Збірка матеріалів круглого столу «Виборче законодавство України: місце та роль політичних партій»

Збірка матеріалів круглого столу “Виборче законодавство України: місце та роль політичних партій” проведеного 13 листопада 2000 року за підтримки Міжнародної фундації виборчих систем (IFES) та Національного демократичного інституту міжнародних відносин (NDI). Містить виступи учасників та експертно-аналітичні матеріали підготовані до заходу.


Вітальне слово

ІГОР КОГУТ, голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив

Шановні народні депутати, експерти, журналісти.
Шановні колеги.

Для нашої молодої організації дуже приємним є факт вашої уваги до круглого столу “Виборче законодавство України: роль та місце політичних партій”, який Лабораторія законодавчих ініціатив організувала та проводить за підтримки Міжнародної фундації виборчих систем та Національного демократичного інституту міжнародних відносин. З іншого боку зрозумілим є інтерес до зазначеної теми. Час невпинно наближує нас до дня нових паламентських виборів, але у політичних та парламенських колах все ще актуальною залишається дискусія з принципових питань виборчого законодавства, системи виборів та місця політичних партій у цьому процесі. На жаль, як і в 1997 році, ми знову входимо в період активної фази виборчого процесу без визначених правил гри. і це має вигляд проблеми як для активних суб’єктів виборів, так і для пересічних виборців. Якщо аналізувати власне категорію активних суб’єктів виборчого процесу, то можна виокремити дві групи, для яких вибір виборчої системи має досить принципове значення. Це депутати-одномандатники, які обиралися у конкретних виборчих округах, приділили чимало уваги та засобів для роботи з виборцями та, відповідно, сподіваються на успіх у своїх округах. Або політичні партії, представлені чи не представлені у парламенті, які згідно з чинним законодавством є суб’єктами виборчого процесу, але остаточно не визначені щодо умов їхньої участі у виборах. Для виборців основною проблемою може стати, за умови запізнілої зміни виборчої системи, дезорієнтація щодо процедури голосування, що однозначно призведе до можливих фальсифікацій.

Змішана виборча система була чотири роки тому прогресивним кроком, але одночасно половинчатим. Результатом цього кроку ми мали “спікеріаду”, ситуативну ліву більшість, далі – формування, у дещо підневільний спосіб, парламентської більшості, яка не відзначається монолітністю та узгодженістю рішень. іншою вадою діючої виборчої системи є поділ депутатів на “чорних”- одномандатників, обтяжених обов’язком роботи з виборцями конкретного округу, та “білих”-списочників, позбавлених будь-яких принципових обов’язків, крім повноважень народних депутатів.

Тенденції розвитку суспільно-політичного процесу в Україні вказують на те, що роль та місце політичних партій, як у парламентському, урядовому, так і в суспільному контексті зростатиме. інша справа, якої сутності набуде процес інституалізації партійно-політичного середовища, в який спосіб це відбуватиметься. Питання, відповідь на яке, в якійсь частині, має дати і сьогоднішній круглий стіл, матеріали підготовані експертами Лабораторії законодавчих ініціатив.

Публікація матеріалів сьогоднішнього круглого столу, заплановані Лабораторією заходи по обговоренню участі політичних партій у процесі прийняття урядових рішень, що тісно пов’язане з виборчим законодавством, законодавством про політичні партії, передбачатимуть більш широку дискусію щодо ролі та місця політичних партій у суспільно-політичному процесі, формування ідеологічних, впливових політичних сил, які знаходитимуть широку суспільну підтримку. А сьогодні вдячний за увагу та сподіваюся на плідну та конструктивну роботу сьогоднішнього круглого столу.

Виступи

ОЛЕКСАНДР ЛАВРИНОВИЧ, народний депутат України

Дивлячись у перспективу розвитку народовладдя в Україні, не можна з певністю сказати, що політичні партії як елемент громадянського суспільства досягли такого розвитку, щоб визначати напрями зміни виборчого законодавства. Натомість, такими інституціями є на сьогодні Верховна Рада, Президент України та Конституційний Суд України. Саме вони визначатимуть, за якими правилами відбуватимуться вибори у 2002 році і надалі. і якщо у Президента є певна позиція щодо цього питання, то у Верховній Раді такої одностайності немає. Є конкретні інтереси певних осіб, груп, з яких складається парламент.

Чи буде при цьому дотриманий інтерес суспільства? Не певний. Очевидно, що погоджуватимуться корпоративні інтереси та інтереси осіб, що здійснюватимуть голосування.

Яка роль при цьому політичних партій? Я думаю, ми багато чого досягли у плані її підвищення, коли у 1998 році надали людям можливість обирати не тільки між особами, які так чи інакше ідентифікують себе з тими чи іншими політичними силами, але й між партіями. Політичні партії стали своєрідним товаром. З’явилося розуміння того, що для того, щоб “продати цей товар”, необхідна, з одного боку, реклама, а з іншого – певні гарантії, які беруть на себе ті, хто пропонують цей “товар”. Люди повинні мати право вибору з тим, щоб ті, хто пропонує цей “товар”, мали обов’язок відповісти за його якість після того, як він був реалізований. Це необхідно для того, щоб політичній партії, яка здобула підтримку виборців і стала парламентською фракцією, можна було пред’явити претензію за реалізацію того, що було задекларовано під час передвиборної кампанії. А політично неідентифікованим силам таку претензію пред’явити не можна. Тому політичні партії повинні стати єдиним суб’єктом виборчого процесу в Україні.

Це досить прості для розуміння речі, але вони з великими труднощами пробивають собі дорогу до реального втілення. і коли ми говоримо про виборчі системи, я думаю, що це питання похідне від стану суспільного розвитку, хоча вони мають бути чинником стимулювання такого поступу. Головним є те, які суб’єкти можуть брати участь у виборчому процесі.

Тут є проблема щодо того, як українські правники, в тому числі ті, що працюють у державних установах, тлумачать конституційні норми щодо прав і свобод громадян. Ця проблема постала перед нами ще тоді, коли після прийняття рішення Верховною Радою, Президентом України відбувся розгляд і Конституційним Судом питання про право громадян бути обраними безпосередньо.

Щоб зробити це питання менш дискусійним, працюючи над Конституцією України, ми заклали у 36 статті положення про те, що політичні партії беруть участь у виборах. Тобто, партії – єдиний суб’єкт, який згадується у цьому контексті в Основному законі. Тому, щоб реалізувати надану Конституцією можливість бути обраним, громадянин повинен стати членом колективного утворення, яке має не тільки можливість брати участь у виборчому процесі, але й обов’язок відповідати за свою діяльність.

Сьогодні ми маємо в Україні досить специфічну ситуацію, коли є чинний закон, за яким обирався діючий парламент, і є рішення Конституційного Суду України, ряд положень якого набули чинності вже після виборів 1998 року. Тому, на мою думку, цей закон не може бути чинником суспільного розвитку. Очевидною є необхідність його “ремонту”. Це якщо виходити з того, що саме змішана виборча система може надалі відігравати позитивну роль для суспільного розвитку.

Я вважаю, що вона може відігравати таку роль, але, безперечно, не в тому вигляді, що ми маємо.

Водночас простежується й інша тенденція. Ми були свідками виходу з партій ряду голів обласних держадміністрацій, закликів до департизації органів управління. Ми бачимо, як повертається до вжитку позапартійність як одна з чеснот державного діяча. Але ця небезпечна тенденція може викликати і зворотну реакцію. Однією з таких реакцій може бути ухвалення виборчого закону, що закріпить пропорційну виборчу систему. Він може бути підтриманий і голосами тих, хто раніше цього не зробив би.

Законопроект, схвалений Верховною Радою України у першому читанні, не відповідає політичним реаліям і можливостям розвитку партій. Єдиний загальнодержавний виборчий округ із закритими списками для такої великої країни як Україна не є вдалою формою для того, щоб громадяни відчули зворотній зв’язок з тими, кого вони обирають. Але навіть такий підхід є виправданим у порівнянні з альтернативою повернення до ситуації, коли поруч з партіями у виборчому процесі беруть участь громадяни, кооперативи, збори громадян тощо.

Зрештою, ми ще маємо час для того, щоб ті інтереси, які сьогодні формуються у стінах парламенту, знайшли своє максимальне коригування із суспільними інтересами України.

БОРИС БЕСПАЛИЙ, народний депутат України

Досвід виборів 1998 року довів слабкість політичних партій як суб’єктів виборчого процесу. Але постає запитання: у порівнянні з чим слабкі наші партії? У порівнянні з партіями, скажімо, англійськими, японськими, німецькими? Але ж і економіка України у порівнянні з економіками названих держав є слабкою.

Ця наша загальна слабкість є чинником до змін та посилення і економіки, і держави, і політичних партій тощо.

Тут постає перше запитання: які легальні політичні сили в Україні є сильнішими за політичні партії? На мій погляд, таких сил просто немає.

Другий закид, який робиться у бік політичних партій так званою “реальною владою”, – що вони є малочисельними, а партійні кандидати представляють лише кілька тисяч своїх однодумців. Але ж давайте порівняємо. Кого представляють так звані “незалежні кандидати”? Себе і свою сім’ю?

Тож я думаю, що всі ми погоджуємося з тим, що роль політичних партій треба посилювати. Вона зараз мізерна.

Щодо виборчої системи. Дійсно, виборча система не створює політичні партії. Вона лише сприяє або їх розвитку, або їх занепаду. Тобто, виборча система – потужний стимул розвитку партій.

Тому я вважаю, що першою метою виборчої системи є забезпечення проведення реальних виборів.

Ви знаєте, який вплив адміністративного ресурсу на рівні місцевих виборів та виборів до парламенту в одномандатних округах. Навіть такі чинники, як гроші та ЗМі дозволяється використовувати лише під патронатом незареєстрованої партії реальної влади.

Поглянувши ж з точки зору впливу адміністративного ресурсу на результати виборів за пропорційною виборчою системою, ми змушені будемо констатувати, що остання є менш залежною. і це головний аргумент в сучасній Україні. У світі вибори можуть бути і мажоритарні, і пропорційні. В сучасній Україні – або пропорційні, або ніякі.

Ще одним аргументом на користь пропорційної виборчої системи є те, що при її застосуванні існує конкуренція між самими владними списками. Це сприяє більш чесним виборам.

Інший аргумент. На пропорційних виборах немає переможців. Там мандати отримують ті, хто здобув скільки-небудь вагому суспільну підтримку (скажімо, 4% голосів виборців). Це перешкоджає фальсифікації виборів.

Варто також відмітити позитивну роль 4-відсоткового бар’єру. Він сприяє блокуванню та об’єднанню політичних сил.

Фактором, що дискредитує пропорційну виборчу систему, є переходи депутатів із фракції у фракцію. На мою думку, таку практику слід заборонити і на конституційному рівні, і на рівні виборчого законодавства.

