Довідник «Орієнтири виборця 2002» (2 частина)

Енергетичний комплекс

Енергетика України сьогодні

Україна має багату історію розвитку енергетичної промисловості, що започаткована ще в другій половині XVIII століття, коли почав працювати перший нафтопромисел у Передкарпатті. А в 1908-1909 роках на території Західної України видобуток нафти склав близько 2 млн. тонн на рік, що було на той час третім показником у світі після США і Росії.

Протягом свого розвитку вітчизняна енергетика зазнавала як могутніх злетів, що мали місце у вже згадані 1908-1909 рр., а також в 70-ті роки XX століття, коли видобуток вуглеводнів досяг пікових величин – 14,4 млн. тон нафти з конденсатом і 68,3 млрд. куб. м газу, так і різких падінь, особливо у 80-90 роки минулого століття.

Сьогодні енергетична промисловість України – це розгалужений потужний промисловий комплекс, який об’єднує понад 500 підприємств і організацій різних форм власності. Його складають 14 теплових електростанцій (ТЕС); 27 теплоелектроцентралей (ТЕЦ) загального користування, які входять до складу систем централізованого теплопостачання міст, та 243 промислових ТЕЦ; 4 атомні електростанції (АЕС); 8 великих гідроелектростанцій (ГЕС); майже 36 тис. км газопроводів; 4000 км магістральних нафтопроводів; 6 нафтопереробних заводів; понад 180 шахт та інше. В енергетичному комплексі України працює понад 800 тис. чоловік.

Діаграма 1. Виробництво електроенергії електростанціями України (у %)

Це, а також той факт, що енергетика є своєрідною серцево-судинною системою економіки, зумовлює особливий інтерес до неї з боку держави та суспільства. А в Україні вона є не лише об’єктом їх зацікавленості, але й турботи. Це, передусім, викликано тим, що робота енергетичної галузі безпосередньо пов’язана з енергоресурсами, більшість з яких є невідновлюваними та обмеженими (нафта, газ, вугілля тощо). Відновлювані перспективні джерела енергії (сонячне випромінювання, енергію вітру, внутрішнє тепло Землі та багато іншого) людство або ще не вміє використовувати, або освоїло не в повній мірі. Відносно багата на паливно-енергетичні ресурси Україна не в змозі самостійно забезпечити себе енергоносіями.

Так, потреби України у природному газі складають до 80 млрд. куб. м, в нафті – 20-25 млн. тонн щорічно. У 2000 році власний видобуток склав 3.7 млн. тонн нафти з конденсатом і 18 млрд. куб. м газу. Це дозволяє задовільнити потреби України у нафті на 12 відсотків і в газі – на 24 відсотки. Решту (53% необхідних енергоносіїв) Україна повинна забезпечувати, закуповуючи енергоресурси (передусім, нафту, газ та пальне для атомних електростанцій) в інших країнах. При цьому її партнерами найчастіше виступають: по закупівлі нафти – Росія і Казахстан, газу – Росія і Туркменистан, ядерного палива – тільки Росія. Така однобока орієнтація української енергетичної промисловості у питанні забезпечення енергоносіями становить серйозну загрозу економічній безпеці та інтересам держави. Тому на перший план виходить вирішення проблеми диверсифікації (урізноманітнення) джерел енергопостачання.

Проте серед проблем енергетичної галузі не лише незначна кількість власних запасів нафти та газу, але й високий рівень енергоспоживання (технологічна відсталість енергоємних галузей, безгосподарність, крадіжки та інші чинники призводять до того, що на створення кожної гривні національного багатства витрачається у 2-3 рази більше пального, ніж у розвинутих країнах), неплатежі за спожиті тепло, світло, інші ресурси, зношеність виробничих потужностей, яка досягла загрозливого рівня (за окремими підрахунками – 60-65%), та інші.

Внаслідок впливу перелічених проблем в Україні, яка має потужну енергетичну промисловість, не працюють сотні підприємств, населення потерпає від перебоїв постачання електроенергії та газу, погано опалюються помешкання тощо.

Проблеми розвитку паливно-енергетичного комплексу України

Урізноманітнення (диверсифікація) джерел енергопостачання

Оцінка розвіданих запасів власних енергоресурсів показує, що в перспективі немає можливості повністю забезпечити народне господарство України своїми енергоносіями за рахунок власного видобутку. У вирішенні цієї проблеми показовим є досвід країн Західної Європи. Маючи багаторічний досвід існування в умовах енергетичного дефіциту, ці країни взяли собі за правило диверсифіковувати джерела і напрямки надходження енергоносіїв. Так, в Італію, Німеччину, Францію газ надходить з Росії, країн Північного моря, Нідерландів, Алжиру. Географія надходження нафти в ці країни ще ширша. Україна ж 60% енергоносіїв, яких їй не вистачає, купує в Росії.

Урізноманітнення джерел постачання енергоносіїв в Україну потрібне з метою:

  • уникнення монополії (виняткового становища на ринку) Росії, а у зв’язку з цим – створення умов для конкуренції (ринкового суперництва) і зниження ціни на нафту та газ;
  • інтеграції (входження, пристосування) української економіки до економіки європейських країн;
  • збільшення доходів від транзиту (транспортування) енергоносіїв через територію України.

Ця проблема має два аспекти: по-перше, виникає потреба у залученні додаткових до російських (тобто, з інших країн) джерел енергоресурсів, а по-друге, потрібно створити нові шляхи постачання енергоносіїв до України.

Потенційними додатковими постачальниками енергоресурсів в Україну можуть бути:

  • газу – Туркменистан, Казахстан, Узбекистан, Норвегія, Азербайджан, Іран;
  • нафти – Казахстан, Азербайджан, країни Близького та Середнього Сходу.

Стосовно ж створення нових шляхів постачання енергоносіїв до України можна лише згадати, що сьогодні в Україні реалізовується кілька перспективних проектів будівництва нафтопроводів (“Джейхан – Самсун”, “Одеса – Броди”).

На жаль, сьогодні процес диверсифікації джерел постачання енергоносіїв в Україну просувається надто повільно. Саме тому вітчизняні споживачі нафтопродуктів, газу, а також тепла та світла одразу відчувають на собі будь-які внутрішні проблеми країн-сусідів, які час від часу призводять до підвищення або навіть “злетів” цін.

Збереження ролі України як транзитної держави

На початку XX століття Україна відіграє все більшу роль як транзитний та торговий партнер країн Європи та Азії.

Займаючи надзвичайно вигідне географічне положення, Україну можна розглядати як ключову транзитну та газонафтовидобувну державу, яка, з одного боку, є гарантом надійності забезпечення Європи енергоносіями, а з іншого – одним з найбільш стабільних партнерів Росії та Туркменистану у сфері споживання газу та нафти. Таким чином, Україна формує своєрідний міст між країнами Каспійського регіону, Середньої Азії та Близького Сходу, багатими на енергоносії, та ринками Європи. Українська газотранспортна система забезпечує понад 90% загального обсягу експорту російського газу до країн Центральної та Західної Європи і Туреччини. Через Україну транспортується газ, призначений для 19 європейських країн. Так, у 1999 році її територією було протранспортовано понад 200 млрд. куб. м. природного газу. Очевидно, що Україна залишиться основним “енергетичним мостом” між Росією і країнами Європи у найближчій і більш віддаленій перспективі. Тому з метою збереження її ролі як великої транзитної держави значна увага приділяється забезпеченню надійності й ефективності діючих енергетичних мереж, їх подальшому розширенню.

Водночас, сьогодні українська газотранспортна промисловість зіштовхується з новими для неї проблемами. Так, у зв’язку з будівництвом Росією нових газопроводів на території Білорусії (в обхід України), які прямують до Польщі, а далі – до Західної Європи, перед нею постала реальна перспектива певного погіршення становища. Якщо Україна дуже швидко не забезпечить стабільні та надійні засади транзиту газу через свою територію, вона втратить значний сегмент своєї нинішньої частки ринку та прибутків від транзиту газу між Росією та Центральною і Західною Європою. Вирішення цієї проблеми безпосередньо залежить від вирішення інших складних питань діяльності нафтогазової промисловості України.

Нафтогазовий комплекс: у пошуках інвестицій

Сьогодні нафтогазовий комплекс України перебуває в ситуації, що близька до критичної. Технічний стан підприємств галузі є вкрай поганим: зношеність виробничих фондів складає в середньому 60-75%; має місце жорстка нестача коштів на підприємствах тощо. У незадовільному технічному стані перебувають і 77,4% магістральних газопроводів. На транспортування природного газу українськими газопроводами його (газу) витрачається вдвічі більше, ніж у європейських країнах.

Постійно зростає заборгованість як внутрішніх споживачів енергоносіїв, так і заборгованість України перед Російською Федерацією за поставлені енергоресурси.

Один із шляхів подолання кризових тенденцій у нафтогазовому комплексі України -залучення зовнішніх і внутрішніх інвестицій (вкладень) для його успішного реформування, особливо в частині оновлення виробничих потужностей. Так, сьогодні Україна гостро відчуває брак технологій рентабельної (самоокупної) розробки нафтогазових родовищ. Ці технології здатні залучити переважно іноземні інвестори, яким необхідно надати можливість працювати на ринку нафтогазовидобутку в Україні. Саме таким чином, наприклад, Азербайджан спромігся залучити інвестиційних ресурсів на розробку нафтових родовищ в обсязі більше 80 млрд. доларів США.

У якості можливих шляхів залучення коштів у нафтогазовий комплекс України розглядаються приватизація (продаж у приватну власність певної частки майна) відповідних державних підприємств та надання їх у довгострокову оренду (концесію).

Обидва варіанти дозволяють залучити і в енергетичну галузь, і до Державного бюджету значні кошти (за умови визначення реальної вартості відповідних підприємств). Відповідно, буде створено можливості для її розвитку. Разом з тим, приватизація передбачає перехід певної частки контролю над приватизованим об’єктом від держави до особи, яка придбала відповідні права. А це може бути позитивним лише у разі встановлення прозорих “правил гри” на енергетичному ринку. У випадку з концесією підприємства залишатимуться у власності держави. Це менш ризикований, але, можливо, і менш ефективний спосіб залучити кошти в галузь.

Електроенергетика: гордіїв вузол української економіки

Ситуація, яка склалася в енергетичному секторі, і перш за все, в електроенергетиці, характеризується як така, що загрожує основам енергетичної безпеки України. Так, гостра нестача пального на електростанціях призвела до того, що восени 1998р. в Україні на декілька днів було оголошено енергетичну кризу. Такий стан справ зумовлений, передусім, так званою “кризою неплатежів”. Так, в середньому по Україні оплачується 50-60% спожитої електроенергії. Це залишає підприємства цієї галузі без обігових коштів, що призводить до проблем з виплатою заробітної плати і не дає можливості розвивати її, оскільки обладнання енергетичних підприємств потребує докорінної модернізації. Все це призводить до того, що енергетична галузь – безперечно, одна з ключових і найбільш розвинутих галузей економіки України – уже декілька років існує на межі банкрутства і тільки завдяки ентузіазму її працівників. Серед причин проблеми і надмірна енерговитратність виробничої і комунальної сфер України.

Щоб зрозуміти причини складної ситуації в енергетичній галузі, варто розглянути галузь як низку взаємозв’язків між її складовими та споживачами відповідної продукції (енергії). Слід відмітити, що, як і в будь-якій іншій галузі, в енергетиці маємо два зустрічних потоки: продукт (тобто електроенергія), що йде від виробника до споживача, та кошти, що йдуть від споживача до виробника.

Основним камнем зіткнення в електроенергетичній галузі є те, що не забезпечується потік коштів від споживачів до енергогенеруючих суб’єктів. Величезною проблемою, яку нездатна сьогодні вирішити держава, є хронічні неплатежі споживачів за використану електроенергію. Це ставить енергогенеруючі компанії (ті, що виробляють електроенергію) та енергопостачальників (ті компанії, що здійснюють розподіл електроенергії) у безвихідне становище і спонукає їх до зменшення об’ємів виробництва, до страйків.

Крім того, різко знижується інвестиційна привабливість галузі (тобто, у підприємців немає бажання вкладати кошти у її розвиток).

Саме через це було запропоновано перехід до нової моделі ринку електроенергії в Україні, що дозволятиме енергопостачальникам купувати електроенергію безпосередньо у енергогенеруючих компаній-продавців за системою прямих договорів. (Сьогодні оптовий продаж електроенергії здійснюється через державну компанію “Енергоринок”, а ціни (тарифи) при цьому визначаються державою). Тобто, було запропоновано вилучити державу як посередника у відносинах між виробником та споживачем електроенергії. Це мало б певною мірою вирішити проблему з платежами за спожиту електроенергію.

Такий підхід, незважаючи на те, що цілком, нібито, відповідає законам ринкової економіки, має і свої недоліки. Електроенергія – особливий продукт і товар. Вироблена у різний спосіб – на атомних, тепло- або гідроелектростанціях, вона має різну вартість. Тому, у разі скасування посередницької ролі держави, споживачі електроенергії можуть опинитися у нерівних умовах: одні змушені будуть купувати її набагато дорожче, ніж інші. Особливо негативно це може позначитися на бюджетних організаціях, побутово-комунальній сфері та населенні.

Активне втручання держави (існуючий перебіг подій) зглажує названу проблему з нерівністю цін. Але надмірна “опіка” позбавляє підприємства електроенергетичної галузі стимулів до підвищення власної прибутковості, призводить до перебоїв із розрахунками за спожиту енергію. Разом з тим, недоліки кожного з підходів можна пом’якшити, залишивши, в одному випадку, за державою певні регулюючі права, та зменшивши їх – в іншому.

Сьогодні ж оптовий ринок електроенергії працює за старою схемою: “виробник – державний посередник – споживач”.

Позиції політичних партій

Всі політичні партії України відзначають важливу роль паливно-енергетичного комплексу (ПЕК) як основи економіки держави. Разом з тим, вони погоджуються, що він перебуває у кризовому, або близькому до кризового, стані. Відповідно, партії пропонують своє бачення вирішення проблем енергетичної галузі згідно власних політичних поглядів.

Всі без винятку політичні сили України вбачають пріоритет у подоланні численних негараздів вітчизняного ПЕК за розвитком і запровадженням енергозберігаючих технологій, ширшим використанням альтернативних джерел енергії тощо. Як правило, цим і обмежується деталізація партіями своїх програмних положень стосовно вирішення проблем ПЕК.

Разом з тим, всі політичні сили підтримують, а Народно-демократична партія України, Партія “Демократичний Союз” та Соціал-демократична партія України (об’єднана) навіть відобразили у своїх програмних положеннях прагнення диверсифікувати (урізноманітнити) джерела постачання енергоресурсів в Україну.

Ідею запровадження механізму прямих розрахунків за спожиту електроенергію між її виробниками та споживачами як шлях вирішення проблем вітчизняної електроенергетичної галузі підтримують Комуністична партія України, Соціалістична партія України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко”, Партія зелених України. Представники цих політичних сил у парламенті підтримали відповідний законопроект. Крім того, Український Народний Рух задекларував прагнення будувати відносини між виробником та споживачем електроенергії на суто договірних засадах, без, або з мінімальним втручанням держави-посередника.

Стосовно права власності на підприємства ПЕК, то принципово проти їх приватизації виступають партії лівого спрямування: Комуністична партія України, Соціалістична партія України, Прогресивна соціалістична партія України, які бачать їх лише у державній власності. Інші провідні політичні сили – Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Батьківщина”, Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко”, Партія зелених України – підтримують ідею зміни форми власності на об’єкти ПЕК за умови врахування національних інтересів України.

Окрім того, Партія регіонів України задекларувала у своїй програмі принцип жорсткого контролю за тарифами (цінами) на енергоресурси, а Прогресивна соціалістична партія України взагалі виступає за їх фіксацію.

Соціальний захист

Соціальний захист населення є одним з пріоритетних напрямів соціально-економічної політики будь-якої цивілізованої держави. Не є винятком і Україна, яка має досить розвинене законодавство у даній сфері. Головною метою системи соціального захисту є забезпечення належного рівня життя тим категоріям населення, які з різних причин не мають змоги зробити це самі . Власне кажучи, це одна із головних функцій держави і, водночас, необхідна умова гармонійного розвитку суспільства.

Загальний огляд системи соціального захисту

Базовим державним соціальним стандартом в Україні є прожитковий мінімум. На його основі визначаються інші державні соціальні гарантії та стандарти, зокрема, щодо доходів населення, житлово-комунального, побутового, соціально-культурного обслуговування, охорони здоров’я та освіти. Вартісна величина прожиткового мінімуму встановлюється щорічно окремим законом України на основі необхідного набору продовольчих і непродовольчих товарів, а також різного роду послуг. На 2002 рік він встановлений у розмірі 342 гривні, тобто саме такий рівень доходів, згідно з Конституцією України, держава має забезпечити громадянам, які потребують соціального захисту.

Система соціального захисту України спрямована, переважно, на наступні категорії громадян:

  • пенсіонери;
  • особи, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною (Герої України, Герої Радянського Союзу, Герої Соціалістичної праці тощо);
  • ветерани праці;
  • ветерани та учасники війни;
  • інваліди;
  • військовослужбовці та ветерани військової служби;
  • громадяни, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи;
  • сім’ї з дітьми;
  • малозабезпечені сім’ї;
  • безробітні;
  • громадяни, які частково або повністю втратили працездатність.

Механізми соціального захисту різних категорій суттєво відрізняються. Так, щодо ветеранів праці та військової служби, учасників війни, громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи або мають особливі заслуги перед Батьківщиною, законодавством України передбачено, по-перше, підвищені розміри пенсій, а, по-друге, низку соціально-побутових пільг (безплатне або частково оплатне одержання ліків, зубопротезування, забезпечення санаторно-курортним лікуванням, користування пасажирським транспортом, знижка плати за житлово-комунальні послуги, тощо), які диференційовані для різних категорій громадян.

Соціальна підтримка інвалідів (забезпечення медикаментами, технічними засобами, різні види грошової допомоги) здійснюється за рахунок коштів фонду соціального захисту інвалідів України. Останній, у свою чергу, формується шляхом стягнення штрафів з підприємств, що мають серед працюючих менш ніж 4 відсотки інвалідів.

Сім’ям з дітьми надається допомога у зв’язку вагітністю та пологами, одноразова допомога при народженні дитини, допомога по догляду за дитиною до досягнення нею трирічного віку, допомога на дітей, які перебувають під опікою або піклуванням. Всі ці види допомоги, так само як і допомога малозабезпеченим сім’ям, прив’язані до прожиткового мінімуму. Тобто, вони мають забезпечити дохід не менший, ніж прожитковий мінімум на кожного члена сім’ї. Однак найближчими роками виконання у повному обсязі цієї норми законодавства вельми проблематичне. У зв’язку з цим (і така можливість передбачена відповідними законами) щорічно при затвердженні Державного бюджету визначається так званий рівень забезпечення прожиткового мінімуму, який, зокрема, у 2002 році планується у розмірі 80 гривень.

Соціальний захист безробітних і громадян, які частково або повністю втратили працездатність, здійснюється шляхом обов’язкового державного страхування. Відповідні страхові внески, в основному, сплачують підприємства, але при страхуванні на випадок безробіття їх сплачують також і наймані працівники.

Для пенсіонерів основним засобом соціального захисту є пенсійне забезпечення, питання реформування якого далі буде розглянуто окремо. Крім того, пенсіонерам надається ряд пільг, зокрема, щодо безкоштовного проїзду у пасажирському транспорті.

Важливою складовою соціального захисту населення є надання житлових субсидій, які сьогодні отримують 11 відсотків сімей в Україні. Житлова субсидія надається, якщо витрати на оплату житлово-комунальних послуг і палива перевищують 20 відсотків доходу сім’ї (для пенсіонерів та непрацездатних громадян – 15 відсотків).

Проблемні питання

Разом з тим, основною проблемою системи соціального захисту в Україні є недостатність коштів, у першу чергу бюджетних, для реалізації у повному обсязі вимог чинного законодавства. Так, статтею 46 Конституції України встановлено, що пенсії та інші види соціальних виплат, які є основним джерелом існування, мають забезпечувати рівень життя, не нижчий від прожиткового мінімуму.

Однак економічні реалії сьогодення не дозволяють навіть наблизитися до цього рівня. Так, за деякими підрахунками, для того, щоб забезпечити у повному обсязі вимоги соціального законодавства, необхідно, щонайменше, три річних бюджети країни. У цих умовах державна політика у сфері соціального захисту спрямована на поступове наближення розміру соціальних виплат до конституційних вимог. Останніми роками цьому сприяли досить високі темпи економічного зростання.

