглядів дає право журналістам і іншим особам, які переслідують суспільні інтереси, відмовлятися розголошувати своє конфіденційне джерело інформації. У цьому принципі йдеться просто про застосування цього права в контексті законодавства з питань дифамації. У разі відмови розголосити конфіденційне джерело, особа повинна надати в суді докази його існування. Вагомість і належність доказів вирішує суддя.

Принцип 7: Доведення правдивості висловлювань

а) У всіх випадках, правдивість оскаржуваних висловлювань звільняє відповідача від будь-якої відповідальності9.

б) У випадках, коли висловлювання зачіпають питання, що становлять суспільний інтерес10, позивач мусить довести невідповідність дійсності будь-якого висловлювання або факту, який вважає дифамаційним.

в) Необхідно переглянути практику безпідставного обмеження можливості відповідачів довести відповідність їх висловлювань дійсності.

Коментар до Принципу 7

Першу частину цього принципу вже впроваджено у законодавствах з питань дифамації багатьох країн. Основна його ідея полягає у тому, що поширення висловлювань, які відповідають дійсності, не повинно переслідуватись у судовому порядку, оскільки не можна захищати репутацію, на яку людина не заслуговує. Як вже зазначалося, ці принципи не обов’язково виключають можливість подання позову з інших питань, таких, як захист приватного життя. У деяких правових системах, наприклад, у законах з питань приватного життя передбачені деякі обмеження на публікацію інформації про колишню судимість.

У пункті б) цього принципу міститься відповідь на традиційне правило багатьох правових систем, згідно з яким висловлювання паплюжуючого характеру мають презумпцію невідповідності дійсності. При цьому відповідач повинен довести, що ці висловлювання відповідають дійсності. Проте багато конституційних справ свідчили про те, що це накладає на відповідача невиправданий тягар, принаймні щодо висловлювань, які становлять суспільний інтерес, оскільки це значно стримує свободу вираження поглядів.

У деяких правових системах безпідставно обмежується можливість відповідачів довести відповідність їхніх висловлювань дійсності. Від тих, кому це зробити не вдається, може вимагатись додаткове відшкодування шкоди тільки за те, що вони стверджували, що їхні висловлювання відповідали дійсності, незважаючи на причини, які їм заважають врешті-решт це довести. Це може безпідставно стримувати відповідача надавати докази відповідності своїх висловлювань дійсності, навіть якщо ці висловлювання насправді відповідають дійсності, через побоювання про недостатність цих доказів. Так само, будь-які правила, якими забороняється надання у справах з питань дифамації зазвичай прийнятних доказів, безпідставно обмежують можливість відповідача довести, що його висловлювання відповідають дійсності. Прикладами цьому можуть бути відмови в дозволі відповідачеві пред’явити докази колишньої судимості позивача або інших історичних фактів.

Принцип 8: Державні посадові особи

Закони з питань дифамації не мають, за жодних обставин, передбачати особливий захист державних посадових осіб, незалежно від їх посади або статусу. У цьому Принципі йдеться про спосіб подання і розгляду скарг, стандарти визначення того чи несе відповідальність відповідач, чи ні, та про можливі види покарання.

Коментар до Принципу 8

У багатьох правових системах законодавством з питань дифамації передбачено для державних посадових осіб більший захист, ніж для звичайних громадян. Серед прикладів таких пільг є сприяння з боку державних органів у порушенні справ з питань дифамації, вищі стандарти захисту репутації державних посадових осіб і вищі міри покарання для відповідачів, які вважаються такими, що піддали державних посадових осіб дифамації. У системі міжнародно-правового регулювання вже чітко визначено, що такі державні посадові особи повинні більш, але не менш, толерантно ставитись до критики. Зрозуміло, що особливий захист державних посадових осіб суперечить цьому правилу.

Принцип 9: Достатність підстав для оприлюднення

Навіть якщо було доведено, що висловлювання про факт, який становить суспільний інтерес, не відповідає дійсності, відповідачі повинні мати захист “достатніх підстав для оприлюдення”. Такий захист передбачається, якщо відповідач мав достатні підстави, враховуючи всі обставини, поширювати матеріал у той спосіб і у тій формі, в яких він або вона це зробили. Для визначення достатності підстав, з огляду на обставини цього випадку, для поширення матеріалу, суд повинен зважити на важливість свободи вираження поглядів щодо питань, які становлять суспільний інтерес, і щодо права населення вчасно отримати інформацію щодо цих питань.

Коментар до Принципу 9
Збільшується кількість правових систем, які визнають “обґрунтованість” захисту або аналогічного захисту, в основі якого покладена ідея “достатньої ретельності” або “сумлінності” — з огляду на жорсткий характер традиційного правила у деяких правових системах, згідно з яким відповідачі несуть відповідальність, незалежно від того, чи вони поширюють висловлювання, які не відповідають дійсності, або висловлювання, відповідність яких дійсності вони не можуть довести. Таке традиційне правило особливо несправедливе до засобів масової інформації, обов’язок яких полягає у тому, щоб задовольнити право людей бути поінформованими, і які часто не можуть зволікати з публікацією або трансляцією матеріалу доти, доки їм не буде достеменно відомо, що кожен факт, про який йдеться у матеріалі, відповідає дійсності. Навіть найкращі журналісти роблять сумлінні помилки, і залишати їх незахищеними перед покаранням за кожне висловлювання, яке не відповідає дійсності, означало б підривати суспільний інтерес до отримання вчасно інформації. Більш прийнятною рівновагою між правом на свободу вираження поглядів і репутацією є захист тих, чиї дії були обґрунтованими, дозволяючи, при цьому, позивачам подати в суд на тих, чиї дії були необґрунтованими. Для засобів масової інформації дії в межах загальноприйнятих професійних норм за звичаєм повинні витримувати тест на обґрунтованість.

Принцип 10: Вираження думки

а) Ніхто не може бути притягнутий до відповідальності, згідно з законом з питань дифамації, за вираження своєї думки.
б) Думка визначається як висловлювання, у якому або:
(1) не маються на увазі факти, які можна було б доводити як такі, що не відповідають дійсності; або яке
(2) не можна тлумачити як таке, в якому йдеться про реальні факти, зважуючи на всі обставини, включаючи використані мовні засоби (такі як риторика, гіпербола, сатира або жарт).

Коментар до Принципу 10

Чітка норма, яку необхідно застосовувати у справах з питань дифамації, які стосуються свободи вираження думки — або оціночних суджень — ще знаходиться в стані розвитку. Разом з тим, судова практика доводить, що вираження думок заслуговує на високий рівень захисту. У деяких правових системах вираженню думок надається повний захист, виходячи з того, що абсолютне право полягає у тому, щоб мати свою точку зору. Висока ступінь суб’єктивності у визначенні “обґрунтованості” думки також говорить на користь забезпечення повного захисту.

Деякі вислови можуть зовні бути схожі на те, що в них йдеться про реальні факти. Проте завдяки їх мові або контексту було б безпідставно розуміти їх як такі. Чіткими прикладами є такі засоби риторики як гіпербола, сатира та жарт. Відтак, існує необхідність у визначенні думок для законів з питань дифамації у такий спосіб, щоб можна було чітко побачити, що дає справжнє, а не поверхове значення.

Принцип 11: Випадки звільнення від відповідальності

а) Законодавство з питань дифамації не повинно ніколи передбачати відповідальності за певні висловлювання. До них можна, як мінімум, віднести:

(1) будь-які висловлювання, зроблені під час засідань органів законодавчої влади, включаючи висловлювання, зроблені обраними членами під час відкритого обговорення і засідання комітетів, та свідками, які повинні давати свідчення перед законодавчими комітетами;
(2) будь-які висловлювання, зроблені під час засідань місцевих органів влади членами цих органів влади;
(3) будь-які висловлювання, зроблені під час судового провадження (включаючи проміжний і досудовий етапи) будь-ким, хто безпосередньо бере участь у цьому провадженні (включаючи суддів, сторони, свідків, адвокатів і присяжних), якщо ці висловлювання, будь-яким чином, стосуються цього провадження;
(4) будь-які висловлювання, зроблені під час засідання органу, що має офіційне повноваження проводити розслідування або дізнання у питаннях, пов’язаних із порушенням прав людини, включаючи комісію, яка займається встановленням істини;
(5) будь-який документ, розпорядження щодо опублікування якого було видано органом законодавчої влади;
(6) неупереджений і точний виклад матеріалу, про який йдеться у згаданих вище пунктах (1-5);
(7) неупереджений і точний виклад матеріалу, офіційний статус якого дає підстави для його поширення. Це такий матеріал як офіційна документація державного органу дізнання, іноземного суду, законодавчого органу або міжнародної організації.

б) Деякі види висловлювань не повинні тягти за собою відповідальності, окрім тих, які були доведені як такі, що були зроблені зі злим умислом, через відчуття неприязні або в результаті недоброзичливого ставлення. Ці висловлювання включають такі, що зроблені під час здійснення юридичного, морального або соціального обов’язку чи права.

Коментар до Принципу 11

Існує загальна думка про те, що в деяких випадках у суспільних інтересах люди повинні мати можливість вільно виражати свою думку, не побоюючись або не турбуючись за те, що за їх висловлювання їх може бути притягнуто до відповідальності. Зазвичай, висловлювання, про які йдеться у пункті а) (1-5) цього Принципу, не тягнуть за собою відповідальності в законах з питань дифамації. Дуже важливо також, щоб газети та інші засоби масової інформації мали можливість передавати населенню неупереджені і правдиві репортажі про такі висловлювання та документи, а також інший офіційний матеріал, навіть якщо первинні автори не забезпечені захистом.

В інших випадках, оприлюднення певних висловлювань — що є обов’язком їх авторів або виголошуючи які автори переслідують певні інтереси — здійснюється під захистом, крім випадків, коли їх виголошують зі злим умислом. У світі існує тенденція до розширеного тлумачення меж цього захисту, з огляду на надзвичайну важливість свободи вираження поглядів у цих випадках.

Принцип 12: Межі відповідальності

а) Ніхто не повинен нести відповідальності, відповідно до законів з питань дифамації, за висловлювання, автором, редактором або видавцем яких він або вона не був або, якщо він або вона не знали та не мали підстав думати, що те, що вони вчинили, сприяло поширенню дифамації.

б) Органи, єдина функція яких щодо певного висловлювання зводиться до забезпечення технічного доступу до Інтернету, до передачі даних через Інтернет або до зберігання всіх або частини веб-сторінки, не несуть жодної відповідальності за подібні висловлювання, окрім, за певних обставин, випадків, коли відомо, що ці органи схвалили відповідне висловлювання. Разом з тим на ці органи може бути покладено обов’язок вжити певних заходів проти подальшого поширювання висловлювань, згідно з накладеними тимчасовими або постійними заборонами, виконуючи при цьому умови Принципу 16 або 17.

Коментар до Принципу 12

У поширенні дифамації може брати участь велика кількість людей. Особи, які не брали участі в процесі створення або оприлюднення такого висловлювання, і які не мають підстави думати, що вони є дифамацією, такі, як розповсюджувачі та представники засобів масової інформації або їх продавці, не повинні нести за такі висловлювання жодної відповідальності.

Органи, про які йдеться у частині б) цього принципу, зокрема ті, які надають послуги Інтернет (ISP), відрізняються від тих, що визначаються у певних законах з питань дифамації як видавці, цілою низкою аспектів. Це відсутність прямого відношення цих органів до таких висловлювань, поширенню яких вони сприяють, і тому не можна очікувати від них захисту або відстоювання відповідності дійсності цих висловлювань, у разі настання небезпеки понесення ними за це відповідальності. Якщо вони несуть таку ж відповідальність, як і видавці, вони швидше за все виведуть це висловлювання з Інтернету, як тільки хтось здійснюватиме щодо нього оскарження або загрожуватиме порушенням щодо нього судової справи, незалежно від законності підстав або характеру подібного оскарження. У деяких країнах Інтернет-провайдерів було звільнено від відповідальності за дифамацію з тим, щоб позбавити впливових фізичних та (або) юридичних осіб можливості здійснювати справжню цензуру Інтернету за допомогою згаданих вище засобів оскарження.

Розділ 4. Захист прав

Нотатка щодо захисту прав

Невідповідність (непропорційність) правових засобів захисту прав та санкцій може значно обмежити вільний потік інформації та ідей. Через це вже сьогодні чітко визначено, що правові засоби захисту прав або санкції, як норми, повинні пройти тест на можливість обмеження свободи вираження поглядів.