Ще однією темою у контексті даної розмови є перешкоди посиленню ролі партій у суспільстві. Очевидно, що мажоритарна система виборів лобіюється головами адміністрацій. Але я гадаю, що те, якою буде виборча система, залежить від того, що скаже наш Президент.

ВІТАЛІЙ ЖУРАВСЬКИЙ, народний депутат України

Що показали вибори 1998 року до Верховної Ради України за партійними списками?

Комуністична партія України отримала підтримку 6 550 353 громадян України. Завдяки 4% бар’єру – 84 мандата. Якби вибори проходили без бар’єру, КПУ здобула б лише 61 місце в національному парламенті. Бар’єр подарував КПУ додатково 23 мандати.

Виборчий блок Соціалістичної партії України і Селянської партії України “За правду, за народ, за Україну!” здобув 2 273 788 голосів виборців. За допомогою 4% бар’єру цей блок отримав 29 місць у Верховній Раді України. Якби вибори відбулися без прохідного процентного бар’єру СПУ і СП отримали б лише 21 мандат. існуючий бар’єр подарував соціалістам і селянам додатково 8 місць.

За Прогресивну Соціалістичну партію України проголосувало 1 075 118 осіб. ПСПУ здобула 14 місць у Верховній Раді завдяки 4% бар’єру. Без бар’єру ця партія мала б лише 10 мандатів. Завдяки існуючій системі прогресивні соціалісти вибороли додатково 4 місця.

Таким чином, вищезгадані партії отримали у вигляді “призової нагороди” додатково 35 депутатських мандатів.

Якщо відняти голоси Всеукраїнської партії трудящих (210 622), то за демократів, які не пройшли до парламенту по партійних списках, проголосувало 6 199 904 виборців. Саме ця кількість виборців була приплюсована в основному до активу КПУ, СПУ, СП, ПСПУ. Тобто, виборці голосували за одних, а мандати в основному отримали діаметрально протилежні за своєю програмою, ідеологією, метою і завданнями політичні партії. Отже, можна стверджувати, що воля виборців була грубо проігнорована.

Якби вибори проходили без встановленої 4% межі, то ліві здобули б 94 мандати, а ліво-центристи і право-центристи – 131 мандат, тобто на 37 мандатів у демократів було б більше.

Вибори за тільки пропорційною системою березня 1998 року дали інший результат: у лівих – 127 мандатів, а у ліво-центристів і право-центристів – 98 мандатів, тобто у демократів на 29 мандатів менше, ніж у лівих.

Таким чином, проігноровано волю виборців, до парламенту України не потрапили із числа партій і виборчих блоків аутсайдерів яскраві особистості, виборча система не сприяла не лише віддзеркаленню настроїв громадян, а й формуванню ефективної законодавчої влади. Це в свою чергу призвело до славнозвісної “спікеріади” по виборах керівництва парламенту, до протистояння між законодавчою і виконавчою гілками влади, а відтак до втрати часу по реформуванню нашого суспільства і до посилення ортодоксальних лівих у законодавчому органі влади.

Висновок напрошується сам по собі: в разі проведення виборів за пропорційною системою чи за пропорційно-мажоритарною слід зняти прохідний відсоток. Досвід минулої виборчої кампанії показав – у виборах до Верховної Ради України взяло участь 26,7 млн. громадян, а мандати дісталися лише тим, за кого проголосувало менше 17,5 млн. громадян. При розподілі мандатів не врахована воля 6 199 904 виборців, які віддали свої голоси демократичним партіям.

ТАРАС ЧОРНОВІЛ, народний депутат України

Після річної перерви днями був даний старт подальшому проходженню виборчого законопроекту у Верховній Раді України. Профільний Комітет з питань державного будівництва і місцевого самоврядування почав його постатейний розгляд, і вже перші спроби заблокувати цей процес не пройшли. Тобто проект реально буде рухатися через комітет, і можливо, що на наступній сесії ми зможемо винести його на розгляд Верховної Ради.
Кілька нюансів, що були пов’язані з ходом обговорення у комітеті.

Спроба провести через комітет проект Постанови Верховної Ради про неприйнятність законопроекту не вдалася. Така ж доля спіткала і комплекс дуже цікавих, але, як на мене, небезпечних поправок до існуючого Закону.

Тобто іде робота над законопроектом, що закріплює пропорційну систему виборів.

Конкретніше про це. Як вже говорилося, мажоритарна виборча система в умовах сучасної України є комплектом адміністративних впливів, можливостей для фальсифікації виборів і включення абсолютно невиборчих важелів.

Змішана виборча система поєднує у собі недоліки як мажоритарної, так і пропорційної виборчої систем.

Коли ж підходити до прийняття нового закону, що закріпив би пропорційну виборчу систему, то я постійно відстоюю ідею, що нам необхідно взяти з мажоритарної системи то єдине, що в ній є позитивного – безпосередній зв’язок депутата зі своїми виборцями.

Спроби провести такий варіант через комітет були. Але вони, на мою думку, містять ряд потенційних небезпек.

Пропонувалося запровадити своєрідний симбіоз пропорційної і мажоритарної систем. Парламент, сформований таким чином, працював би, але партії, що його формували б, мали б цілу низку серйозних проблем, пов’язаних з їх внутрішньою структурою.

Пропорційна виборча система нам найперше потрібна для структурування українського суспільства. Тому зняття 4-відсоткового бар’єру призведе до формування аморфного парламенту.

За сьогоднішніх політичних умов у нас є надія, що ми зможемо стимулювати створення політичних блоків. Але якщо ми не запровадимо пропорційної виборчої системи і не введемо досить високого загороджувального бар’єру, ми цю надію втратимо.

Це теорія. Якщо не говорити про практику, то, на мою думку, вибори 2002 року відбуватимуться за старим Законом. Дуже вже багато є в парламенті політичних сил, які не хочуть запровадження принципу обрання депутатів на пропорційній основі. На сьогодні такий принцип не влаштовує потужне губернаторське лобі. Не визначився з цього приводу і Президент.

Але якщо ми докладемо всіх зусиль, щоб законопроект, який внесений сьогодні у Верховну Раду, був добре опрацьований, можливо, той сценарій, який сьогодні намагаються розіграти, не спрацює. Я дуже на це сподіваюся.

АНАТОЛІЙ ТКАЧУК, директор Представництва Міжнародного центру некомерційного права в Україні

Ще з 1993 року я однозначно виступаю прихильником пропорційної виборчої системи у багатомандатних виборчих округах з преференціями.

Але давайте звернемо увагу на таке. Починаючи з 1993-94 років, найбільше розмов точилося навколо виборчої системи. При цьому на другий план відходили процедурні моменти. Але чи правильно це? На мою думку, головне для нас – це демократія і справді демократичні вибори. Виборча ж система – похідне.

Але чи відбудуться колись в Україні демократичні вибори, якщо існує постійно діюча Центральна виборча комісія, яка фактично перетворилася на елемент у системі центральних органів виконавчої влади? Чи відбудуться демократичні вибори, якщо у нас відсутня вільна преса? Чи будуть вільними вибори, якщо у нас відсутнє реальне самоврядування?

Хотів би звернути вашу увагу і на такий факт. П’ять голів облдержадміністрацій є водночас і головами облрад. Така ж ситуація і у двадцяти двох районах. Згадайте, хто формує виборчі комісії. От вам максимальне об’єднання адміністративних ресурсів під час виборів.

Тому, говорячи про вибори, не слід забувати про цю адміністративну складову, яка, формально не відносячись до виборчого процесу, реально на нього може впливати.

Таким чином, давайте спробуємо в контексті удосконалення виборчого законодавства провести децентралізацію бюджетного процесу і унезалежнити місцеве самоврядування від місцевої влади. Це буде перший серйозний внесок у майбутні вільні вибори.

Далі слід звернутися до розв’язання проблем суміщення посад голів державних адміністрацій і голів рад та постійного функціонування Центральної виборчої комісії України.

Як бачите, демократія і демократичні вибори залежать не лише від виборчого закону. Тому слід вирішувати існуючі проблеми комплексно.

ВОЛОДИМИР КАМПО, голова Товариства конституційного права

Проблема виборів до парламенту – це проблема не виборчої системи, а проблема великих політичних партій. Необхідна кількість членів правлячої партії має становити 200-250 тисяч. Так блок ХДС-ХСС у Німеччині об’єднує 800 тисяч членів, що дає йому змогу забезпечити представництво не лише в парламенті, а й в інших органах влади. Приблизно таку ж кількість членів об’єднують партії і в інших країнах. Тому в Законі “Про політичні партії” варто було б передбачити необхідну кількість членів не у 10 000, а хоча б у 100 000 осіб, для того, щоб така партія могла вважатись повноцінною. Діяльність партій в Україні, на відміну від багатьох інших держав, не спрямована на формування уряду і парламентської більшості; партії не готові взяти владу в свої руки, а тому нарікання на адміністративний ресурс вважаю перебільшенням, оскільки він стримує лівий електорат.

Як досягти того, щоб на виборах формувались великі виборчі блоки? Для цього необхідно закладати у виборчу систему такі параметри, які б дозволили перемагати саме великим політичним партіям. Наприклад, якщо вибори проводитимуться за нині існуючої виборчої системи, то необхідно, щоб партія в багатомандатному окрузі висувала список з 225 кандидатів, і кандидатів приблизно у 20-25% одномандатних округів, – тобто близько 280 кандидатів. Це дасть змогу електорату побачити партію, яка реально хоче брати владу в свої руки. Тому запровадження подібної норми, на мою думку, буде стимулювати об’єднання дрібних партій у великі виборчі блоки.

Проблема утворення великих політичних партій лежить не на рівні парламентських виборів, а, на мою думку, на рівні виборів до місцевих органів. Партії не мають опори на місцях, про що свідчить той факт, що з 200 000 депутатів місцевих рад лише біля 10 000 є членами політичних партій. Для того, щоб зміцнити позиції партій на місцях було б доцільно запровадити пропорційну систему місцевих виборів (за виключенням територіальних громад з населенням 3 000 і менше).

Необхідно також вносити й інші норми до виборчого законодавства, зокрема норму про заборону партій, діяльність яких носить антиконституційний характер; ряд норм, які б визначали взаємовідносини між самими політичними партіями. Взагалі, для пом’якшення відносин між політичними партіями, було б доцільно прийняти Кодекс поведінки політичних партій на виборах. Партії повинні також налагоджувати нормальні стосунки і за межами дії закону.

ВОЛОДИМИР СТРЕТОВИЧ, президент Фонду сприяння політичним і правовим реформам

У контексті теми нашої дискусії хотілося б зупинитися на деяких проблемах.