Іншою суттєвою проблемою системи соціального захисту в Україні є наявність багатьох невиправданих пільг і недосконалий механізм їх надання. Як свідчить світовий досвід, дуже важливо, щоб різного роду соціальні пільги і виплати мали адресний характер, тобто особа, для якої вони призначені, отримувала певну матеріальну підтримку безпосередньо і гарантовано. Це означає, що замість безоплатних послуг окремим категоріям громадян повинні надаватися кошти для повної оплати таких послуг. Така система набагато привабливіша як для громадян, так і для держави. Однак перехід до неї не може бути здійснено у короткі терміни, насамперед, внаслідок відсутності необхідних для цього фінансових коштів. Крім того, досить важко, з політичної точки зору, прийняти рішення щодо скасування певних пільг, навіть якщо вони необгрунтовані. Саме у цьому полягає небезпека популістських рішень у сфері соціальної політики, тобто рішень, які привабливо виглядають, але не забезпечені фінансово.

Україні дісталася у спадок досить розгалужена система пільг часів Радянського Союзу. Крім того, у перші роки незалежності була прийнята велика кількість законів, які встановлювали пільги представникам різних професій. Як наслідок, ті чи інші пільги отримали майже всі категорії громадян, що знівелювало саме поняття пільги. Коли пільги мають усі – це означає, що їх не має ніхто. Сьогодні відбувається поступовий перегляд принципів соціального захисту і перехід від надання пільг до прямих грошових виплат, а також скасування невиправданих пільг. Щорічно при затвердженні Державного бюджету України визначається перелік положень законів, дія яких призупиняється. Це якраз ті норми законів, які не мають фінансового забезпечення і не можуть бути виконані навіть теоретично. В той же час пільги для найбільш вразливих верств населення, як правило, фінансуються.

Чинна пенсійна система та основні її недоліки

Пенсійна система у кожній країні – це важлива складова програм соціального захисту громадян. Від стабільності та ефективності системи залежить добробут окремих громадян та рівень стабільності у суспільстві загалом.

В Україні історично склалась однорівнева схема пенсійного забезпечення на засадах солідарності поколінь. Проте, за ринкових умов, а також під тиском демографічних факторів, вона вже не забезпечує громадянам адекватного заміщення пенсією заробітку, втраченого ними у зв’язку із старістю, та запобігання бідності серед людей похилого віку.

Загалом, реформування національних солідарних систем пенсійного забезпечення є загальносвітовою тенденцією. Це пов’язано, у першу чергу, із змінами демографічної ситуації, а саме: скороченням показників народжуваності та смертності, тобто з тим, що люди починають пізніше вмирати і менше народжувати дітей.

Крім того, діюча в Україні солідарна система пенсійного забезпечення є соціально несправедливою – у першу чергу найбільшою мірою стосовно найбідніших верств населення.

Так, середній розмір виплачуваних пенсій є дуже низьким. Навіть після підвищення з серпня 2001 року середній розмір трудових пенсій складає близько 43% прожиткового мінімуму для непрацездатних осіб. Особливо обділені пенсіонери, які одержували високі заробітки і сплачували великі суми страхових внесків, але не належать до пільгових категорій і одержують пенсії відповідно до Закону “Про пенсійне забезпечення”.

Якщо в середньому вихід на пенсію означає втрату приблизно двох третин доходу, то ці люди позбуваються з припиненням роботи майже 90% колишнього заробітку. Тим часом у країнах Європейського Союзу пенсіонер з виходом на пенсію втрачає не більше 40% попереднього доходу.

Зараз в Україні розмір трудових пенсій практично не залежить від трудового стажу і сплачених пенсійних внесків. Через обмеження максимального розміру пенсій, які призначаються відповідно до Закону “Про пенсійне забезпечення”, дві третини колишніх робітників та службовців отримують майже однакові пенсії.

У той же час, пенсії, призначені за різними законами, відрізняються значно більше, ніж заробітки. На початку 2001 року середня пенсія народного депутата перевищувала найменшу пенсійну виплату в 19 разів, тоді як середня заробітна плата в газодобувній промисловості (найвища) перевищувала заробітну плату в сільському господарстві (найнижча) – тільки в 7 разів.

Для порівняння: у більшості країн максимальна пенсія перевищує мінімальну не більше, ніж у 4 – 5 разів.

Частина пенсіонерів одержує необгрунтовано високі пенсії. Колишні народні депутати, державні службовці, працівники прокуратури та суду, науковці, журналісти після виходу на пенсію отримують до 90% колишньої зарплати. Середня пенсія, призначена відповідно до Закону “Про пенсійне забезпечення”, складає всього 10% середньої пенсії, призначеної за Законом “Про статус народного депутата”.

1 – Найменша пенсійна виплата.
Пенсії, призначені відповідно до законів України:
2 -“Про пенсійне забезпечення”;
3 -“Про пенсійне забезпечення” (список №1);
4 -“Про державну службу”;
5 -“Про статус і соціальний захист громадян, що постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”;
6 -“Про статус суддів”;
7 -“Про науку та науково-технічну діяльність”;
8 -“Про прокуратуру”;
9 -“Про статус народного депутата України”.

Набула поширення практика встановлення окремим категоріям громадян дострокових пенсій. За останні десять років коло осіб, які мають право на дострокову пенсію за професійною ознакою, суттєво розширилося. Якщо в 1971 році її одержували 7% від усіх пенсіонерів, то в 2001 році – уже 16%. У 2000 році 28% людей, які вийшли на пенсію, були молодші від загального пенсійного віку.

Розмір заробітку, з якого обчислюється пенсія, для таких категорій не обмежується, тоді як пенсійні внески сплачуються лише із заробітної плати до 1600 гривень. У результаті високооплачувані особи одержують вищі пенсії, не сплативши адекватних пенсійних внесків, тобто фактично за рахунок інших працівників.

Оскільки для основної маси одержувачів пенсій діє обмеження максимального їх розміру, то такий перерозподіл має значення тільки для осіб, які користуються пенсійними пільгами. Наприклад, при заробітній платі 2000 грн. представник пільгової категорії одержує 1800 грн. пенсії, а металург – 156, токар, слюсар, будівельник – 117 гривень.

Для пенсійної системи України також властиві надто складні і непрозорі процедури призначення та перерахунку пенсій. Діюча пенсійна система регулюється більш як 20 законодавчими актами і величезною кількістю нормативно-правових документів

Отже, чинна пенсійна система допускає перерозподіл частини коштів Пенсійного фонду на користь пенсіонерів з числа пільгових категорій працівників, не забезпечує соціальної справедливості в захисті прав громадян похилого віку і, таким чином, суперечить основним принципам соціально орієнтованої ринкової економіки.

Суттєвим недоліком діючої солідарної пенсійної системи є те, що вона дуже залежна від демографічних ризиків. Її фінансова стабільність визначається, головним чином, співвідношенням між чисельністю пенсіонерів і платників пенсійних внесків, яке, у свою чергу, залежить від загальної економічної ситуації (зайнятості, рівня оплати праці тощо) та від демографічних факторів (вік виходу на пенсію, рівень смертності у вікових групах тощо). Але якщо в економіці є підстави сподіватися на дальше поліпшення ситуації, то демографічні прогнози на найближчі 40 – 50 років досить невтішні. Зараз в Україні вік виходу громадян на пенсію є одним з найнижчих у світі. Відповідно частка пенсіонерів у структурі населення істотно перевищує цей показник у більшості європейських країн.

За таких тенденцій у середині XXІ століття на 10 осіб працездатного віку припадатиме близько 7 пенсіонерів.

 Крім того, багато людей виходять на пенсію достроково. Два мільйони сьогоднішніх пенсіонерів залишили роботу на 5 – 20 років раніше від настання загального пенсійного віку. Середній вік виходу на пенсію за вислугу років складає у чоловіків 51,5 року, жінок – 48 років. Середній період отримання пенсій наближається до середньої тривалості сплати пенсійних внесків.

Реформа пенсійного забезпечення

Перелічені проблеми функціонування існуючої пенсійної системи вимагають свого вирішення, і шляхом до цього є проведення пенсійної реформи. Підготовчі заходи до запровадження пенсійної реформи в Україні розпочалися з підписанням Президентом України 13 квітня 1998 року Указу “Про основні напрями реформування пенсійної системи в Україні”. На основі даного Указу Урядом України були розроблені проекти законів “Про загальнообов’язкове державне пенсійне страхування” і “Про недержавне пенсійне забезпечення”. Незважаючи на важке проходження цих законопроектів у Верховній Раді України і неодноразове їх доопрацювання, вже сьогодні можна окреслити основні риси майбутньої пенсійної системи України.

Відповідно до згаданих законопроектів в Україні передбачається запровадити трирівневу систему пенсійного забезпечення, яка має такі складові – солідарну (перший рівень), обов’язкову накопичувальну (другий рівень) та добровільну накопичувальну (третій рівень). Таке поєднання має забезпечити соціальні гарантії та фінансову стабільність пенсійної системи. Адже солідарна і накопичувальна системи підвладні впливу різних ризиків: перша вразлива щодо демографічних ризиків і досить стійка до інфляційних, а друга – навпаки. Реформована солідарна складова враховуватиме інтереси малозабезпечених верств населення, а накопичувальна – стимулюватиме до пенсійних заощаджень усіх громадян, особливо з більш високими доходами.

Солідарна система має запобігати бідності серед осіб похилого віку через перерозподіл частини коштів Пенсійного фонду в інтересах громадян, які одержували низькі доходи.

Основною ж метою запровадження накопичувальної пенсійної системи є підвищення розміру пенсій за рахунок доходу, отриманого від інвестування частини пенсійних внесків громадян. При цьому пенсійні кошти мають накопичуватись як шляхом обов’язкового пенсійного страхування, так і створенням додаткових (добровільних) пенсійних заощаджень.

Добровільна накопичувальна система буде розрахована на людей, які хочуть і можуть створити більші заощадження на старість. Власне кажучи, вже сьогодні є фінансові інституції, які здійснюють добровільне пенсійне страхування, незважаючи на недосконалість законодавчої бази у цій сфері.

На початкових етапах реформи пенсійне забезпечення осіб, які не братимуть участі в обов’язковій накопичувальній системі, здійснюватиметься за рахунок коштів солідарної системи.

Пенсійний вік передбачається залишити таким, яким він є зараз: для чоловіків – 60 років, для жінок – 55 років. Разом з тим буде стимулюватися більш пізній вихід на пенсію шляхом підвищення розміру пенсії за кожний рік відкладеного виходу на пенсію.

Кількість років відкладеного виходу на пенсію за віком Підвищення розміру пенсії на
1 3,00 %
2 6,71 %
3 11,83 %
4 18,54 %
5 27,07 %
6 36,46 %
7 46,85 %
8 58,43 %
9 71,19 %
10 85,32 %

За рахунок коштів Пенсійного фонду в загальнообов’язковій солідарній системі виплачуватимуться:

1) пенсії за віком;
2) пенсії за інвалідністю (крім пенсій за інвалідністю від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання);
3) пенсії у разі втрати годувальника;
4) допомога на поховання пенсіонера.

З Накопичувального фонду здійснюватимуться такі пенсійні виплати:
1) довічна пенсія з установленим періодом – виплачується протягом життя пенсіонера, але не менше, ніж протягом десяти років з дня її призначення. При цьому у разі смерті особи, якій призначена така довічна пенсія, право на її отримання матимуть спадкоємці;
2) довічна обумовлена пенсія – виплачується протягом життя пенсіонера. При цьому якщо в разі смерті пенсіонера загальна сума виплачених у вигляді пенсії коштів є меншою ніж сума накопичених коштів, залишок коштів виплачується спадкоємцям;
3) довічна пенсія подружжя – виплачується протягом життя пенсіонера, а після його смерті – чоловіку або дружині;
4) одноразова пенсійна виплата.

Вид довічної пенсії з Накопичувального фонду обиратиме пенсіонер. Кошти Накопичувального фонду будуть інвестуватися, переважно у високонадійні цінні папери, для отримання інвестиційного доходу на користь власників накопичувальних рахунків, що має вберегти пенсійні накопичення від інфляційного знецінення і збільшити розмір пенсії. Кожний громадянин при бажанні зможе отримати у будь-який момент інформацію про розмір коштів на своєму накопичувальному рахунку.

Таким чином, пенсійні виплати громадянам складатимуться з виплат як із солідарної, так і накопичувальної системи. Причому з кожним новим поколінням пенсіонерів частка виплат з накопичувальної системи у загальному розмірі пенсій зростатиме.

Розмір страхових внесків до Пенсійного фонду, у тому числі розмір частини внесків, що спрямовуються до Накопичувального фонду, щорічно визначатиметься Верховною Радою України одночасно із затвердженям Державного бюджету України відповідно до потреб пенсійної системи. За непрацюючих осіб внески здійснюватимуться за рахунок бюджетних коштів.

За прогнозами, у 2002 – 2006 роках в Україні складеться найбільш сприятлива демографічна ситуація для запровадження стійкої трирівневої пенсійної системи. Зважаючи на це, Президент України і Уряд неодноразово зверталися до парламенту з проханням прискорити прийняття відповідних законів.

Позиції політичних сил

Необхідність підвищення ефективності соціального захисту малозабезпечених або непрацездатних громадян декларується всіма без винятку політичними партіями. Відмінність полягає у баченні заходів, які слід здійснити для досягнення зазначеної мети.

Загалом можна виділити дві узагальнених позиції щодо побудови системи соціального захисту в Україні. Так, ліві сили (Комуністична партія України, Прогресивна соціалістична партія України (ПСПУ), Соціалістична партія України) не підтримують кроки по реформуванню системи соціального захисту і виступають, здебільшого, за збереження основних засад соціального захисту, які існували ще за часів Радянського Союзу. Представники даних партій вважають, що необхідно істотно підвищити пенсії та соціальні виплати, але за умови збереження існуючої солідарної системи пенсійного забезпечення. Фракції цих партій не підтримали законопроект, який передбачає запровадження трирівневої пенсійної системи. Разом з тим, лідер ПСПУ Н. Вітренко вважає, що дана пенсійна система має бути реформована, але реформування, за її версією, має полягати не у запровадженні трирівневої пенсійної системи, а у встановленні мінімальної пенсії на рівні прожиткового мінімуму та забезпеченні залежності величини пенсії від зарплати, тобто подолання “зрінялівки” у пенсійному забезпеченні.

Партії центристського і правого спрямування (Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Батьківщина”, Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко”, Партія зелених України) визнають необхідність внесення принципових змін в існуючі механізми соціального захисту. Всі вони підтримують перехід до трирівневої пенсійної системи та виступають за суттєве підвищення розміру соціальних виплат і забезпечення їх адресності. Відмінності у позиціях різних партій стосуються лише окремих елементів соціального захисту.

Так, у програмі Народно-демократичної партії наголошується на необхідності створення ефективної системи соціальної самозахищеності населення – нових форм пенсійного забезпечення та соціального страхування, адресної допомоги тим, хто потребує відповідної підтримки.

Партія “Реформи і Порядок” виступає за скасування неперсоніфікованих пільг, спрощення порядку отримання соціальних субсидій та підвищення неоподатковуваного мінімуму доходів громадян до рівня прожиткового мінімуму, введення фінансової, адміністративної та кримінальної відповідальності за використання пільг особами, які не мають на це права.

Соціал-демократи (об’єднані) вважають, що держава повинна забезпечувати необхідний мінімум коштів для розвитку систем соціального забезпечення. Усі послуги, що надаються понад цей мінімум, повинні здійснюватись за рахунок як особистих коштів громадян, так і коштів підприємств і благодійних організацій. Крім того, СДПУ(о) підтримує реалізацію принципу рівної участі підприємств та найманих працівників у фінансуванні пенсійної системи.

Партія “Демократичний союз” виступає за абсолютну рівність усіх громадян щодо соціальних можливостей і кардинальний перегляд системи пільг та привілеїв, насамперед у сфері державного управління.

Охорона здоров’я

Система охорони здоров’я відіграє надзвичайно важливу роль у забезпеченні належного рівня життя громадян. Значення здоров’я людини визнають у світі настільки важливим, що цей показник першим входить до індексу людського розвитку – універсального визначника рівня суспільного розвитку тієї чи іншої країни. Тому охорона здоров’я громадян є однією з найважливіших внутрішніх функцій сучасної держави.

Стан системи охорони здоров’я в Україні

Україна має досить розвинуту інфраструктуру медичних закладів, яких налічувалося у 1998 році 24464 одиниці. За їх кількістю на душу населення вона випереджає більшість європейських держав. Як правило, це державні і комунальні заклади охорони здоров’я. Фiнансування державних закладiв охорони здоров’я ведеться за рахунок державного бюджету, комунальних – за кошти мiсцевого бюджету. Приватних медичних установ поки що небагато, і вони мають досить обмежену спеціалізацію: стоматологія, служба швидкої допомоги, окремі види лікарень тощо.

Одним із головних факторів, який визначає стан охорони здоров’я, є обсяг бюджетного фінансування галузі, який в Україні у 2001 році складав 2,8 відсотка валового внутрішнього продукту. За витратами на охорону здоров’я в розрахунку на одного жителя Україна посідає 111 місце серед 191 країни світу та 8 місце серед країн СНД.

У той же час, за даними Всесвітньої організації охорони здоров’я, загальні витрати країн на медико-санітарну допомогу складають 8 відсотків від всесвітнього валового внутрішнього продукту, а для країн з низьким і середнім рівнем доходів ці витрати дорівнюють 4 відсоткам.

Проте, посідаючи 111 місце у світі за питомими витратами на охорону здоров’я, Україна за інтегральним критерієм Всесвітньої організації охорони здоров’я – рівнем медичного забезпечення – знаходиться, за останніми даними, на 60 місці у світі, що свідчить про досить високий професійний рівень медичних працівників. В Україні на 100 тис. населення країни припадає 455 лікарів, що є одним з найвищих показників у світі (див. таблицю нижче).

При цьому рівень захворюваності в Україні вищий, ніж у розвинених країнах. Це пояснюється тим, що в останніх медична служба діє, головним чином, як профілактична і зосереджує свою увагу і практичну діяльність не на лікуванні, а на запобіганні захворюваням, що, власне, має стати завданням і для України.

Кількість лікарів на 100 тис. населення в Україні та деяких інших країнах світу

Країна Кількість лікарів
Україна 455
Хорватія 253
Чехія 352
Словенія 272
США 308
Німеччина 389
Японія 177
Канада 274
Франція 347
Великобританія 204

Система управління медичною галуззю в Україні значною мірою успадкована від Радянського Союзу. У цій системі існує чітка ієрархія, тому органи місцевого самоврядування мають обмежені повноваження щодо вироблення регіональної політики охорони здоров’я. Ні про яку конкуренцію, змагальність між закладами або боротьбу за пацієнта шляхом підвищення якості надання медичної допомоги чи шляхом зниження її вартості ще донедавна не могло бути й мови.

За роки переходу до ринкової економіки система державного медичного обслуговування була доповнена шляхом створення невеликих приватних медичних закладів та незначної кількості організацій добровільного медичного страхування. Поступово впроваджуються нові форми медичного обслуговування, зокрема, сімейна медицина. Щорічно готується близько 500 сімейних лікарів. Однак темпи такого еволюційного розвитку галузі надзвичайно низькі, в тому числі й внаслідок недостатньої і недосконалої законодавчої бази у цій сфері.

Сьогодні держава реалізує цілу низку цільових програм, спрямованих на вирішення окремих проблем охорони здоров’я населення, а саме: національні програми “Діти України”, “Планування сім’ї”, “Генетичний моніторинг”, “Цукровий діабет”, “Здоров’я літніх людей”, “Репродуктивне здоров’я 2001-2005”, програми імунопрофілактики та боротьби з туберкульозом, СНІДом і наркоманією тощо.

Проблеми галузі

Національна система охорони здоров’я надзвичайно гостро відчуває брак фінансування, внаслідок чого конституційна норма щодо безоплатності медичних послуг у державних і комунальних закладах охорони здоров’я стала суто декларативною. Здебільшого, хворі за власний кошт купують ліки, медичні засоби як при амбулаторному, так і стаціонарному лікуванні. Поряд з цим, населення змушене самостійно сплачувати за медичні послуги лікарям та медичним працівникам. Оплата таких послуг набула, фактично, обов’язкового характеру і є своєрідною компенсацією за надзвичайно низькі офіційні зарплати у працівників галузі.

За оцінками експертів, тіньові кошти охорони здоров’я України, що використовуються, насамперед, для неофіційної оплати медичних послуг безпосередньо населенням, становлять, приблизно, 3 мільярдів гривень щорічно. При цьому весь консолідований бюджет системи охорони здоров’я на 2001 рік – близько 6 мільярдів гривень.

Дуже суттєвими є регіональні відмінності у фінансуванні охорони здоров’я. Видатки місцевих бюджетів на галузь у розрахунку на душу населення відрізняються по окремих регіонах більш як у вісім разів.

Невисокою є якість медичних послуг. Про невдоволення громадян та погіршення якості медичних послуг свідчать не лише оцінки Всесвітньої організації охорони здоров’я (ВООЗ), а й опитування громадської думки в Україні. Зокрема, 60% українців вважають, що якість послуг у системі охорони здоров’я погіршилася.