Принцип 13: Роль засобів захисту порушених прав

а) Щодо висловлювань, які, виходячи зі згаданих вище принципів, не вважаються дифамацією, не повинно застосовуватись жодних зобов’язуючих або примусових правових засобів захисту прав.

б) Основна мета захисту прав, порушених дифамацією, повинна полягати у забезпеченні компенсації за завдану репутації позивача шкоду, а не у покаранні тих, хто відповідає за поширення дифамації.

в) Застосовуючи засоби захисту прав, необхідно брати до уваги інші механізми, включаючи добровільні системи  або системи саморегулювання, які використовуються для зменшення ступеня шкоди, завданої дифамацією репутації позивача. Необхідно також звертати увагу на наявність спроб позивача скористатись цими механізмами для зменшення ступеня шкоди, завданої його репутації.

Коментар до Принципу 13

Ніхто не повинен бути зобов’язаний законом нести відповідальність, окрім випадків, коли ці особи визнані такими, що несуть відповідальність за оприлюднення дифамації, згідно з вказаними вище принципами. Разом з тим, це не означає, що газети або інші засоби масової інформації не повинні вживати заходів, наприклад на добровільній основі чи на основі системи саморегулювання, на підставі твердження постраждалої сторони про те, що висловлювання цих осіб завдали шкоди її репутації.

Свобода вираження поглядів вимагає, щоб правові засоби захисту від дифамації, в усіх, крім виняткових, випадках, були спрямовані тільки на компенсацію прямої шкоди, завданої репутації особи чи осіб, які були піддані дифамації. Застосування правових засобів захисту від дифамації в будь-яких інших цілях спричиняє неприйнятне стримування свободи вираження поглядів, а це, у свою чергу, жодним чином не може бути сумісним з необхідністю в цьому у демократичному суспільстві.

Згідно із загальним принципом права, позивачі у цивільних справах зобов’язані зменшити ступінь шкоди. Стосовно законів з питань дифамації це означає, що позивач повинен скористатись будь-яким іншим механізмом, про які йдеться у частині в) цього принципу, який може компенсувати або зменшити ступінь шкоди, завданої його репутації.

Принцип 14: Нематеріальні правові засоби захисту

Суди повинні віддавати перевагу наявним нематеріальним правовим засобам компенсації будь-якої шкоди репутації, завданої дифамацією.

Коментар до Принципу 14

Тест на можливість обмеження свободи вираження поглядів для з’ясування “необхідності” у такому обмеженні заважає введенню певних обмежень з менш стримуючими, але все ж з ефективними альтернативними діями. Нематеріальні правові засоби захисту часто менше впливають на вільний потік інформації та ідей, ніж їх матеріальні аналоги, і можуть, разом з тим, стати ефективним засобом компенсації за будь-яку шкоду, завдану репутації особи. Виходячи з цього, подібним правовим засобам захисту треба віддавати перевагу.

У різних правових системах впроваджуватимуться різні правові засоби захисту з менш стримуючою дією, ніж у матеріальних правових засобах. До цих правових засобів можуть бути включені публікація вибачення, виправлення та (або) відповіді, або публікація судового рішення, яким висловлювання визнаються дифамацією.

Принцип 15: Присудження матеріальної компенсації

а) Матеріальна компенсація повинна присуджуватись тільки у випадках, коли нематеріальні правові засоби виявляються недостатніми для компенсації шкоди репутації, завданої дифамацією.

б) Оцінюючи кількісну сторону матеріальної компенсації, необхідно зважити, крім іншого, на потенційно стримуючу дію подібної компенсації на свободу вираження поглядів. Матеріальна компенсація завжди повинна відповідати (бути пропорційною) завданій шкоді; вона повинна брати до уваги можливість застосування будь-якого іншого правового засобу нематеріальної компенсації і присудження певного рівня компенсації за інші правопорушення цивільного характеру.

в) Компенсація за фактичні фінансові збитки або матеріальну шкоду, спричинену дифамацією, повинна присуджуватись тільки у випадках точного встановлення обсягу цих збитків.

г) У випадках компенсації нематеріальної шкоди, завданої репутації, тобто, тієї шкоди, обсяг якої не можна визначити у грошовому виразі, необхідно встановити найвищу межу (стелю) рівня такої компенсації. Такий найвищий рівень (стеля) компенсації повинен застосовуватись тільки у найбільш серйозних справах.

д) Присудження матеріальної компенсації, яка виходить за межі компенсації за завдану шкоду репутації, необхідно здійснювати тільки в дуже виняткових випадках, коли позивач довів, що відповідачеві було попередньо відомо про невідповідність його висловлювань дійсності і що він навмисно намагався завдати позивачеві шкоду.

Принцип 16: Накладення тимчасової заборони

а) Під час здійснення провадження у справі з питань дифамації не можна ніколи накладати судову заборону, як запобіжний засіб, до оприлюднення висловлювання.

б) Не можна накладати тимчасової заборони до повного завершення судового розгляду по суті справи з метою заборони подальшого оприлюднення, за винятком, коли це відбулося згідно із судовою постановою і у дуже виняткових випадках, у разі задоволення таких умов:

(1) позивач може довести, що він зазнає непоправної шкоди, яку не можна компенсувати іншими правовими засобами, у разі наступного опилюднення висловлювання;

(2) позивач може продемонструвати високу ймовірність виграти справу, у тому числі довести, що:
• висловлювання безсумнівно було дифамацією; та
• будь-які інші потенційні правові засоби захисту проти його позову будуть явно необґрунтованими.

Коментар до Принципу 16

Накладення тимчасової заборони є крайнім засобом обмеження свободи вираження поглядів. Якщо заборона накладається до опублікування, то така заборона є засобом стримування, який повністю забороняється певними міжнародно-правовими актами з питань прав людини. Накладення заборони навіть після першого опублікування повинно здійснюватись у дуже рідких випадках і тільки тоді, коли цього повністю вимагають обставини. Зокрема, коли відповідач пред’являє будь-який доказ на користь захисту, то цього зазвичай буває достатньо для доведення того, що захист не є безпідставний, і, відповідно, для скасовування клопотання про накладення заборони.

Принцип 17: Накладення постійної заборони

Постійна заборона повинна накладатись тільки у формі судової постанови і після повного завершення справедливого судового розгляду по суті справи. Постійна заборона повинна накладатись тільки щодо конкретних висловлювань, які були визнані дифамацією, і щодо конкретних осіб, які визнані такими, що несуть відповідальність за оприлюднення цих висловлювань. Тільки відповідач вирішує, як запобігти подальшому опублікуванню, наприклад, шляхом вилучення цих висловлювань з книги.

Принцип 18: Витрати

Присуджуючи компенсацію витрат як позивачам, так і відповідачам, суди повинні приділяти особливу увагу потенційному впливу цієї компенсації на свободу вираження поглядів.

Коментар до Принципу 18

У багатьох правових системах судові справи з питань дифамації все більш ускладнюються і дорожчають з точки зору можливості їх захисту. У деяких випадках присуджена компенсація витрат відповідачам, які виграли справу, покриває тільки невелику частину реальних витрат для оплати правової допомоги захисника. Це може значно стримати майбутнє оприлюднення інформації, яка становить суспільний інтерес.

Принцип 19: Зловживання позивачів

Відповідачі повинні бути забезпечені ефективними засобами захисту у випадках, коли позивач порушує явно необґрунтовану справу з метою стримування свободи вираження поглядів, а не з метою захисту своєї репутації.

Коментар до Принципу 19

У деяких випадках впливові, у політичному відношенні, фізичні і юридичні особи порушували справи з питань дифамації, навіть якщо в них не було жодних перспектив їх виграти з тим, щоб запобігти критиці своїх дій з боку засобів масової інформації. Відповідачі повинні мати у своєму розпорядженні деякі правові засоби захисту від подібних заходів.

Для кожної судової системи існує свій вид правового захисту, але можливі варіанти включають право порушити справу з питань зловживань цивільним процесом та (або) процедурним механізм вилучення позовів на початковому етапі провадження, окрім випадку, коли позивач може довести ймовірність виграти справу.

Додаток

Учасники Міжнародної науково-практичної конференції з питань свободи вираження поглядів, Лондон, 29 лютого — 1 березня 2000 року.

Ці експерти брали участь у науково-практичній конференції, на якій були прийняті ці Принципи. Експерти брали участь відповідно до свого офіційного статусу, а організації і філії були представлені тільки з міркувань їх ідентифікації.

Весна Алабурич — член Хорватської колегії адвокатів з питань законодавства про засоби масової інформації, Загреб, Хорватія;

Кевін Бойл — член виконавчого комітету, “АРТИКЛЬ 19”, професор права, директор Центру прав людини, Ессекський університет, Колчестер, Сполучене Королівство;

Аурелі Брегу — член французької колегії адвокатів з питань законодавства про засоби масової інформації, Париж, Франція;

Парам Кумарамсвамі — член Міжнародної ради “АРТИКЛЬ 19”, спеціальний доповідач у Комісії ООН з прав людини з питань незалежності суддів і адвокатів, Куала-Лумпур, Малайзія;

Хелен Дарбішир — менеджер програм “Законодавство про засоби масової інформації”, Мережеві програми з Конституційного права і політики та Засобів масової інформації, Інститут відкритого суспільства, Будапешт, Угорщина;

Тунде Багбханлу — баристер, директор відділу юридичних послуг, “Media Rights Agenda”, Лагос, Нігерія;

Венді Харріс — адвокат з конституційних питань і питань дифамації, член Вікторіанської колегії адвокатів, Мельбурн, Австралія;

Фіона Харрісон — голова Європейської програми “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Пол Хоффман — член Міжнародної ради “АРТИКЛЬ 19”, юрист з питань дифамації, ад’юнкт-професор права з питань дифамації і свободи вираження поглядів, Лойольська школа права, Лос-Анджелес, Сполучені Штати Америки;

Ульрих Карпен — професор конституційного і адміністративного права, Гамбурзький університет, Німеччина;

Джильберт Маркус — адвокат Верховного суду Південної Африки, Йоханесбург, Південна Африка;

Марі МакГонагл — викладач права, юридичний факультет, Ірландський національний університет, Гелвей, Ірландія;

Тобі Мендель — керівник Правової програми “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Ендрю Паддефатт — виконавчий директор “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Еван Рут — радник з юридичних питань “АРТИКЛЬ 19”, Лондон, Сполучене Королівство;

Малкольм Смарт — член Міжнародної ради “АРТИКЛЬ 19” та директор програми, “Human Rights Watch”, Нью-Йорк, Сполучені Штати Америки;

Віллем ван Манем — адвокат, Амстердам, Нідерланди;

Стайнгрім Волланд — адвокат і радник Norvegian Press Organisations, Осло, Норвегія.

ДОСТУП ДО ЕФІРУ. ПРИНЦИПИ СВОБОДИ ВИРАЖЕННЯ ТА РЕГУЛЮВАННЯ МОВЛЕННЯ

Передмова

Для більшості народів мовлення є головним джерелом інформації та основною формою дозвілля. Через високий рівень неписьменності та складності розповсюдження друкованих видань телебачення та радіо залишаються єдиним доступним засобом масової інформації. Для бідних людей газети можуть бути просто недозволеною розкішшю, а більшості більше подобається дивитися чи слухати новини, ніж читати їх. До того ж, телебачення та радіо грають дуже важливу роль, оскільки вони є дешевою та доступною формою розваг.

Оскільки мовлення є головним джерелом інформації та новин, а також через його зростаючу комерційну привабливість, уряди та впливові бізнес-групи намагаються отримати контроль над ефіром. Доволі типовою є ситуація, коли громадська мовна компанія фактично виступає рупором влади й забуває про інтереси суспільства. Донедавна в багатьох країнах ефір залишався державною монополією, і в деяких країнах все ще нічого не змінилося. Там, де приватне мовлення починає грати все більш помітну роль, його намагаються так або інакше взяти під контроль. Держава — через процедуру ліцензування, а бізнес прагне монополізувати цей сектор і збільшити частку низькопробних, але рентабельних програм.