Проблема перша: вибори 1998 року. У мене особисто і зараз існують сумніви щодо правильності підрахунку голосів (ЦВК майже добу не надавала даних про процес підрахунку голосів). Ці сумніви були підтверджені під час виборів Президента, коли на моє прохання (я був довіреною особою одного з кандидатів у Президенти) отримати доступ до центрального комп’ютера, до якого надходить інформація з місць, було отримано відмову. Усе це свідчить про відсутність контролю громадськості над ЦВК.

Друга проблема – загороджувальний бар’єр. Чому, наприклад, не дозволити партії, яка набрала 987 тисяч голосів і не подолала 4% бар’єр, об’єднатись з іншою партією, яка здобула 500 тисяч голосів і висунути своїх представників. Необхідно, щоб ЦВК надавала дозвіл партіям, які не подолали загороджувальний бар’єр, формувати одну чи кілька коаліцій (оскільки дозволено все, що не заборонено, а вибори згідно зі ст.19 Конституції України здійснюють громадяни).

Третя проблема – проблема виборчої системи. Необхідним є перехід до пропорційної виборчої системи, оскільки вона сприяє зменшенню впливу чиновництва на виборчий процес та концентрації представників партії влади в одній або двох великих партіях.

Четверта проблема пов’язана з Центральною виборчою комісією. У виборчому кодексі Молдови є стаття, яка передбачає формування складу ЦВК з 5 суддів Верховного Суду і представників від кожної політичної партії, причому діяльність цього органу є тимчасовою, що сприяє утворенню в ньому конкурентного середовища, а це в свою чергу збільшує її роль у виборчому процесі. ЦВК в Україні, на відміну від Молдови, відіграє слабку роль в організації виборчого процесу. Це певною мірою зумовлено тим, що у виборчому законодавстві не виписані норми про відповідальність членів ЦВК, а також тим, що конкурентне середовище в українській ЦВК відсутнє (всі рішення приймаються одностайно).

Необхідно також реформувати судову систему, визначивши у відповідних законах статус суддів з розгляду виборчих спорів.

Отже, ми повинні докласти максимум зусиль для того, щоб новий Закон про вибори був демократичним, а його зміст, Кримінальний, Адміністративний кодекси, Закон про судоустрій відповідали потребам громадян України.

МИХАЙЛО ПОГРЕБИНСЬКИЙ, директор Київського центр політичних досліджень та конфліктології

Свій виступ хотів би зосередити на двох моментах. По-перше, хотілося б зазначити, що думка про те, що виборча система, яка ігнорує велику частину голосів виборців є недемократичною, хибна, оскільки практично всі системи ігнорують певну кількість голосів.

По-друге, слід сказати про те, що якщо Україна прагне до ефективної демократичної влади, то іншого шляху, крім зміцнення партій немає. Це зміцнення досягається високим загороджувальним бар’єром (бажано встановити навіть 5% замість 4% при чисто пропорційній системі). Зменшення кількості партій та їх зміцнення дасть змогу утворити стабільну більшість, яка б змогла шляхом реальної можливості долати вето Президента, зменшити вплив останнього на законодавчий процес.

Необхідно також додати, що навіть за повного збереження існуючої виборчої системи та нині діючого Закону, одну норму до нього необхідно внести обов’язково – норму про обов’язкове опублікування результатів голосування не пізніше, ніж через 2 години після закінчення підрахунку голосів. Це дасть змогу зменшити вплив адміністративного ресурсу на виборчий процес.

ЮРІЙ МІРОШНИЧЕНКО, президент Всеукраїнського громадського об`єднання “Нова генерація”

Хотілося б зупинитися на перевагах та недоліках конкретних виборчих систем.

По-перше, мажоритарна система спонукає до рішень тактичного змісту, скерованих на вирішення термінових проблем, зокрема, проблем певного регіону чи проблем, пов’язаних з підприємницькою діяльністю. Тому депутати, обрані в мажоритарних округах, прагнуть відстоювати інтереси свого регіону. Одночасно Верховна Рада орієнтована на вирішення загальнонаціональних проблем, а не проблем окремих регіонів. Тут і виявляється протиріччя між мажоритарною системою і компетенцією Верховної Ради. Тому на рівні виборів до Парламенту, на мій погляд, доречно було б застосовувати пропорційну систему, оскільки партії за своєю суттю представляють певну доктрину розвитку суспільства. На рівні обласної ради можна застосовувати змішану систему, на рівні районної ради – лише мажоритарну систему. Причому на всіх рівнях кандидати мають належати до певних політичних партій.

Що ж стосується проблем кількості політичних партій, то вона повинна визначатись як механізм бар’єру, так і іншими механізмами, які б стимулювали утворення потужних великих партій.

ЙОГАН ГАМЕЛЬС (Бельгія), експерт Національного демократичного інституту міжнародних відносин (NDІ)

Я не хотів би дискутувати з приводу доцільності прийняття тієї чи іншої виборчої системи, однак хотів би зазначити, що при переході до іншої системи необхідно використати всі позитиви існуючої.

Не зважаючи на те, що в Бельгії використовується суто пропорційна система при виборах до парламенту, депутати репрезентують той регіон, де були обрані. Країна розбита на виборчі багатомандатні округи різного розміру, які висувають від 2 до 25 кандидатів. На мій округ припадало 7 мандатів (при загальній чисельності парламенту 150 депутатів). Причому виборець може проголосувати за одного чи декількох представників партій одночасно. Голосуючи за певного кандидата, виборець голосує за певну партію.

Говорячи про роль політичних партій, хотів би зосередити увагу на утворенні виборчих комісій. У Бельгії партії входять до складу виборчих комісій всіх рівнів, що має свої недоліки: представники партій замість того, щоб зосередити увагу на організації виборів, постійно дискутують один з одним. Не зважаючи на це, я вважаю, що участь партій у формуванні виборчих комісій сприяє забезпеченню законності і чесності виборів. Прозорість виборів та їх результатів є важливою при побудові демократичного суспільства.

ЮРІЙ КЛЮЧКОВСЬКИЙ, народний депутат України

З дозволу організаторів, я з початку висловлю декілька міркувань з приводу виборчої системи та місця політичних партій в ній, а вже потім перейду до місця політичних партій у виборчому процесі.

Коли ми говоримо про виборчу систему, ми мусимо пам’ятати те, що вибір тієї чи іншої системи не є питанням, слушною чи ні вона є, бо не існує неслушних виборчих систем. існують виборчі системи, доцільні в конкретних суспільно-політичних умовах, відповідні тим завданням, які стоять перед державою на певному етапі розвитку; і недоцільні, які не сприяють вирішенню конкретних завдань. Отже, коли ми говоримо про виборчу систему, треба подивитись, а які власне завдання постали перед нашою державою, перед суспільством, перед політичним процесом у нашому суспільстві.

На мою думку, першочерговим є питання встановлення пріоритету загальнонаціональних інтересів над будь-якими іншими: груповими, регіональними, особистими та ін. Адже йде мова про обрання загально-національного законодавчого органу в унітарній державі.

Зрозуміло, що повинно бути забезпечене представництво народу, бо Верховна Рада – це, насамперед, представницький орган, який обирається в умовах розділеного суспільства. Представництво всіх груп неможливе, але це не повинно призводити до загострення соціальних конфліктів.

І нарешті, перед нами стоїть завдання розробити таке законодавство про вибори, згідно з яким країна обере парламент, який буде працювати ефективно, бо питання ефективності роботи Верховної Ради є зараз досить болючим.

Якщо ми ще раз поглянемо на всі ці завдання, то побачимо, що більш доцільною є пропорційна система, бо, власне, саме вона дозволяє вирішити всі проблеми в комплексі і з мінімальними витратами для суспільства.

Під час обговорення в Комітеті варіанту закону на основі чисто пропорційної системи основними недоліками згаданого законопроекту було визнано порушення принципу прямих виборів та відсутність забезпечення представництва народу.

Я думаю, щодо принципу прямих виборів, – так то була чиста спекуляція, і жодного відношення до порушення цього принципу пропорційна система не має, це зрештою, загальновизнана світом річ.

Але щодо представництва народу, то тут треба, на мою думку, питання ставити так: власне, в якому ж випадку ми можемо сказати, що народ представлений? Це коли в парламенті представлена більшість голосів чи більшість політичних поглядів?

Мажоритарна система базується на обранні однієї особи. Але, як це зараз добре відомо, дуже часто побічні фактори визначають, котру особу обирають. Наприклад, впливовим є те, як ця особа одягається, як вона усміхається, як себе поводить і таке інше. Все це впливає на обрання людини, яка визначає політичний курс держави. Отже, проблеми політичного курсу, політичних поглядів, політичних цілей для рядового виборця при виборі особи, дуже часто відходять на другий план.

Коли йде мова про політичні партії, тоді вже не говориться про те, як одягається лідер політичної партії, бо мова йде про те, яка програма цієї партії, які цілі партія ставить перед собою, а це більш адекватно меті проведення виборів.

Якщо ми проглянемо ще раз результати виборів 1998 р., то отримаємо прекрасний матеріал для порівняння того, яка ж з двох систем забезпечує краще представництво. Наші виборці мали два голоси: один – за політичну партію, а другий – за кандидата в мажоритарному окрузі. Цікавим є те, що партії, які подолали 4% бар’єр, отримали 68% голосів, тоді як кандидати-мажоритарники, представлені сьогодні в парламенті, – від 30 до 35%. То за якою ж системою краще представлений народ?

Загалом за партії проголосувало 93%. Лише 7% відмовилися голосувати за партії, тобто, жодна партія їх не влаштовує. Я думаю, що це була власне відповідь тим, хто говорить, що наші партії є недостатньо розвинуті і недостатньо представляють інтереси народу. Ще раз підкреслюю, що 93% виборців вибрали собі партії, які представляють їхні політичні погляди.

Отже, закиди щодо партійного представництва, мовляв, це є партійне представництво, а не народне, або грунтуються на нерозумінні, що таке представництво, або є цілеспрямованою спекуляцією, яка має на меті загальмувати розвиток політичної структури як складової громадянського суспільства.

Нарешті, говорячи про ефективність роботи парламенту, необхідно зауважити, що значно легше сформувати конструктивну більшість в законодавчому органі, якщо мати справу з об’єднаним, структурованим його складом. Коли сили розпорошені, коли до парламенту обрано 450 самостійних, самодостатніх політичних одиниць, а такою є кожен депутат, обраний в мажоритарному окрузі, зробити це надзвичайно важко. Це є розпорошена Верховна Рада. Це є Верховна Рада атомізована. Коли ж там сидять представники політичних сил, які здатні до конструктивної дискусії, – це зовсім інша ситуація. Власне формування більшості у Верховній Раді цього скликання, я переконаний, є продуктом політичного структурування законодавчого органу.

Тепер перейдемо до розмови про місце політичних партій у виборчому процесі.

Перш за все я хотів би наголосити на тому, що основою участі політичних партій у виборах, так би мовити законодавчим підгрунтям цього процесу є стаття Конституції України 36, друга частина якої твердить, що політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян та беруть участь у виборах.