Рівень доступності певних медичних послуг для деяких категорій громадян також не можна назвати прийнятним. Недоступність медичних послуг в Україні великою мірою зумовлена тією обставиною, що безкоштовна, згідно із законодавством, медицина насправді частково стала платною. Понад чверть сімей, які потребували медичної допомоги, та більше ніж третина сімей, що потребували ліків, не змогли їх отримати через їхню високу вартість.

Крім того, можливості отримання кваліфікованої медичної допомоги значною мірою обумовлюються соціальним статусом та професійною належністю громадян. Робітники і службовці певних галузей, а також співробітники деяких відомств і члени їх сімей (органів державної влади, Укрзалізниці, Укррічфлоту, Академії наук, Служби безпеки України тощо) можуть користуватися послугами відомчих лікарень і поліклінік, що фінансуються з державного бюджету. Умови в таких медичних установах, як правило, кращі, а рівень технічної оснащеності – вищий.

В Україні простежується тенденція до підвищення загального рівня захворюваності і, зокрема, такими небезпечними хворобами, як туберкульоз та хвороби системи кровообігу. Загалом, згідно з опитуваннями, 28% українців вважають стан свого здоров’я поганим або дуже поганим (для порівняння: у Голландії та Англії цей показник становить, відповідно, 4,1% та 6,6%).

Принципи фінансування галузі не відповідають вимогам ринкової економіки. Медичні заклади фінансуються за кількістю лікарняних ліжок та на підставі штатних нормативів. Кошти, таким чином, виділяються не з урахуванням якісних показників діяльності закладу охорони здоров’я або його завантаженості, а виходячи із формальних цифр, що характеризують розміри закладу.

Система оплати праці лікарів також не є заохочувальною і не залежить від результатів їхньої роботи. У національній системі охорони здоров’я відсутні реальні стимули до зниження витрат та підвищення якості медичного обслуговування. За вкрай низьких ставок заробітної платні лікарів на відповідному ринку праці не може йтися про суттєву конкуренцію.

Наявні ресурси система охорони здоров’я використовує неефективно. Систему медичних закладів, створену за радянських часів, все ще не оптимізовано відповідно до кількості населення та його попиту на медичні послуги. Тому медичні заклади нерідко виявляються завеликими для тієї кількості пацієнтів, яку вони обслуговують. Як наслідок, виникають додаткові витрати на утримання та оновлення надто великих споруд.

Ефективності використання ресурсів у медичних закладах не сприяє й система роботи за старими штатними нормативами. Передбачається, що незалежно від завантаженості закладу охорони здоров’я, штат працівників усіх спеціальностей мусить бути повністю укомплектованим, оскільки існують чіткі та незмінні вимоги щодо кількості медиків різних спеціальностей та допоміжного персоналу. Така негнучкість у кількості та спеціалізації персоналу часто призводить до надмірних витрат на робочу силу.

Нераціональне використання ресурсів безпосередньо позначається також на рівні ефективності лікувального процесу. Зокрема, в Україні хворі перебувають на стаціонарному лікуванні невиправдано довго – при тому, що таке лікування коштує дорожче за всі інші види лікування. До такого стану справ призвели використання застарілого обладнання, його нестача, а також слабка первинна медична допомога. Застосування застарілого обладнання та брак коштів на його оновлення унеможливлюють запровадження новітніх технологій лікування.

Через неефективність первинної (здебільшого, амбулаторної та найдешевшої) медичної допомоги істотно зростає вартість і подовжується тривалість лікувального процесу. Більшість хворих доводиться лікувати у фахівців вузької спеціалізації або в стаціонарах. При цьому “рутинна патологія”, якою має опікуватися первинна ланка, становить 80-90% усіх захворювань. Тим часом, частка лікарів загальної практики (або сімейних лікарів) поки що є порівняно невеликою.

За цих умов існуюча система фінансування витрат на охорону здоров’я за рахунок бюджету є неефективною і, фактично, неспроможна задовольнити відповідні потреби населення у гарантованому державою обсязі та на відповідному рівні.

Реформа системи охорони здоров’я

На сьогодні необхідність радикального реформування системи охорони здоров’я в Україні стала загальновизнаною. Чинна система викликає справедливі нарікання як з боку населення, так і з боку медичного персоналу. Але головним фактором, що обумовлює необхідність такої реформи, є неможливість, з одного боку, забезпечити в існуючих умовах належне державне фінансування галузі, а з іншого – запровадити ефективні схеми для повноцінної конкуренції на ринку медичних послуг.

Основні напрями реформування галузі були визначені у Концепції розвитку охорони здоров’я населення України, затвердженій Указом Президента України від 7 грудня 2000 року.

Концепція передбачає системні зміни у сфері охорони здоров’я. У першу чергу пропонується суттєво розширити позабюджетні джерела фінансування охорони здоров’я. Основними такими джерелами визначені загальнообов’язкове державне соціальне медичне страхування, добровільне медичне страхування, кошти територіальних громад, цільові медичні збори, добровільні внески та пожертви юридичних та фізичних осіб тощо. При цьому обсяги державного фінансування також передбачається поступово збільшувати.

За рахунок державного та місцевих бюджетів, а також коштів загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування передбачається забезпечувати гарантований обсяг безоплатних медичних послуг, який визначається як базовий стандарт якості загальнодоступної медичної допомоги.

Кошти добровільного медичного страхування, накопичувальних фондів територіальних громад спрямовуватимуться на задоволення індивідуальних потреб населення у медичних послугах понад базовий стандарт.

Буде реформована система управління у галузі охорони здоров’я. Передбачається розвиток державно-комунальної моделі надання медичної допомоги і створення двох секторів медичної допомоги: сектора загальнодоступної медичної допомоги та сектора додаткових можливостей у сфері охорони здоров’я.

Сектор загальнодоступної медичної допомоги забезпечуватиме охорону, зміцнення та відновлення здоров’я населення із використанням технологій, що визначаються базовим стандартом якості загальнодоступної медичної допомоги, постачання населенню найнеобхідніших лікарських засобів та виробів медичного призначення, перебування у стаціонарі. У межах сектора надаватиметься загальнодоступна медична допомога усім категоріям населення за всіма видами захворювань, травм, під час вагітності та пологів.

У свою чергу, сектор додаткових можливостей сприятиме задоволенню потреб громадян в охороні здоров’я, що передбачає використання технологій, рівень яких перевищує загальнодоступні стандарти, тобто лікування найбільш складних і рідкісних захворювань.

Одним з головних наслідків реформування галузі має стати створення реального ринку медичних послуг, який зможе залучити альтернативні джерела фінансування медицини. Конкуренція між медичними закладами щодо надання медичних послуг сприятиме підвищенню їх якості, а також легалізації існуючих тіньових фінансових потоків у сфері охорони здоров’я.

Реформування галузі передбачає також зміщення акцентів на первинну медико-санітарну допомогу, що зменшить потребу у високозатратній спеціалізованій допомозі. Тут дуже корисним може стати досвід розвинених країн, які головну увагу приділяють саме профілактиці захворювань, що, по-перше, дозволяє попередити захворювання, а, по-друге, суттєво здешевлює саму систему охорони здоров’я.

Однак, ключовим елементом реформи сфери охорони здоров’я має стати запровадження загальнообов’язкового медичного страхування. Механізм фінансування такої системи передбачає створення Національного фонду загальнообов’язкового державного соціального медичного страхування. Він формуватиметься за рахунок страхових внесків роботодавців для страхування працюючих, а також бюджетних та інших джерел. Разом з тим, внески за пенсіонерів сплачуватиме Пенсійний фонд, а за інвалідів праці – Фонд загальнообов’язкового державного соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань.

Застраховані громадяни матимуть право на отримання медичної допомоги на всій території України згідно з базовим або територіальним стандартами медичної допомоги, а також на вільне прикріплення до лікаря первинної медико-санітарної ланки. Розрахунки з закладами охорони здоров’я мають здійснюватися фондами медичного страхування (національним або регіональними).

Разом з тим, у систему обов’язкового медичного страхування зможуть залучатися не лише державні та комунальні заклади охорони здоров’я, а й заклади охорони здоров’я інших форм власності, що сприятиме розвитку конкуренції на ринку медичних послуг. Таким чином, фінансування, так би мовити, буде “ходити за пацієнтом”, який, як носій бюджетно-страхового ресурсу, повинен визначити, кому він довіряє свої кошти. Тобто, дається право індивідуального вибору медичного закладу або, наприклад, сімейного лікаря, і це право підкріплюється відповідними коштами. Як наслідок, з боку лікарів і медичних закладів виникає зацікавленість у залученні додаткових пацієнтів, а, отже, з’являється безпосередній стимул для підвищення якості медичних послуг.

Очікується, що запровадження національної системи медичного страхування забезпечить прозорість фінансування сфери охорони здоров’я, цільове спрямування відповідних коштів, що дасть змогу забезпечити контроль держави і громадськості за формуванням і використанням коштів фондами медичного страхування.

Позиції політичних партій

В Україні всі політичні сили визнають необхідність суттєвого поліпшення рівня і якості медичного забезпечення, що відображено у програмах багатьох партій. Практично всі більш-менш значущі політичні партії виступають за збереження гарантованого мiнiмуму безкоштовної медичної допомоги i послуг. Разом з тим, існує різне бачення шляхів розвитку системи охорони здоров’я.

Так, партії крайнього лівого спрямування (Комуністична партія України, Прогресивна соціалістична партія України) вбачають проблему переважно у недостатності обсягів фінансування галузі. Вони вважають, що сфера охорони здоров’я має функціонувати у тих організаційних формах, які існували за часів Радянського Союзу. Крім того, представники цих партій проводять паралелі між фондами медичного страхування і сумним досвідом роботи трастів, тобто ставлять під сумнів надійність системи медичного страхування. Зважаючи на це, фракції цих партій не підтримали законопроект про загальнообов’язкове медичне страхування.

Інша ліва партія – Соціалістична партія України – загалом підтримує реформування галузі і, зокрема, запровадження страхової медицини. Однак при цьому соціалісти наголошують на необхідності жорсткого контролю з боку держави за функціонуванням системи медичного страхування.

Партії центристського і правого спрямування (Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Партія регіонів України, Народно-демократична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія “Батьківщина”, Партія “Трудова Україна”, Партія “Демократичний Союз”, Партія “Яблуко” та Партія зелених України) загалом виступають за реформування системи охорони здоров’я України і запровадження медичного страхування. Разом з тим, окремі партії більш детально виписали у своїх програмах позиції щодо проблем медичного забезпечення.

Так, Народний рух України вважає, що особлива увага має бути приділена становленню iнституту родинного лiкаря та децентралiзацiї управлiння охороною здоров’я. При цьому переважна більшість владних функцiй та повноважень має бути передана мiсцевим органам представницької влади, медичним закладам, науковим та професiйним асоцiацiям медичних працiвникiв. НРУ виступає за свободу iнформацiї про стан народного здоров’я та його залежнiсть вiд екологiї, економiки, інших факторів. Партія підтримує принцип рiвностi громадян України в отриманнi медико-санiтарної допомоги та скасування пiльгових соцiальних категорiй населення на таку допомогу. Крім того, НРУ пропонує ліквідувати монополію Мiнiстерства охорони здоров’я на управлiння системою охорони здоров’я та санiтарного нагляду і привести національні санітарні норми у вiдповiднiсть до свiтових стандартiв.

Народно-демократична партія декларує всебiчну пiдтримку всiєї системи лiкувальних та науково-дослiдних закладiв охорони здоров’я і вважає за доцiльне проводити полiтику стимулювання, зокрема податкового, розвитку рiзних форм медичного обслуговування, насамперед, страхової та приватної.

Партія Зелених України наголошує у своїй програмі на необхідності забезпечення безкоштовного лікування для найстарших та наймолодших громадян України.

Партія “Реформи і Порядок” пропонує державне медичне страхування та страхування життя для малозабезпечених верств населення здійснювати на безоплатній основі. Крім того, ПРП виступає за створення рiвних пiльгових умов для функцiонування медичних закладiв усiх форм власностi та сприяння розвитку конкуренцiї у цiй галузi з метою зниження вартостi медичних послуг.

Соціал-демократична партія (об’єднана) вважає, що система страхової медичної допомоги повинна будуватися на принципi рiвної участi пiдприємств та найманих працiвникiв. Згідно з програмними засадами СДПУ(о) лiкувальнi заклади мають отримати самостiйнiсть в управлiннi, що дасть змогу краще контролювати витрати, визначати завдання й полiпшувати якiсть лiкування. Крім того, потрiбно сприяти розвитковi приватних та iнших недержавних лiкувальних закладiв.

Соцiал-демократи виступають за здійснення такого переходу до страхового медичного обслуговування, який би не призвів до зниження при цьому якостi i рiвня охорони здоров’я громадян.

Партія “Демократичний Союз” вважає, що медичне страхування має доповнюватися системою пільгових позик на лікування, якщо вартість його не може бути компенсована розміром страхового внеску особи. Партія також виступає за стимулювання розвитку конкуренції у сфері охорони здоров’я і поліпшення якості медичного обслуговування. Програма партії “Демократичний Союз” передбачає сприяння різним формам громадського контролю за діяльністю медичних закладів, особливо тих, що пов’язані із генною інженерією й трансплантацією людських органів. Крім того, ця партія пропонує встановити жорсткий медичний нагляд за іммігрантами і посилити вимоги щодо якості імпортованих в Україну ліків і продуктів.

Освіта і культура

Конституція України закріпила право кожного громадянина на отримання освіти. При цьому на державу було покладено обов’язок забезпечення доступності та безоплатності всіх видів освіти у державних та комунальних закладах, розвитку всіх форм освітньої діяльності. Водночас існуюча в державі система навчальних закладів та організація навчального процесу не сприяли реалізації відповідних конституційних положень. Тому виникла потреба у реформуванні освіти у напрямку розширення її форм, переходу на новий зміст та структуру. Реальні кроки на шляху реалізації цих завдань було здійснено у 2000-2001 роках. Так, у 2000 році урядом було затверджено Постанову “Про перехід загальноосвітніх навчальних закладів на новий зміст, структуру і 12-річний термін навчання”; відповідним наказом Міністерства освіти і науки у 2001 році було введено 12-бальну систему оцінювання знань учнів. Також було вжито заходів з метою створення умов для доступності вищої освіти для найменш соціально захищених верств суспільства (зокрема, для отримання молоддю пільгових кредитів для здобуття освіти у вищих навчальних закладах тощо). Однак ці кроки стали лише початком модернізації освіти та наближення її до загальносвітових стандартів.

Загальний огляд структури і змісту освіти

Система освіти
Відповідно до Закону “Про освіту” система освіти включає дошкільні заклади освіти (ясла, ясла-садки, дитячі садки, будинки дитини, дитячі будинки інтернатного типу тощо), середні заклади освіти (загальноосвітні школи початкового, основного та старшого ступенів), професійно-технічні (училища, заклади освіти, що надають виробничу професію) та вищі заклади освіти (технікуми, коледжі, інститути, університети, академії тощо). До системи освітніх закладів віднесено також аспірантуру, докторантуру та заклади післядипломної освіти.

Головним завданням дошкільної освіти є забезпечення фізичного та психічного здоров’я дітей, їх всебічного розвитку, набуття життєвого досвіду, вмінь та навичок, необхідних для подальшого навчання. При цьому зарахування до закладів дошкільної освіти здійснюється виключно за бажанням батьків або осіб, які їх замінюють.

Загальна середня освіта забезпечує всебічний розвиток дитини як особистості, її нахилів, здібностей, талантів, трудову підготовку, засвоєння необхідних знань про природу, людину і суспільство. Саме тому строк проходження навчання у закладах середньої освіти є більш тривалим, ніж у інших навчальних закладах (12 років). При цьому Конституцією гарантовано право на здобуття повної середньої освіти, тобто право кожного школяра на безперешкодний вступ до старшої школи. Останнє не є типовою рисою освітніх систем більшості країн: відповідним законодавством передбачено лише обов’язковість навчання у початковій та основній школах, до старшої школи зараховуються лише ті учні, які успішно склали вступні іспити. Тим самим забезпечується економія бюджетних коштів, які виділяються на фінансування мережі освітніх закладів.

Професійно-технічна освіта покликана забезпечити здобуття громадянами професії відповідно до їхніх покликань, інтересів та здібностей, підвищення професійної кваліфікації. Це досягається шляхом підготовки працівників не лише для виробничої сфери, але і для сфери послуг. Випускникам професійно-технічних закладів освіти присвоюється кваліфікація та розряд з набутої робітничої професії.

Вища освіта забезпечує поглиблення знань, отриманих у закладах середньої освіти, наукову та практичну підготовку, здобуття громадянами освітньо-кваліфікаційних рівнів відповідно до їхніх покликань, інтересів та здібностей. За загальним правилом вища освіта здійснюється на базі повної загальної середньої освіти. Однак до закладів, що здійснюють підготовку молодших спеціалістів, можуть прийматися особи, які мають базову (неповну) середню освіту. Вищі заклади освіти здійснюють підготовку фахівців за освітньо-кваліфікаційними рівнями молодшого спеціаліста (училища, технікуми, заклади вищої освіти першого рівня акредитації), бакалавра (коледжі, заклади освіти другого рівня акредитації), спеціаліста та магістра (заклади освіти третього та четвертого рівнів акредитації).

Післядипломна освіта забезпечує одержання нової кваліфікації, нової спеціальності та професії на основі раніше здобутої освіти і досвіду практичної роботи, а також поглиблення професійних знань та умінь за спеціальністю. Післядипломна освіта здійснюється закладами післядипломної освіти на договірних засадах з підприємствами, установами та організаціями.

Протягом 10 років української незалежності відбулося значне скорочення кількості закладів дошкільної та позашкільної освіти. Натомість розширилась мережа вищих навчальних закладів (технікумів, університетів тощо), які здійснюють підготовку фахівців для найменш забезпечених кадрами галузей виробництва і послуг. Помітною тенденцією розвитку системи освіти в Україні стало збільшення кількості недержавних навчальних закладів, зорієнтованих на надання освітніх послуг за відповідну плату.

Організація та зміст навчання
Незважаючи на те, що з моменту проголошення Україною незалежності минуло вже десять років, організація та зміст навчального процесу як в середніх, так і у вищих закладах освіти не зазнали суттєвих змін. Чи не єдиним кроком у цьому напрямку стало впровадження 12 бальної системи оцінювання знань учнів та продовження навчання у середніх школах на 1 рік.

При цьому зміст навчання залишається далеким від світових та європейських стандартів. Зокрема, освіта так і не була позбавлена універсалізму: головним її завданням так і залишається “всебічний та повний розвиток особистості”, а сам навчальний процес лише в деяких, переважно приватних, закладах освіти наближений до потреб ринку праці та учня. Саме тому дедалі частіше висловлюється думка про необхідність спеціалізації освіти – тобто переходу від обов’язкового вивчення всіх без винятку навчальних дисциплін до засвоєння лише тих з них, які підвищують шанси випускника навчального закладу на отримання роботи.

Не позбавлений недоліків і зміст навчальних програм. Зокрема, не лише шкільна, але і вища освіта ставлять за мету надання переважно теоретичних знань, а не тих навичок, які стали б корисними в процесі практичної діяльності за набутою професією (фахом).

Актуальною залишається проблема надмірної централізації освіти. Так, віднесення до компетенції Міністерства освіти і науки права визначення змісту та обсягу навчальних програм, підбору підручників та посібників аж ніяк не сприяє підвищенню творчої активності учителів у державних освітніх установах.

Доступ громадян до вищої освіти
На сьогодні розгалужена мережа державних та приватних закладів освіти спроможна більш якісно і у повній мірі задовольнити освітні потреби громадян. Щоправда, доступ останніх до вищої освіти значною мірою залежить від наявності відповідних коштів (навчання у недержавних закладах освіти, за окремими винятками, є платним). Водночас для багатьох державних освітніх закладів залишається болючою проблема корупції.

У 2000 році Кабінетом Міністрів України було запроваджено пільгове довгострокове кредитування молоді віком до 28 років для здобуття освіти у вищих навчальних закладах ІІІ-IV рівнів акредитації. Кредитом міг скористатись абітурієнт, який успішно склав вступні іспити до вищого навчального закладу; але з тих чи інших причин неспроможний сплатити вартість навчальних послуг. При цьому строк повернення отриманої позики не повинен був перевищувати 15 років. Проте бажаючих скористатися пільговим кредитуванням виявилось небагато. Це пов’язано насамперед з тим, що державні навчальні заклади погодилися зараховувати абітурієнтів лише на ті факультети, які були найменш популярними серед молоді. Тому суттєвого розширення можливостей здобуття вищої освіти не відбулося.