Ці Принципи встановлюють систему стандартів, спрямованих на досягнення балансу між забезпеченням та захистом незалежного мовлення й врахуванням інтересів суспільства. Принципи звертаються до найскладнішої проблеми, яка полягає в тому, як поєднати регулювання в інтересах суспільства з гарантіями того, що воно не перетвориться в інструмент контролю з боку влади. Регулюючі органи повинні попередити надмірне домінування комерційних інтересів та забезпечити використання ефіру в інтересах всього суспільства.

Ці Принципи є частиною Серії міжнародних стандартів, яку випускає “АРТИКЛЬ 19”. Серія є спробою детальніше розробити принципи застосування свободи вираження в різних сферах життя. Вони адресовані правозахисникам, мовникам, адвокатам, суддям, народним обранцям та державним службовцям, чия діяльність спрямована на те, щоб мовний сектор був активним та незалежним і працював в інтересах усіх регіонів та прошарків суспільства.

Вступ

Ці Принципи встановлюють стандарти свободи теле- та радіомовлення. Вони стосуються як конкретних режимів регулювання мовлення, так і дій держави і фізичних осіб у цій сфері, а також законодавчого оформлення свободи вираження. Принципи визнають необхідність незалежного мовлення, вільного від державного або комерційного втручання, та необхідність позитивних дій для забезпечення енергійної та різноманітної сфери мовлення.

Принципи базуються на міжнародних та регіональних правових нормах, на державній практиці, що розвивається (що відображається, inter alia, в національному законодавстві та рішеннях національних судів), та загальних правових принципах, визнаних міжнародною спільнотою. При складанні Принципів використовувалися результати досліджень, аналізу та консультацій, які проводилися під егідою “АРТИКЛЬ 19”, а також досвід власної роботи та співробітництва з партнерами у багатьох країнах світу.

Розділ 1. Загальні принципи

Принцип 1: Право на свободу вираження та інформації

1.1 Кожна людина має право на вільне вираження своєї думки; це право включає в себе свободу шукати, отримувати й розповсюджувати інформацію та ідеї незалежно від державних кордонів усно, письмово, в друкованому вигляді, через твори мистецтва, мовні засоби масової інформації або іншими способами за своїм вибором.

1.2 Право на свободу враження включає право мовників бути вільними від державного, політичного або комерційного втручання, та право громадськості на отримання різнобічної інформації та ідей через мовні ЗМІ.

1.3 Зміст мовних програм не підлягає цензурі з боку ані державних, ані регулюючих органів. Будь-які санкції через порушення порядку мовлення можуть застосовуватися тільки після виходу матеріалу в ефір.

Принцип 2: Незалежність редакційної політики

2.1 Незалежність редакційної політики, коли зміст програм визначається мовником, виходячи з професійних критеріїв та права суспільства на інформацію, повинна бути гарантована законом та застосовуватися на практиці. Тільки мовник, а не уряд, регулюючі органи чи комерційні організації, може визначати зміст своїх програм при дотриманні положень Розділів 6 (Зміст мовлення) та 9 (Висвітлення виборів).

2.2 Цей Принцип має на меті захищати як загальну політику редакції (наприклад, неприпустимо диктувати мовникам характер висвітлення військових дій або вимагати, щоб вони пропагували певну модель економіки), так і редакційні рішення з конкретних питань.

2.3 За жодних обставинах, за виключенням передбачених Принципом 31 (Політичне мовлення в рамках прямого доступу), неприпустимо вимагати від мовника випуску програм в інтересах уряду або надання владі ефірного часу.

Принцип 3: Забезпечення різноманітності

3.1 Різноманітність передбачає плюралізм мовних організацій, їх форм власності, а також поглядів та мов у мовленні в цілому. Зокрема, цей принцип передбачає існування широкого спектра незалежних мовників та програм, що є представленням та відображенням суспільства в цілому.

3.2 Один з обов’язків держави — вживати заходів, спрямованих на розширення та розвиток мовлення, сприяти забезпеченню його максимальної різноманітності. Держава повинна утримуватися від встановлення обмежень для мовників, які можуть невиправдано обмежити загальне зростання та розвиток сектору.

3.3 Слід вживати ефективних заходів щодо попередження невиправданої концентрації власності та забезпечення різноманітності її форм як всередині мовного сектору, так і між ним та іншими секторами масової інформації. При цьому слід виходити з необхідності розвитку мовного сектору в цілому та економічної життєздатності мовних організацій.

Принцип 4: Надзвичайні заходи

Законодавчі правила телерадіомовлення в країні не повинні допускати можливість держави встановлювати над ним свій контроль (як над обладнанням, так і над змістом програм) в умовах надзвичайних ситуацій. При виникненні дійсно надзвичайних обставин, коли такі заходи є абсолютно необхідними, на цей період може бути прийнято спеціальне законодавство, яке відповідало б надзвичайним вимогам моменту, як це передбачено міжнародним законодавством.

Принцип 5: Відповідальність за висловлювання третіх сторін

Мовник не несе відповідальності за висловлювання третіх осіб за таких обставин:

  • під час прямого ефіру, коли мовник не може запобігти передачі висловлювання;
  • якщо висловлювання, які мають бути передані, відповідають інтересам суспільства (наприклад, вони спрямовані на те, щоб показати існування певних поглядів та думок в суспільстві), але сам мовник не поділяє цих висловлювань;
  • в контексті прямого доступу до політичних програм (див. Принцип 31).

Розділ 2. Мовне оточення

Принцип 6: Загальнодоступність

6.1 Держава має сприяти максимальному доступу до засобів зв’язку та отримання програм мовлення, в тому числі телефонного зв’язку, Інтернету та електропостачання, незважаючи на те, хто саме надає ці послуги, державні чи приватні компанії. Прикладом у цій сфері можуть бути центри зв’язку в бібліотеках та інших загальнодоступних установах.

6.2 Держава має вживати заходів в інтересах забезпечення максимальної географічної широти мовлення, в тому числі через розвиток систем передачі. Доступ до державних або муніципальних систем передачі сигналу з урахуванням наявних технічних можливостей надається всім мовникам на недискримінаційній основі та за доступними тарифами.

Принцип 7: Інфраструктура

7.1 Держава має сприяти розвитку мовлення через забезпечення необхідної інфраструктури, яка включає в себе достатнє й безперебійне електропостачання та доступність телекомунікаційних послуг.

7.2 Необхідно приділяти особливу увагу тому, щоб мовники мали можливість використовувати переваги сучасних інформаційних технологій, таких як Інтернет, супутниковий та цифровий зв’язок.

Принцип 8: Економічне середовище

Держава має сприяти формуванню таких загальноекономічних умов, які б заохочували розвиток мовлення. Необхідність специфічних заходів визначається конкретною ситуацією, однак будь-які вжиті заходи повинні бути справедливими, прозорими та недискримінаційними. До їх числа можна віднести:

  • введення пільгового оподаткування, обкладення імпортним митом та тарифного режиму для мовників, а також для придбання прийомного обладнання (в тому числі радіо- та телеприймачів);
  • зменшення розміру прямих зборів з мовників, зокрема ліцензійного збору, та запровадження пільгових умов використання систем передачі сигналу;
  • надання достатніх можливостей для навчання.

Розділ 3. Частоти мовлення

Принцип 9: Частотне планування

9.1 Як на національному, так і на міжнародному рівнях, процес прийняття рішення про розподіл частот серед усіх користувачів повинен бути відкритим для всіх зацікавлених сторін із правом його обговорення, у тому числі для органів, що регулюють мовлення, і повинен забезпечувати справедливий розподіл частотного спектра для цілей мовлення.

9.2 Необхідним є механізм планування частот, виділених для мовлення, з метою забезпечення їх оптимального використання з точки зору різноманітності. Цей процес повинен бути відкритим для всіх зацікавлених сторін та має контролюватися органом, вільним від політичного та комерційного втручання. Після прийняття частотний план має бути опублікованим.

9.3 Частотний план спрямований на забезпечення справедливого розподілу частот мовлення при дотриманні інтересів суспільства, між трьома мовними секторами (громадським, комерційним та місцевим), двома видами мовлення (радіо та телебачення) та мовниками з різною кількістю потенційної аудиторії (національними, регіональними та місцевими).

9.4 Можливим є передбачення резервування певних частот для використання їх у майбутньому певними категоріями мовників для того, щоб забезпечити різноманітність та рівний доступ до ефіру впродовж певного часу.

Розділ 4. Регулюючі та апеляційні інстанції

Принцип 10: Незалежність

Будь-які державні органи, що володіють повноваженнями з регулювання мовного та (або) телекомунікаційного секторів, в тому числі органи, які розглядають скарги громадян, повинні бути захищені від зовнішнього впливу, особливо політичного або комерційного характеру. Статус таких органів має бути чітко визначений законодавством. Законодавчі гарантії інституційної автономії та незалежності включають зокрема:

  • конкретні та чіткі формулювання в законі, згідно з яким утворюється цей орган, а також, по можливості, в Конституції;
  • чітко та законодавчо оформлені політика телерадіомовлення, а також повноваження та завдання регулюючого органу;
  • порядок призначення та відставки членів регулюючого органу;
  • його офіційну підзвітність суспільству через багатопартійний контроль;
  • порядок фінансування.

Принцип 11: Чіткі гарантії незалежності

Незалежність регулюючого органу, в тому числі захист його самого та його співробітників від зовнішнього тиску, повинні бути окремо та чітко означені законодавством, згідно з яким цей орган створений, а також, у разі можливості, в Конституції. Xоча усталених формулювань не існує, як один з варіантів можна запропонувати наступний:

“[Регулюючий орган] має оперативну та адміністративну самостійність у відносинах з будь-якою фізичною або юридичною особою, у тому числі з урядом або будь-якими державними органами. Така автономія повинна поважатися за всіх обставин: жодна фізична або юридична особа не повинні робити спроб вплинути на членів або співробітників [регулюючого органу] щодо виконання ними своїх службових обов’язків або втручатися в діяльність [регулюючого органу], окрім як в окремо обумовлених законом випадках.”

Принцип 12: Політика телерадіомовлення

Законодавство, відповідно до якого створюється регулюючий орган, повинно містити чітке визначення стратегії регулювання мовлення; до елементів цієї стратегії слід віднести сприяння повазі до свободи слова, різноманітності, достовірності та неупередженості, а також вільному обігу інформації та ідей. Регулюючий орган керується цією стратегією у своїй діяльності й за будь-яких обставин діє в інтересах суспільства.

Принцип 13: Порядок призначення та відставки членів регулюючого органу

13.1 Процедура призначення до складу керівних органів (рад) організацій, які володіють повноваженнями з регулювання мовного та (або) телекомунікаційного секторів, повинна зводити до мінімуму можливість політичного або комерційного втручання. Порядок призначення чітко обумовлений в законі. Члени керівного органу за будь-яких обставин діють в інтересах суспільства.

13.2 Процес призначення повинен носити відкритий та демократичний характер, бути вільним від домінування з боку окремих політичних партій або комерційних кіл і передбачати можливість участі громадськості. Обов’язковою вимогою до кандидатів є наявність профільної освіти та (або) досвіду в цій галузі. Керівний склад регулюючого органу повинен, у рамках доцільного, відображати структуру суспільства в цілому.

13.3 При призначенні застосовуються “правила несумісності”. До складу керівного складу регулюючого органу не може бути призначена особа, яка:

  • є державним службовцем або належить до певної гілки влади;
  • займає офіційну посаду або є штатним співробітником однієї з політичних партій, або займає посаду (виборну або яка призначається) в уряді;
  • займає посаду або отримує винагороду у сфері телекомунікацій чи мовлення, або має в цій сфері, безпосередньо чи опосередковано, значні фінансові інтереси;
  • була засуджена в межах встановленої процедури, відповідно до міжнародно-визнаних юридичних норм, за насильницький злочин та (або) зловживання повноваженнями, якщо з моменту винесення вироку пройшло менше п’яти років.

13.4 Термін повноважень членів керівного органу має бути фіксованим, і вони повинні бути захищені від дострокового звільнення з посади. Звільняти з посади має право тільки орган, що призначив цю особу, причому таке рішення підлягає судовому оскарженню. Звільнення з посади можливе тільки у випадках, коли:

  • порушуються правила несумісності, як зазначено вище;
  • відбулося серйозне порушення встановлених законом обов’язків, у тому числі в разі невиконання обов’язків;
  • нездатність ефективно виконувати свої обов’язки.