Наявність такого положення не є притаманним виключно українській Конституції. Так, наприклад, існує положення німецького основного закону про те, що саме партії є проміжним механізмом між громадянином і державою, а також забезпечують вплив громадянина на державний механізм.

Більше за те, в німецькому конституційному праві навіть існує такий термін, як “партійна держава” – держава, в якій основна політична воля громадян виражається через політичні партії. Це не є порушенням демократії. Навпаки, це є серйозним розвитком демократії, тому, що кожен громадянин може знайти собі політичну партію, яка відповідає його поглядам, а у разі відсутності такої – спробувати її створити. Якщо ж виявиться, що його погляди не мають достатньої кількості прихильників, – навіщо ж тоді брати участь у виборах, якщо тих прихильників немає навіть на рівні ідеології?

Отже, місце політичної партії, як правового інституту політичної системи держави і суспільства, є визначеним Конституцією.

У виборчому процесі партії повинні мати кілька принципових завдань. Найбільшим і відповідальнішим з яких, на мій погляд, є номінація кандидата.

Навіть сьогоднішні противники пропорційної виборчої системи визнають, що право номінації кандидатів у мажоритарних округах повинно належати політичним партіям.

Чинне законодавство визначає трьох суб’єктів номінації: політичні партії, збори громадян, власне трудові колективи і самовисування кандидатів.

Трудові колективи, це взагалі ідея анахронічна і ніхто не може з певністю сказати, що це є. Це по суті – рудимент радянської системи. Думаю, що тепер його вже більше не буде.

Щодо самовисування, то це є дуже серйозна проблема. Досвід минулих виборів у мажоритарних округах, особливо в тих, в яких у боротьбу вступали 30 і більше кандидатів, переконує, в тому, що велика кількість претендентів лише відволікає увагу виборців від основних суперників. Більшість кандидатів становить, так би мовити фон, і про це говориться абсолютно відверто. Вони набирають кожен менше відсотка, а то й долі відсотка голосів виборців, але вони розсіюють увагу, не даючи можливості сконцентруватися на основних кандидатах, які дійсно здатні прийти до влади.

Тому право номінації, як правило, в усіх демократичних державах належить в першу чергу партіям, а в дуже багатьох – виключно партіям.

В країнах, де існують мажоритарні вибори, самовисування кандидатів, як правило, суттєво ускладнено, шанси обрання його є достатньо примарними, і більше за те, місце незалежного кандидата в парламенті є також достатньо незавидним.

Якщо надати право номінації політичним партіям, то чи обмежить це право громадянина на номінацію? Я думаю, що не обмежить. Справа в тому, що по-перше, партії мають право висувати не тільки своїх членів, а й позапартійних громадян, яких партія вважає достойними представляти її у вищому законодавчому органі; по-друге, існує ще такий важливий механізм, який на превеликий жаль у нас останнім часом зводиться до профанації – це механізм збору підписів на підтримку того чи іншого кандидата. Засадничо в суспільстві, де не допускається купівля підписів, де громадянин дорожить своїм підписом – це механізм участі виборця у номінації того чи іншого партійного списку або кандидата. Виборець має сказати , що цей список – достойний того, щоб балотуватися, а ця партія – не варта навіть його уваги. Сьогодні, через профанацію цього механізму, потрібно шукати інші шляхи вирішення проблеми великої кількості кандидатів у мажоритарних виборчих округах. На жаль, основна ідея, яка варта того, щоб її розглянути – це повернення до грошової застави. Хочу одразу зазначити, що введення майнового цензу є порушенням принципу загальності виборів.

Крім номінації, дуже важливою є участь політичних партій ще у двох складових виборчого процесу. Це агітаційна кампанія і контроль за свободою волевиявлення людей.

Як правило, ініціаторами агітаційної кампанії в першу чергу є суб’єкти номінації, тобто ті, хто висував кандидатів, ті їх підтримують і розкручують. Тому місце суб’єкта номінації є дуже важливим. Зрозуміло, що у партій існує більше як організаційних можливостей, так і можливостей із привернення уваги виборців до своїх кандидатів.

Найважливішим сьогодні у нас, як і у всіх молодих демократіях, є спостереження за виборами, забезпечення принципу вільних виборів. Якщо подивитися і проаналізувати результати останніх довиборів у Верховну Раду України, які пройшли у червні 2000 р., то можна побачити величезний вплив так званого “адміністративного ресурсу”. Я можу назвати принаймні один округ, де цей вплив майже вдалося нейтралізувати, – це 115 виборчий округ у м. Львів.

В цьому окрузі вдалося забезпечити повний контроль за виборчими дільницями, і я можу назвати принаймні два випадки, коли вдалося “зловити за руку” прямих фальсифікаторів. Ще в деяких випадках зафіксовано причетність членів виборчих комісій до спроб сфальсифікувати вибори. Був навіть випадок, коли на одній дільниці члени виборчої комісії проголосували за те, щоб визнати нечинними частину бюлетенів, на яких стояв підпис голови комісії. Це означає, що роль таких спостережень, за умови що вони проводяться не на одній дільниці, не в одному маленькому районі, а глобально, систематично, ще й зі взаємним повідомленням одне одного, є дуже значною, а забезпечити таке спостереження може лише організована політична сила, якою є партія. Отже роль політичних партій в забезпеченні контролю над свободою волевиявлення та забезпеченні принципу вільних виборів є надзвичайно великою.

Ще одна проблема, яка заслуговує на увагу, – це формування виборчих комісій. Так, наприклад, в проекті закону про вибори, який розроблено Центральною виборчою комісією, пропонується формувати виборчі комісії за ієрархічним принципом, тобто вища комісія створює нижчу. В принципі, добрим є те, що районні та міські Ради не братимуть участь у формуванні виборчих комісій, але виникає питання, кого вони представлятимуть, і хто їх контролюватиме, і хто, власне, контролюватиме контролера? Можна заглибитись в марксистські ідеї, але власне демократія полягає в тому, щоб дати громадськості право забезпечувати контроль. і тоді не треба контролювати контролера, бо є взаємний контроль між членами контрольного органу. Власне саме в цьому полягає ідея забезпечити представництво різних партій, різних суб’єктів номінації кандидатів в органи організації проведення виборів, тобто виборчих комісій.

Торкаючись питання фінансування виборчих кампаній і більш загальної теми фінансування політичних партій, я хотів би зазначити, що це питання дуже пов’язане з проблемою формування середнього класу в нашій державі. Важко сподіватися на те, щоби були абсолютно прозорими механізми фінансування політичних партій у суспільстві, в якому кожен громадянин є бідним. За таких умов джерела фінансування залишатимуться достатньо складними. Тому, на мою думку, запровадження щорічного аудиту політичних партій, як це пропонується в проекті закону про політичні партії, є передчасним. Навіть в демократичних суспільствах на таких проблемах часом “горять” відомі політичні діячі, тому не важко спрогнозувати, що введення подібного інструменту слугуватиме зброєю в руках влади проти політичних суперників та політичних партій, які вони представляють. Тим більше, що в нас існує досить багато проблем, які потрібно розв’язати перш ніж ми підійдемо впритул до згадуваної вище проблеми.

Підсумовуючи, я хотів би зазначити, що виборчий процес, який здійснюється на засадах демократії, на засадах вільних, прямих виборів просто вимагає участі в ньому багатьох організованих суб’єктів, якими є лише політичні партії. Тому усувати політичні партії з виборчого процесу означає зменшувати шанси демократії, зменшувати шанси формування громадянського суспільства.

СЕРГІЙ СОБОЛЄВ, радник Прем`єр-міністра у зв`язках з парламентом

Одразу скажу, що я спробую все-таки опонувати прихильникам пропорційної виборчої системи у цій залі.

Я прихильник “чистої” мажоритарної системи, причому такого класичного британського типу, де виборець має право обирати не лише депутата, а й прем’єр-міністра, міністрів. Але Україна не стала парламентською республікою, тому нам не “світить” можливість прямого обрання як майбутніх прем’єрів, так і міністрів у рамках загальної виборчої системи. Отже, будемо виходити з тієї ситуації, яку ми зараз маємо.

Я хотів би нагадати, що чинний закон про вибори народних депутатів був схвалений більшістю, що лише на якийсь десяток переважала необхідні 226 голосів. Цього компромісу було досягнуто лише за чотири місяці до початку виборчої кампанії. А остаточного свого вигляду закон набув лише за два місяці до виборів. Це дещо нагадує нинішню ситуацію, оскільки до виборів залишився рік і чотири місяці. Так от за рік і чотири місяці до виборів ми маємо спробу фактично зупинити впровадження нового виборчого закону, що закріплює пропорційну виборчу систему і був прийнятий у першому читанні, та “найважчий” комітет, який вже майже рік опрацьовує згаданий проект закону і потребує ще принаймні місяць на підготовку порівняльної таблиці до другого читання. Я хотів би також нагадати, що обіцянки підготувати порівняльну таблицю до проекту виборчого закону ми чуємо вже чотири місяці. Надходили навіть пропозиції замінити профільний комітет на комітет, що має досвід у подоланні подібних криз, наприклад, правовий. Але й ці пропозиції не пройшли. Тому нам доведеться ще місяць чекати, доки буде складено остаточний варіант порівняльної таблиці.

Тепер повернуся до теми виборчого закону. На мій погляд, суспільство зараз розділилося. Ті, хто не лівих поглядів, вважають, що головне завдання виборчого закону – зробити так, щоб до парламенту не пройшли крайні ліві, щоб перемогла партія, яку представляє та чи інша особа, а також максимально обмежити вплив виконавчої влади на вибори.

Але на мій погляд, кінцевою метою запровадження в наших умовах пропорційної виборчої системи є побудова демократичних інституцій в державі, зокрема, таких з них, як потужні політичні партії, які б своїми діями поставили виконавчу владу в рамки чинного законодавства. Бо чомусь же нікого не дивує, що губернатор Флориди агітує за свого брата, який виступає кандидатом у президенти США. Це вважається нормальним. і я також думаю, що головною є не проблема втручання виконавчої влади у виборчий процес, а те, наскільки законною є підтримка тієї чи іншої партії з боку високопоставлених посадових осіб. інакше виникає абсурдна ситуація, коли висуваються вимоги про партійність Президента, Прем’єр-міністра, інших посадових осіб України, але їм забороняється агітувати за ту чи іншу партію під час виборів. Це ж було б цілком нормальним явищем!