Проблеми здійснення реформи освіти. Культурні проблеми

Оптимізація системи навчальних закладів
Значне зростання народжуваності населення УРСР у повоєнні роки обумовило необхідність у значному розширенні мережі закладів дошкільної, середньої та вищої освіти. Однак, вже у другій половині 1980-х років кількість померлих громадян значно перевищила кількість тих, хто народився. Саме тому з кожним роком до дошкільних та середніх закладів освіти зараховувалось все менше учнів (студентів). В результаті в окремих школах сільської місцевості, які здатні надавати освітні послуги десяткам громадян фактично навчається 5-10 учнів. В інших регіонах спостерігається протилежне: деякі школи, пристосовані для навчання 10-20 учнів, працюють у три зміни через значну кількість тих, хто бажає отримати освіту. Це, зрозуміло, не лише не сприяє підвищенню якості освітніх послуг, але і лягає тягарем на плечі органів місцевого самоврядування, які відповідно до законодавства повинні забезпечувати дотримання державних стандартів освіти та матеріально-технічне забезпечення навчальних закладів. Саме тому постала необхідність у приведенні чисельності освітніх закладів у відповідність до потреб громадян.

Загалом, пропонується декілька шляхів вирішення цієї проблеми. Так, окремі фахівці виступають за відмежування початкової школи від основної. Такі зміни дозволили б більш оперативно реагувати на зміну демографічної ситуації в державі: зменшення показників народжуваності дозволило б закривати початкові школи у тих місцевостях, де показники народжуваності є низькими. Однак, прихильники такого підходу не враховують той факт, що у разі стрімкого зростання народжуваності у відповідному регіоні постане потреба у відновленні матеріально-технічної бази ліквідованих шкіл та забезпеченні останніх відповідними викладачами. А тому рівень витрат на фінансування шкіл суттєво зменшений не буде.

Пропонуються й інші способи врегулювання даного питання. Зокрема, досить поширеною є думка про доцільність скорочення кількості освітніх закладів у всіх без винятку сільськогосподарських регіонах. Саме такий спосіб оптимізації кількості навчальних закладів було використано більшістю постсоціалістичних держав. Прихильники такого підходу пропонують зберегти школи лише у районних центрах та великих селах, переобладнавши їх так, щоб останні були спроможні задовольнити попит на освіту дітей з навколишніх населених пунктів. Усі бажаючі могли б дістатися до освітнього закладу на спеціально виділених з цією метою транспортних засобах (шкільних автобусах). Єдиною перешкодою на шляху запровадження такого підходу є відсутність у бюджетах відповідних територіальних громад достатніх коштів.

Реформування змісту освіти
Невідповідність змісту освіти загальноприйнятим у демократичних державах стандартам сприяло активізації пошуку подальших напрямів її реформування.

Удосконалення змісту навчального процесу може здійснюватися у декількох напрямах. По-перше, шкільна освіта повинна бути наближеною як до ринку праці, так і до потреб учнів та викладачів. Один із можливих шляхів реалізації цього завдання окремі фахівці вбачають у спеціалізації освіти. На їхню думку, запровадження спеціалізованого навчання сприяло б розвиткові природних талантів та здібностей, закладених у кожному учневі, посилило б зацікавленість учнів у здобутті знань. Не менш поширеною є і думка про недоцільність такої спеціалізації. Ті, хто її відстоюють, виступають за збереження універсального характеру освіти, метою якої є всебічний розвиток людини: мовляв, всі знання, отримані в процесі навчання, утворюють систему взаємопов’язаних елементів, а тому припинення викладення окремих навчальних дисциплін призведе до однобічного, обмеженого, розвитку особистості. При цьому прихильники універсалізму освіти погоджуються з необхідністю зменшення навантаження на кожного учня, адже вивчення значної кількості дисциплін за відсутності достатнього на це часу не сприятиме нормальному засвоєнню отриманих знань. Саме тому і було запроваджено 12 рік навчання. Щоправда, як зауважують противники цього кроку, 12-річне навчання певною мірою було передчасним, оскільки продовження шкільної освіти ще на 1 рік вимагає докорінного перегляду змісту навчальних програм (а отже і збільшення видатків на фінансування освіти), а також внесення змін до законодавства про загальний військовий обов’язок та військову службу – значна кількість випускників на момент закінчення навчання досягне вісімнадцятирічного віку.

Актуальною залишається проблема переходу до нових методів навчання. На сьогодні зміст навчального процесу полягає у засвоєнні учнями знань у різних сферах науки, техніки, культури і мистецтва та відтворенні змісту прочитаного (вивченого) у шкільних аудиторіях. При цьому отримані знання, як правило, не можуть бути використані у практичній діяльності. Зрозуміло, що в епоху новітніх технологій такі методи навчання не відповідають потребам сьогодення. Практично всі сходяться на тому, що освітній процес навчання повинен бути зорієнтований на формування в учнівської молоді аналітичного мислення, творчого підходу до вирішення проблем, які виникають у повсякденному житті. Крім того, існує необхідність у поступовому запровадженні у навчальному процесі сучасних засобів передачі та обробки інформації, у тому числі персональних комп’ютерів. Однак подібні методики впроваджуються лише у деяких приватних навчальних закладах. Їх поширенню у державних освітніх установах стає на заваді брак належного державного фінансування.

Доступ громадян до вищої освіти
Хоча кількість вищих закладів освіти з моменту проголошення Україною незалежності істотно зросла, реалізувати право на освіту може далеко не кожний. Пропонуються два основні шляхи вирішення даної проблеми: розширення пільгового довгострокового кредитування молоді для здобуття освіти та перехід на нову систему складання вступних іспитів до вищих навчальних закладів. І якщо реалізація першого з них залишається питанням перспективи (через відсутність у державному бюджеті необхідних коштів), то зміна порядку складання вступних іспитів є найбільш прийнятним способом вирішення даної проблеми. Його зміст полягає у поєднанні випускних іспитів, які складають учні при закінченні середніх закладів освіти з вступними іспитами до вищих навчальних закладів. При цьому всі, хто успішно склав відповідні іспити, зараховуються до державних навчальних закладів у межах квот, відведених для студентів, навчання яких фінансується за рахунок державного бюджету. Організацію та приймання іспитів здійснюють регіональні екзаменаційні комісії. Така система успішно використовується у багатьох державах. Її головними позитивами є те, що вона не тільки запобігає корупції в стінах шкіл, районних управлінь освіти, університетів та академій, але і забезпечує підвищення професійного рівня викладачів (скажімо, у Польщі вчителів, які недбало підготували учнів до складання іспитів, звільняють з роботи за невідповідність займаній посаді).

Бібліотечна справа, книгодрукування, кінематографічний комплекс
Протягом 1985-2000 років припинило свою діяльність більше 5000 бібліотек; а самі бібліотечні фонди за цей період скоротились на 72, 2 мільйони примірників. Найменше забезпечені бібліотечними ресурсами мешканці сіл – за десять років української незалежності у сільській місцевості через брак державного фінансування припинили свою діяльність більше 3500 бібліотек. При цьому ті, що залишились, нездатні у повному обсязі забезпечити потреби громадян в інформації. Головним чином це пов’язано з недостатнім використанням бібліотечними установами новітніх інформаційних технологій, систем електронного (комп’ютерного) пошуку необхідної інформації. Водночас відсутність необхідних для фінансування бібліотек коштів не сприяє вирішенню цих проблем.

Не менш складна ситуація склалася у видавничій справі: на кожного громадянина держави припадає у середньому лише 0,4 книги (для порівняння: у Польщі цей показник становить 10 книг на особу, у Німеччині – 12). Ці показники можна було б суттєво підвищити, запровадивши державну підтримку книгодрукування. Досить плідним у цьому напрямі є досвід Російської Федерації, парламентом якої у 1996 році було внесено низку змін до законів про оподаткування, спрямованих на стимулювання видавничої діяльності. Внаслідок скасування податку на додану вартість та надання видавництвам низки інших пільг, вартість книжок знизилася майже на 20 відсотків, а показники забезпеченості книгами громадян є найвищими серед держав колишнього СРСР (3,2 книги).

У кризовому стані перебуває кінематографічний комплекс. Якщо у 1991-1992 роках на кіностудіях України загалом було створено 136 фільмів, у 1993 р. – 47, у 1995 -16, то у 2000 році – лише 4 картини. Водночас на ринок відеопродукції щороку надходить близько 20000 зарубіжних кінострічок. З трьох кіностудій лише Кіностудія ім. О.Довженка у м. Києві продовжує кіновиробництво. Головною причиною цих явищ є відсутність належного державного фінансування кінематографічного комплексу.

Статус мов в Україні
Незважаючи на те, що Конституція України закріпила за українською мовою статус державної, суттєвого розширення сфери її використання не відбулося. Головна причина цього – відсутність чіткої позиції щодо цього питання на всіх щаблях владної вертикалі. Негативно впливають на розвиток державної мови і положення чинного законодавства (зокрема, Закону “Про мови в Українській РСР”): органи державної влади та місцевого самоврядування, освітні та наукові установи в межах територій проживання національних меншин поряд з українською можуть використовувати мову відповідних меншин та вести цією мовою діловодство. І хоча Конституційним Судом відповідні положення законодавства були визнані такими, що суперечать Основному Закону, відсутність юридичної відповідальності за порушення статті 10 Конституції значно ускладнює її реалізацію.

Позиції політичних партій

Питання проблем та перспектив реформування освітньої галузі турбують усі партії, представлені у Парламенті.
Так, Народно-демократична партія наголошує на необхідності приведення у відповідність до потреб регіонів і держави у цілому мережі навчальних закладів. НДП пропонує новий підхід до формування обсягу державного замовлення на підготовку фахівців у вищих закладах освіти: за кошти державного бюджету слід готувати кадри переважно з гостродефіцитних спеціальностей. Підтримує партія і пільгове довгострокове кредитування молоді на здобуття освіти та її безоплатність у державних школах, інститутах та університетах.

Програма партії “Демократичний Союз” передбачає запровадження державного фінансування освіти у розмірі, не меншому за 5% валового внутрішнього продукту, надання гарантованої безкоштовної середньої і вищої освіти громадянам, встановлення квот державного замовлення на спеціалістів-випускників навчальних закладів, безвідсоткове кредитування талановитої молоді на навчання у вищих навчальних закладах.

Партія регіонів, Соціал-демократична партія України (об’єднана), Партія зелених України, Український Народний Рух та Народний Рух України, “Реформи і порядок”, партія “Трудова Україна”, партії “Яблуко” та “Солідарність” підтримують ідею переходу на нову структуру та зміст навчання, розширення фінансування освіти як державними, так і приватними підприємствами і закладами, залучення грантів іноземних громадських організацій для комп’ютеризації освітнього процесу, розвитку наукових досліджень на базі університетів та інститутів. Підтримують також ідею пільгового кредитування молоді з найменш соціально захищених прошарків суспільства.

Комуністична, Соціалістична та Прогресивно-соціалістична партії у своїх програмних документах роблять наголос на необхідності збільшення видатків на науку та освіту, відновлення функціонування позашкільних закладів дозвілля молоді, запровадженні безкоштовної освіти у навчальних закладах.

Одним з найбільш дискусійних є питання статусу мови в Україні. Переважна більшість політичних сил вважає, що за українською мовою повинен бути збережений статус державної. Серед них – Народний Рух України, Український Народний Рух, партії “Реформи і порядок”, Демократичний Союз, Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”, Народно-демократична партія України, партія “Трудова Україна”, Партія регіонів та партія “Солідарність” вважають, що статус державної повинна мати лише українська мова. Соціалістична, Прогресивно-соціалістична та Комуністична партії виступають за надання статусу державної ще й російській мові (на думку соціалістів державною повинна бути лише українська мова, а російській необхідно надати статус офіційної). Позицію Соціалістичної партії України підтримують Партія “Яблуко” та Партія зелених України. Соціал-демократична партія України (об’єднана) пропонує надати російській мові особливий правовий статус.

Адміністративна реформа

З проголошенням у 1991 Україною незалежності все більш очевидним ставав той факт, що успадкована від Радянського Союзу система державного управління не може задовольняти потреби незалежної держави, яка проголосила курс на побудову демократії та ринкової економіки. Водночас серйозних кроків у напрямі реформування державного апарату до 1996 року державою здійснено не було.

Закріпленням на конституційному рівні принципу поділу влад на законодавчу, виконавчу та судову, визначенням місця та ролі Кабінету Міністрів та інших органів управління у системі державної влади парламент заклав підвалини для активізації адміністративної реформи. І вже через рік після ухвалення Основного закону Указом Президента було створено Державну комісію з проведення адміністративної реформи – орган, на який покладалось безпосереднє визначення стратегії реформування державного апарату, його механізмів і строків. Результатом діяльності Комісії стало напрацювання у 1998 році Концепції адміністративної реформи в Україні, яка стала базовим орієнтиром не лише для реформування системи органів виконавчої влади, але і для удосконалення організації державної служби та територіального устрою держави. Низка положень цієї Концепції згодом була втілена у життя серією Указів Президента. Разом з тим, багато проблем, пов’язаних з організацією та функціонуванням виконавчої влади, залишаються невирішеними.

Загальний огляд організації адміністративної системи України

Система центральних органів виконавчої влади
Система центральних органів виконавчої влади України включає міністерства, державні комітети та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом. Їхній перелік визначений Указом Президента від 15 грудня 1999 року “Про систему центральних органів виконавчої влади”.

Міністерство є підпорядкованим Кабінету Міністрів центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у відповідній галузі, бере участь у розробленні проектів державних програм економічного та соціального розвитку України, Державного бюджету України, затверджує галузеві стандарти, здійснює у межах повноважень, визначених законодавством, функції з управління майном підприємств, що належать до сфери управління міністерства.

Державний комітет є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Прем’єр-міністр України або один із віце-прем’єр-міністрів чи міністрів. Державний комітет вносить членам Кабінету Міністрів пропозиції щодо формування державної політики та забезпечує її реалізацію у визначеній сфері діяльності, сприяє іншим органам виконавчої влади у здійсненні їхніх повноважень.

Указ Президента “Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 року передбачив існування окремих органів виконавчої влади, статус яких прирівнюється до державних комітетів. До них, зокрема, віднесено Вищу атестаційну комісію України, Національне космічне агентство, Пенсійний фонд, Головне контрольно-ревізійне управління, Державне казначейство.

Центральний орган виконавчої влади зі спеціальним статусом має визначені Конституцією та законодавством України особливі завдання та повноваження, щодо нього може встановлюватись спеціальний порядок утворення, реорганізації, ліквідації, підконтрольності, підзвітності, а також призначення і звільнення керівників та вирішення інших питань. До цієї категорії органів виконавчої влади віднесено, зокрема, Міністерство економіки України, Службу безпеки, Антимонопольний комітет, Державну податкову адміністрацію, Державну митну службу, Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва, Державний комітет ядерного регулювання, Національну комісію регулювання електроенергетики, Державну комісію з цінних паперів та фондового ринку, Фонд державного майна України.

Таблиця 1. Система центральних органів виконавчої влади

Міністерство аграрної політики України
Міністерство екології та природних ресурсів Державний комітет України по водному господарству Державний комітет лісового господарства України Державний комітет України по земельних ресурсах
Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України Державний комітет будівництва, архітектури та житлової політики України Державний комітет України з енергозбереження Державний комітет стандартизації, метрології та сертифікації України
Міністерство палива та енергетики України Державний комітет України у справах ветеранів
Міністерство праці та соціальної політики України Головне контрольно-ревізійне управління України Державне казначейство України
Міністерство фінансів України Державний комітет України у справах релігій
Міністерство юстиції України
Міністерство освіти і науки України
Міністерство оборони України
Міністерство охорони здоров’я України
Міністерство закордонних справ України
Міністерство промислової політики України
Міністерство транспорту України
Міністерство культури і мистецтв України
Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи

Кабінет Міністрів України

Державний комітет архівів України

Державний комітет зв’язку та інформатизації України

Державний комітет інформаційної політики, телебачення і радіомовлення України

Державний комітет України з державного матеріального резерву

Державний комітет молодіжної політики, спорту і туризму України

Державний комітет у справах охорони державного кордону України

Державний комітет статистики України

Вища атестаційна комісія України

Національне космічне агентство України

Пенсійний фонд України

  • Центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом
  • Антимонопольний комітет України
  • Державна податкова адміністрація України
  • Державна митна служба України
  • Державний комітет України з питань регуляторної політики та підприємництва
  • Державний комітет ядерного регулювання України
  • Національна комісія регулювання електроенергетики України
  • Державна комісія з цінних паперів та фондового ринку України
  • Державний департамент України з питань виконання покарань
  • Фонд державного майна України
  • Служба безпеки України
  • Управління державної охорони України
  • Головне управління державної служби України
  • Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України

Внутрішня організація центральних органів виконавчої влади 
Міністерство очолює міністр, посада якого належить до категорії політичних посад. На міністра не поширюється дія законодавства про державну службу. До числа керівників міністерства віднесено посади державного секретаря міністерства, його першого заступника та заступників. На відміну від міністра, державний секретар міністерства та його заступники є державними службовцями.

Міністр призначається на посаду за поданням глави уряду та звільняється з посади главою держави. Він особисто відповідає за розроблення і реалізацію державної політики, спрямовує і координує здійснення центральними органами виконавчої влади заходів з питань, віднесених до його відання; за поданням державного секретаря міністерства приймає рішення щодо розподілу виділених міністерству бюджетних коштів. Міністр в межах наданих повноважень визначає політичні пріоритети роботи міністерства та шляхи досягнення поставлених цілей.

Державний секретар міністерства, його перший заступник та заступник призначаються на посади за поданням Прем’єр-міністра України та звільняються з посад Президентом. Державний секретар організовує забезпечення діяльності міністра та поточну роботу з виконання покладених на міністерство завдань, координує роботу територіальних органів міністерства. Він наділений і низкою інших повноважень. Зокрема, державний секретар за погодженням з міністром визначає структуру міністерства, призначає на посади та звільняє з посад працівників центрального апарату міністерства та керівників його територіальних підрозділів.

Для погодженого вирішення питань, що належать до компетенції міністерства та обговорення найважливіших напрямів його діяльності, у міністерстві утворюється колегія у складі міністра, державного секретаря та його заступників, інших посадових осіб міністерства. До складу колегії можуть входити керівники інших центральних органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, що належать до сфери управління міністерства.

У міністерстві також можуть створюватись наукові, допоміжні та консультаційні органи, діяльність яких координує державний секретар або один із його заступників.

Державний комітет очолюється головою, який призначається за поданням Прем’єр-міністра та звільняється з посади главою держави. При цьому відставка уряду не є підставою для складання головою комітету своїх повноважень. Голова державного комітету, на відміну від міністра, не приймає безпосередньої участі у розробленні державної політики – його головним завданням є реалізація завдань, визначених урядом та міністерством, яке координує діяльність відповідного комітету. Саме тому посади голів державних комітетів відносяться до категорії не політичних посад, а посад державних службовців.

Голови державних комітетів у межах своїх повноважень можуть самостійно видавати загальнообов’язкові правові акти, призначати на посади та звільняти з посад керівників структурних та територіальних підрозділів комітету.

Голова, заступники голови, начальники структурних підрозділів комітету утворюють колегію, до складу якої Кабінетом Міністрів України можуть включатись керівники інших центральних органів виконавчої влади.

Внутрішня організація центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом визначається окремими законами. Так, скажімо, порядок організації та функціонування Антимонопольного комітету, Державної податкової адміністрації, Служби безпеки, Державної митної служби визначено відповідно Законами “Про антимонопольний комітет України”, “Про державну податкову службу”, “Про службу безпеки України”, “Про митну службу”. Разом з цим, статус низки органів виконавчої влади визначений лише Указами Президента. До них, зокрема, належать Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції України, Державний комітет з регуляторної політики та підприємництва.

З огляду на те, що місце та роль центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом в системі державної адміністрації визначається окремими законами, порядок призначення на посади та звільнення з посад керівників цих органів може бути різним. Зокрема, статтею 85 Конституції передбачено, що Голови Антимонопольного комітету та Фонду державного майна призначаються на посади за згодою Верховної Ради та звільняються з посад Президентом. Водночас керівників інших центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом глава держави призначає за поданням Прем’єр-міністра України.

Керівник органу виконавчої влади зі спеціальним статусом забезпечує реалізацію певного напряму державної політики, вирішує кадрові питання, створює та ліквідує відповідно до законодавства територіальні підрозділи органу виконавчої влади зі спеціальним статусом.

Виконавча влада на місцях
Відповідно до положень Конституції виконавча влада на місцях здійснюється обласними, Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями.

Голови державних адміністрацій призначаються на посаду Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України на строк повноважень глави держави. Закон “Про місцеві державні адміністрації” визначає перелік підстав припинення повноважень голів місцевих державних адміністрацій. Зокрема, голова державної адміністрації може бути звільнений Президентом у разі порушення ним Конституції, втрати громадянства, визнання недієздатним, виїзду на проживання за кордон, набрання щодо нього законної сили обвинувального вироку суду; а також за власною ініціативою Президента – з підстав, передбачених законодавством про державну службу; у випадку висловлення голові державної адміністрації недовіри двома третинами депутатів районної (обласної) ради.

Голова обласної державної адміністрації призначає на посади першого заступника та заступників голови державної адміністрації (за погодженням відповідно з Прем’єр-міністром України та віце-прем’єр-міністром), керівників структурних підрозділів (відділів, управлінь) адміністрації. Перший заступник та заступники голови районної державної адміністрації призначаються головами цих адміністрацій за погодженням з відповідними заступниками голів обласних державних адміністрацій.