13.5 Умови та порядок членства в керівному органі повинні бути встановлені законом. Жодні інші умови, порядок та обов’язки не застосовуються. Зокрема, ані міністри, ані інші представники уряду не мають права змінювати умови членства або обов’язки членів керівного органу. Як окремі члени, так і керівний орган в цілому, можуть керуватися вказівками тільки органу, що їх призначив.

13.6 Порядок оплати праці та відшкодування витрат членам керівного органу встановлюється законом таким чином, щоб виключити можливість створення відмінностей між окремими членами. Останнім необхідно заборонити отримання будь-яких коштів у зв’язку з їхньою професійною діяльністю, крім тих, що передбачені законом.

13.7 Повноваження щодо створення внутрішнього регламенту, в тому числі регламенту засідань та кворуму, можуть бути визначені законом або безпосередньо регулюючим органом.

Принцип 14: Компетенція

14.1 Права та обов’язки регулюючого органу, у тому числі ті, що стосуються ліцензування та розгляду скарг, встановлюються законодавством та можуть бути змінені тільки шляхом внесення поправок до законодавства. Ці повноваження та функції повинні бути сформульовані таким чином, щоб з урахуванням складності задач та високої вірогідності виникнення непередбачуваних обставин, регулюючий орган мав певну свободу в розробці власних стандартів та правил у межах своєї компетенції й міг забезпечувати справедливий, плюралістичний та безконфліктний характер функціонування галузі теле- та радіомовлення.

14.2 У законодавстві повинні бути чітко прописані прозорі та справедливі процедури реалізації тих повноважень регулюючого органу, які стосуються окремих мовників, — як вже існуючих, так і потенційних. Будь-які рішення приймаються з урахуванням принципів адміністративної справедливості та супроводжуються письмовим обґрунтуванням.

Принцип 15: Підзвітність

15.1 Регулюючий орган офіційно підзвітний суспільству в особі певного багатопартійного органу, наприклад, парламенту або парламентського комітету, але не міністру або іншій особі чи органу, позиція якого не є нейтральною. Законодавство повинно зобов’язати регулюючий орган щорічно надавати детальний звіт про діяльність, бюджет та перевірену звітність. Такий щорічний звіт має бути опублікованим.

15.2 Будь-який контроль регулюючого органу може здійснюватися тільки за результатами його діяльності (a posteriori) та за жодних обставин не може переслідувати мету вплинути на прийняття конкретного рішення.

Принцип 16: Судове оскарження

Будь-яке рішення регулюючого органу, яке стосується окремих осіб, може бути оскарженим у суді.

Принцип 17: Фінансування

17.1 Регулюючому органу надається фінансування в обсязі, достатньому для виконання його обов’язків, таким чином, щоб його бюджет був захищений від свавільного втручання. Механізм фінансування й прийняття рішень у цій сфері має бути чітко обумовлений законом та будуватися не на основі разових рішень, а у відповідності до визначеного порядку. Рішення стосовно фінансування повинні бути прозорими та прийматися тільки після консультацій з регулюючим органом.

17.2 Процес фінансування не може використовуватися з метою впливу на прийняття рішень регулюючим органом.

Розділ 5. Ліцензування

Принцип 18: Сфера ліцензування

Мовлення підлягає ліцензуванню при дотриманні принципів, викладених у цьому Розділі. Таке ліцензування може розповсюджуватися на ефірне, супутникове та (або) кабельне мовлення, але не на мовлення через Інтернет.

Принцип 19: Видача ліцензій

19.1 Будь-яка процедура ліцензування має контролюватися регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним у Розділі 4.

19.2 Відповідний регулюючий орган видає ліцензії на основі частотного плану й з урахуванням необхідності забезпечення різноманіття мовлення. Ліцензії видаються громадським, приватним та місцевим мовникам у галузі радіо та телебачення.

Принцип 20: Право на отримання ліцензії

20.1 Заявнику не може бути відмовлено в ліцензії на мовлення, виходячи з форми власності або виду мовлення, за виключенням ситуації з політичними партіями, де заборона може бути виправданою. Зокрема, заявник не зобов’язаний мати якийсь певний юридичний статус, такий, наприклад, як акціонерне товариство. Також неприпустимою є загальна заборона на видачу ліцензій певним категоріям заявників, таким як релігійні організації. Регулюючий орган повинен мати повноваження розглядати всі заяви в індивідуальному порядку.

20.2 Припустимим є обмеження іноземної участі у власності та оперативному керуванні мовниками, однак при цьому необхідно брати до уваги інтереси розвитку мовного сектора в цілому та забезпечення економічної життєздатності мовників.

Принцип 21: Порядок ліцензування

21.1 Порядок видачі ліцензії на мовлення чітко та однозначно встановлюється законом. Процес ліцензування повинен бути справедливим та прозорим, мати визначений кінцевий термін прийняття рішення та передбачати можливість ефективної участі суспільства, а також можливість висловити свою думку для того, хто подав заявку. Видача ліцензій, залежно від ситуації, може відбуватися як у формі тендера, так і у формі розгляду ліцензуючим органом окремих заявок, однак у випадку декількох заявок на обмежену кількість частот тендер проводиться обов’язково.

21.2 Заявки оцінюються на основі чітких критеріїв, які були заздалегідь юридично сформульовані (у формі закону або підзаконних актів). Наскільки можливо, такі критерії повинні забезпечувати об’єктивність та сприяти поданню різних поглядів, які адекватно відображають різноманітність населення; необхідно також виключити невиправдану концентрацію власності та оцінювати фінансові й технічні можливості претендентів. Стягнення ліцензійного збору до фактичного отримання ліцензії неприпустиме; можливо лише стягнення прийнятного адміністративного збору за обробку заявки.

21.3 Відмова в ліцензії у всіх випадках повинна супроводжуватися письмовим мотивуванням та може бути оскаржена в судовому порядку.

21.4 У тих випадках, коли ліцензіат не має власної частоти мовлення, від нього не повинно вимагатись проходження додаткової процедури отримання дозволу; у разі позитивного рішення щодо його заявки на ліцензію мовнику повинно бути гарантовано надання частоти у відповідності з отриманою ліцензією.

21.5 Мовник, який отримав ліцензію, повинен мати право вибору: або здійснювати передачу сигналу самостійно, або через трансляційні компанії.

Принцип 22: Умови ліцензування

22.1 Ліцензія може супроводжуватися певними умовами — як загального характеру, тобто закріпленими нормативно-правовими актами (законами або підзаконними актами), так і специфічними, які стосуються конкретного мовника. Як правило, такі умови можуть частково визначатися змістом поданої заявки на мовлення. Неприпустимим слід вважати включення до ліцензії умов:
• які не стосуються мовлення;
• які не відповідають цілям політики телерадіомовлення в тому вигляді, як вони викладені в законодавстві.
Будь-які особливі умови повинні бути обґрунтованими та прийнятними з урахуванням наданої ліцензії.

22.2 Власник ліцензії має право просити змінити ліцензійні умови. Будь-які зміни, які вніс орган, що видає ліцензії, повинні відповідати принципам адміністративної справедливості та вимогам Принципу 22.1.

22.3 Термін дії різних видів ліцензій на мовлення фіксується юридично. Такий термін повинен бути достатнім для повернення ліцензіатом вкладених фінансових та людських ресурсів. Припустимими є різні терміни дії ліцензій для різних категорій мовників та видів мовлення.

22.4 Стягнення ліцензійного збору припустимо, але такий збір не повинен бути дуже великим з огляду на розвиток мовного сектора, інтенсивність конкуренції за ліцензії та загальні міркування щодо рентабельності. Розмір зборів за різні види ліцензій встановлюється заздалегідь згідно зі встановленою шкалою.

22.5 Власник ліцензії користується переважним правом на її подовження за виключенням випадків, коли це суперечить інтересам суспільства або коли мовник порушив умови ліцензії. При поновленні ліцензії можливо змінити її умови — як за ініціативою мовника, так і регулюючого органу. В усіх випадках відмова поновити ліцензію супроводжується письмовим мотивуванням.

Розділ 6. Зміст мовлення

Принцип 23: Адміністративне регулювання змісту

23.1 Неприпустимим є включення до законодавства з питань мовлення цивільно-правових або кримінально-правових обмежень на зміст мовлення, окрім вже існуючих або тих, які повторюють ті, які застосовуються до усіх форм вираження думок та переконань.

23.2  Допустимим є введення адміністративного режиму регулювання змісту мовлення в рамках принципів цього Розділу. При наявності ефективного саморегулюючого механізму адміністративні заходи не вживаються.

23.3 При розробці будь-яких правил щодо змісту мовлення враховується думка мовників та інших зацікавлених сторін, а остаточне рішення приймається тільки з урахуванням громадської думки. Узгоджені таким чином правила чітко й детально оформлюються та публікуються. Правила повинні також враховувати відмінності в діяльності мовників трьох основних форм власності (громадська, приватна, комунальна) та двох основних видів (радіо та телебачення).

23.4 Контроль за правилами про зміст мовлення покладається на регулюючий орган, який відповідає критеріям незалежності, викладеним у Розділі 4. Кращою є ситуація, коли правила про зміст мовлення застосовуються єдиним органом до всіх мовників.

Принцип 24: Позитивні обов’язки щодо змісту мовлення

24.1 На громадських мовників покладається відповідальність щодо забезпечення права суспільства на інформацію шляхом забезпечення різноманіття позицій та поглядів, а також широкого кола програм, як того вимагає Принцип 37 (Функції громадських мовників).

24.2 Позитивні обов’язки щодо змісту мовлення можуть покладатися, відповідно до принципів цього Розділу, на комерційних та місцевих мовників, але тільки в інтересах більшого різноманіття програмного матеріалу, доступного аудиторії. Такі обов’язки не можуть бути визнані виправданими, якщо їх введення може призвести до підриву розвитку мовлення — наприклад, у випадку їх нереальності або надзвичайної обтяжливості. Такі зобов’язання повинні нести досить загальний характер для того, щоб забезпечити їх політичну нейтральність, мати чітку прив’язку до категорій програм (виключити можливість подвійної інтерпретації) та не бути дуже “розмитими” . Наприклад, вони можуть вводитися по відношенню до змісту місцевих програм та (або) мови (мов) мовлення, матеріалів для національних меншин та дітей, а також інформаційного мовлення.

Принцип 25: Реклама

25.1 Обсяги рекламного часу можуть бути обмежені, але це не повинно заважати розвитку та зростанню мовного сектора в цілому. Деякі регіональні угоди, наприклад, Європейська конвенція про транскордонне телебачення, встановлюють єдині для всього регіону обмеження (у цьому випадку 20%).

25.2 Громадські мовники мають дотримуватися умов справедливої конкуренції щодо реклами. Зокрема, неприпустимою є пропозиція рекламного часу за цінами, нижчими ринкових за рахунок громадського фінансування.

25.3 У відповідності з принципами цього розділу допускається введення окремого адміністративного режиму регулювання змісту реклами.

Розділ 7. Санкції

Принцип 26: Порядок застосування санкцій

До окремих мовників санкції не можуть застосовуватися за жодних обставин, за виключенням випадків порушення ними вимог закону або умов ліцензії, і тільки після відкритого та справедливого розгляду справи, в ході якої мовник повинен мати достатню можливість висловитися. Санкції застосовуються тільки органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4. Рішення про застосування санкцій підлягає оприлюдненню.

Принцип 27: Пропорційність

27.1 Регулюючий орган повинен мати широкий набір санкцій, які в кожному окремому випадку повинні відповідати (бути пропорційними) тяжкості порушення. При виборі виду санкції регулюючий орган виходить з того, що його задачею є не стільки реалізація “поліцейських” функцій щодо мовників, скільки захист інтересів суспільства шляхом забезпечення безконфліктного функціонування мовного сектора та сприяння різноманіттю і якості мовлення.

27.2 Як правило, санкції, особливо за порушення вимог до змісту, застосовуються поступово. За перше порушення логічним є винесення попередження з витлумаченням сутності порушення та повідомленням про неприпустимість повторення. Застосування серйозніших санкцій за порушення, наприклад, штрафів, зупинення або скасування ліцензії, не може здійснюватися автоматично. У таких випадках штраф накладається тільки після того, як всі інші способи виправлення ситуації було застосовано, а зупинення та (або) анулювання ліцензії застосовуються тільки після неодноразових серйозних порушень мовником та вичерпання інших засобів виправлення ситуації.

27.3 Мовник має право в судовому порядку оскаржити будь-які застосовані до нього серйозні санкції.