Наступне. На сьогодні висловлюються думки, що партії ні на що не здатні і тому не зможуть сформувати не тільки Центральну, окружні, а й навіть дільничні виборчі комісії. Останніх маємо 33 тисячі. Тому не зрозуміло, де партії візьмуть таку кількість людей, щоб організувати вибори. На мою думку, слід розділити функції громадського і партійного контролю за виборчим процесом. Партії дійсно повинні мати можливість формувати комісії всіх рівнів, а громадськість – чи то трудові колективи, чи громадські організації – можливість контролювати здійснення цього процесу партіями. Але слід враховувати і наші реалії. Я можу відверто сказати, що на сьогодні в Україні практично немає потужних партій, які могли б охопити всі 33 тисячі виборчих комісій. Навіть найчисленніші партії не змогли довести своєї спроможності зробити це, коли їм була надана така можливість під час кампанії виборів Президента України в 1999 році. З іншого боку, якщо ми не запишемо цю норму в закон, то ми отримаємо ситуацію, до якої нас штовхає ЦВК, яка воліє не підпускати партії до виборчої процедури.

Ще одна тема – фінансування виборчих кампаній. Якщо подивитися на порівняльні таблиці проектів законів про вибори, які подані, то виявиться, що найреальніші цифри щодо фінансування виборчих кампаній назвали представники Комуністичної партії. Називається цифра в 12 млн. гривень. Я думаю, що вона абсолютно нормальна і достатня. Але виникають питання. Скажіть, хто може бути пожертвувачем? Хто, крім фізичних осіб, погодиться підтримати партію, яка не користується підтримкою Президента. На мою думку, може виникнути ситуація, за якої ми так і не зможемо визначити, хто ж фінансував виборчу кампанію, оскільки бізнес на сьогодні більшою мірою є політичною сферою діяльності, ніж партійне будівництво. А тому “засвітитися” у тому, що ти фінансував ту чи іншу партію, небезпечніше для представника бізнесу, ніж для цієї партії. Саме тому, на мій погляд, слід закріпити особливу процедуру фінансування виборчих кампаній партій, за якої б доступ до відповідної інформації мали конкретні посадові особи. З іншого боку, розголошення цієї інформації було б неприпустимим з огляду на практику знищення бізнесу в Україні, який фінансував ту чи іншу партію.

Ще один важливий аспект. Маю на увазі порядок формування партійного списку. Є декілька методик, які пропонуються у виборчих законах або авторами різноманітних виборчих систем для того, щоб виборчий список формувався не виходячи з родинних або інших прихильностей керівника партії і вузького партійного керівництва, а з урахуванням різноманіття поглядів у партії, можливості представлення регіонів, політиків, які дійсно заслуговують на те, щоб працювати у парламенті. На мою думку, ми можемо закласти в законі такий механізм, який відсіє негативні моменти, про які я говорив.

Не менш важливою проблемою є й те, що ті, хто користувався прихильністю лідерів партій ще під час попередніх виборів, не потрапили до партійних списків у 1997 році. Тому, на мою думку, слід запровадити норму, яку вже запропонували у вигляді поправки до закону. Йдеться про внутрішньопартійну процедуру відкликання таких людей із виборчого списку у разі переходу їх із фракції у фракцію. Більше того, можна запровадити ще жорсткіше правило, за яким з’їзд партії мав би право приймати рішення щодо коригування списку. Бо ж не слід забувати, що фракція – це продовження партії, її можливість впроваджувати свою політику в парламенті. Я розумію, що ця норма для когось звучить як неприпустима, що відбір кандидатів повинен бути природнім, проходити через вибори. Але темпи розвитку українського суспільства, формування партій такі, що чекати, доки та чи інша людина буде підтримана на парламентських виборах, на мій погляд, – неприпустима розкіш для України. Звичайно, якщо ми дійсно хочемо, щоб виборче законодавство сприяло демократизації суспільства та створенню потужних політичних партій.

ТАРАС ЧОРНОВІЛ, народний депутат України

У мене ще абсолютно свіжі спогади з цих виборів. Вони відбулися недавно, і мені здається, що вибори 25 червня повинні для всіх нас стати застереженням, що ми не маємо права сьогодні постійно оглядатися на 1998 рік. Все те, що відбулося на практиці на тих виборах, і навіть там, де вдалося запобігти масовим фальсифікаціям, свідчить, що ми існуємо вже в абсолютно іншому суспільстві, де діють набагато жорсткіші, набагато неприйнятніші для нормального суспільства норми. Але все ж таки, оскільки ми в ньому є, то повинні на це оглядатися. Оскільки концептуальні питання я вже висловлював у першій частині нашої зустрічі, я би зараз хотів би поставити ряд тих питань, на частину з яких у мене і самого відповідей немає.

Ось починаються безпосередньо вибори, формуються виборчі комісії, формуються виборчі округи. При мажоритарних виборах це набагато суттєвіше, але й при пропорційних виборах межі виборчого округу, які будуть накриватися певною окружною виборчою комісією, теж досить суттєві. Хто сьогодні “нарізає” виборчі округи? Місцеві ради. Як вже сказав один з наших колег, проблема, коли голова ради і голова адміністрації все частіше і частіше суміщають свої посади, коли все більше і більше тут взаємовпливи, то практично можна говорити, що “нарізають” виборчі округи місцеві влади. Нічого не шкодить у даному випадку сформувати виборчі округи в такий спосіб, що в них зіткнуться безпосередньо внутрішні інтереси окремих дрібних національних груп, окремих соціальних груп. Перемішати позиції кандидатів, які раніше пройшли по цих округах на попередніх виборах. Коли на одному окрузі пройшов, скажімо, представник Руху, на сусідньому окрузі проходив представник, скажімо, партії “Реформи і порядок”, і коли ми раптом нарізаємо округи за зовсім іншою схемою, коли округи перекриваються і навіть відбуваються вибори за пропорційною системою, стикаються інтереси груп впливу, які були дуже сильні, скажімо Руху і ПРП, зводиться певний конфлікт, і я вам гарантую, що в цьому окрузі пройде представник СДПУ(о). Ось такий маленький нюанс. Він видається не вартим розгляду, але це реальний стан речей. Тобто з цих найменших дрібниць починається наша практика.

Формування комісій. Знаєте, дуже добре відпрацьований варіант законопроекту, поданий ЦВК; він передбачає ту міну сповільненої дії, про яку вже згадували. Вводиться ще одна інституція, ще одна проміжна виборча комісія, в якій партії повністю виключені. На цьому рівні можна робити що завгодно. Це є той темний тунель, в якому відбувається безчинство й беззаконня. Сьогодні на рівні дільничних чи окружних комісій ми ще можемо щось проконтролювати. Ми дуже мало можемо проконтролювати, що відбувається в ЦВК. Досить “зависнути”, планово “зависнути” одному комп’ютеру в ЦВК – і скачуть результати виборів на 3-4%. Ви знаєте, як це відбувалося під час виборів 1998 року, коли підтягували вверх одні партії, і коли принижували здобутки інших партії. Це не для кого не секрет, але довести нічого не можна. Все-таки деякий ступінь контролю, хоча би поверхово, є. Але коли створиться оцей темний тунель, ще одна інституція, де партії повністю юридично виключені, повірте мені, це вже буде повна фільтрація результатів виборів. Ми не дістанемо реального результату, який був насправді засвідчений бюлетенями виборців.

Безпосередньо хід самого голосування. Якщо ми допустимо, щоб партії не мали домінуючого впливу в формуванні дільничних виборчих комісій, то повірте, вибори будуть абсолютно однозначно сфальсифіковані. Ми у Львівському виборчому окрузі зафіксували понад 150 випадків, коли були спроби зробити дуже грубі фальсифікації. У більшості випадків щось довести було неможливо, але у 2-3 випадках люди були безпосередньо “спіймані за руки”. Але це було можливе тільки внаслідок того, що висування відбувалося від блоку політичних партій, щоб в кожній виборчій комісії і переважно на керівних посадах ми мали своїх представників. Саме безпосередньо група партій, потужний блок партій зможе проконтролювати такі вибори.

Що стосується подальших фаз самого проходження виборів. Виникають знову проблеми, які у виборчому законі часто бувають зовсім непроглянуті. і лише на самих виборах ми помічаємо цю “чорну діру”. Проходження безпосередньо протоколів виборчих комісій від самої комісії до комісії вищого рангу. У цей момент можуть відбуватися підміни протоколів та підміни виборчих урн. Запобігти цьому можна за умови негайної роздачі після закінчення підрахунку голосів протоколів і копій протоколів всім членам виборчих комісій, серед яких обов’язково мають бути представники конкуруючих партій. Не буде в даному випадку партій – не буде й справедливості.

ЄВГЕН РАДЧЕНКО, Комітет виборців України

Мені найважче виступати, оскільки я не є представником жодної політичної партії, а є членом громадської організації, яка займається передусім громадським контролем, громадським спостереженням за законністю проведення виборів. Значною мірою нам все одно, яка політична сила, партія, особа пройде на виборах, головне, щоб вона пройшла законно.

Я хотів би торкнутися кількох таких доволі важливих тем, про які вже було дещо сказано, але я хотів би деякі моменти заперечити. У першу чергу це стосується формування виборчих комісій. Звичайно, я був би абсолютно “за”, щоб домінували при формуванні комісій політичні партії, звичайно, це необхідно, але якщо проаналізувати методи і результати формування виборчих комісій політичними партіями, то побачимо, що, на жаль, партії не змогли сформувати виборчі комісії. По великій кількості виборчих дільниць, в першу чергу у сільській місцевості, не набиралося по вісім чоловік, які могли б працювати у виборчій комісії (вісім чоловік – мінімальний склад виборчої комісії). Тому, не ставлячи під сумнів необхідність домінування партій у виборчих комісіях, я дуже сумніваюся, що ці комісії можуть бути сформовані і зможуть працювати. Досвід показує, що дуже доцільно все-таки створювати централізовану систему виборчих комісій, тому що дуже важко, коли, скажімо, комісію формує рада, але та сама комісія має заслухати органи місцевого самоврядування з приводу того, як проходить підготовка до виборів у межах компетенції органів місцевого самоврядування. Це нонсенс, коли виборча комісія заслуховує орган, який її створив. Тому ми пропонуємо, щоб дільничні виборчі комісії створювалися не радами, а виборчими комісіями вищого рівня. Повинна бути відповідальність нижчої виборчої комісії перед вищою.

Що ж до контролю, то тут висловлюються різні думки вже протягом 4-х років. Чи мають право громадські організації брати яку-небудь участь у виборах? Якщо вони не матимуть такого права, то громадяни, які не є членами партій, просто не знатимуть, чи справді їхній голос був порахований чи ні. Тому я вважаю, що чим більше є спостерігачів на дільницях від політичних партій, від громадських організацій – тим краще, оскільки це сприяє відкритості і прозорості виборчого процесу.

І щодо таких дрібних, начебто, моментів, про які вже говорилося. Я маю на увазі фальсифікації і можливості їм запобігти. Їх можна дуже легко змінімізувати, якщо не повністю запобігти їм встановленням певних законодавчих норм. Одним з таких шляхів є опублікування результатів голосування у кожній виборчій дільниці в ЗМі протягом 2-4 днів. Таким чином, це дасть можливість всім тим, у кого є протоколи, звірити результати голосування з публікаціями в пресі, і якщо ці результати голосування відрізняються, то можна їх дуже швидко оскаржити у судовому порядку.