Повноваження місцевих державних адміністрацій поділяються на власні та делеговані. До перших, зокрема, належать вирішення питань забезпечення законності та охорони прав громадян, соціально-економічного розвитку територій, бюджету, фінансів та цін, управління майном, соціального захисту населення тощо. Органи виконавчої влади на місцях здійснюють також делеговані районними та обласними радами повноваження. Серед останніх – підготовка та подання на розгляд відповідних рад проектів програм соціально-економічного та культурного розвитку територій, проектів бюджетів, реалізація затверджених радами програм та бюджетів. В межах реалізації делегованих повноважень місцеві державні адміністрації підконтрольні відповідним радам. На виконання визначених законом функцій місцевих адміністрацій голови останніх видають розпорядження, обов’язкові для виконання на території області (району).

Організація державної служби
Ефективність функціонування управлінського апарату багато в чому залежить від досконалості організації державної служби.

Законодавство України про державну службу поділяє державних службовців на дві основні категорії. До першої з них належать ті, на кого не поширюється дія Закону “Про державну службу”. Серед них – Президент, народні депутати України, члени Кабінету Міністрів, судді, прокурори. Їхній статус визначається окремими законами. При цьому посади членів уряду, голів районних та обласних державних адміністрацій, народних депутатів та Президента віднесені до категорії так званих “політичних діячів”. До другої групи належать державні службовці, повноваження та порядок вступу на посаду яких визначаються законодавством про державну службу.

Слід відзначити, що прийнятий майже десять років тому Закон “Про державну службу” значною мірою застарів і не відповідає нагальним потребам сьогодення. Зокрема, ним не було створено умов для підвищення професіоналізму державних службовців, рівного доступу громадян до служби в органах державної влади, оптимізації кількості державних службовців. Тому у наукових та громадських колах дедалі частіше ставиться питання про необхідність переходу до нових засад організації державної служби.

Проблеми здійснення адміністративної реформи в Україні

Підвищення ролі Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади
Відповідно до Конституції України Кабінет Міністрів є вищим органом в системі органів виконавчої влади. Існує декілька передумов втілення цього положення Основного закону у життя. Перш за все, робота уряду повинна бути організована таким чином, щоб він був здатний ефективно реалізовувати покладені на нього Конституцією функції. По-друге, в системі органів державного управління не повинно бути структур, які б не були безпосередньо чи опосередковано підпорядковані уряду. І якщо протягом останніх двох років роботу вищого органу виконавчої влади значною мірою вдалось оптимізувати (зокрема, внаслідок створення урядових комітетів, визначення кінцевих строків опрацювання проектів урядових постанов у юридичній службі Секретаріату Кабінету Міністрів, було значно звужено коло питань, що виносяться на розгляд засідань уряду; введення посади Державного секретаря Кабінету Міністрів сприяло удосконаленню роботи Секретаріату уряду та узгодженню його діяльності з діяльністю апаратів міністерств; запровадження громадської експертизи проектів урядових постанов з економічних питань забезпечило відкритість роботи Кабінету Міністрів), то на шляху запровадження підконтрольності та підзвітності всіх органів виконавчої влади Кабінету Міністрів виникли численні проблеми.

Зокрема, незважаючи на підписання 15 грудня 1999 р. Президентом указів, спрямованих на закріплення підпорядкованості низки міністерств Кабінету Міністрів (до 1999 року Міністерства оборони, внутрішніх справ, закордонних справ, з питань надзвичайних ситуацій підпорядковувались безпосередньо главі держави), реальні важелі контролю за їхньою діяльністю так і залишилися в руках Адміністрації Президента. Зберігається пряма підпорядкованість Президенту низки державних комітетів (служб) та центральних органів виконавчої влади зі спеціальним статусом. Це, зрозуміло, значно звужує сферу компетенції та відповідальності уряду, вносить неузгодженість у дії відповідних управлінських структур.

Не сприяє підвищенню ролі Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади і той факт, що низка повноважень вищого та центральних органів виконавчої влади здійснюється як урядом та міністерствами, так і профільними управліннями Адміністрації Президента. Скажімо, Головне управління з питань зовнішньої політики Адміністрації Президента виконує низку функцій, які також належать до сфери відання Міністерства закордонних справ; споріднені повноваження мають Головне управління державної служби і Головне управління організаційно-кадрової роботи Адміністрації Президента.

Існує декілька шляхів вирішення цих проблем. Зокрема – через внесення змін до Конституції, спрямованих на посилення ролі уряду у вирішенні кадрових питань виконавчої влади (призначення на посади та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади та місцевих державних адміністрацій), чітке розмежування предметів відання Президента та Кабінету Міністрів. З іншого боку, частково врегулювати дані питання можна і без конституційних змін, визначивши на законодавчому рівні засади відносин уряду з парламентом та главою держави, а також коло питань, віднесених до виключної компетенції Кабінету Міністрів.

Удосконалення побудови системи центральних органів виконавчої влади
Однією з головних причин низької якості управлінських послуг, відсутності зворотного зв’язку між владними структурами та суспільством є недосконала організація системи центральних органів виконавчої влади.

У колишньому СРСР система центральних органів виконавчої влади була побудована за галузевим принципом, відповідно до якого весь спектр державної політики розподілявся між міністерствами та відомствами, кожне з яких здійснювало державне управління певною галуззю народного господарства. Тривалий час така практика існувала і в Україні. В результаті державний апарат досяг величезних розмірів: скажімо, станом на 15 березня 1999 року в Україні існувало 18 міністерств, 21 державний комітет та більше 50 інших органів виконавчої влади (палат, департаментів, комітетів, комісій тощо), які дублювали функції одне одного. З підписанням 15 грудня Указу Президента “Про зміни в структурі центральних органів виконавчої влади” цю проблему було частково вирішено. Зокрема, чисельність міністерств було зменшено до 13, низку центральних органів виконавчої влади було реорганізовано (ліквідовано), а їхні функції передано іншим органам державного управління. Однак, докорінного реформування системи центральних органів виконавчої влади не відбулось. Так, не вдалось повністю уникнути дублювання функцій одних управлінських структур іншими: Міністерство охорони здоров’я здійснює атестацію керівних працівників системи нагляду за охороною праці, виконуючи тим самим обов’язки Міністерства праці та соціальної політики. Необхідно також відзначити і те, що передача функцій одних (ліквідованих) органів іншим не була достатньо обґрунтованою. Скажімо, ліквідація декількох міністерств, державних комітетів та агентств та покладення їхніх повноважень на Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції призвели до зниження ефективності роботи останнього.

Як свідчить зарубіжний досвід, ефективне функціонування системи центральних органів державного управління можливе лише у випадку побудови її за функціональним (а не галузевим) принципом. У відповідності з останнім кожний орган виконавчої влади здійснює чітко визначене коло управлінських функцій. При цьому, зрозуміло проблема дублювання повноважень одних державних структур іншими навіть не виникає. Побудова системи виконавчої влади за цим принципом дозволяє досягнути й інших позитивних результатів. Серед них – зменшення бюджетних витрат на фінансування владних структур, більш оперативне реагування держави на зміну зовнішньополітичних та внутрішньодержавних пріоритетів.

Удосконалення внутрішньої організації міністерств
Протягом десяти років української незалежності лише уряду, очолюваному В.Пустовойтенком вдалося пропрацювати два роки – решта Прем’єр-міністрів (а отже, і відповідних міністрів) припиняли свої повноваження протягом року з моменту вступу на посаду. Кожен новопризначений міністр, природньо, намагався підібрати на ключові посади в міністерстві “своїх” людей. В результаті лише у період з 1992 по 1999 рік змінилося близько 280 заступників міністрів. З огляду на це виникла потреба в убезпеченні висококваліфікованих державних службовців від частих змін політичної ситуації в державі.

Саме тому у травні 2001 року побачив світ Указ Президента “Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні”, покликаний через створення посад державних секретарів втілити у життя ідею спадковості державної служби та відмежувати політичний та управлінський аспекти функціонування міністерств.

Проте, в процесі реалізації положень цього Указу виявилось, що створення інституту державних секретарів було певною мірою передчасним. Наприклад, державні секретарі можуть бути такими ж політичними діячами, як і міністри (низка новопризначених державних секретарів на момент призначення на посаду були активними членами партій). Недоцільним було запровадження посад державних секретарів у “силових” структурах – Міністерствах оборони, внутрішніх справ тощо. Крім того, наділення Президента правом призначення та звільнення державних секретарів міністерств (як і їхніх заступників) ще більше обмежило вплив уряду на вирішення кадрових питань виконавчої влади.

Багато фахівців сходяться на тому, що головною передумовою ефективного функціонування інституту державних секретарів (а отже і міністерств в цілому) є формування уряду парламентською більшістю, яка б визначала стратегічні завдання вищого органу виконавчої влади та несла б відповідальність за його діяльність. Лише в таких умовах міністри стануть політичними фігурами, а державні секретарі – виконавцями поставлених міністрами завдань. Але в Україні на сьогодні такої передумови поки що не існує.

Децентралізація виконавчої влади
В країнах Європи головним принципом побудови системи державного управління є принцип субсидіарності, за якого органи виконавчої влади вищого рівня здійснюють ті повноваження, які неспроможні реалізувати нижчестоячі управлінські структури. Український підхід до побудови системи виконавчої влади докорінно відрізняється від прийнятого у світі: на сьогодні уряд та центральні органи виконавчої влади виконують низку повноважень, які могли б успішно реалізовувати місцеві державні адміністрації. Зокрема, у 2000 р. уряд схвалив 2382 розпорядження і постанови; таким чином, члени уряду приймали по 40-50 документів щотижня. Зрозуміло, що більшість рішень приймалися практично без обговорення. Серед урядових рішень у 2000 р. були, наприклад, розпорядження “Про передачу житлового будинку з державної власності у власність територіальної громади м. Коломия”, “Про передачу незавершеної будівництвом фабрики “Полум’я” (смт. Брусилів Житомирської області)”, “Про дозвіл на ввезення в Україну та реєстрацію мікроавтобуса Тойота Хиасе, виготовленого понад 5 років тому, що передається як гуманітарна допомога Незалежній євангельській церкві “Любов Христова” (м. Миколаїв)”. Надмірна концентрація владних повноважень спостерігається і на рівні міністерств. Зокрема, Міністерство охорони здоров’я готує плани відпусток ректорів вищих медичних навчальних закладів; проводить роботу, пов’язану з наданням житлово-комунальних послуг медичним працівникам сільської місцевості тощо.

З іншого боку, районні місцеві державні адміністрації фактично позбавлені реальних важелів впливу на ситуацію у відповідних районах: управління державним майном в районі здійснюється не районними, а обласними державними адміністраціями (або Кабінетом Міністрів України), питання відводу землі вирішуються на рівні органів місцевого самоврядування, а не районних державних адміністрацій. В результаті ефективність функціонування владних структур на всіх рівнях виконавчої вертикалі значно знижується.

Удосконалення організації державної служби.
Чисельність державних службовців в Україні є значно меншою, ніж у багатьох демократичних державах світу. Натомість ефективність їхньої роботи все ще залишає бажати кращого. Загалом, виділяють декілька причин недосконалості державної служби. Серед них – успадкована з радянських часів система підбору та розстановки кадрів на посадах в органах державного управління, за якої головним критерієм для призначення на керівні посади є не професіоналізм, а особиста відданість вищестоячому керівнику. Не було створено і належних матеріальних стимулів для підвищення ефективності роботи державних службовців (заробітна плата більшості з них не перевищує 100 дол. США).

Саме тому реформування державної служби було визнане однією з головних складових широкомасштабного процесу модернізації управлінського механізму. Воно передбачає не лише залучення на державну службу виключно кваліфікованих кадрів, але і підвищення якості управлінських послуг, забезпечення максимально ефективного витрачання бюджетних коштів.

На сьогодні спільних поглядів на подальші шляхи реформування державної служби не існує. Зокрема, одні вбачають удосконалення роботи міністерств, інших центральних і місцевих органів виконавчої влади у скороченні кількості службовців, які обіймають посади в цих органах. Тим самим, на їхню думку, забезпечується залучення на державну службу більш досвідчених кадрів (за рахунок скорочення найменш професійно придатних службовців), обмежуються витрати держави на утримання адміністративного апарату. Саме такий спосіб “удосконалення” функціонування органів виконавчої влади донедавна застосовувався в Україні. Його противники справедливо наголошують на тому, що в умовах побудови системи центральних органів виконавчої влади за галузевим принципом будь-які спроби директивного скорочення державних службовців не призведуть до очікуваних результатів, оскільки вони не враховують відомчої специфіки органів, штатні розписи яких корегуються. Так, апарати одних міністерств можна було б скоротити через невідповідність обсягу покладених на них завдань кількості державних службовців, що обіймають посади у відповідних міністерствах. Водночас існують і такі органи виконавчої влади, які незадовільно виконують покладені на них функції через брак “виконавців”. Очевидно, що подальше скорочення кількості службовців у таких органах навряд чи оптимізує їхню діяльність. Тому скороченню державних службовців має передувати перехід на організацію системи органів виконавчої влади за функціональним принципом.

Запропоновано й інші шляхи реформування державної служби, зокрема – перехід на конкурсні засади прийому на службу, підвищення розміру заробітної плати державних службовців тощо. Але в умовах існуючого дублювання функцій одних владних структур іншими, здійснення цих реформаторських кроків навряд чи призведе до значного підвищення якості управлінських послуг.

Позиції політичних партій

Проблемам адміністративної реформи та удосконалення функціонування управлінського організму завжди відведено одне з чільних місць у програмах практично всіх політичних партій. Відмінності у підходах до вирішення цих питань залежать насамперед від того, яку форму правління підтримує та чи інша партія.

Зокрема, Народно-демократична партія, “Демократичний Союз”, “Трудова Україна”, “Партія регіонів”, “Солідарність”, у програмних документах яких одним із головних завдань визначено удосконалення форми державного правління у напрямі посилення впливу глави держави на вирішення кадрових та поточних питань діяльності уряду, традиційно підтримували всі заходи Президента України, спрямовані на реформування адміністративної системи. Так, ці партії виступають за збереження права у Глави держави на призначення керівників та заступників керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади, державних секретарів міністерств. Підтримують вони і безпосередню підпорядкованість Президенту силових структур – Міністерств внутрішніх справ, оборони, з питань надзвичайних ситуацій та захисту населення від наслідків чорнобильської катастрофи, Служби безпеки України. Аналогічного підходу до вирішення проблем адміністративної реформи дотримується Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина”.

Соціал-демократична партія України (об’єднана), Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і порядок” та “Яблуко” підтримують ідею розширення впливу уряду на вирішення кадрових питань виконавчої влади. Деякі з них наголошують на необхідності надання Кабінету Міністрів права на призначення голів районних та обласних державних адміністрацій, Державного секретаря Кабінету Міністрів, голів державних комітетів. Водночас ці партії виступають за посилення ролі парламенту у призначенні членів уряду та його поточній діяльності.

Комуністична, Соціалістична та Прогресивна соціалістична партії України, виступаючи за повне обмеження владних повноважень Глави держави, вважають, що вся повнота державної влади повинна належати Верховній Раді, якій повинні бути підконтрольні як уряд, так і інші органи виконавчої влади.

Суттєво різняться і позиції політичних партій щодо питання про порядок формування обласних і районних державних адміністрацій. Так, Трудова Україна, Народно-демократична партія, Демократичний Союз, Партія Регіонів, “Яблуко”, “Батьківщина”, Партія зелених України, Комуністична, Соціалістична та Прогресивна соціалістична партії вважають, що закріплений Конституцією порядок призначення на посади керівників місцевих органів виконавчої влади повинен бути змінений: голови адміністрацій повинні призначатись не президентом, а обиратись населенням відповідних адміністративно-територіальних одиниць. Інші партії (Український Народний Рух, Народний Рух України, Партія “Реформи і Порядок”, Соціал-демократична партія України (об’єднана)) виступають за збереження права на призначення голів обласних та районних адміністрацій в руках президента.

Практично всі партії у своїх програмах наголошують на необхідності побудови системи центральних органів виконавчої влади за функціональним принципом, децентралізації влади, оптимізації кількості державних службовців. Разом з тим, конкретних шляхів реформування державного апарату жодною з існуючих партій запропоновано не було.

Місцеве самоврядування

З проголошенням Україною у 1991 році незалежності особливої актуальності набула проблема наближення існуючої в державі системи місцевого самоврядування до європейських та світових стандартів. Тому вже наступного року розпочались інтенсивні пошуки найбільш прийнятної для України моделі організації муніципальної влади. Їх результатом стало прийняття Верховною Радою у березні 1992 р. Закону “Про місцеві ради народних депутатів та місцеве і регіональне самоврядування”, який розмежував повноваження органів самоврядування та державного управління, визначив структуру виконавчої вертикалі на місцях. Переважна більшість його положень у 1996 році знайшла відображення у Конституції України.

Прийняття Верховною Радою України Основного закону заклало підвалини для подальшого реформування місцевого самоврядування. Зокрема, у 1996 та 1999 роках було прийнято Закони “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації”. Вони визначили основні засади організації муніципальної влади в Україні та принципи взаємодії органів державної влади та місцевого самоврядування, закріпили фінансові та майнові права територіальних громад.

Система місцевого самоврядування

У переважній більшості зарубіжних держав на законодавчому рівні закріплено дволанкову систему організації муніципальної влади, яка, поряд з територіальними громадами, включає також органи місцевого самоврядування та їхніх посадових осіб. Подібна система організації муніципальної влади була закріплена і в українському законодавстві. Зокрема, було визнано, що територіальна громада села, селища, міста є основним носієм функцій місцевого самоврядування. Вона може здійснювати свої повноваження як безпосередньо – у формі місцевих референдумів, загальних зборів громадян за місцем проживання, ініціювання розгляду поточних питань місцевого значення у відповідних радах, громадських слухань, створення будинкових, квартальних, вуличних органів самоорганізації населення, так і через відповідні ради та їхні виконавчі органи.

Важлива роль у здійсненні муніципальної влади належить сільським, селищним, міським радам та їхнім виконавчим органам. Стаття 26 Закону “Про місцеве самоврядування в Україні” визначає коло питань, які можуть вирішуватись виключно місцевими радами. Серед них – питання самоорганізації ради та формування її органів (затвердження регламенту ради, утворення комісій та визначення їхнього складу, формування виконавчого органу ради тощо); економічного, соціального та культурного розвитку відповідної адміністративно-територіальної одиниці тощо. До повноважень рад також віднесено затвердження місцевих бюджетів, встановлення муніципальних податків та зборів, прийняття рішень про випуск облігацій місцевих позик, управління комунальною власністю. Крім того, муніципальні представницькі органи мають досить вагомі важелі контролю за діяльністю місцевих голів та утворених радами органів. Так, рада може прийняти рішення про недовіру відповідному голові, вимагати від виконавчого комітету подання звіту про діяльність, за результатами розгляду якого переобрати всіх чи окремих членів комітету.

Виконавчими органами рад є їхні виконавчі комітети, відділи та управління, які формуються на строк повноважень ради та очолюються відповідно сільськими, селищними та міськими головами. Ці органи наділені широкими повноваженнями практично в усіх сферах життя відповідних громад, зокрема – соціально-економічного, культурного розвитку територій, оборонної роботи, забезпечення правопорядку; управління комунальною власністю, зовнішньоекономічною діяльністю тощо. Ці повноваження Законом “Про місцеве самоврядування в Україні” розподілено на власні (здійснення яких пов’язане з вирішенням питань місцевого значення та наданням громадських послуг) та делеговані (окремі повноваження органів виконавчої влади, виконання яких у зв’язку з наближеністю органів місцевого самоврядування до жителів сіл, селищ та міст держава вважає за доцільне покласти на муніципальні органи).

Виконавчі органи місцевих рад очолюються сільськими, селищними та міським головами. Останні здійснюють три основні функції: представляють громади сіл, селищ та міст у відносинах з іншими територіальними громадами та органами державної влади, головують на засіданнях рад та очолюють їхні виконавчі комітети.

Органами, які забезпечують реалізацію спільних інтересів територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” не передбачив існування виконавчих органів цих рад – рішення останніх виконуються відповідними місцевими державними адміністраціями. Повноваження регіональних представницьких органів законодавство зводить, в основному, до організації власної роботи, затвердження поданих на розгляд рад відповідними місцевими державними адміністраціями програм соціального, економічного та культурного розвитку відповідних територій, обласних та районних бюджетів тощо. При цьому значна кількість повноважень рад обласного і районного рівнів делегується міцевим державним адміністраціям – зокрема, сприяння інвестиційній діяльності на території області (району); об’єднання на договірних засадах коштів підприємств та організацій, розташованих на відповідній території, і населення, а також бюджетних коштів на будівництво та реконструкцію об’єктів соціальної інфраструктури, на охорону навколишнього середовища; забезпечення розвитку науки та освіти, охорони здоров’я тощо.