Розділ 8. Доступ до державних ресурсів

Принцип 28: Недопустимість дискримінації

28.1 За умов дотримання Принципу 36 (Фінансування громадських мовників), усім мовникам забезпечується справедливий і недискримінаційний доступ до державних ресурсів, у тому числі рекламних.

28.2 При наданні інформації ЗМІ офіційні особи не повинні проводити різницю між громадськими, комерційними та місцевими мовниками.

28.3 У всіх випадках надання державного фінансування комерційним та (або) місцевим мовникам повинно здійснюватися в інтересах сприяння різноманіттю мовлення. Виділення коштів робиться на основі чітких критеріїв; рішення з цього питання приймається регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4.

Розділ 9. Висвітлення виборів

Принцип 29: Достатність наданої суспільству інформації

29.1 У період виборів держава повинна забезпечити суспільство, в тому числі на каналах мовлення, достатньою інформацію про порядок голосування, виборчі програми політичних партій та кандидатів, про хід виборчої кампанії й щодо інших аналогічних питань. Така інформація розповсюджується в рамках програм новин, спеціальних передач про вибори, телерадіо-програм з прямою “політичною” участю, в передбачених випадках, оплаченої політичної реклами.

29.2 Провідна роль в цьому надається громадським мовникам, однак такі зобов’язання можуть також покладатися на комерційних та (або) місцевих мовників, з дотриманням положень цього Розділу й за умови, що виконання таких вимог не буде для мовників надзвичайно обтяжливим.

29.3 Мовники повинні забезпечити справедливий, рівний та недискримінаційний характер висвітлення виборів (див. Принцип 31.1).

29.4 Будь-які зобов’язання щодо передвиборчого мовлення контролюються регулюючим органом, який відповідає критеріям незалежності, викладеним в Розділі 4.

Принцип 30: Освіта виборців

Держава повинна забезпечувати розуміння виборцями технічного боку виборів, в тому числі порядку реєстрації та голосування, права на вільний вибір між кандидатами, а також важливості виборів. У випадках, коли таке розуміння не забезпечено вже іншими засобами, на громадських мовників покладається обов’язок транслювати освітні програми. Аналогічна вимога може бути пред’явлена також комерційним та (або) місцевим мовникам.

Принцип 31: Політичне мовлення “прямого доступу”

31.1 На громадських мовників покладається обов’язок надавати ефірний час політичним партіям та (або) кандидатам для передач політичного характеру на справедливій, рівній та недискримінаційній основі. Аналогічна вимога може бути поставлена також комерційним та (або) місцевим мовникам. “Справедливість, рівність й недискримінаційність” стосуються обсягу наданого ефірного часу, розміщення передач в сітці мовлення та будь-яких сум, які стягуються у зв’язку з цим. Громадські мовники сприяють партіям й кандидатам у виробництві політичних програм “прямого доступу”; вимога про таке сприяння може ставитися також комерційним та місцевим мовникам.

31.2 Мовник не може відмовити надати прямий політичний доступ, окрім випадків, коли це дійсно суперечить його зобов’язанням перед законом. При цьому мовник не повинен нести юридичну відповідальність за зміст передач, як це передбачено Принципом 5.

Принцип 32: Політичне мовлення на правах реклами

У тих випадках, коли партіям та кандидатам дозволяється купити ефірний час для своєї політичної реклами, мовник повинен надавати ефірний час всім партіям та кандидатам на рівній й недискримінаційній основі.

Принцип 33: Оперативність виправлення

Орган, який контролює виконання обов’язків з висвітлення виборів, забезпечує партіям та кандидатам можливість оперативного виправлення порушень, в тому числі у відповідь на подані скарги. У зв’язку з цим наглядовий орган повинен мати цілу низку повноважень, у тому числі право вимагати від мовника виправлення або спростування матеріалу, що був випущений в ефір, а також надання можливості відповіді. Рішення регулюючого органу може бути оскарженим в судовому порядку.

Розділ 10. Громадські мовники

Принцип 34: Перетворення державних мовників в громадських

У разі існування в країні державних або урядових мовників вони повинні бути перетворені в громадські у відповідності з положеннями цього Розділу.

Принцип 35: Незалежність

35.1 Керівництво громадським мовником здійснюється незалежним органом, таким як правління (рада керівників). Інституційна автономія та незалежність громадського мовника забезпечується тими ж засобами, що й для регулюючих органів (Розділ 4). Законодавчі гарантії незалежності громадського мовника включають, зокрема:

  • конкретні та чіткі формулювання в законі, яким засновується мовник, а також, якщо можливо, в Конституцiї;
  • чітко та законодавчо оформлене вираження цілей, повноважень мовника;
  • порядок призначення та звільнення членів керівного органу;
  • офіційну підзвітність мовника громадськості через орган багатопартійного контролю;
  • повагу до незалежності редакційної політики;
  • порядок фінансування.

35.2 Повноваження керівного органу включають призначення вищих посадових осіб громадського мовника, які підпорядковуються тільки керівному органу, відповідальному, зі свого боку, перед виборним багатопартійним органом. Процес призначення вищих посадових осіб повинен бути відкритим та справедливим; до кандидатів застосовуються критерії наявності відповідної освіти та (або) досвіду роботи, а також критерії відповідності Принципу 13.3. Вищі посадові особи повинні мати право на отримання письмового обґрунтування будь-якого дисциплінарного стягнення, застосованого до них, у тому числі звільнення з посади, та право на оскарження таких стягнень у судовому порядку.

35.3 Задачі керівного органу чітко визначаються законом та включають забезпечення ефективної реалізації мовником громадських функцій та захист його від зовнішнього тиску. Незалежний керівний орган не втручається в щоденну політику виконавчого керівництва, особливо, в зміст мовлення, поважає принцип незалежності редакційної політики й за жодних обставин не здійснює попередню цензуру. Відповідальність за поточну діяльність мовника, в тому числі за зміст програм, несе виконавче керівництво.

Принцип 36: Фінансування громадських мовників

Громадський мовник забезпечується фінансуванням, достатнім для виконання ним своїх задач таким чином, щоб виключити можливість свавільного втручання в його бюджет, як передбачено Принципом 17.

Принцип 37: Функції громадських мовників

Функції громадського мовника тісно пов’язані з громадським характером фінансування й повинні бути чітко визначені законом. Громадський мовник сприяє різноманіттю мовлення в інтересах суспільства в цілому шляхом випуску в ефір широкого спектра інформаційних, освітніх, культурних та розважальних програм. Мовлення має, в тому числі, відповідати наступним вимогам:

  • випуск якісних незалежних програм, які сприяють плюралізму думок та інформуванню суспільства;
  • широке охоплення інформаційного мовлення, яке має бути неупередженим, достовірним та зваженим;
  • широке охоплення матеріалів, які випускаються в ефір, адже це дозволяє забезпечити баланс між масовими програмами та матеріалами, адресованими вузькоспеціалізованій аудиторії;
  • загальнодоступність та орієнтованість на інтереси всіх мешканців регіонів країни, в тому числі меншин;
  • наявність освітніх та дитячих програм;
  • сприяння виробництву програм на місцевому рівні, у тому числі через виділення мінімальних квот для оригінальних програм та матеріалів незалежних продюсерів.

ПРАВИЛА ВИСВІТЛЕННЯ ВИБОРЧИХ КАМПАНІЙ ЕЛЕКТРОННИМИ ЗМІ У КРАЇНАХ ПЕРЕХІДНОЇ ДЕМОКРАТІЇ

Вступ

Ці Правила стосуються проблеми висвітлення виборчих кампаній засобами масової інформації у країнах з режимом перехідної демократії. Це країни, які ще донедавна знаходилися під недемократичним правлінням, характерною рисою якого, зокрема, є відсутність вільних і чесних виборів. Ці Правила призначені для застосування виключно безпосередньо в період виборчої кампанії та виключно для державних організацій телерадіомовлення; однак, Правила можуть виявитись корисними в період проведення виборів і стосовно контрольованої державою друкованої преси, а також висвітлення державними засобами масової інформації політичних питань під час невиборчих періодів.

Термін “державні засоби масової інформації” використовується у цих Правилах для визначення каналів мовлення, що знаходяться у власності, використовуються чи контролюються державою, а також до тих, що управляються призначеними державою особами чи колегіальними органами, більшість членів яких призначаються державою чи правлячою партією. Правила також можна застосовувати до громадських засобів мовлення, а саме, засобів масової інформації, що повністю або частково фінансуються з державних коштів, але управляються колегіальними органами, незалежними від державних та будь-яких політичних інтересів.

У цих Правилах розглядаються три види висвітлення виборів електронними ЗМІ: (1) програми в прямому ефірі, включаючи рекламу, над якими політична партія чи кандидат здійснюють повний редакторський контроль; (2) інтерв’ю, дебати, звіти про збори кандидатів, дискусійні програми, освітні передачі для виборців та інші подібні програми, названі в цих Правилах “спеціальними інформаційними програмами”, редакторський контроль над якими здійснює безпосередньо телерадіокомпанія; а також (3) випуски новин, над якими редакторський контроль також безпосередньо здійснює телерадіокомпанія.

Ступінь державного контролю над електронними ЗМІ в різних країнах з режимом перехідної демократії суттєво різниться: у багатьох країнах радіо і ТБ працюють під жорстким впливом держави, але в деяких з них державне телебачення, і особливо радіо, мають велику частку редакторської свободи і схиляються до зваженого, чесного і навіть аналітичного висвітлення з елементами розслідувань. Статус приватних ЗМІ також різниться: у деяких країнах з режимом перехідної демократії, особливо в перші роки, держава має повну монополію на канали телебачення; в інших — приватним компаніям може видаватися ліцензія на регіональне мовлення, а в деяких діють одна чи кілька приватних телевізійних компаній загальнонаціонального масштабу. Схожа ситуація і з радіомовленням. У деяких країнах уряд контролює усі радіостанції, в інших дозволена діяльність ряду приватних станцій. Там, де працюють приватні ЗМІ, вони, як правило, знаходяться в руках активних прихильників держави і дуже рідко представляють відмінні від державних засобів масової інформації позиції.

Не тільки різні країни з режимом перехідної демократії, але навіть різні регіони однієї й тієї ж країни, часом знаходяться в різних умовах. Домінуючим засобом донесення політичної інформації в окремих країнах і регіонах є телебачення; у деяких домінуючими виступають радіо, преса чи інші засоби (наприклад, мітинги, гучномовці, листівки); а в інших, згадані вище засоби масової інформації мають приблизно однаковий вплив. Різні умови діяльності ЗМІ не перешкоджають використанню урядами цих країн цих Правил; проте, це може вимагати від держави реалізації додаткових інформаційних ініціатив з метою забезпечити повну поінформованість громадян та їхню участь у виборчому процесі.

У країнах, де радіо та (або) телебачення є домінуючими засобами донесення інформації про діяльність і програми політичних партій та кандидатів, особливого значення набуває обов’язок державних засобів масової інформації надати громадськості достовірну та збалансовану інформацію, а також доступ до ефірного часу для всіх партій і кандидатів на недискримінаційній основі. Перші багатопартійні вибори у країнах, де існуючий уряд залишається при владі, так і в країнах, де до проведення виборів встановлена та чи інша форма тимчасового правління, створюють особливі проблеми і вимагають особливої уваги.

Для дотримання норм міжнародного права державні ЗМІ повинні дотримуватись неупередженого та недискримінаційного підходів. Як одного з елементів переходу до демократії, організація “АРТИКЛЬ 19” наполегливо рекомендує владі перетворити державні засоби масової інформації в громадські. Перший і невідкладний крок — це забезпечення редакторської незалежності.

Ряд положень цих Правил сформульовані в імперативній формі. Вони виходять із принципів міжнародно-правового захисту прав людини, закріплених міжнародним, прецедентним правом і практикою застосування законів різних держав. Невідповідність цим Правилам, незалежно від обставин, обумовлених специфікою конкретної країни, викликає презумпцію необ’єктивного висвітлення ЗМІ, що ставить під сумнів законність виборчого процесу в цій країні.

Інші положення Правил сформульовані як особливо рекомендовані чи просто рекомендовані до застосування з використанням досвіду країн з перехідною та сталою демократією. Недотримання таких Правил ставить під запитання чесність, неупередженість, виваженість та інформативність висвітлення засобами масової інформації подій у країні.