ОЛЕКСАНДР ЛАВРИНОВИЧ, народний депутат України

Сьогодні тут дискутувалося питання щодо несправедливості системи і питання, яка з них має бути більш конституційною. Я думаю, що тип виборчої системи є виключно питанням політичної доцільності і не може ніяким чином розглядатися з точки зору того, як вона відповідає нормам української Конституції. Будь-яка виборча система, на мій погляд, буде цим нормам відповідати, за винятком хіба що переходу до непрямої виборчої системи. інша проблема, яка сьогодні лунала – це яким чином запобігти зміні реальних результатів, настроїв виборців. Ситуація, коли виборець проголосував за “біле”, а записано “чорне” – це є дуже серйозна проблема і сьогодні це питання певною мірою вирішується тими нормами, які застосовувалися вже на виборах Президента України.

Коли йдеться про структуру виборчої комісії, то я думаю, що та вертикаль, яка сьогодні існує в законі “Про вибори Президента України” і, до певної міри, в чинному законі “Про вибори народних депутатів”, є цілком достатньою. На мою думку, в жодному разі не можна робити жорстку вертикаль виборчих комісій. існує право комісії вищого рівня переглядати рішення нижчої комісії, але тільки за умов оскарження, а не за власною ініціативою. Це є неприпустимий підхід.

ВОЛОДИМИР КАМПО, голова Товариства конституційного права

Я вважаю, що доцільно буде законодавчо закріпити за членом виборчої комісії право висловлювати в протоколі окрему думку, на основі якої потім можна буде розпочати судовий процес про оскарження результатів виборів. Член комісії не може не підписати протокол, але висловити окрему думку – може.

Введення пропорційної системи змусить партії будувати свою інфраструктуру в кожній області, а також працювати над формуванням лідерів у всіх областях, щоб ці лідери могли настільки успішно репрезентувати партію, щоб вона мала певний авторитет в області, а отже, працювала на перемогу на наступних виборах.

ТОМ КОРМ’Є (Канада), Директор NDІ в Україні

Мені було дуже приємно почути таке розмаїття думок, які люди висловлювали сьогодні під час цього круглого столу. Було приємно також почути, що тільки сама виборча система або формування виборчої системи, ще не означає вирішення нагальних проблем, що стоять сьогодні перед політичними партіями в Україні.

Важливою була думка, про створення політичними партіями своїх сильних організацій на регіональному рівні, що сприятиме створенню потужних коаліцій, які будуть впливати на формування думки населення. На мою думку, в знак визнання цих зусиль, і тієї ролі, що відіграють вже політичні лідери в регіонах, для посилення впливу партій на розбудову громадянського суспільства, Верховна Рада може створити спеціальний фонд, кошти з якого спрямовувалися б на подальше вивчення ситуації.

В Канаді, наприклад, існує така система. Якщо кандидат зібрав 15% голосів виборців, то конкуренти мусять повернути йому половину коштів, затрачених на кампанію. Тобто в Канаді існує чітка система, яка лімітує ті можливості і ресурси, які може використати та чи інша партія під час виборчої кампанії. У нас також існує чітка система надання партії можливості безкоштовно рекламувати свою діяльність, і обсяги такої допомоги залежать від кількості місць, що партія займає у парламенті. існує також система надання рекламних послуг партіям за кошти, але обсяги таких витрат є законодавчо фіксованими. Цікавим є те, що під час виборчої кампанії, кожна телевізійна компанія повинна надати можливість кожній політичній партії рекламувати себе в певному обсязі ефірного часу. До того ж вартість рекламних послуг для політичних партій повинна бути найнижчою серед інших рекламних послуг.

Закінчуючи, я хотів би подякувати всім Вам дуже щиро за те, що Ви взяли участь і що були свідками цієї дискусії, а також тим, хто безпосередньо дискутував з питань участі та ролі політичних партій у виборчому процесі. Також я хотів би подякувати ігореві Когуту – голові громадської організації “Лабораторія законодавчих ініціатив” за ту допомогу і ту організацію, яку ми відчули сьогодні.

КЕРІ ЕЛЛІС (США), старший куратор Програми Міжнародної фундації виборчих систем (ІFES) в Україні, Молдові, Росії

Із свого боку я теж хотіла би подякувати всім учасникам круглого столу. Погоджуюся з Томом в тому, що дійсно ми почули розмаїття цікавих думок, поглядів, які висловили сьогодні наші учасники. Я сподіваюся, що наслідком нашого подальшого діалогу будуть якісь подальші заходи, які дозволять цим думкам, висловленим сьогодні, трансформуватися в якісь конкретні пропозиції по реформуванню законодавства. Дякую.

ГОРШКОВ ДМИТРО, ЗАМНІУС ВІТАЛІЙ, КОВРИЖЕНКО ДЕНИС, експерти Лабораторії законодавчих ініціатив

 Існування будь-якої держави як політичної організації суспільства передбачає наявність визначеної політичної волі та інтересів носія державної влади – народу. Демократичний розвиток держави, становлення громадянського суспільства вимагає належного формулювання, відображення і представлення численних політичних інтересів, що існують і справляють так чи інакше помітний вплив на суспільне життя.

Функція політичного представництва покладається на партії. Саме партії покликані об’єднувати громадян навколо проблем загальнодержавного розвитку, формувати суспільну думку стосовно шляхів забезпечення поступу до того чи іншого ідеалу суспільного та державного життя. Тому стан розвитку партійної системи чітко відображає ступінь забезпечення політичної, економічної, культурної та інших форм багатоманітності цього життя, а отже, і рівень розвитку демократії в країні.

В усьому світі метою і водночас способом реалізації партіями своїх функцій є боротьба за владу. Єдино прийнятним шляхом її здобуття може бути участь у формуванні державних органів через вибори. і оскільки рівень розвитку партійної і політичної системи в цілому безпосередньо залежить від розвитку таких інститутів, як виборча система та виборче право, питання удосконалення відповідного законодавства у напрямку підвищення ролі партій важливе і актуальне. Особливо, зважаючи на наближення парламентських виборів і потребу формування за їх результатами відповідальної і стабільної парламентської більшості на партійній або, принаймні, ідейній основі.

В зарубіжних країнах роль політичних партій на усіх етапах виборчого процесу може бути різною. Основними факторами, що визначають роль політичних партій, є насамперед встановлений у тій чи іншій державі тип виборчої системи, рівень стабільності політичної системи, авторитет партій у суспільстві, законодавчі обмеження та низка інших чинників. Для більш докладного аналізу проілюструємо роль політичних партій у виборчому процесі на прикладі окремих країн.

Сполучені Штати Америки
Республіканська та Демократична партії США відіграють величезну роль на всіх етапах виборів; причому їх вплив на виборчий процес є вищим, ніж у будь-якій державі світу. Це зумовлюється низкою факторів. По-перше, двопартійна система США, яка формувалась майже століття, не залишає жодних шансів незалежним кандидатам. По-друге, особливістю США у порівнянні з іншими державами є той факт, що більшості виборців притаманна тривала вірність певній політичній партії, голоси за кандидатів від якої вони віддають (саме завдяки цьому члени Конгресу найчастіше обираються повторно і обіймають свої посади десятиліттями, адже більшість з їхнього округу підтримує одну партію). По-третє, республіканці і демократи, управляючи державною машиною, створили такі виборчі правила, які працюють на користь великих партій: наприклад, згідно з виборчим законодавством штату Пенсільванія, включення кандидату можливе лише за умови, якщо кількість зареєстрованих членів цієї партії буде не меншою, ніж 99000 осіб. По-четверте, федеральний Закон про виборчу кампанію наділяє більші партії додатковими пільгами, включаючи громадське фінансування виборчих кампаній. З усього зазначеного випливає, що партії відіграють величезну роль на етапі висування кандидатів. Незважаючи на те, що виборче законодавство дозволяє кожному громадянину висунути свою кандидатуру на виборах, практично всі, як і у Великобританії, кандидати висуваються політичними партіями. Від партій, які входять до складу легіслатур штатів, залежить і порядок реєстрації виборців, оскільки саме легіслатури визначають цей порядок.

Необхідно зазначити, що раніше партії впливали навіть на нарізку округів, яка проводилась на рівні штатів, партія, що мала більшість голосів у легіслатурі штата, фактично мала можливість нарізати округи так, щоб забезпечити перемогу своїм кандидатам на виборах (щоправда, практика джерімендерінгу припинилась у 1962 році після відповідного рішення Верховного Суду). Великою є роль демократичної та республіканської партії і на етапі проведення передвиборної агітації.

Великобританія
Сформована протягом трьох століть двопартійна система Великобританії, величезний авторитет Консервативної та Лейбористської партій у суспільстві зумовлюють значну роль політичних партій на різних етапах виборчого процесу.

Актом про народне представництво передбачена досить проста процедура висування кандидатів, типова для всіх мажоритарних систем: особа, яка виявила бажання бути обраною до Палати общин, повинна подати заяву, підтриману 10 виборцями, і внести виборчу заставу розміром п’ятсот фунтів. Проте, як свідчить практика, більшість кандидатів висувається не самостійно, а політичними партіями: в міських агломераціях – до 90 відсотків кандидатів, а незалежні кандидати висуваються в основному в сільській місцевості, хоча й там їх частка досить незначна, оскільки в сільських округах населення голосує переважно за лейбористів. Отже, партії відіграють велику роль на етапі висування кандидатів.

Вагому роль відіграють політичні партії Великобританії і під час проведення передвиборної агітації. По-перше, вони здійснюють фінансування агітаційної роботи. По-друге, комітет з політичного мовлення, сформований з представників Brіtіsh Broadcasting Company, Незалежного управління з телерадіомовлення і, що важливо, представників парламентських партій, розподіляють ефірний час для ведення агітації. Як правило, найбільше часу виділяється лейбористам і консерваторам (вони ділять його порівну), ліберальні демократи і соціал-демократи мають половину ефірного часу вищеназваних партій. Виділення ефірного часу для незалежних кандидатів взагалі не передбачено.

Слід також зазначити, що партії контролюють призначення додаткових виборів (тобто виборів депутатів замість вибулих) оскільки ініціатива їх проведення належить партійному батогу, що дозволяє відстрочити їх проведення, якщо партія в цьому зацікавлена.

Про вагому роль політичних партій у проведенні виборів свідчить і розподіл місць у Палаті общин: в 1997 році 165 місць отримала Консервативна партія, 419 – Лейбористська, 46 – Ліберальна, 29 мандатів поділили регіональні партії (при загальній кількості місць в Палаті общин – 659). Тобто незалежні кандидати не отримали жодного місця.