Порядок формування муніципальних, районних та обласних рад
Депутати сільських, селищних та міських рад обираються на чотирирічний строк громадянами, які на день проведення виборів досягли 18 років, мають право голосу і проживають на території відповідних сіл, селищ та міст. При цьому територія адміністративної одиниці поділяється на округи, кількість яких дорівнює кількості депутатських місць у раді. Для того, щоб бути обраним, кандидат у депутати повинен отримати більше голосів виборців, які взяли участь у голосуванні, ніж будь-який інший кандидат у депутати до місцевої ради.

Визначивши на конституційному рівні районні та обласні ради як органи, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, Верховна Рада України закріпила особливий порядок їхнього формування. Так, згідно із Законом “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” всі територіальні громади в межах району обирають до районних рад однакову кількість депутатів. Формування складу обласних рад здійснюється на аналогічних засадах: райони, міста обласного значення є рівнопредставленими. Слід також відзначити, що процес виборів депутатів районних та обласних рад має й інші специфічні риси. Так, під час проведення виборів до районної ради кожне село, селище, а на виборах до обласних рад – відповідно кожний район та місто обласного значення – обирають не одного, а декількох депутатів. При цьому обраними до обласної (районної) ради вважаються кандидати, які на виборах отримали більшу, порівняно з іншими кандидатами, кількість голосів виборців, що взяли участь у голосуванні.

Відносини місцевого самоврядування з органами виконавчої влади
Закони “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” визначили коло питань, віднесених до компетенції органів державного управління на місцях та муніципальних органів. На законодавчому рівні також було передбачено положення, відповідно до якого органи виконавчої влади та їхні посадові особи не мають права втручатись у законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені законодавством до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень. Обмежено і втручання муніципальних органів у діяльність управлінських структур: органи самоврядування не можуть втручатись у діяльність органів державного управління, за винятком випадків виконання ними делегованих повноважень державної влади.

Матеріальна основа місцевого самоврядування
Якість муніципальних послуг та ефективність функціонування системи місцевого самоврядування в цілому залежать від наявності у власності територіальних громад достатніх коштів. Законодавство закріпило за територіальними громадами право на володіння, користування і розпоряджання належним їм на праві комунальної власності рухомим та нерухомим майном, землею та природними ресурсами, закладами культури та освіти тощо. Від імені територіальної громади повноваження власника здійснюють відповідні муніципальні органи.

Проблеми розвитку місцевого самоврядування в Україні

Незважаючи на активні кроки України у напрямі реформування місцевого самоврядування, багато проблем, пов’язаних із здійсненням територіальними громадами права на вирішення питань місцевого значення, залишаються по суті невирішеними. Зокрема, найбільші дискусії точаться навколо удосконалення організації муніципальної влади, відносин між органами самоврядування та місцевими державними адміністраціями; оптимізації порядку формування місцевих рад. Не менш гостро стоїть проблема зміцнення матеріальної та фінансової основи місцевої влади.

Удосконалення системи місцевого самоврядування
Чи не найголовнішою запорукою підвищення ефективності функціонування системи місцевого самоврядування в Україні є створення державою таких механізмів, які б дозволяли територіальним громадам вирішувати поточні проблеми місцевого значення не лише через відповідні муніципальні органи, але і за допомогою різних форм безпосередньої демократії.

У переважній більшості держав, що утворились на теренах колишнього СРСР, на законодавчому рівні було закріплено право громад на здійснення місцевого самоврядування безпосередньо, тобто без участі органів самоврядування. При цьому, український законодавець, передбачивши таке право, не визначив дієвих механізмів його реалізації: єдиним кроком у напрямку зміцнення впливу громад на вирішення місцевих питань стало законодавче визначення статусу органів самоорганізації населення (будинкових, вуличних, квартальних комітетів). Здійснення самоврядування в інших формах безпосередньої демократії чинним законодавством фактично унеможливлено (скажімо, більшість положень ухваленого ще у 1990 році Закону “Про всеукраїнський та місцевий референдуми” суперечить не лише загальноприйнятій світовій практиці, але і положенням Конституції, а тому – не можуть застосовуватись на практиці). Це, зрозуміло, навряд чи сприяє підвищенню ефективності функціонування муніципальної влади.

Чимало дискусій точиться і навколо питання про розмежування повноважень між різними ланками органів самоврядування. В усіх демократичних державах визначальним принципом розподілу функцій не лише між органами місцевого самоврядування, але і між органами муніципального та державного управління, є принцип субсидіарності, відповідно до якого органи самоврядування та виконавчої влади повинні виконувати лише ті завдання, які не спроможні виконати органи нижчого рівня. Натомість в Україні такий підхід до розподілу повноважень між муніципальними інституціями визнаний не був. Так, чинним законодавством на виконавчі органи сільських, селищних та міських рад покладено обов’язки щодо надання додаткових до встановлених державою гарантій соціального захисту населення, подання допомоги інвалідам, ветеранам війни та праці, створення будинків-інтернатів для малозабезпечених та самотніх громадян, підготовки програм економічного та соціального розвитку, раціонального використання природних ресурсів тощо. При цьому законодавцем не було враховано реальної спроможності здійснення цих функцій відповідними органами: загальновідомо, що за рахунок лише доходів від комунального майна, що належить селу, та місцевих податків виконати покладені на виконавчі органи рад обов’язки буде неможливо.

Недостатньо було враховано зарубіжний досвід і при законодавчому визначенні повноважень районних та обласних рад: функції останніх зводяться скоріше не до представництва громад, а до перерозподілу коштів між селами, селищами та містами (часто – з нехтуванням інтересів тих громад, які, фактично, відіграють визначальну роль у формуванні обласних та районних бюджетів), затвердження поданих місцевими державними адміністраціями програм економічного та соціального розвитку регіонів, а також визначення порядку власної діяльності.

Пропонуються два шляхи розмежування повноважень між різними ланками системи муніципального управління. Перший з них – збільшення територіальних громад. Прихильники такого способу вдосконалення функціонування місцевого самоврядування наголошують на тому, що лише за умови забезпечення самодостатності територіальних громад (тобто через створення таких громад, які за рахунок власних податкових надходжень та господарської діяльності будуть спроможні забезпечити належне фінансування та надання якісних муніципальних послуг) ефективне муніципальне управління стане реальністю. Водночас збільшенню територіальних громад перешкоджають положення Конституції, якими за кожною сільською громадою закріплено право на здійснення місцевого самоврядування. Тим самим створюються законодавчі умови для їхнього подальшого подрібнення.

Зміст другої моделі полягає у скороченні переліку функцій сільських, селищних та міських рад до таких меж, в яких відповідні громади будуть здатні надавати муніципальні послуги за рахунок власних коштів. При цьому пропонується відповідно розширити обсяг повноважень районних та обласних рад. Але і такий підхід до вирішення проблем самоврядування містить чимало недоліків. Зокрема, він не може врахувати нерівномірність економічного розвитку сіл, селищ та міст, чисельність членів відповідних громад та цілу низку інших факторів.

Удосконалення порядку формування муніципальних, районних та обласних рад
Передбачений Законом “Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” порядок проведення виборів до місцевих представницьких органів зумовив виникнення цілої низки проблем, дискусії навколо яких не вщухають і дотепер.

Зокрема, ним передбачено, що територіальні громади в межах району, а так само райони та міста обласного значення, повинні мати рівну кількість депутатських мандатів у відповідно районній та обласній радах. Такий порядок формування рад призводить до низки негативних наслідків, зокрема – порушення принципу рівності голосів виборців. Так, місто обласного значення з кількістю жителів в один мільйон представлене в обласній раді тією ж кількістю депутатів, що і невеликий сільськогосподарський район. В результаті при затвердженні радами бюджетів, програм економічного та соціального розвитку територій, інтереси таких міст фактично нехтуються. Тому багатьма фахівцями вже давно піднімається питання про необхідність зміни порядку формування обласних рад. Один із шляхів вирішення цієї проблеми полягає у встановленні квоти представленості територільних громад у відповідних радах, тобто визначенні кількості виборців в окрузі, якій має відповідати один депутатський мандат у відповідній раді. Однак позиції прихильників такого підходу поділяють далеко не всі. Головним їхнім аргументом є те, що відповідно до положень Основного закону обласні та районні ради є органами, що представляють спільні інтереси територіальних громад. А відтак зміна представленості громад у відповідних радах суперечитиме Конституції.

Не менш гостро стоїть проблема формування територіальних виборчих комісій. Останні, відповідно до закону, утворюються радами за пропозиціями їхніх голів. При цьому Закон ніяк не зв’язує голову ради обов’язком включення запропонованих партіями, виборчими блоками, зборами виборців осіб до складу комісій. В умовах, коли 70% складу обласних та районних рад становлять службовці відповідних державних адміністрацій, які знаходяться у прямому підпорядкуванні останніх, рішення рад (а отже і склад виборчих комісій) часто залежать від позицій керівників обласних та районних державних адміністрацій. Тим самим створюються умови для недостатньо об’єктивного визначення результатів виборів. Вирішити цю проблему можна було б шляхом, зокрема, усунення рад від участі у призначенні членів виборчих комісій (відповідні повноваження пропонується передати виборчим комісіям вищого рівня). Альтернативний шлях врегулювання даного питання полягає у розширенні представництва у складі виборчих комісій учасників виборів – політичних партій та блоків партій.

Численні дискусії точаться також навколо питання про розведення у часі виборів до парламенту та місцевих представницьких органів. Їхнє значення обумовлене тим, що процес обрання народних депутатів України відсуває хід виборів до органів муніципальної влади на другий план. У зв’язку з цим значно послаблюється контроль за дотриманням положень виборчого законодавства під час виборів, а відтак – відкриваються широкі можливості для зловживань з боку органів державної влади. Але на шляху позитивного вирішення цієї проблеми стоять перешкоди – діюча Конституція фактично унеможливлює проведення виборів в інші, ніж вибори до парламенту, строки.

Відносини між органами місцевого самоврядування та виконавчої влади
Прийняттям Законів “Про місцеве самоврядування в Україні” та “Про місцеві державні адміністрації” законодавчий орган держави спробував розмежувати повноваження управлінських та самоврядних інституцій. При цьому законодавством було визначено як виключні сфери відання місцевих органів державної влади та самоврядування, так і питання, які належать до конкуруючої (суміжної) компетенції, за якої державні адміністрації та муніципальні органи наділяються повноваженнями в одній галузі суспільного життя. Саме вони і потребують розмежування як на законодавчому рівні, так і в процесі їхнього здійснення.

Фахівцями у галузі місцевого самоврядування запропоновано різні способи розмежування предметів відання муніципальних та державних органів. Так, висловлюється думка про необхідність уточнення предметів відання місцевих державних адміністрацій та органів самоврядування. Водночас опоненти такої ідеї обгрунтовано зауважують, що всіх конфліктних ситуацій у відносинах держави та муніципальних органів, керуючись лише нормами законодавства, вирішити не вдасться. На їхню думку, найефективнішим з можливих шляхів розмежування повноважень є укладення договорів між державними адміністраціями та самоврядними органами щодо спільної діяльності у відповідних галузях суспільного життя. Аргументом на користь їхньої позиції є те, що чинне законодавство дозволяє муніципальним та державним адміністраціям укладати угоди, які можуть конкретизувати відповідно до закону їхні взаємні права та обов’язки.

Не менше проблем у стосунках місцевих державних адміністрацій з органами самоврядування виникло у зв’язку з поділом повноважень виконавчих органів місцевих рад на власні та делеговані. Такий підхід не є типовим для переважної більшості зарубіжних країн: виконавчі органи влади делегують муніципалітетам свої повноваження, як правило, на договірній основі (але аж ніяк не на підставі закону). Крім того, органам місцевого самоврядування в Україні делеговано ті повноваження, які, за логікою, повинні реалізовуватись органами державного управління, а не муніципальними структурами (скажімо, організація мобілізаційної роботи у відповідних територіальних одиницях). Водночас покладення на муніципальні органи тягаря делегованих повноважень не супроводжувалось виділенням на їхню реалізацію відповідних бюджетних коштів.

Комунальна власність
Закон “Про місцеве самоврядування в Україні” закріпив за територіальними громадами право на володіння, користування та розпорядження комунальною власністю. Але далі закріплення цього права законодавець не пішов. Так, у жодному правовому акті не було визначено конкретного порядку передачі майна з державного володіння у муніципальну власність. Низка проблем виникає і при спробах розмежування власності міст та адміністративно-територіальних одиниць, які ввійшли до їх складу, так само як і власності областей, районів, міст. Поза правовим регулюванням залишився і порядок розпорядження комунальною власністю громадою безпосередньо, тобто без участі органів місцевого самоврядування. Без вирішення цих питань про підвищення якості муніципальних послуг годі й думати.

Внутрішня та зовнішня безпека

Оборона України, захист державного суверенітету, підтримання безпеки суспільства як зовнішньої, так і внутрішньої є однією з головних функцій держави. Її безпосереднє виконання покладене на так звану “Воєнну організацію” держави або “силові” структури – систему державних органів та інституцій, які мають повноваження та засоби для захисту України та її населення від злочинності, військових посягань ззовні, підривної діяльності іноземних держав та організацій, катастроф, стихійних лих, небезпечних соціальних конфліктів, епідемій та інших загроз, у тому числі силовими методами. До “силових” структур належать Збройні Сили України, органи і підрозділи Міністерства внутрішніх справ, внутрішні війська, Служба безпеки України, Прикордонні війська України, військові підрозділи Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи та інші воєнізовані та збройні формування, утворені відповідно до Конституції України.

До здобуття незалежності Україна не мала ані власних силових структур, ані органів управління обороною та державною безпекою. Військові формування підпорядковувалися органам державної влади СРСР та виконували загальносоюзні функції.

З розпадом Радянського Союзу Україна отримала у спадок надзвичайно чисельну за особовим складом та кількістю озброєнь, потужну і, водночас, економічно обтяжливу та структурно нераціональну Воєнну організацію. Постала нагальна необхідність реформувати Збройні Сили України та інші силові структури таким чином, щоб вони, не втративши, і підвищивши власну здатність виконувати поставлені перед ними завдання, не стримували економічний та соціальний розвиток держави.

Воєнна організація України сьогодні

Воєнна організація України сьогодні складається з воєнізованих формувань та силових органів держави, до особового складу яких за різними оцінками належать до мільйона осіб. Кожен такий орган чи формування мають свої функції та виконують певні завдання. Від того, наскільки чітко визначені у законодавстві напрями використання силових структур (як у мирний, так і у воєнний час), їх підпорядкованість та контроль над ними, залежить не тільки безпека суспільства, але й соціальна, економічна та політична рівновага у державі, конституційність даржавної влади, правопорядок тощо.

Збройні Сили України

Функції Збройних Сил України
Оборона України, захист її суверенітету, територіальної цілісності і недоторканності покладені на Збройні Сили України. Вони протидіють застосуванню іншою державою або групою держав збройної сили до України, забезпечують охорону повітряного простору держави та підводного простору у межах територіального моря України. Таким чином, основне завдання Збройних Сил – захист України від агресії ззовні. Найбільшої актуальності виконання цієї функції набуває, природньо, тоді, коли держава перебуває у стані війни. Однак це не означає, що можливості Збройних Сил використовуються державою лише у випадку ведення війни. Створення і утримання боєздатних воєнізованих формувань вимагає надзвичайно великих матеріальних і фінансових витрат, а отже, використовувати їх необхідно максимально ефективно. Тому законодавство передбачає можливість залучення Збройних Сил і під час виконання мирних завдань. Причому, мова йде лише про випадки надзвичайного характеру, коли застосування збройної сили, використання дисциплінованих та високоорганізованих армійських підрозділів, частин, з’єднань є єдиним способом забезпечити захист життя та здоров’я населення, дотримання Конституції та законів України тощо. Зокрема, Збройні Сили можуть залучатися до здійснення заходів із підтримання правового режиму воєнного і надзвичайного стану, для посилення охорони державного кордону України і виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу України, ліквідації надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру (різноманітних аварій, катастроф, епідемій, епізоотій тощо).

Крім того, законодавство передбачає можливість використання окремих підрозділів, військових частин і з’єднань Збройних Сил України з метою сприяння підтримці міжнародного миру. Тому у виняткових випадках вони можуть застосовуватися для надання військової допомоги іншим державам, а також участі у міжнародному військовому співробітництві та міжнародних миротворчих операціях на підставі міжнародних договорів України.

Структура та загальна чисельність Збройних Сил України
Загальна чисельність Збройних Сил України затверджується Верховною Радою України за поданням Президента України. На сьогодні вона складає 400 тисяч чоловік, з яких 310 тисяч – військовослужбовці. Передбачається поступове скорочення загальної чисельності Збройних Сил.

Основу Збройних Сил України складають види Збройних Сил, а саме: Сухопутні війська, Військово-Повітряні Сили, Війська Протиповітряної оборони, Військово-Морські Сили. До складу Збройних Сил входять також об’єднання, з’єднання, військові частини, військові навчальні заклади, установи та організації, що не належать до видів Збройних Сил України.

Головним військовим органом з планування оборони держави і оперативного управління Збройними Силами України є Генеральний штаб Збройних Сил України (окрема складова частина Міністерства оборони України).

Безпосереднє керівництво Збройними Силами України у мирний та воєнний час здійснює Головнокомандувач Збройних Сил України. Головнокомандувачем Збройних Сил України є за посадою Міністр оборони України, якщо він військовослужбовець, а у разі, коли Міністром оборони України призначається цивільна особа, – начальник Генерального штабу Збройних Сил України.

Комплектування Збройних Сил України
Особовий склад Збройних Сил України складається з військовослужбовців і працівників Збройних Сил України (цивільних осіб).

В Україні встановлено загальний військовий обов’язок для чоловіків, які відповідають певним вимогам щодо стану здоров’я та віку. На сьогодні приблизно 42% особового складу військовослужбовців (близько 137 тисяч чоловік) формується за рахунок періодичних призовів громадян України на строкову службу в Збройних Силах. Призовний вік мають особи, які досягли 18, але не старші 25 років. (загальна структура керівництва та контролю над Збройними Силами України відображена у схемі 1)

Органи і підрозділи Міністерства внутрішніх справ. Внутрішні війська

Головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, відповідальним за захист прав і свобод громадян, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань, ведення боротьби із злочинністю, охорону громадського порядку, забезпечення громадської безпеки, безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки, охорони та оборони особливо важливих державних об’єктів, є Міністерство внутрішніх справ України. Воно:

  • забезпечує запобігання злочинам, їх припинення, розкриття і розслідування, розшук осіб, які вчинили злочини, вжиття заходів із усунення причин і умов, що сприяють вчиненню правопорушень;
  • виявляє, розкриває і розслідує злочини, що мають міжрегіональний і міжнародний характер, веде боротьбу з організованою злочинністю, наркобізнесом і злочинами у сфері економіки;
  • забезпечує профілактику правопорушень;
  • забезпечує проведення паспортної, реєстраційної та міграційної роботи;
  • організовує роботу, пов’язану із забезпеченням безпеки дорожнього руху та пожежної безпеки;
  • вживає разом з іншими державними органами заходів щодо запобігання дитячій безпритульності та правопорушенням серед неповнолітніх;
  • організовує і проводить розшук громадян у встановлених законодавством та міжнародними угодами України випадках;
  • здійснює контроль за придбанням, зберіганням, носінням і перевезенням зброї, боєприпасів, вибухових речовин і матеріалів, інших предметів і речовин, щодо зберігання і використання яких встановлено спеціальні правила, за відкриттям і функціонуванням об’єктів, де вони використовуються;
  • організовує роботу Державної автомобільної інспекції, забезпечує реєстрацію та облік автомототранспортних засобів, разом з іншими державними органами вживає заходів із забезпечення безпеки дорожнього руху; контролює проведення роботи, спрямованої на запобігання дорожньо-транспортним пригодам;
  • забезпечує здійснення державного пожежного нагляду, пожежну охорону населених пунктів і об’єктів;
  • здійснює контроль за додержанням громадянами паспортних правил, правил в’їзду, виїзду, перебування в Україні і транзитного проїзду через її територію іноземців та осіб без громадянства;
  • організовує здійснення заходів щодо рятування людей, охорони їх безпеки, забезпечення громадського порядку, збереження майна в разі стихійного лиха, аварій, пожеж, катастроф та щодо ліквідації їх наслідків;
  • виконує інші функції.

Отож, на Міністерство внутрішніх справ покладений обов’язок забезпечувати внутрішню безпеку держави, захист громадян, їх прав, інтересів, власності у повсякденному житті.

Міліція
До структури Міністерства внутрішніх справ України входить низка елементів (органи державної пожежної охорони, внутрішні війська, кримінально-виконавча система), кожен з яких виконує певні функції, покладені на органи внутрішніх справ. Одним з них є міліція – державний озброєний орган виконавчої влади, який захищає життя, здоров’я, права і свободи громадян, власність, природне середовище, інтереси суспільства і держави від протиправних посягань.