Більшість цих Правил містять перелік необхідних чи бажаних дій державних засобів масової інформації під час періоду виборчої кампанії. Це Правила 1, 2, 5, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15 і 16. Інші Правила стосуються безпосередньо державних органів та містять вимоги й рекомендації щодо забезпечення в ході виборчої кампанії свободи висловлювань для всіх ЗМІ — державними і приватними, мовними і друкованими, а також політичними партіями і кандидатами на посади. Це Правила 3, 4, 5, 6, 13 і 14.

Приватні засоби масової інформації за міжнародним правом не несуть таких же зобов’язань, як державні. Незважаючи на це, організація “АРТИКЛЬ 19” заохочує використання приватними мовниками цих Правил для державних ЗМІ і вважає це питанням їхньої професійної відповідальності. Таке добровільне застосування Правил, включаючи, наприклад, вимоги до збалансованого й неупередженого висвітлення подій, а також надання прямого доступу до ефірного часу на недискримінаційній основі, сприяє проведенню чесних та справедливих виборів. “АРТИКЛЬ 19” також заохочує прийняття професійними асоціаціями журналістів і ЗМІ відповідних Правил та їх дотримання членами зазначених асоціацій.

Основні положення правил

Правила встановлюють обов’язок державних ЗМІ

  • надавати громадськості інформацію з питань, пов’язаних з виборами, а також здійснювати просвіту виборців (Правила 1 і 11);
  • бути збалансованими та неупередженими при висвітленні виборів (Правило 2);
  • не допускати відмов у трансляції програм, присвячених виборам, окрім випадків, коли в таких програмах містяться очевидні заклики до насильства чи ненависті (Правило 5);
  • виявляти точність, збалансованість і неупередженість при висвітленні новин і огляді поточних подій (Правило 8);
  • надавати партіям і кандидатам ефірний час для трансляції програм у прямому ефірі на справедливій і недискримінаційній основі (Правило 9);
  • надавати рівний ефірний час для висвітлення обох точок зору, що виносяться на референдум (Правило 15);
  • дотримуватись зазначених Правил також під час висвітлення місцевих і регіональних виборів (Правило 16).

Крім того, до державних органів висуваються вимоги:

  • скасувати будь-які законодавчі акти, що обмежують свободу висловлювань з порушенням міжнародного права і міжнародних стандартів (Правило 3);
  • докласти особливих зусиль до розслідування випадків погроз і фізичного насильства щодо працівників чи керівників засобів масової інформації та притягнення винних до відповідальності (Правило 4);
  • не застосовувати жодну цензуру до передвиборних теле- і радіопрограм (Правило 5);
  • заснувати чи призначити незалежний і неупереджений орган для здійснення контролю і регулювання висвітлення виборів електронними ЗМІ (Правило 13); та
  • забезпечити можливість негайного оскарження рішень зазначеного органу в судовому порядку (Правило 14).

Правила настійно рекомендують:

  • звільнити засоби масової інформації від юридичної відповідальності за незаконні висловлювання, зроблені кандидатами чи партійними речниками в передвиборних теле- і радіопередачах (Правило 6);
  • надати партіям і кандидатам можливість відповіді чи виправлення на принижуючі їхню репутацію висловлювання чи спрямованих проти них критичних висловлювань (Правило 7);
  • державним ЗМІ висвітлювати дебати кандидатів і транслювали інтерв’ю з ними (Правило 10);
  • будь-яким засобам масової інформації при публікації результатів опитування громадської думки щодо виборів також вказувати всі необхідні відомості про умови проведення і значення опитування у виборах (Правило 12).

Правило 1: Обов’язок державних ЗМІ інформувати громадськість з усіх питань, пов’язаних з виборами

У період, що безпосередньо передує виборам, на державні засоби масової інформації покладається обов’язок інформувати громадськість про політичні партії, кандидатів, основні теми виборчої кампанії, процедуру голосування, а також інші питання, що стосуються виборів.

Коментар: Обов’язок держави забезпечити, щоб “Кожен громадянин мав право і можливість, незалежно від … розбіжностей [будь-якого роду] … голосувати … на дійсних … виборах” означає, що держава повинна забезпечити отримання усіма виборцями необхідної інформації для реєстрації і голосування, а також здійснення свідомого голосування з питань, що є предметом виборів. Цей обов’язок особливо складно виконати там, де виборці не мають досвіду голосування на вільних і чесних виборах. Право голосу “незалежно від розбіжностей будь-якого роду” також містить у собі право осіб, які не володіють грамотою, чи мають низький рівень освіти на доступ до необхідної інформації. Держава зобов’язана здійснювати трансляцію навчальних програм для виборців або впроваджувати інші інформаційні ініціативи, які б охоплювали таку ж кількість людей, як теле- і радіомовлення.

На засоби масової інформації покладено дві публічні функції: а) “поширення інформації та думок з питань громадського інтересу” і б) діяльність в ролі вартового влади. Жоден окремий вид ЗМІ не зобов’язаний здійснювати ці дві функції одночасно; натомість, обов’язок держави полягає в забезпеченні того, щоб преса, радіо і телебачення мали можливість разом забезпечити виконання цих двох функцій. Однак, якщо держава контролює чи істотно підтримує ту чи іншу телерадіокомпанію, ця компанія зобов’язана виконувати зазначені публічні функції.

Правило 2: Обов’язок збалансованості та неупередженості

Державні ЗМІ зобов’язані при висвітленні виборів діяти збалансовано та неупереджено, а також не допускати дискримінації будь-якої політичної партії чи кандидата в наданні доступу до ефірного часу

Правило 2.1
Цей обов’язок передбачає, що випуски новин, інтерв’ю та інформаційні програми не повинні бути упередженими на користь чи проти будь-якої партії або кандидата.

Коментар: Обов’язок держави забезпечувати збалансованість і неупередженість безпосередньо випливає з основних прав виборців і кандидатів на свободу висловлювань і права на інформацію, а також не дискримінації, обов’язку державних електронних ЗМІ поширювати достовірну інформацію стосовно питань політичного характеру (Правило 1).

Відповідно до міжнародних стандартів правила виборчих місій ООН передбачають: “якщо засоби масової інформації знаходяться у власності держави, то супротивним сторонам зазвичай надається рівний доступ як до часу виходу в ефір, так і до тривалості мовлення”, а також “інформація, поширена ЗМІ, що знаходяться у власності держави, не повинна мати упередженість на користь однієї чи іншої сторони”.

Досвід країн з режимом перехідної демократії показує, що обов’язок забезпечення збалансованості найчастіше і найсерйозніше порушується при висвітленні новин. Критерії відповідності при висвітленні новин викладені в Правилі 8.

Правило 3: Спеціальні обов’язки у випадку чинності законів, що обмежують свободу висловлювань

Будь-які закони, що обмежують свободу висловлювань з порушенням міжнародного права і міжнародних стандартів, повинні бути скасовані.

Коментар: Дія законів, що обмежують свободу висловлювань, веде до обмеження політичних дискусій і негативно впливає на можливість засобів масової інформації повно і незалежно висвітлювати вибори, що підриває справедливість виборчого процесу в цілому. Такі закони рекомендовано скасувати заздалегідь до початку виборчої кампанії.

Технічна група ООН з референдуму в Малаві в 1992 році відзначала, що необхідні спеціальні заходи для забезпечення поваги до свободи висловлювань у період проведення виборчої кампанії там, “де існування свободи думок і їх вираження було безпідставно обмежено в минулому”.

Найрозумнішим підходом, на думку групи, є повне усунення обмежень. Як правило, приймається спеціальне законодавство з захисту свободи висловлювань, що має явну перевагу над заборонними законами і практикою, що діяли раніше. Більше того, “у більшості випадків виникає необхідність, щоб від імені вищого керівництва держави була зроблена заява про необхідність відповідним державним органам звернути особливу увагу на нові стандарти стосовно виборів чи референдумів”.

Правило 4: Обов’язок влади щодо покарання за насильство стосовно працівників ЗМІ та захисту майна ЗМІ

Влада зобов’язана докладати особливих зусиль для розслідування усіх дій чи погроз із застосуванням насильства, залякування, утисків, спрямованих безпосередньо проти працівників засобів масової інформації, а також будь-яких дій щодо знищення майна, приміщень, що належать засобам масової інформації, зокрема, у випадках, коли існують реальні підстави вважати, що мотивом для таких дій слугували наміри обмежити свободу засобів масової інформації, та притягати винних до відповідальності.

Коментар: В останніх заявах ООН звертається особлива увага на обов’язок влади захищати засоби масової інформації. Призначення ООН у 1993 році Спеціального доповідача для прийняття і застосування заходів за скаргами, в яких йдеться про напади на ЗМІ, підкреслює, що міжнародне співтовариство приділяє особливу увагу саме їхньому фізичному захисту. Така підвищена увага ґрунтується на визнанні того, що ефективний захист працівників засобів масової інформації і приміщень, де розташовуються ЗМІ, є необхідною передумовою для виконання засобами масової інформації своїх функцій, що полягають в наданні громадськості інформації з питань, що становлять суспільний інтерес.

Правило 5. Усунення попереднього цензурування

Правило 5.1

Державна влада має чітко заявити громадськості і всім телерадіомовникам, що ЗМІ заохочуються до транслювання програм, пов’язаних з виборами, а також, що засоби масової інформації не будуть піддаватися покаранню у будь-якій формі за транслювання програм лише через те, що в них міститься критика на адресу державних органів, державної політики чи на адресу правлячої партії.

Правило 5.2

Держава або державні засоби масової інформації не повинні втручатися в питання трансляції програм про вибори, окрім випадків, коли цілком очевидно, що обмежувальні заходи необхідні для запобігання нанесенню серйозної шкоди законним інтересам, наприклад, для запобігання акту насильства. Усі рішення щодо обмежень трансляції програм повинні бути негайно розглянуті незалежним органом з метою перевірки необхідності встановлення обмежень, а також встановлення чи не є ці обмеження актом цензури.

Коментар: Попередня цензура, особливо з важливих політичних питань, заборонена міжнародним правом, окрім чітко виписаних випадків. Будь-яка заборона повинна відповідати (бути пропорційною) законній меті. З огляду на важливість вільних політичних дебатів для демократичного суспільства у ході виборчих кампаній, трансляція програм, присвячених виборам, може бути обмежена тільки в тому випадку, якщо “абсолютно очевидно”, що вони можуть завдати миттєвої, серйозної та непоправної шкоди.

Досвід країн з режимом перехідної демократії показує, що держава та державні засоби масової інформації часто недобросовісно перешкоджають трансляції в ефірі програм, підготовлених опозиційними партіями. Небезпека обмеження свободи слова шляхом державної попередньої цензури переважує небезпеку того, що передачі підбурюватимуть до насильства чи наноситимуть непоправну шкоду тим інтересам, які держава зобов’язана захищати.

Мовні канали мають право попереднього перегляду програм для того, щоб упевнитися у відсутності порушень закону, однак ця процедура не повинна бути використана як привід для затримки трансляції тієї чи іншої програми. У випадку контрольованих державою засобів масової інформації процедура внутрішнього перегляду часто рівносильна попередньому перегляду програм державними чиновниками. Така реальність разом з обов’язком збалансованості та неупередженості накладає на державні засоби масової інформації жорсткий обов’язок не відмовлятися від трансляції програм, присвячених виборам.

Правило 5.3

Критерії, що використовуються державою чи державними засобами масової інформації при вирішенні питання щодо трансляції, присвяченої виборам програми, мають бути чітко визначеними і не допускати широкого тлумачення.

Коментар: Критерії заборони на трансляцію повинні бути вузько та чітко визначеними. Технічна група ООН з референдуму в Малаві застерігала, що будь-які обмеження на свободу висловлювань не повинні бути широко чи неясно сформульованими, щоб не залишати занадто широких можливостей застосування державним органам, що відповідають за виконання законів, оскільки невизначеність правових рамок впливає на реалізацію зазначеного права (свободу висловлювань) і може бути основою для дискримінації при … застосуванні обмежень1.

Існує цілий ряд рішень судів, що встановили незаконність відмов у трансляції програм, присвячених виборам, на підставі розмитих критеріїв. Наприклад, Федеральний Конституційний Суд ФРН ухвалив, що хоча менеджер мовної компанії може відмовити в трансляції програми, присвяченій виборам, в якій міститься “очевидне” порушення кримінального законодавства, він не вправі відмовити в трансляції на підставі того, що її тон є ворожим духу Конституції; така невизначена й абстрактна підстава не є “очевидним” порушенням2. Правило 13 передбачає необхідність негайного розгляду незалежним органом будь-якого рішення про відмову в трансляції програми, присвяченій виборам.