Франція
Вибори до Національних Зборів Франції детально регулюються нормами Виборчого кодексу (Розділ 2), проте, якщо тлумачити цей акт буквально, можна прийти до висновку, що партії не відіграють значної ролі при проведенні виборів: партії не входять до складу виборчих органів, кандидати висуваються самостійно, участь партій у проведенні агітації Кодекс не регулює. Однак необхідно зазначити, що досить стабільна багатопартійна система та мажоритарна система виборів у два тури значно підвищують роль партій у виборчому процесі. В умовах багатопартійності в першому турі розподіляється незначна кількість мандатів. Перед початком другого туру відбувається блокування партій (можливість блокування допускається виборчим законодавством); зблоковані партії висувають у якості кандидата того, хто в першому турі здобув найбільшу кількість голосів, знімаючи всі інші кандидатури. Таким чином, можливість отримати мандат за наслідками голосування у другому турі для незалежних кандидатів і представників дрібних політичних угрупувань зводиться до мінімуму. Тому, хоча Виборчий Кодекс встановлює як форму висування кандидатів лише самовисування, фактично майже всі кандидати висуваються політичними партіями (цьому сприяє також і той факт, що переважна більшість виборців віддає свої голоси за кандидатів від 3-4 найбільших партій, зокрема голлістів та соціалістів). Тому роль останніх на етапі передвиборчої агітації величезна.

Німеччина
В Німеччині участь партій у виборчому процесі є значною, що зумовлюється формуванням Бундестагу за змішаною виборчою системою і двопартійністю (блок ХДС/ХСС та СДПН (щоправда, велика роль належить Вільній демократичній партії, яка, маючи порівняно невелику кількість мандатів, впливає на формування парламентської більшості).

Згідно §18 Федерального Закону про вибори, кандидати висуваються політичними партіями або виборцями (у виборчих округах); земельні списки, зрозуміло, можуть висуватись виключно політичними партіями. При цьому кандидатури осіб, що висуваються партіями, повинні бути попередньо схвалені на партійних зборах. На зборах визначається і черговість кандидатів у земельних списках. Що ж стосується виборів у одномандатних округах, то й там роль партій при висуванні кандидатів є величезною, про що свідчить той факт, що більшість кандидатів, як і у Великобританії та Франції, висувається саме партіями (зокрема ХДС/ХСС, СДПН тощо).

На відміну від Великобританії та Франції, Федеральний закон про вибори допускає участь партій у роботі виборчих органів (за §9 Закону призначення засідателів у виборчі органи здійснюється з урахуванням інтересів партій. Жодних обмежень щодо участі партій в роботі виборчих органів не встановлено).

Звичайно, вагомою є роль політичних партій і під час проведення агітаційної компанії, оскільки остання фінансується за їхній рахунок. В той же час позапартійні кандидати фінансують свою агітаційну компанію власним коштом.

Польща
Пропорційна виборча система, за якою формується Сейм Польщі, сама по собі зумовлює значну роль партій у виборчому процесі.

По-перше, партії впливають на формування складу комісій виборчих дільниць (відповідно до Закону про вибори до Сейму, рада гміни, формуючи склад дільничної комісії, враховує рекомендації, зокрема, виборчих комітетів партій).

По-друге, партії складають обласні списки кандидатів, висувають обласні списки та всепольський список кандидатів.

Суттєво підвищує роль політичних партій на етапі висування кандидатів і встановлена Законом можливість блокування партій, які створюють з метою висування кандидатів спільні виборчі комітети.

Зрештою, політичні партії здійснюють фінансування виборчої кампанії своїх кандидатів, в тому числі залучають кошти виборців з метою наповнення виборчих фондів.

Угорщина
Роль політичних партій у виборчому процесі визначається мажоритарно- пропорційною системою та багатопартійністю. Той факт, що в Угорщині існує досить велика кількість політичних партій, жодна з яких не має підтримки більшості населення, частково зумовлює зменшення впливу партій на виборчий процес. Крім того, формування більшої частини угорського парламенту (176 членів з 386) за мажоритарною системою абсолютної більшості сприяє певній незалежності кандидата, оскільки результати виборів більше залежать від його персональних якостей у поєднанні з фінансовими можливостями.

Проте не слід забувати про той факт, що 152 депутати обираються за пропорційною системою (при чому, відповідно до Закону про вибори членів парламенту, територіальні списки та національний список кандидатів висилаються виключно партіям). Партії можуть також висувати кандидатів в індивідуальних виборчих округах.

Представники партій можуть входити до складу виборчих органів (Закон прямо передбачає таку можливість). Все це певною мірою збільшує роль політичних партій під час виборів, однак все ж таки вона є значно меншою, ніж роль партій, наприклад, у Великобританії, Франції та Німеччині.

Болгарія
Якщо говорити про роль політичних партій у виборчому процесі в Болгарії, то слід відзначити, що вона є досить вагомою, що пов’язано з пропорційною системою виборів до Народних Зборів. Важливим фактором у зростанні значення партій під час проведення виборів є той факт, що останнім часом спостерігається тенденція до двопартійності. Хоча, як і в Україні, кількість політичних партій в Болгарії дуже велика, проте лише три з них представляють більшість виборців і є серйозною політичною силою (йдеться про Рух за права і свободи, Болгарську соціалістичну партію і Соціально-демократичний союз).

Оскільки вибори, як зазначалось, проводяться за пропорційною системою, то, зрозуміло, на етапі висування кандидатів партії мають величезне значення, оскільки володіють монопольним правом висування списків кандидатів.

Члени регіональних виборчих комісій призначаються за пропозиціями політичних партій.

Як і у всіх інших країнах, партії Болгарії відіграють велику роль: забезпечують організаційну, фінансову, інформаційну підтримку кандидатів.

Литва
Закон “Про вибори до Сейму” 1992 року визначає роль політичних партій у виборчому процесі. Необхідно зазначити, що партії в Литві відіграють велику роль не лише на середніх стадіях – висування кандидатів, здійснення агітації тощо – а й на інших етапах виборчого процесу. Так, стаття одинадцята Закону передбачає, що партії та громадсько-політичні організації, які беруть участь у виборах, мають право рівного представництва в усіх виборчих комісіях (включаючи і Центральну виборчу комісію).

Що стосується етапу висування кандидатів, то відповідно до статті 13 Закону, партії висувають кандидатів в депутати Сейму в одномандатних та багатомандатних округах, забезпечуючи своє право на участь у виборах підписами щонайменше 1000 виборців. В умовах формування в Литві стабільної багатопартійної системи, роль партій зростає. Цьому сприяє передбачена статтею 34 можливість блокування партій, які можуть об’єднувати списки своїх кандидатів.

Законом передбачено і роль партій під час агітації. Слід відзначити, що законодавство Литви зрівнює у статусі кандидатів від партії та незалежних кандидатів, надаючи їм приблизно однакову кількість ефірного часу (порівняємо з Великобританією!). Партії здійснюють також контроль над роботою виборчих комісій і можуть оскаржувати не лише результати голосування, а й будь-які інші рішення будь-якої з комісій.

Російська Федерація
У Росії політичні партії не відіграють такої значної ролі під час виборів, як у країнах Західної Європи. Це може бути пов’язано з тим, що партійна система Росії ще є недостатньо сформованою, велику роль у політичному житті відіграє використання адміністративного ресурсу. Рівень впливу партій на виборчий процес зумовлюється ще й наявністю, окрім інших факторів, змішаної виборчої системи, за якою формується Державна Дума. Вплив політичних партій прослідковується, як правило, на етапах висування кандидатів та проведення агітації.

Що стосується висування кандидатів, то відповідно до Закону “Про вибори депутатів Державної Думи Російської Федерації” (ст.ст. 36, 37) висування кандидатів у одномандатних виборчих округах проводиться на з’їзді виборчого об’єднання; федеральний список висувається виборчим об’єднанням на його з’їзді. Як бачимо, Закон ніяк не вирізняє роль політичних партій на цьому етапі, зрівнюючи їх у правах з іншими об’єднаннями громадян.

Окремо слід відзначити роль політичних партій у формуванні виборчих органів. Так, за ст.17 Закону, виборче об’єднання чи виборчий блок мають право призначити одного члена ЦВК з правом дорадчого голосу. При формуванні окружної, територіальної та дільничної комісії Закон передбачає необхідність урахування пропозицій політичних партій.
Як і в інших державах, партії відіграють велику роль у фінансуванні агітаційної компанії своїх кандидатів.

До проблеми вирішення процедурних питань у виборчому законодавстві 
Причина того, що в цілому світі парламенти з добре розвиненою структурою і остаточно оформленими парламентськими нормами мають широкі повноваження, полягає переважно у суспільному визнанні їх ролі як зібрань, які виражають волю народу. Демократичні вибори парламентарів повинні стати виявом довіри до цих людей з боку їхніх виборців. Активні й добре поінформовані виборці не лише слідкують за тим, аби їхній депутат відповідав за свої дії, але й надають йому суттєву підтримку у виконанні депутатських обов’язків 1.

Аналіз виборчого закону не може бути об’єктивним та успішним, якщо не виходити з деяких принципових положень. Перше з них стосується самого підходу до поняття демократії. Якщо спробуємо осягнути її сутність крізь призму виборів органів влади чи високих посадових осіб, то мусимо погодитися: істинна демократія існує не тоді, коли люди вільно роблять вибір, а тоді, коли цей вибір робиться за наявності такого обсягу інформації, який був би достатнім для адекватного вибору. З цієї точки зору вибори абсолютно демократичними ніколи бути не можуть, але прагнути їх тим більше є необхідним шляхом створення відповідних умов для повного та об’єктивного інформування виборців.

Друге положення випливає з психологічного стану нашого суспільства, менталітету виборців та керівного прошарку у державі знизу догори. Мається на увазі факт: значна частина нашого електорату є недостатньо політично “підкована”, проявляючи повне незнання діючих політичних партій. Наш керівний прошарок (начальники різних рівнів) дещо розгубився в умовах кризового хаосу, але його морально підтримує одна властивість, набута за часів старого режиму: вони не люблять, коли громадська думка бодай чимось не збігається з їх власною. і вони навчилися робити все дозволене і недозволене, щоб позиція громадськості з їх власною позицією не розбігалася.

Нарешті, третє положення викликане глибокими суперечностями, які існують у суспільстві. Йдеться про суперечність між законодавчою та виконавчою гілками влади, а також між політичними силами різних орієнтацій. В інших державах уряд, як правило, формує політично об’єднана парламентська більшість, яка проводить свою політику через свій уряд. У нас досі коїться щось незрозуміле. Ясно лише, що виконавча влада “згори донизу” вибори без активної уваги і опіки не залишить. Що стосується політичних сил, то характер розбіжностей між ними є дуже відмінним від тих, що характеризують західні країни. Сперечаються про те, чи бути Україні справді самостійною державою, чи знову повернутися до складу Росії під новою назвою “Слов’янский Союз”, чи бути її економіці капіталістичною, чи соціалістичною. Тобто ми маємо справу з позиціями діаметрально протилежними, принциповими, що мають історичну вагу. За такі речі багато людей були б готові воювати, а не тільки обманювати один одного на виборах.