Саме міліція забезпечує особисту безпеку громадян, захист їх прав і свобод, законних інтересів; здійснює запобігання правопорушенням та їх припинення; охороняє і підтримує громадський порядок; виявляє і розкриває злочини, розшукує осіб, які їх вчинили; забезпечує безпеку дорожнього руху; захищає власність від злочинних посягань; виконує деякі кримінальні покарання і адміністративні стягнення тощо.

Система органів міліції поділяється на підрозділи, кожен з яких виконує спеціальні функції, як-от: боротьба зі злочинністю; забезпечення громадської безпеки та охорона громадського порядку; забезпечення правопорядку на транспорті; забезпечення безпеки дорожнього руху; охорона державної, комунальної та приватної (за угодами) власності тощо. Відповідно, існує кримінальна міліція, міліція громадської безпеки; транспортна міліція; державна автомобільна інспекція; міліція охорони; спеціальна міліція.

Внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України
Внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України призначені для охорони та оборони важливих державних об’єктів (таких, як атомні електростанції), охорони виправно-трудових і лікувально-трудових установ, а також для участі в охороні громадського порядку та боротьбі із злочинністю. Крім того, військовослужбовці внутрішніх військ конвоюють заарештованих і засуджених; переслідують і затримують заарештованих і засуджених осіб, які втекли з-під варти; супроводжують спеціальні вантажі; здійснюють пропускний режим на об’єктах, що охороняються; охороняють підсудних під час судового процесу; беруть участь у ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій (аварій, катастроф тощо) на об’єктах, що охороняються та інше.

Служба безпеки України

Функції Служби безпеки України
Перед державою та суспільством нерідко постають численні загрози їх життєво важливим інтересам. Такими загрозами є розвідувальна та підривна діяльність іноземних спеціальних служб та організацій, організована злочинність, особливо у сфері економіки та управління, тероризм тощо. Деякі діяння окремих осіб та організацій створюють небезпеку для всього людства, міжнародного миру. Боротьба, запобігання, припинення таких особливо небезпечних посягань на безпеку суспільства, держави, окремих громадян є завданням Служби безпеки України. Саме цей правоохоронний орган здійснює розвідувальну та контррозвідувальну роботу; бере участь у забезпеченні захисту державних таємниць України; виявляє, припиняє та розслідує злочини проти держави та деякі інші правопорушення.

Керівництво Службою безпеки України. Її структура
Служба безпеки України підпорядковується у своїй діяльності Президенту України та перебуває під контролем Верховної Ради України. Така “увага” до неї з боку вищих органів державної влади зумовлена прагненням запобігти порушенню прав та інтересів громадян, забезпечити максимально ефективне здійснення цим органом спеціального призначення покладених на нього функцій. Адже Служба безпеки України здійснює діяльність у сфері особливих інтересів держави та суспільства.

Керівництво всією діяльністю Служби безпеки України здійснює її Голова. Він несе персональну відповідальність за якість та законність її роботи.

До складу Служби безпеки України входить Центральне управління Служби безпеки України, підпорядковані йому органи в регіонах (районах та областях), Служба безпеки Автономної Республіки Крим, органи військової контррозвідки, військові формування, а також навчальні, науково-дослідні та інші заклади Служби безпеки України.

Інші “силові” структури

До числа “силових” структур України входять і деякі інші органи та формування, мета яких – забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки держави. Серед них можна виділити, зокрема, Прикордонні війська України та військові підрозділи Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Прикордонні війська України покликані підтримувати недоторканність державного кордону України на суші, морі, річках, озерах та інших водоймах України, а також охороняти виключну (морську) економічну зону України (морські райони, зовні прилеглі до територіального моря України, включно з районами навколо островів, що їй належать). Вони забезпечують дотримання всіма особами та транспортними засобами встановленого порядку перетинання державного кордону України.

З метою захисту населення та подолання наслідків катастроф, стихійних лих, епідемій тощо в державі створені війська цивільної оборони, спеціальні аварійно-рятувальні та інші служби. Загальне керівництво ними здійснює Міністерство України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи.

Вище керівництво та загальний контроль за діяльністю у сфері забезпечення внутрішньої та зовнішньої державної безпеки

Воєнна організація України – надзвичайно потужна система багатьох складових. До підтримання її функціонування задіяні мільйони громадян, суттєві фінансові та матеріальні ресурси. Вона покликана забезпечувати життєво важливі інтереси держави та суспільства. Тому діяльність “силових” структур завжди перебувала у сфері особливої уваги керівництва та вищих органів влади України (загальна структура керівництва та контролю над Воєнною організацією держави відображена у схемі 2).

Президент України
Однією з головних функцій Президента України як гаранта державного суверенітету, територіальної цілісності, додержання Конституції України та прав і свобод людини і громадянина є забезпечення національної безпеки. Тому саме він здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони України. Глава держави виступає Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України і у цій якості за власною ініціативою призначає на посади та звільняє вище командування Збройних Сил, а також усіх інших військових формувань. Керівники всіх “силових” структур підпорядковані безпосередньо Президенту.

Контроль за діяльністю військових та правоохоронних органів Глава держави здійснює через систему спеціально створених органів: Раду національної безпеки і оборони України та Головне управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів Адміністрації Президента України.

Рада національної безпеки і оборони України
Рада національної безпеки і оборони України – передбачений Конституцією України координаційний орган з питань національної безпеки і оборони при Президентові України. Вона подає Главі держави пропозиції щодо реалізації засад внутрішньої і зовнішньої політики у сфері національної безпеки і оборони, а також здійснює координацію та контроль за діяльністю органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони у мирний та воєнний час, в умовах надзвичайного стану та при виникненні кризових ситуацій, що загрожують національній безпеці України.

До складу Ради національної безпеки та оборони України входять Президент України (він є її головою), Прем’єр-міністр України, Міністр оборони, Міністр внутрішніх справ, Міністр закордонних справ України, Голова Служби безпеки України та інші керівники центральних органів виконавчої влади, які включаються до її складу за рішенням Глави держави.

Забезпечує організацію роботи і виконання рішень Ради національної безпеки і оборони України Секретар Ради національної безпеки і оборони України, який також призначається на посаду Президентом України.

Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Глави держави.

Головне управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів
Президентський контроль за діяльністю військових структур та правоохоронних органів здійснює Головне управління з питань діяльності військових формувань та правоохоронних органів, яке входить до складу Адміністрації Президента України. Основним його завданням є нагляд та інспектування діяльності “силових” структур.

Проблеми реформування Воєнної організації держави

Створення умов для ефективного функціонування “силових” структур вимагає докорінного реформування їх структури та чисельності, організації, управління тощо. Особливої актуальності набули, зокрема, питання створення системи цивільного контролю за діяльністю Воєнної організації держави, переведення процесу комплектування військових формувань на професійну основу, скорочення чисельності їх особового складу та інші. Не сходять з порядку денного проблеми фінансування “силових структур”, покращення їхньої структури, порядку управління тощо.

Цивільний контроль над “силовими” структурами
Воєнна організація суттєво відрізняється від інших державних інституцій. Вона володіє величезним бойовим арсеналом та витрачає на його створення значні кошти. Крім того, на відміну від інших державних органів, які діють на демократичних засадах, “силові” структури функціонують на принципах суворої централізації та субординації, тобто, не є демократичними. Очевидно, діяльність Воєнної організації створює потенційну загрозу суспільству та державі, які вона покликана захищати. Мабуть, єдиним способом уникнути цієї загрози є встановлення ефективного контролю суспільства (цивільного контролю) над “силовими” структурами.

Сьогодні в Україні цивільний контроль над Воєнною організацією забезпечується, переважно, шляхом закріплення підпорядкованості “силовиків” цивільній владі (перш за все, Президенту України) та їх підконтрольності вищим органам держави (Верховній Раді України, Уряду). Законодавство навіть передбачає можливість заміщення посади Міністра оборони України цивільною особою (щоправда, досі таке відбулося лише одного разу).

Більше проблем виникає з іншим напрямком забезпечення контрольованості Воєнної організації з боку суспільства – наданням цивільним особам більш широких можливостей щодо заміщення посад у “силових” структурах. Українська влада ніяк не може наважитися на подібний крок, оскільки йому чиниться серйозний опір з боку традиційно консервативних військових. Їхні опоненти, натомість, зазначають, що військові повинні займатися безпосередньо військовим плануванням, бойовою підготовкою тощо. У свою чергу, питання військової політики, матеріального забезпечення, управління підприємствами оборонного комплексу, кадрів, закупівлі озброєнь, наукових досліджень та інші повинні перебувати у віданні цивільних осіб, які мають відповідну фахову підготовку.

Комплектування військових формувань на професійній основі
Останні роки у суспільстві, владних колах широко обговорюється перспектива поповнення особового складу “силових” структур за рахунок так званих “контрактників” – професійних військових, для яких забезпечення внутрішньої та зовнішньої безпеки держави було б професією.

Сьогодні за рахунок призовників частково комплектуються Збройні Сили України (137 тис. чоловік), Служба безпеки України (1,49 тис.), Прикордонні війська України (12,3 тис.), внутрішні війська Міністерства внутрішніх справ України (22,7 тис.), війська Цивільної оборони Міністерства України з питань надзвичайних ситуацій та у справах захисту населення від наслідків Чорнобильської катастрофи (4,4 тис.). Переведення порядку формування “силових” структур на професійну основу означатиме, що ця частина військових формувань (всього 178 тисяч чоловік) повинна буде комплектуватися за рахунок професійних військовослужбовців.

Аргументи противників такого варіанту розвитку подій зводяться до наступного. По-перше, вони стверджують, що професійні армії (та інші “силові” структури) коштують дорожче, ніж призовні. По-друге, зменшується резерв військових формувань. Сьогодні всі призовники, звільнившись зі строкової служби, мають необхідні навики і утворюють резерв, який може бути розгорнутий у випадку війни чи іншої кризової ситуації. Вважається, що професійні армії не мають такої переваги. і по-третє, опоненти прихильників професіоналізації Воєнної організації стверджують, що перехід на контрактні засади формування особового складу “силових” структур сприятиме посиленню корпоративності військових (перетворенню їх на своєрідну касту). Це послабить контроль суспільства над ними.

Прихильники професіоналізації комплектування “силових” структур зазначають, що вже сьогодні на утримання особового складу військових формувань витрачається більшість бюджетних коштів, передбачених для фінансування потреб забезпечення національної безпеки. Зважаючи на передбачене скорочення чисельності штату Збройних Сил України та правоохоронних органів, можна очікувати, що суттєвих витрат державних коштів перехід до контрактних засад їх формування не викличе.

Стосовно резервів. У розвинутих країнах світу збройні сили мають організований резерв, який формується на добровільних контрактних засадах. При цьому, добровольці проходять короткострокову фахову підготовку. Як показує історичний досвід, такі резерви спроможні у досить стислі строки надати підтримку основним силам військових формувань.

Зрештою, перехід до професійної служби у “силових” структурах може посприяти зближенню військових з населенням, підвищенню престижу військової професії, особливо, зважаючи на те, що обов’язкова військова служба дуже непопулярна серед молодих людей та їхніх батьків.

Зменшення термінів строкової військової служби
Одним з етапів переходу до професійних засад комплектування “силових” структур є зменшення термінів строкової військової служби. Сьогодні у владних колах розглядається можливість скорочення строків перебування призовників у лавах Збройних Сил та інших військових формувань до 12 місяців (з існуючих 18).

Прихильники такого скорочення стверджують, що воно сприятиме підвищенню престижу військової служби; зменшенню кількості таких явищ, як ухилення від служби, нестатутні відносини між військовослужбовцями (“дідівщина”); поповненню резерву військовозобов’язаних; забезпеченню соціальної справедливості (служитиме більше юнаків). Тенденція до зменшення термінів строкової служби відмічається і у більшості розвинутих країн, де існує загальний військовий обов’язок.

Аргументи опонентів зводяться до наступного. Зокрема, відзначається, що скорочення строків військової служби викличе потребу збільшити кількість громадян, які призиватимуться кожні півроку, на 30 тисяч чоловік у кожному періоді (до 89 тисяч). У той же час, реальні можливості військкоматів та наявні призовні ресурси дозволяють призивати близько 60 тисяч юнаків щопівроку. Інакше відбудеться скорочення особового складу військових формувань, що, на думку військових, призведе до втрати боєздатності Збройних Сил України та інших “силових” структур. Зменшення термінів строкової служби також призведе до збільшення витрат на утримання солдатів та сержантів строкової військової служби за рахунок зростання видатків на підготовку та проведення призову, речове забезпечення, виплати вихідної допомоги військовослужбовцям при звільненні тощо. Крім того, можуть виникнути проблеми з підготовкою сержантів (старшин) та кваліфікованих солдат (матросів) у навчальних частинах.

Скорочення чисельності особового складу “силових” структур
Україна отримала у спадок від Радянського Союзу надзвичайно потужну і громіздку Воєнну організацію. Чисельність особового складу лише Збройних Сил перевищувала 700 тисяч чоловік. Зрозуміло, що для середньої за розмірами та кількістю населення держави утримувати у постійній боєготовності таку силу занадто складно. Це потребує значних витрат, відволікає від процесу суспільного виробництва велику кількість працездатних громадян тощо. Крім того, з часу розпаду СРСР суттєво змінилася міжнародна ситуація. Велика армія лише відлякуватиме країни-сусідів України, заважатиме розвитку мирних взамовигідних стосунків нашої держави з іншими. Саме тому сьогодні проводиться політика щодо поступового скорочення чисельності особового складу військових формувань. Так, за останні десять років тільки у Збройних Силах України кількість військовослужбовців була зменшена більш ніж на 400 тисяч чоловік.

Сьогодні процес скорочення, хоч і повільніше, але відбувається. Так, якщо сьогодні у Збройних Силах України служить, за офіційними даними, близько 310 тисяч військових, то до кінця 2005 року їхню кількість планується зменшити до 295 тисяч. Водночас, потреби України оцінюються фахівцями таким чином, що загальна чисельність особового складу усіх “силових” структур не повинна перевищувати у мирний час 300 – 320 тисяч чоловік (у тому числі Збройних Сил – 200 – 220 тисяч).

Зменшення загальної чисельності службовців військових формувань дозволить підвищити їх боєготовність, якість підготовки, здійснити перехід до професійної військової служби тощо. Водночас, проведення такого скорочення потребує на початковому етапі додаткових фінансових витрат, пов’язаних, перш за все, з необхідністю вирішити соціальні проблеми службовців, що звільнятимуться.

Захист прав і свобод людини

Права і свободи визначають межі можливої поведінки людини і громадянина, можливість користуватися певними суспільними, природними та іншими благами для задоволення власних інтересів та потреб. Саме тому вони є основою правового становища особи.

Конституція України встановлює, що права і свободи людини визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Держава ж різними засобами забезпечує їх дотримання та захист, зокрема шляхом діяльності численних органів державної влади та місцевого самоврядування.

У разі порушення його прав та свобод, громадянин може звернутися за їх захистом до судових органів, прокуратури, Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, інших органів влади та їх посадових осіб. Крім того, в Україні розвивається т.зв. “третій сектор” – численні неурядові організації, які, крім іншого, активно займаються проблемами прав людини.

Для деяких з перелічених органів та організацій захист прав людини є лише однією з цілей діяльності, хоча всі державні органи, незалежно від свого функціонального призначення, покликані підтримувати та забезпечувати реалізацію прав та свобод всіх осіб. Однак, є органи, установи та організації, для яких утвердження, а у разі необхідності – і захист людських прав є головною, визначальною метою діяльності. Їх ще називають правоохоронними.

Провідне місце серед правоохоронних органів, без сумніву, посідає суд. Саме він від імені України вирішує всі спори в державі, саме за ним останнє слово, навіть у суперечках між державними органами.

Судовий захист прав і свобод людини

Право на судовий захист, крім того, що належить до основних прав людини і громадянина в Україні, є також однією з головних гарантій захисту останніх. Це право не може бути обмежене навіть в умовах воєнного та надзвичайного стану.

З прийняттям Конституції України сфера судового захисту прав людин була суттєво розширена. Зокрема, це стосується судового контролю за правомірністю та обірунтованістю рішень, дій та бездіяльності органів державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб.

Так, кожен громадянин України, а так само іноземець та особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, якщо він вважає, що такі рішення, дії чи бездіяльність порушують його права чи свободи або перешкоджають їх здійсненню. Жодних винятків щодо можливості звернень громадян до суду з такими скаргами не може бути встановлено. За статистикою, тільки у 2000 році суди України розглянули понад 32 тисячі скарг громадян на дії державних органів, органів місцевого самоврядування та їх посадових і службових осіб, з яких 77% були задоволені (вирішені на користь громадян). У зв’язку з великою кількістю справ цієї категорії навіть планується утворити спеціалізовані адміністративні суди, які б займалися виключно вирішенням спорів за позовами громадян до державних органів та посадових осіб, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також за позовами органів місцевого самоврядування до держави.

Будь-які скарги громадян (а також іноземців та осіб без громадянства) повинні розглядатися безпосередньо у судах, незважаючи на те, що законом міг бути встановлений інший порядок розгляду подібних справ. До прийняття Конституції України законодавством нерідко закріплювався певний досудовий порядок розгляду спорів. Наприклад, могла бути передбачена процедура попереднього оскарження дій, бездіяльності, рішень державних органів до органів вищого рівня. Часто вимагалося, щоб особа ще до судового розгляду спробувала вирішити спір з відповідним суб’єктом, який порушив або нібито порушив її права. Наприклад, такий порядок передбачався для вирішення спорів між працівниками та власником чи адміністрацією підприємства, установи, організації: перш, ніж піти до суду, працівник мусів звернутися до комісії з трудових спорів. Лише у разі незгоди з її рішенням він міг звернутися до суду.

Сьогодні, згідно з Конституцією України, юрисдикція (компетенція) судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі. Це означає, з одного боку, що особа може звернутися до суду задля вирішення будь-якого питання, якщо вона вважає, що хто-небудь порушив її права або перешкодив їх здійснити чи задовольнити свої інтереси, а з іншого – що особа може для вирішення такого питання звернутися безпосередньо до суду, минаючи усі позасудові процедури. Однак звернення до інших органів влади, використання позасудових механізмів захисту не позбавляє особу права одночасно звернутися і до суду.

Для захисту своїх прав та свобод особа може звернутися до районного суду, як правило, за місцем проживання відповідача (особи, проти якої подається позов) або за місцем знаходження органу управління юридичної особи (підприємства, установи, органу, організації), яка, на думку особи, своїми діями порушила її права та свободи. Для цього необхідно подати позовну заяву або скаргу встановленого зразка, яку можна отримати безпосередньо у суді.

Сьогодні кількість справ, яка щорічно розглядається у судах України, сягає 2 мільйони. За кожною із таких справ – чиїсь права та інтереси, які були захищені.

     Захист прав і свобод людини за допомогою Європейського суду з прав людини 

Крім того, що кожна особа в Україні може скористатися можливістю захисту за допомогою системи національних судів, існує також право використати авторитет Європейського суду з прав людини. 17 липня 1997 року Україна ратифікувала (зробила частиною власного законодавства) Європейську Конвенцію про захист прав і основних свобод людини, визнавши таким чином, що рішення Європейського суду є для неї обов’язковими. Отож, використавши всі національні засоби захисту своїх прав, особа може звернутися і до цієї міжнародної установи. Вважається, що особа використала усі внутрішньодержавні можливості захисту, якщо її права, на її думку, не були відновлені і після розгляду в апеляційному суді.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Верховна Рада України як єдиний орган законодавчої влади України має безпосередній вплив на визначення обсягу прав та свобод людини. Водночас, вона не лише приймає закони та інші акти, але й контролює їхнє виконання. Функцію парламентського контролю за додержанням в Україні прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини або – як ще називають цю особу – омбудсмен (у перекладі зі шведської мови – представник чиїхось інтересів).

Посада Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини – суто конституційна новація: до прийняття чинного Основного Закону подібного державно-правового інституту наша держава не знала. На розвиток положень Конституції України 23 грудня 1997 року був прийнятий Закон України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”.

14 квітня 1998 року українським омбудсменом була призначена Карпачова Ніна іванівна.

Призначення і звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини призначається на посаду парламентом.

До особи, яка претендує на посаду омбудсмена, ставляться досить високі вимоги. Уповноваженим може бути призначено громадянина України, який на день обрання досяг 40 років, володіє державною мовою, має високі моральні якості, досвід правозахисної діяльності та протягом останніх п’яти років проживає в Україні. Не може бути призначено на цю посаду особу, яка має судимість за вчинення злочину, якщо ця судимість не погашена та не знята в установленому законом порядку.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини вважається обраним, якщо за його кандидатуру проголосувала більшість депутатів від конституційного складу Верховної Ради України (226 і більше). Строк перебування його на посаді – п’ять років.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини припиняє свою діяльність у разі:

  • відмови його від подальшого виконання обов’язків шляхом подання заяви про складення своїх повноважень;
  • набрання законної сили обвинувальним вироком суду щодо нього (у разі скоєння ним злочину, від відповідальності за який його не буде звільнено у законному порядку);
  • набрання законної сили рішенням суду про визнання особи, яка обіймає посаду Уповноваженого, безвісно відсутньою або про оголошення її померлою;
  • обрання і вступу на посаду нового Уповноваженого;
  • смерті.