Правило 5.4

Будь-яка міра покарання, що застосовується після трансляції програми, повинна бути пропорційною заподіяній шкоді. Зокрема, покарання, якщо тільки трансляція дійсно та з умислом не провокувала насильство чи ненависть, не повинно передбачати позбавлення волі або такий великий штраф, який би примусив політичну партію припинити свою діяльність. Крім того, покарання не повинно накладати обмежень на майбутнє транслювання партій чи кандидатів.

Правило 6. Обмеження відповідальності ЗМІ

Коментар: Право політичних партій на здійснення своєї діяльності є одним з основних прав, оскільки воно ґрунтується на таких правах, як свобода висловлювань, об’єднань та політичної участі. Неприпустимо примушувати партію до припинення своєї діяльності шляхом стягнення надмірних штрафів чи іншими непрямими діями.

Настійно рекомендується звільнити засоби масової інформації від юридичної відповідальності за невідповідні закону висловлювання кандидатів чи партійних представників, трансльованих у період проведення виборчих кампаній, за винятком тих, що містять очевидний та прямий заклик до насильства. Партії й особи мають бути притягнені до відповідальності в індивідуальному порядку за будь-які зроблені ними заяви, що суперечать закону.

Коментар: Таке відхилення від звичайних правил притягнення до відповідальності виправдовується нетривалістю виборчих кампаній і життєвою необхідністю відкритих політичних дебатів для вільних і чесних виборів. Рекомендується звільнити засоби масової інформації від відповідальності за всі висловлювання, що не містять прямого заклику до насильства, оскільки всі інші висловлювання можуть бути виправлені (хоча й не обов’язково повною мірою) після трансляції.

Як дифамація, так і заклик до “дискримінації, ворожнечі чи насильства шляхом національної, релігійної, расової чи етнічної ненависті”, не входять у передбачений цими Правилами перелік видів висловлювань, за які засоби масової інформації повинні притягатися до відповідальності, навіть незважаючи на те, що зазначені форми висловлювань можуть суперечити закону, а різноманітні правила ООН дійсно зазначають, що засоби масової інформації повинні бути притягнені до відповідальності за трансляцію подібних висловлювань.

Рекомендації щодо звільнення засобів масової інформації від відповідальності за дифамацію виходять з великої кількості судових прецедентів і досвіду різних країн у підтвердження висновку, що дифамація в політичному контексті адекватно і, ймовірно, навіть більш ефективно може бути відшкодована після оприлюднення шляхом відповіді, відмови від висловлювання чи його виправлення. Оприлюднення відповіді, відмови від висловлювання чи його виправлення повинні перешкоджати порушенню судової справи, за винятком випадків навмисної публікації недостовірної інформації.

Заклик до ненависті є надзвичайно складною проблемою. Рекомендується звільнити засоби масової інформації від відповідальності за це в період проведення виборчих кампаній, виходячи з того, що на практиці заборона на заклик до ненависті широко використовується владою для придушення легітимного вираження політичних поглядів, включаючи, зокрема, заклики до національної, релігійної чи етнічної автономії та інші права. Результати дослідження законодавства і використання законів на практиці щодо закликів до ненависті, проведеного “АРТИКЛЬ 19” у 14 країнах світу, показали, що заборона на заклики до ненависті часто використовуються владою як виправдання для придушення вільного висловлювання думок однією зі сторін національного, релігійного або етнічного конфлікту лише для того, щоб змусити мовчати критиків влади3. З цих причин рекомендується, щоб у контексті виборчої кампанії засоби масової інформації не притягалися до відповідальності за транслювання висловлювань, що містять заклики до ненависті та дискримінації, за винятком закликів до насильства (за умови, що засоби масової інформації не потурають таким закликам в супроводжуючих редакційних коментарях). Досвід доводить існування серйозної небезпеки перешкоджання або придушення законних дебатів.

Це Правило не звільняє представників політичних партій та інших осіб від відповідальності за їхні заяви. Однак, при оцінці відповідальності політичних суперників за коментарі у відношенні їхніх ворогів на виборах, варто брати до уваги надзвичайно напружений характер політичних дебатів.

Правило 7. Відповіді, спростування і відмови від висловлювань

Будь-якому кандидату чи партії, які висувають обґрунтовані вимоги щодо їх дифамації, завдання іншої шкоди радіо- чи телевізійною програмою, повинно бути надана можливість дати відповідь або право виправлення чи відмови від заяви мовником або особою, яка зробила заяву. Відповідь або виправлення повинні бути оприлюдненні в найкоротший термін.

Правило 7.1

Відповідь, спростування чи відмова від зробленої заяви повинні бути приблизно того ж обсягу й бути трансльованими приблизно в той самий час, що й заяви, які завдають, на думку особи, шкоди її репутації. Цей обов’язок може бути виконаний шляхом надання часу в прямому ефірі згідно зі звичайною процедурою такого надання.

Правило 7.2

Рекомендується доручити неупередженому органу розгляд скарг щодо порушення програмою закону, у тому числі законодавства про дифамацію та заклики до насильства чи ненависті. Цей орган має бути наділений повноваженнями з надання права на відповідь, виправлення чи відмову від заяви, а його рішення повинні підлягати судовому оскарженню (див. Правила 13 і 14 нижче).

Коментар: У ході виборчих кампаній у демократичних країнах світу кандидати й партії мають право відповіді на заяви, що неправильно трактують їхні погляди чи діяльність. Право на відповідь також закріплено принципами ООН, зокрема Тимчасовий орган ООН в Камбоджі (UNTAC) рекомендував, що “ЗМІ повинні надавати партіям, групам і окремим особам, чиї погляди були спотворені або неточно трактувалися в публікаціях, радіо і телепрограмах, “право відповіді” у тих самих ЗМІ”.

Правило 8. Висвітлення новин

Державні засоби масової інформації повинні особливо ретельно виконувати свій обов’язок надання точної, збалансованої та неупередженої інформації при висвітленні новин і поточних подій.

Коментар: Серед різних форм висвітлення виборів, висвітлення новин визнається усіма як найбільш впливове. Відповідно, обов’язки з інформування виборців і надання звіту про події на збалансованих та неупереджених засадах мають особливе значення під час висвітлення новин.

Правило 8.1

Обов’язок збалансованості вимагає, щоб партії чи кандидати мали таке висвітлення у випусках новин, яке є відповідним їхньому значенню на виборах та рівню підтримки їх виборцями.

Коментар: Рекомендується запровадити чесний і справедливий механізм визначення пропорцій розподілу ефірного часу під час висвітлення новин між конкуруючими партіями (що може відповідати відсотковому розподілу часу для програм у прямому ефірі). При цьому мовні компанії повинні ретельно дотримуватись встановлених пропорцій. За наявності такої можливості, необхідно укласти угоду між мовною організацією і політичними партіями про пропорційний розподіл ефірного часу. Якщо подібна угода неможлива, пропорції розподілу ефірного часу можуть бути встановлені рішенням незалежного органу4.

Впродовж трьох тижнів до дати голосування у Великобританії, наприклад, Бі-Бі-Сі проводить точний підрахунок обсягу висвітлення конкуруючих партій у випусках новин і вживає заходів із забезпечення паритету між сторонами. Більше того, докладні правила значно обмежують обсяг інформації про політичних діячів, яка подається у програмах, що не мають відношення до виборів.

У ході президентських і парламентських виборів у Румунії в 1992 році, парламентська комісія встановила відсоткові частки висвітлення у передвиборних випусків новин, на які мала право кожна партія. Це рішення було в цілому дотримане Румунським Радіо (на відміну від Телебачення Румунії)5.

Принаймні рівнозначні події мають отримувати рівне за обсягом висвітлення. Якщо мовна компанія, наприклад, передає промову або репортаж про передвиборний мітинг одного з кандидатів чи партії, вона повинна так само висвітлювати передвиборні мітинги та промови речників інших партій. Рівнозначне висвітлення передбачає однакову тривалість і характер висвітлення, а щодо телевізійних програм — містити однаковий обсяг інформації про події чи ораторів. (Передача в ефір заяв, що не мають особливого значення, або показ резюмуючих висловлювань, не може прирівнюватись до трансляції основних положень промови кандидата та заяв, що отримали найбільше схвалення, або до трансляції живої промови речника.)

Правило 8.2

Оскільки існує ймовірність змішування редакційних висновків з новинами, державні засоби масової інформації закликаються до відмови від транслювання редакційних коментарів. Якщо державний канал мовлення транслює редакційний коментар, він також зобов’язаний транслювати коментарі основних опозиційних партій. Якщо ведучий представляє свої власні погляди, то вони мають бути чітко означені як такі, причому не рекомендується транслювати їх у новинних програмах.

Правило 8.3

Висвітлення новин про прес-конференції і публічні заяви з питань наявних політичних протиріч (на відміну від тих, що пов’язані з виконанням державних функцій), скликаних чи зроблених главою держави чи уряду, урядовими міністрами або депутатами парламенту, повинні передбачати можливість права на відповідь чи правил про надання рівного обсягу часу. Цей обов’язок набуває ще більшого значення, якщо це заява особи, яка крім іншого, бере участь у передвиборній боротьбі.

Коментар: Беззаперечно, мовні компанії мають більшу редакційну свободу при прийнятті рішень про те, які саме події і як їх варто висвітлювати у новинних програмах, аніж при розподілі ефірного часу для програм безпосередньої участі кандидатів. Проте, при цьому зберігають свою дію загальні обов’язки щодо збалансованості та неупередженості. Досвід країн з режимом перехідної демократії, а також країн зі сталою демократією, показує, що принципи збалансованості та неупередженості найчастіше порушуються саме в контексті новинних програм.

Це в жодному разі не обумовлюється обов’язково злим умислом. При ухваленні законних рішень щодо висвітлення новин, враховуються різні чинники. Реальність свідчить, що правлячій партії, використовуючи апарат державної влади, швидше та легше стати частиною подій, що привертають до себе увагу новинних програм, на відміну від тих, хто не знаходиться при владі. Незважаючи на труднощі, політика мовлення, що вимагає чесності та збалансованості, повинна належним чином втілюватись в життя у зв’язку з тим, що більша частина громадськості високо довіряє інформації, що передається по радіо і телебаченню.

Практика регулювання найсильніша стосовно висвітлення новин про заяви і прес-конференції членів уряду. У Великобританії, наприклад, на цей рахунок існує спеціальна “пам’ятна записка” (aide-memoire) між партіями та Бі-Бі-Сі, що передбачає автоматичне право на відповідь з боку опозиційної партії на передачі за участі урядових чиновників з питань національної чи міжнародної значимості. На практиці Бі-Бі-Сі виконує свій обов’язок збалансованого підходу ще відповідальніше, надаючи після трансляції в ефір заяв від імені чиновників уряду можливість відповіді на них з боку опозиції та можливість проведення дискусій між основними партіями. У Франції в 1986 році був прийнятий закон, що надає опозиції право відповіді на заяви уряду.

Прес-конференції, що збираються чиновниками, які беруть участь у передвиборній боротьбі, нерідко є значним чином схожими з урядовими заявами, і тому важливо визначити певну форму права на відповідь чи виправлення висловлювань, зроблених на прес-конференціях, а також урядових заяв.

Вибори 1990 року у Федеративній Республіці Чехословаччині, що проводилися тимчасовим урядом президента Гавела, більшість в якому складали представники організації Громадянський форум, є яскравим прикладом зусиль нової демократичної держави з усунення нерівноправності у висвітленні подій через надання ефірного часу для відповіді. Коли державна телекомпанія присвятила випуск новин президенту Гавелу (який виставив свою кандидатуру на виборах) під час його передвиборної поїздки та при проведенні партійного мітингу, ряд партій подали офіційні скарги. У свою чергу, телекомпанія як компенсацію надала цим партіям додатковий час у прямому ефірі.

Існування великої кількості політичних партій чи змішаних коаліцій, що є більш характерним для країн з перехідною, аніж зі сталою демократією, викликає труднощі для реалізації права на відповідь чи правил рівного ефірного часу. Проте, у багатьох, якщо не у всіх країнах з режимом перехідної демократії, лише деякі партії чи коаліції дійсно є основними претендентами, і в цих випадках їм має бути надане право відповіді на заяви уряду і прес-конференції його чиновників.

Правило 9. Програми в прямому ефірі


Державні засоби масової інформації повинні надавати політичним партіям чи кандидатам ефірний час для програм у прямому ефірі на справедливій і недискримінаційній основі. У випадку перших багатопартійних виборів настійно рекомендується, щоб усі основні партії чи кандидати мали рівний ефірний час.

Коментар: Міжнародні норми, виходячи з широкого спектра національного законодавства і практики різних держав, підтверджують, що держави несуть обов’язок забезпечити партіям та кандидатам доступ до державних ЗМІ для поширення своїх поглядів у період проведення виборчої кампанії. Зазначений доступ є важливим аспектом права на свободу донесення політичних поглядів у світлі величезного впливу радіо і телебачення на громадську думку, а також на публічний характер засобів масової інформації, що знаходяться у власності держави.

Програми в прямому ефірі мають ряд особливостей, що виправдовують обов’язок державних каналів у країнах з режимом перехідної демократії транслювати їх як виконання їхнього обов’язку з надання громадськості інформації про кандидатів і партії. Такі програми надають політичним партіям і кандидатам можливість висловлювати свою позицію власними словами; для невеликих партій і незалежних кандидатів — викладати свої погляди; а для партій — відповідати на критичні заяви чи коментарі на свою адресу. У силу безпосереднього контролю кандидатів чи партій, програми в прямому ефірі передають стиль та іншу інформацію про кандидатів і партії, а також дух вільного політичного спілкування.

Програми в прямому ефірі особливо важливі там, де засоби масової інформації або фактично знаходяться під державним контролем, або сприймаються населенням як такі. За цих обставин, відмова в наданні політичним партіям можливості представити свої власні програми несе в собі неприйнятний ризик втручання в їхнє право на поширення інформації про себе та підриву довіри громадськості до справедливого виборчого процесу.

Практично у всіх країнах західної демократії громадські мовні канали зобов’язані надавати час для передач у прямому ефірі. Винятком є Швеція6. Можна стверджувати те, що спеціальні інформаційні програми здатні охопити всі переваги програм у прямому ефірі чи навіть те, що редакційно редаговані програми, такі як інтерв’ю та дебати, переважно більш інформативні, ніж програми, створювані самими політичними партіями чи кандидатами, а також, що у зв’язку з цим цілком законним є заборонити програми в прямому ефірі. Однак, це можливо лише в тому випадку, якщо мовний канал, як фактично, так і відповідно до того як його сприймають, є повністю незалежним від держави і правлячої партії, що є малоймовірним у країнах з режимом перехідної демократії.

Прямий ефір має надаватися на рівних і недискримінаційних умовах усім партіям, що зареєструвалися для проведення виборів, або всім кандидатам у випадку президентських виборів.

Надання понад 50 відсотків ефірного часу, відведеного для висвітлення виборчої кампанії, правлячій чи будь-якій іншій партії становить собою порушення обов’язку збалансованого висвітлення.

а) Надання ефірного часу партіям

Правило 9.1

Усім офіційно зареєстрованим партіям чи кандидатам має бути наданий доступ до визначеного за обсягом ефірного часу під час перших у країні багатопартійних виборів.

Правило 9.2

Після проведення перших виборів у країні з режимом перехідної демократії, а також у тому випадку, якщо існує об’єктивний критерій визначення рівня підтримки різних партій, можливий розподіл ефірного часу на пропорційній основі. Усі партії повинні отримати певний обсяг ефірного часу, окрім випадків, коли кількість партій є настільки великою, що розподіл ефірного часу для всіх партій міг би серйозно знизити ефективність мовлення в плані надання виборцям інформації про партії, що з найбільшою ймовірністю братимуть участь у формуванні уряду.

Правило 9.2.1

Рекомендується проводити розподіл ефірного часу незалежним органом з консультуванням та за погодженням з усіма партіями.

Правило 9.2.2

Там, де ефірний час розподіляється на основі приблизної пропорційності, певний обсяг часу має бути відведений невеликим партіям, партіям, що мають значну підтримку лише в декількох регіонах, партіям без місць у парламенті, новим партіям і незалежним кандидатам.

Правило 9.2.3

Якщо ефірний час розподіляється на пропорційній основі, а державні ЗМІ здійснюють трансляцію регіональних програм, партії, що мають значну підтримку лише в ряді регіонів, повинні одержати доступ до ефіру в рамках регіональних програм, пропорційно їхньому впливу в цих регіонах.

Коментар: На наступних виборах, де конкурує невелика кількість партій, рекомендується продовжувати надання ефірного часу великим партіям на рівній основі, оскільки це не викликає значних проблем. Однак там, де змагається між собою велика кількість партій, надання рівного часу усім з них може знизити значення інформації про партії, що ймовірніше, братимуть участь у формуванні уряду. Виходячи з цього, надання рівного обсягу часу кожній з провідних партій і меншого обсягу часу кожній з менших партій, може підвищити інформаційну цінність програм мовлення і в той же час підтримувати довіру громадськості до справедливості процесу розподілу. Розподіл ефірного часу на пропорційній основі може виявитися доцільним у тих країнах з режимом перехідної демократії, де перші вибори були проведені чесно і, таким чином, відобразили реальну силу впливу відповідних партій, або в країнах, де існує спільна згода в питанні про те, які партії є провідними (навіть, якщо існують розбіжності в питанні, які сильніші).

Важливо, щоб, за наявності можливості, розподіл ефірного часу на пропорційній основі здійснювався за згоди усіх партій, оскільки така згода надає значну легітимність висвітленню виборів електронними ЗМІ. Рекомендується, щоб за розподіл ефірного часу відповідав незалежний орган.

Якщо згоди досягти неможливо, принаймні між найбільшими партіями, або якщо перші багатопартійні вибори не вважаються такими, що відобразили рівень справжньої підтримки, рекомендується продовжити розподіл ефірного часу серед найбільших партій на рівноправній основі. Який би підхід не був сприйнятий, усі партії і незалежні кандидати повинні одержати ефірний час, достатній для ознайомлення виборців з основними напрямками своєї політики7.

Пропорційний підхід був використаний на перших багатопартійних виборах у Болгарії в 1990 році, за допомогою якого партії, що вважались такими, які мали найбільшу підтримку, дійшли згоди щодо обсягів ефірного часу, розподіленого між ними. У Німеччині Закон про політичні партії вимагає, щоб невеликі партії з представництвом у Бундестазі (Федеральному парламенті) мали можливість використовувати 50 відсотків ефірного часу, наданого більшим парламентським партіям.

Майже в усіх західних країнах, де в 1991 році було проведене дослідження політики висвітлення виборів у електронних ЗМІ, ефірний час розподілявся між партіями на приблизно пропорційній основі. Хоча у більшості країн певний обсяг ефірного часу надавався непарламентським партіям, використовувались різні критерії визначення партій, які мають право на отримання ефірного часу. Конституційний суд ФРН приділив найбільшу увагу цьому питанню, ніж будь-хто інший; він дійшов висновку, що навіть невеликі партії, які беруть участь у виборах вперше, мають право на доступ до мовлення у певному обсязі8. Фактори, що мають бути враховані, включають тривалість і безперервність існування партії, кількість її членів, рівень та потужність організаційної структури, а також її представництво в органах влади як на місцевому, так і на федеральному рівнях9. Суд виклав свою позицію з приводу того, що кількість кандидатів, висунутих партією, є несуттєвим чинником, оскільки для партій досить легко висунути й велику кількість кандидатур10.

На думку одного з експертів, “підхід німецьких судів встановлює непогану рівновагу між вимогами чесності і рівності можливостей, з одного боку, та розважливої оцінки функції виборів, з іншого. Нерівний підхід … може бути пояснений інтересами виборців отримати більше аргументів тих груп, що ймовірно братимуть участь у формуванні уряду”.

У Великобританії, навпаки, участь партій в програмах прямого ефіру та теледебатах може бути повністю виключеною, якщо вони не висунули своїх кандидатів у визначеній кількості виборчих округів або не набрали визначеної кількості голосів на попередніх виборах11.

Досвід Швеції підтверджує важливість надання ефірного часу непарламентським партіям. Хоча впродовж кількох років не допускалася участь політичних партій у програмах прямого ефіру, раніше парламентські партії мали право на одержання ефірного часу. Коли партіям, що не мали представництва в парламенті, але користувалися впродовж кількох років значною підтримкою, був також наданий ефірний час, деякі з них здобули місця в парламенті.

б) Прийняття рішень про обсяг ефірного часу, що має бути наданий

Правило 9.3

Обсяг наданого партіям чи кандидатам ефірного часу має бути достатній для донесення ними своїх повідомлень, а також для отримання виборцями інформації про основні проблеми, позиції партії, а також особисті риси та характер кандидатів.

Коментар: Обсяг часу, необхідний для повноцінного виступу, залежить від багатьох факторів, включаючи: кількість і значимість посад, за які ведеться передвиборна боротьба; кількість кандидатів; ознайомленість населення з партіями, кандидатами і виборчою політикою в цілому; тривалість виборчої кампанії; обсяг часу, що відводиться на спеціальні інформаційні програми; а також кількість і складність найважливіших проблем.

в) Розклад трансляцій у прямому ефірі

Правило 9.4

Програми в прямому ефірі повинні транслюватися в ході усієї виборчої  кампанії,  причому в  той час,  коли програми має можливість сприймати найчисленніша аудиторія. Державні засоби масової інформації порушують свій обов’язок дотримання балансу при трансляції програм про окремі партії чи кандидатів, якщо це відбувається у час (наприклад, після півночі або в середині робочого дня), незручний для більшої частини населення, яка могла б їх чути та (або) бачити.

Коментар: Первинною метою програм у прямому ефірі є надання політичним партіям можливості донести інформацію про себе до виборців. Таким чином, додатково до обов’язку влади надавати населенню інформацію щодо виборів, державні засоби масової інформації повинні вживати необхідних заходів для того, щоб забезпечити охоплення трансляцією максимальної аудиторії виборців.

г) Виділення проміжків ефірного часу

Правило 9.5

Проміжки часу для програм у прямому ефірі повинні надаватися кожній із зареєстрованих політичних партій чи кандидатам на рівноправній основі.

Коментар: Після визначення обсягу ефірного часу, наданого кожній партії для мовлення в прямому ефірі, залишається питання про визначення конкретних часових проміжків для різних партій. Звісно, всі віддають перевагу часу найбільшого глядацького чи слухацького інтересу (т. зв. “прайм-тайм”). Якщо кількість партій невелика, то існує можливість надати проміжки ефірного часу в “прайм-тайм” усім з них, однак це може виявитися неможливим у випадку, якщо конкурентну боротьбу веде велика кількість партій. У цьому випадку вирішальне значення має справедливий порядок розподілу проміжків ефірного часу. Найкращим способом є використання певної форми ротації (для того, щоб кожна партія мала однакову кількість проміжків ефірного часу в “прайм-тайм”). Елемент випадкової вибірки може також використовуватися при розподілі перших проміжків ефірного часу14. Випадкова вибірка може зіграти важливу роль при відсутності угоди щодо того, які проміжки припадають на “прайм-тайм”, а які знаходяться за його межами.

ґ) Фінансування програм у прямому ефірі

Правило 9.6

Якого б характеру ефірний час не надавався політичній партії чи кандидату, він має надаватися на рівних фінансових умовах з іншими партіями та кандидатами. Принаймні на перших кількох виборах у країні з режимом перехідної демократії державні засоби масової інформації повинні надати обсяг часу, достатній для повноцінного політичного виступу, зареєстрованим партіям та кандидатам безкоштовно чи за номінальну суму.

Правило 9.6.1

Якщо партіям чи кандидатам дозволено купувати додатковий ефірний час, це повинно здійснюватися на рівних умовах. Ставки оплати зазначеного ефірного часу та його обсяг, що може бути проданий будь-якому одному покупцеві, мають регулюватися з метою обмеження переваг, які вочевидь, у цьому відношенні мають багатші партії. Можуть існувати й суворіші обмеження на перших кількох виборах у країні з режимом перехідної демократії, особливо там, де опозиційні партії раніше були заборонені і, таким чином, не мали можливості зібрати партійні фонди.

Коментар: У більшості країн зі сталою демократією громадські мовні канали безкоштовно надають визначений обсяг ефірного ч%