Верховна Рада України може також прийняти рішення про звільнення з посади Уповноваженого до закінчення п’ятирічного терміну у разі:

  • порушення присяги, яку Уповноважений дає при вступі на посаду;
  • порушення вимог щодо несумісності діяльності (тобто, у разі, якщо омбудсмен займатиметься іншою професійною, підприємницькою та іншою діяльністю, крім виконання своїх прямих обов’язків);
  • припинення громадянства України;
  • неспроможності протягом більше чотирьох місяців підряд виконувати обов’язки через незадовільний стан здоров’я чи втрату працездатності.

Рішення про звільнення Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини з посади приймається у тому ж порядку, що й призначення – шляхом голосування, голосами більшості народних депутатів України (226 і більше).

Повноваження Уповноваженого не можуть бути припинені чи обмежені у разі закінчення строку повноважень Верховної Ради України або її розпуску (саморозпуску), введення воєнного або надзвичайного стану в Україні чи в окремих її місцевостях.

Права та обов’язки Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

Головними функціями українського омбудсмена є розгляд звернень, заяв і скарг громадян України, іноземців, осіб без громадянства та їхніх представників з приводу порушення їхніх прав і свобод, а також вжиття заходів щодо усунення таких порушень. Звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини надходять у письмовому вигляді та за телефоном. Веде він і особистий прийом громадян (іноземців, осіб без громадянства та їхніх представників). Таким чином, щороку за допомогою та захистом до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини звертається понад 60 тисяч осіб.

Повноваження українського омбудсмена поширюються лише на відносини між людиною та органами державної влади, органами місцевого самоврядування та їхніх посадовими і службовими особами. Тобто, якщо права особи порушено діями якоїсь іншої особи (сусіда, партнера по бізнесу тощо), Уповноважений Верховної Ради України з прав людини не втручатиметься у вирішення такого конфлікту.

Виконуючи свої обов’язки, Уповноважений має право:

  • невідкладного прийому Президентом України, Головою Верховної Ради України, Прем’єр-міністром України, головами Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, Генеральним прокурором України, керівниками інших державних органів, органів місцевого самоврядування, об’єднань громадян, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, їх посадовими та службовими особами;
  • бути присутнім на засіданнях Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Конституційного Суду України, Верховного Суду України та вищих спеціалізованих судів України, колегії прокуратури України та інших колегіальних органів;
  • звертатися до Конституційного Суду України з поданням:
    • про відповідність Конституції України законів України та інших правових актів Верховної Ради України, актів Президента України, актів Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, які стосуються прав і свобод людини і громадянина;
    • про офіційне тлумачення Конституції України та законів України;
    • безперешкодно відвідувати органи державної влади, органи місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності, бути присутнім на їх засіданнях;
    • на ознайомлення з документами, у тому числі і секретними (таємними), та отримання їх копій в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, об’єднаннях громадян, на підприємствах, в установах, організаціях незалежно від форми власності, органах прокуратури, включаючи справи, які знаходяться в судах.
  • вимагати від посадових і службових осіб органів державної влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності сприяння проведенню перевірок діяльності підконтрольних і підпорядкованих їм підприємств, установ, організацій, виділення спеціалістів для участі у проведенні перевірок, експертиз і надання відповідних висновків;
  • запрошувати посадових і службових осіб, громадян України, іноземців та осіб без громадянства для отримання від них усних або письмових пояснень щодо обставин, які перевіряються по справі;
  • відвідувати у будь-який час місця тримання затриманих, попереднього ув’язнення, установи відбування засудженими покарань та установи примусового лікування і перевиховання, психіатричні лікарні, опитувати осіб, які там перебувають, та отримувати інформацію щодо умов їх тримання;
  • бути присутнім на засіданнях судів усіх інстанцій, у тому числі на закритих судових засіданнях, за умови згоди суб’єкта права, в інтересах якого судовий розгляд оголошено закритим;
  • звертатися до суду із заявою про захист прав і свобод людини і громадянина, які за станом здоров’я чи з інших поважних причин не можуть цього зробити самостійно, а також особисто або через свого представника брати участь у судовому процесі у випадках та порядку, встановлених законом;
  • направляти у відповідні органи акти реагування Уповноваженого у разі виявлення порушень прав і свобод людини і громадянина для вжиття цими органами заходів;
  • перевіряти стан додержання встановлених прав і свобод людини і громадянина відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність.

Таким чином, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має повноваження, завдяки яким в деяких випадках він виступає чи не єдиною можливістю для людини представити власні інтереси в органах влади та перед вищими посадовими особами держави.

Виявивши порушення прав людини з боку того чи іншого органу держави чи місцевого самоврядування, Уповноважений може внести до відповідного органу (того ж, контролюючого тощо), об’єднання громадян, підприємства, установи, організації незалежно від форми власності подання для вжиття відповідних заходів у місячний строк щодо усунення виявлених порушень прав і свобод людини і громадянина. Щоправда, законодавство не встановлює відповідальності перелічених органів, установ, організацій, підприємств та їх посадових і службових осіб за невиконання вимог Уповноваженого. Тому сьогодні цей механізм захисту прав людини в Україні не можна назвати достатньо дієвим.

Кожного року Уповноважений представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами державної влади, органами місцевого самоврядування, об’єднаннями громадян, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності та їх посадовими і службовими особами, які порушували своїми діями (бездіяльністю) права і свободи людини і громадянина, та про виявлені недоліки в законодавстві щодо захисту прав і свобод людини і громадянина. Парламент враховує висновки та рекомендації омбудсмена у своїй подальшій діяльності, у тому числі під час прийняття законів, внесення до них змін та доповнень.

Прокуратура України у системі захисту прав людини

Традиційно велику роль щодо захисту прав людини, а так само і юридичних осіб (органів, підприємств, установ, організацій) та держави, відіграє прокуратура. Вона належить до тих державних інституцій, для яких захист прав людини є визначальним завданням.

Прокуратура України – це система органів, яку складають Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, міські, районні, інші, прирівняні до них, а також військові прокурори. Ця система побудована на принципі централізації, з підпорядкуванням нижчестоящих прокурорів вищестоящим (тому рішення, дії або бездіяльність прокурора можна оскаржити вищестоящому прокурору).

Функції прокуратури

З чотирьох функцій, виконання яких покладене на прокуратуру Конституцією України, три безпосередньо пов’язані із захистом прав і свобод людини і громадянина.

Зокрема, прокуратура у визначених законом випадках представляє в суді інтереси громадянина (мова йде про розгляд у суді цивільних справ – спорів про майно, спадок, авторські права тощо). Підставою для такого представництва є неспроможність громадянина через фізичний чи матеріальний стан або з інших поважних причин самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження.

Прокуратура здійснює нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство. При цьому прокурор може:

  • скасовувати незаконні і необгрунтовані постанови слідчих та осіб, які провадять дізнання;
  • давати письмові вказівки про розслідування злочинів, про розшук осіб, які вчинили злочини;
  • доручати органам дізнання виконання постанов про затримання, привід, взяття під варту, проведення обшуку, виїмки, розшук осіб, які вчинили злочини, виконання інших слідчих дій, а також дає вказівки про вжиття необхідних заходів для розкриття злочинів і виявлення осіб, які їх вчинили;
  • санкціоновувати (дозволяти) проведення обшуку, відсторонення обвинуваченого від посади та інші дії слідчого і органу дізнання у випадках, передбачених законодавством;
    давати згоду або подавати до суду подання про обрання запобіжного заходу у вигляді взяття під варту;
  • усувати особу, яка провадить дізнання, або слідчого від дальшого ведення дізнання або попереднього слідства, якщо вони допустили порушення закону при розслідуванні справи;
  • порушувати кримінальні справи або відмовляти в їх порушенні; закривати або зупиняти провадження в кримінальних справах; давати згоду на закриття кримінальної справи слідчим в тих випадках, коли це передбачено законодавством; затверджувати обвинувальні висновки (постанови); направляти кримінальні справи до суду.

Прокурор здійснює також інші повноваження, надані йому законодавством. При цьому, вказівки прокурора органам дізнання і попереднього слідства у зв’язку з порушенням і розслідуванням ними кримінальних справ є для цих органів обов’язковими.

На прокуратуру також покладена функція нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні до осіб інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженням особистої свободи громадян. Це означає, що прокурор контролює, чи не порушуються права людини в місцях позбавлення волі, при проведенні примусового лікування тощо.

Отож, Конституція України наділила прокуратуру достатнім обсягом повноважень для ефективного захисту прав і свобод громадян у таких виняткових ситуаціях, коли особа стає учасником (стороною) спору, який вирішується у судовому порядку, або коли вона стала об’єктом зацікавленості правоохоронних органів, які займаються розслідуванням злочинів та виконанням покарань за їх скоєння.

Однак, згідно з чинним законодавством, такими особливими випадками життя діяльність прокуратури щодо захисту прав людини не обмежується. Не менш важливою функцією, закріпленою у Законі “Про прокуратуру”, є здійснення прокурорського нагляду за дотриманням законів в Україні. При цьому Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори здійснюють нагляд за дотриманням всього чинного законодавства усіма суб’єктами суспільного та державного життя (кожним органом держави, підприємством, особою тощо). Виявивши порушення, прокурор належним чином реагує на них, приймаючи і направляючи відповідним суб’єктам-порушникам акти (протести, приписи, подання, постанови), які зобов’язують припинити порушення або вжити заходів для запобігання порушенням у майбутньому. У ході такої роботи відновлюються і порушені права громадян.

Свобода слова та інформаційна безпека

Свобода слова, яка передбачає право і можливість кожного вільно виражати свої погляди і переконання, без перешкод збирати, зберігати, використовувати і поширювати інформацію, є однією з найважливіших передумов існування демократії. Без неї неможливий вільний і повноцінний розвиток як окремої людини, так і суспільства у цілому. Це підтвердив досвід розвитку інших держав, це має принципове значення і для подальшого демократичного становлення України.

Останнім часом у суспільстві точиться все більше розмов стосовно стану із забезпеченням свободи слова в Україні. Він викликає серйозне занепокоєння не лише громадян, але й міжнародної спільноти. Чим викликаний такий стан справ? У чому полягають проблеми української демократії?

Інформаційний простір України сьогодні

Сьогодні інформаційна галузь України – це потужний і розгалужений комплекс підприємств і організацій з багатотисячною “армією” працюючих. Так, у нашій державі зареєстровано понад 10300 періодичних друкованих видань (газет і журналів, бюлетенів, альманахів, дайджестів тощо). Щоправда, з них лише близько 6500 (тобто, приблизно 63%) реально хоч інколи виходять.

В Україні діє близько 850 телерадіостанцій. З них 28 державних. Три телевізійні національні канали поширюють свої програми майже на всю територію держави. Мова йде про УТ-1, сфера трансляції якого охоплює 98% території України, УТ-2, для якого цей показник складає 95%, та УТ-3 (62%). Загальна тривалість щоденного телерадіоефіру в Україні сягає 19 тисяч годин.

Інформаційні потреби громадян забезпечують понад 30 тисяч професійних журналістів. Причому, з них лише 2,5 тисячі працюють у Києві, решта – у регіонах держави.

В інформаційній галузі України задіяно дуже багато суб’єктів. Однак, незважаючи на це, відповідні послуги для населення далеко не є доступними. Наприклад, сьогодні громадяни у середньому на три сім’ї виписують два періодичні видання (газети, журнали тощо). Це при тому, що понад 62% населення України не виписує періодики. Навіть у Києві, за даними соціологічних досліджень, 11% громадян взагалі не читають друкованих видань. У регіонах ситуація ще гірша. Окрім того, хоч друковані засоби масової інформації (ЗМІ) чисельно набагато переважають електронні (телебачення і радіо), останні є більш доступними для населення і тому справляють значно більш суттєвий вплив на суспільну свідомість.

Останнім часом на формування українського інформаційного простору все більше впливають новітні технології. Перш за все, мова йде про Інтернет – всесвітню комп’ютерну інформаційну мережу. Незважаючи на те, що охочих отримувати доступ до майже невичерпних джерел інформації з його допомогою у світі стає дедалі більше, Інтернетом в Україні користується лише 300-500 тисяч чоловік. У порівнянні з іншими країнами світу це досить низький показник.

Таким чином, інформаційний простір України є досить розпорошеним та неорганізованим. Це перешкоджає громадянам належним чином здійснювати своє конституційне право на свободу слова, не дозволяє нормально розвиватися інформаційному ринку тощо.

Проблеми утвердження свободи слова в Україні
Незалежність засобів масової інформації

Одним з найсуттєвіших недоліків українського інформаційного ринку, а відтак і причиною порушень прав громадян на свободу слова, недорозвинутості громадянського суспільства є недоступність для переважної більшості населення повної та об’єктивної інформації про стан справ у державі та світі тощо. Незважаючи на те, що інформаційний простір України достатньо насичений, громадяни відчувають певний брак свіжих і тверезих оцінок всього, що відбувається, особливо у політичній сфері.

Інший бік проблеми полягає у тому, що ЗМІ, навіть маючи відповідну інформацію, не можуть донести її до споживачів (читачів, глядачів, слухачів тощо). Головною причиною цього є їх фактична залежність від певних груп інтересів (так званих “кланів”), державних органів та посадових осіб і т.ін.

У країнах так званої “розвинутої демократії” ЗМІ також є залежними. Але умови “диктує” споживач інформації – той, хто купує або передплачує газету чи журнал, вносить абонентську плату за перегляд телепередач, замовляє рекламу тощо. Відповідно, ЗМІ зацікавлені подавати об’єктивну і потрібну громадянам інформацію. В іншому разі вони втратять аудиторію і, як наслідок, прибутки.

Що ж відбувається в Україні? Громадяни не мають реальної змоги купувати послуги ЗМІ (передплачувати газети і журнали, дивитися комерційне телебачення тощо). Тому останні змушені орієнтуватися на тих, хто може фінансово забезпечити їх існування – інвесторів. Інвестори ж, у свою чергу, пов’язані з органами і посадовими особами державної влади. Саме тому, незважаючи на те, що майже 65% українських ЗМІ є приватними, відзначається їх жорстка залежність від держави та місцевих органів влади. Як за таких умов можна говорити про незалежність (а відтак – і об’єктивність) преси, телебачення, журналістської діяльності?

Одним із шляхів вирішення проблеми залежності ЗМІ є створення суспільних ЗМІ, які б існували за рахунок абонентської плати, внесків споживачів інформації (слухачів, глядачів). Верховна Рада України навіть прийняла у 1997 р. Закон “Про систему Суспільного телебачення і радіомовлення України”, втілення у життя якого, однак, не розпочалося й досі.

Ще одним засобом забезпечення незалежності ЗМІ у тому числі від впливу посадових осіб і органів державної влади та місцевого самоврядування може бути їх цілеспрямована державна підтримка. Вона може полягати, наприклад, у наданні вітчизняним друкованим ЗМІ на пільгових умовах паперу, поліграфічних та поштових послуг. Це, з одного боку, зробить інформацію більш доступною для громадян, а з іншого, створить ЗМІ принаймні мінімальні необхідні умови для роботи (звичайно, якщо всі вони матимуть рівний доступ до наданих державою пільг). Сьогодні ж такою підтримкою користуються лише державні ЗМІ та ті, що, хоч і є формально приватними, але потрапили під вплив представників влади. Вони отримують кошти з бюджетів, звільняються від орендної плати за використання редакційних приміщень тощо.

Ще однією проблемою, яка позбавляє ЗМІ можливості нормально працювати і тим самим порушує право громадян на свободу слова, є відвертий тиск з боку як окремих посадових осіб, так й інших зацікавлених осіб. Він набуває різних форм: від досить цивілізованих (на перший погляд), як, наприклад, подання судового позову на астрономічні суми, до вкрай жорстоких і кримінально-забарвлених, таких, як вбивства журналістів тощо. Так, лише у 1999 році проти ЗМІ було подано 2258 судових позовів на загальну суму понад 90 млрд. гривень! Широко відомі факти вбивств журналістів В.Бойка, І.Грушецького, О.Мотренка, Б.Дерев’янка та інших. Численні ЗМІ зазнають постійних перевірок державних контролюючих органів (податкових, пожежного нагляду та інших), що заважає їх нормальній роботі. Подібних прикладів багато.

Для вирішення цих проблем пропонується багато шляхів, зокрема, законодавче обмеження максимальних розмірів сум судових позовів, встановлення додаткових гарантій безпеки журналістської діяльності тощо.

Інформаційна безпека України

У сучасному світі інформація відіграє надзвичайно важливу роль. Кажуть, хто володіє інформацією, той володіє світом. З нею тісно пов’язані численні права і свободи громадян, життєві інтереси суспільства та держави. Тому неповнота, несвоєчасність або неточність інформації може завдати їм суттєвої шкоди. Стан захищеності інтересів громадян, суспільства та держави в інформаційній сфері називають інформаційною безпекою.

Інформаційна безпека складається з багатьох компонентів. Вона залежить і від рівня забезпечення свободи слова в державі, і від захищеності громадян від впливу на їх світосприйняття, психічне та фізичне здоров’я таких негативних чинників, як пропаганда жорстокості, насильства тощо, і від наявності у органів влади достатньої інформації для прийняття відповідних рішень, і таке інше.

З-поміж численних проблем забезпечення інформаційної безпеки України можна виділити кілька, які найбільше впадають в око кожному пересічному громадянину-споживачу інформації (глядачу, читачу тощо).

Так, до 35% повідомлень української преси стосуються тем насильства, жорстокості, злочинної діяльності тощо. Не краща ситуація і в царині електронних ЗМІ (телебачення і радіо). Подібна інформація ганьбить людську гідність, особливо негативно впливає на психіку дітей та молоді, створює відповідний настрій у суспільстві.

Ще одна проблема українського інформаційного простору – засилля іноземної (переважно російської) теле-, радіо-, друкованої продукції тощо. Так, в Україні популярними є такі телерадіокомпанії Російської Федерації, як: НТВ, ОРТ, РТР, ТНТ, “Русское радио”, “Европа-Плюс” та інші. За участі Фонду Російської Федерації “200-ліття Пушкіна” створений найбільш рейтинговий (популярний) в Україні телеканал “Інтер”. Ще один промовистий факт: до каталогу періодичних видань, які щороку пропонуються до уваги українським передплатникам, включається більш ніж у два рази більше видань з Росії, ніж з України.

Небезпечність такого стану речей полягає у тому, що український інформаційний простір формується багато в чому за рахунок тем та проблем, які нагальні для іноземної держави та висвітлюються з позиції її власних інтересів. А оскільки українські громадяни мають невеликий вибір, особливо з-поміж теле- і радіопрограм, їм просто прищеплюються позиції, які далеко не завжди відповідають дійсності та національним інтересам України. Крім того, зарубіжна інформаційна продукція створює серйозну конкуренцію вітчизняним ЗМІ і заважає їх нормальному розвитку. Останні втрачають прибутки не лише від зменшення кількості передплатників, покупців, але й завдяки зменшенню обсягів реклами, розповсюдження якої їм замовляють.

Ще більш гострою є мовна проблема. З усіх українських періодичних видань лише 20% зареєстровані як україномовні. 65% з них фактично виходять російською мовою. До того ж, тираж російськомовної періодики у середньому в чотири рази вищий, ніж україномовної. На 90% російськомовним є ефір недержавних радіостанцій та український простір Інтернету. Такий стан речей порушує мовні права громадян, заважає розвитку української мови, не сприяє підвищенню міжнародного іміджу держави тощо.

Вирішення названих проблем – справа далеко не одного року. Для цього необхідні і впровадження належної послідовної державної політики, і залучення значних коштів, і, зрештою, певні зміни у суспільній свідомості.

Сьогодні державою вже зроблено ряд кроків у напрямку забезпечення інформаційної безпеки України. Серед іншого можна згадати, що було законодавчо закріплено норму стосовно обов’язкового не менш, ніж 50-відсоткового наповнення теле- і радіоефіру за рахунок програм вітчизняного виробництва. Врегульований порядок використання мов в Україні. Тому основний шлях вирішення перелічених проблем – у виконанні вже існуючого законодавства та посиленні контролю за цим.

Цікаво, що більшість політичних партій України, незалежно від політичного спрямування, визнають проблеми із забезпеченням свободи слова, інформаційної безпеки, які існують в Україні (хоча й оцінюють такий стан по-різному – як задовільний або незадовільний). Більше того, майже не існує суперечок стосовно необхідних шляхів вирішення цих проблем. Інша справа, що їх виникнення пов’язується різними політичними силами з різними причинами: одні бачать їх у тиску з боку влади, інші – у матеріальній залежності від окремих осіб та груп особ.

Залишити відповідь