Комісія Верховної Ради з питань правової політики та судово-правової реформи, врахувавши пропозиції від виборців, Центрвиборчкому, політичних партій, Асоціації народних депутатів України попередніх скликань Верховної Ради, пропонуючи до розгляду проект Закону України “Про вибори народних депутатів України” від 24 вересня 1997 року, внесла ряд істотних змін щодо процедури виборчого процесу. Йдеться насамперед про скасування норми висунення кандидатів у депутати від трудових колективів, про значне збільшення кількості підписів на підтримку кандидата в депутати (від 300 до 2000), про багаторазове збільшення грошової застави при реєстрації кандидата у депутати (десять неоподатковуваних мінімумів від кожного кандидата), про ліквідацію порогу кількості виборців, що взяли участь у виборах, для визнання виборів такими, що відбулися (вибори відбуваються за будь-якої явки виборців); про запровадження замість негативного (шляхом викреслення) позитивного голосування (шляхом позначки “плюс”); про застосування виборчих бюлетенів з контрольними відривними талонами, на яких ставлять свої підписи виборець та член дільничної комісії; про обрання депутатів на основі відносної (а не абсолютної) більшості голосів (обраним вважається той, хто набрав найбільше голосів), що ліквідує потребу у повторних виборах.

Сказане вище дає доволі добру уяву про масштабність та серйозність змін у виборчому законодавстві, які пропонуються. З повним правом можна твердити, що всі ці зміни є мотивованими, доволі добре обірунтованими власною та світовою практикою. Тому є підстави вважати, що вони мають прогресивний та позитивний характер, хоча деякі нововведення все одно викликають сумніви.

Насамперед йдеться про норму, згідно з якою вибори визнаються такими, що відбулися, за будь-якої активності виборців, та норму, яка визнає обраним депутатом того, хто виборов просту більшість голосів. Тут можуть бути запропоновані інші варіанти. Наприклад, у російському виборчому законі допускається явка не менше двадцяти п’яти відсотків занесених до списку виборців. Таким чином, може бути запропоновано обумовити перевагу у голосах, необхідну для обрання депутатом, якимись конкретними порогами чи межами. Проте такі пропозиції, навіть якщо вони “пройдуть”, не матимуть принципового, точніше, практичного значення. Такі зміни до Закону хіба-що можуть ускладнити та продовжити вибори, збільшити витрати на їх проведення, і, що вже принципово важливо, нейтралізувати демократичну, правову новелу, згідно з якою вибори є не обов’язком громадян, а їх правом.

Наведені вище нові законодавчі норми стосуються вдосконалення виборчої системи та деяких виборчих механізмів і процедур. Проте в цілому процедурна частина виборчого закону вимагає глибшого аналізу, бо саме процедури покликані забезпечити за будь-якої виборчої системи демократичність виборів та відповідність результатів виборів реальному волевиявленню виборців, унеможливити порушення виборчого законодавства, які є для нашого суспільства надто характерними і поширеними. У цьому зв’язку мусимо ще раз повернутися до основних вихідних положень, викладених раніше. Йдеться про те, що виборці мають бути забезпечені достатньою інформацією, політичні противники мають бути позбавлені можливості вести нечесну, некоректну і нерівну боротьбу між собою, а шановні начальники в селах, райцентрах, містечках і містах мають бути надійно позбавлені можливості впливати своєю начальницькою спритністю на агітаційний процес, на голосування та підрахунок голосів, на визначення результатів голосування.

Важливою проблемою з позиції зазначених положень є проблема формування виборчих комісій. За нині чинним Законом Голова, заступник Голови, секретар та всі члени ЦВК призначаються Верховною Радою за поданням Президента. Подібний порядок формування ЦВК (з пріоритетними правами Президента) характерний для багатьох країн Східної Європи, наприклад, п.2 ст.29 болгарського Закону “Про вибори членів національної асамблеї, членів муніципальних Рад та мерів” від 20 серпня 1991 року закріплено, що Центральна виборча комісія призначається Президентом Республіки після консультації з політичними силами щонайменше за 50 днів до виборів. Про представників від партій та блоків, бодай з правом голосу, тут, на жаль, нічого не говориться. Що стосується окружних виборчих комісій, то їх керівники та вісім рядових членів призначаються відповідно головами обласних та міських державних адміністрацій. При цьому не менше половини рядових членів окружної комісії обов’язково мають бути включені як представники політичних партій чи блоків, якщо останні цих представників подадуть. Безперечно, таке положення відповідає потребам часу, оскільки сприяє посиленню контролю за ходом виборчого процесу саме політичними партіями як представниками різних суспільних верств. Крім того, таке формулювання покладає відповідальність на політичні партії під час виборчої кампанії, що певним чином дисциплінує процес боротьби за владу. Дільничні виборчі комісії утворюються окружними комісіями за поданням голови районної адміністрації з урахуванням пропозицій від регіональних органів політичних партій. Тут слово “обов’язковим” у тексті не вжито. А шкода, бо саме на тисячах дільниць реально обирається парламент, і саме тут кояться беззаконня.

Серйозна основа для суперечок і непорозумінь закладена нормою про кількість рядових членів окружної комісії (вісім), з яких не менше половини мусять бути від партій. А якщо тих партій декілька чи взагалі багато? Сказане свідчить про необхідність удосконалення норм, що стосуються участі представників партій у виборчих комісіях усіх рівнів: Центрвиборчкомі, окружних та дільничних. Взагалі, створюється враження, що виконавчій владі, точніше, її головам на місцях, надані необірунтовані права у формуванні комісій: найвищий місцевий начальник завжди матиме “свого” голову комісії. Адже вибір голови комісії зовсім нічим не обумовлюється, навіть юридичною освітою; він ніким не рекомендується і не обирається. Є думка, що ця справа є серйознішою, ніж це може здатися на перший погляд, особливо з огляду на те, що наші голови адміністрацій вміють не тільки голів комісій призначати, але й збирати наради всіх їм підлеглих начальників та інструктувати їх щодо того, кого слід, а кого не слід обрати до Верховної Ради. Адже таких фактів є безліч. Якщо голова комісії “свій”, підлеглі начальники “свої”, то і депутат мусить бути “своїм”. Очевидно, слід знайти можливість повернутися до норм, згідно з якими голови виборчих комісій обиратимуться радами за поданням голів відповідних адміністрацій. Важливо було б запропонувати і такий варіант: голови комісій призначаються судом. Непоганою була б практика обирати членів виборчих комісій на засіданні рад шляхом голосування пакетом на основі певних квот від партій і громадських об’єднань. Досить цікавою у цьому аспекті є румунська практика, де ст. 24 Закону “Про вибори до палати представників та Сенату” від 15 січня 1992 року встановлено, що ЦВК складається з 7 суддів Верховного Суду й 16 представників партій, політичних організацій та блоків, що беруть участь у виборах; при цьому протягом 24 годин з моменту призначення саме судді обирають шляхом таємного голосування президента, який стає Президентом Центральної виборчої комісії. На нашу думку, такий метод формування ЦВК є найбільш об’єктивним, оскільки не надає переваг ані законодавчій, ані виконавчій гілці влади і одночасно дає можливість також і представникам партій контролювати хід виборчої кампанії. Дивує та обставина, що наш Закон про вибори, пропонуючи, щоб половина членів центральної та окружних комісій були юристами, не ставлять такої вимоги до голів комісій та їхніх заступників. Не передбачає Закон й ротації голови комісії у окремих випадках, наприклад, коли кандидатом у депутати стає його родич або безпосередній керівник, тощо. Удосконалення закону у згаданому напрямку ускладнить його підготовку, але зробить реальнішою його демократичність.

Закон передбачає, що списки виборців складаються виконавчими комітетами міських, селищних та сільських рад. Ці списки мають бути постійними, але мусять уточнюватися щорічно і безпосередньо перед початком виборчої кампанії та подаватися для загального ознайомлення не пізніше, як за 30 днів до виборів. Якщо взяти до уваги, що перемога на виборах визначатиметься простою більшістю голосів, тобто навіть більшістю в один-два голоси, список має бути абсолютно точним. А тим більше, коли буде все-таки встановлено якийсь поріг для явки виборців або переваги в голосах. Тим часом у законі механізм уточнення списків взагалі відсутній, хоча природні демографічні коливання можуть відбуватися у значних розмірах. Йдеться про приїзд, виїзд, смерть, набуття повноліття, фактичне проживання не за місцем прописки тощо. Цілком справедливо було б передбачити, що в особливих випадках (наприклад, коли не вистачає декількох голосів для визнання виборів такими, що відбулися), суб’єкти виборчого процесу мають право на уточнення списків на день голосування.

Законом про вибори визначено, що для реєстрації кандидатом у депутати необхідно подати декларацію про доходи за попередній рік. Проте це нічого не дає виборцям, бо не передбачено публікації декларації у пресі чи її оприлюднення в інший спосіб та зовсім не дає уявлення про те, якою власністю володіє потенційний депутат.

Викликає подив та обставина, що в Законі нічого не говориться про заборону використання кандидатом свого службового становища. Оскільки прецеденти зловживань такого роду на минулих виборах були масовими, згадану норму бажано не лише залишити, а й чітко регламентувати, що потрібно розуміти під зловживанням службового становища, наприклад, використання службового транспорту, матеріально-технічних ресурсів підприємств, службової підлеглості співробітників і т. ін. У Законі записано: “Не допускається участь державних установ, органів місцевого самоврядування, членів виборчих комісій у передвиборній агітації”. Тут краще було б додати “та їх керівників”. Останнім слід у тексті заборонити проводити виробничі, службові наради з розглядом на них питань виборів. Необхідно передбачити санкції за порушення цієї норми. Разом з тим закон повинен зобов’язати керівників установ, підприємств, організацій незалежно від форми власності забезпечувати рівні умови для зустрічі кандидатів з колективом.

Проблема рівності можливостей для всіх кандидатів у депутати є дуже складною. Вона пов’язується в основному з питанням фінансування передвиборчої агітації та використанням засобів масової інформації. До цього Закон обмежував виборчий фонд кандидата кумедною сумою, у зв’язку з чим її мало хто дотримувався. Зараз виборчий фонд не обмежується. Обмеження стосуються лише окремих внесків фізичних та юридичних осіб (до 100 неоподатковуваних мінімумів заробітної плати). Такий підхід можна лише вітати, особливо маючи на увазі те, що Закон дозволяє використання коштів на виборчу кампанію лише з виборчого фонду кандидата та передбачає оприлюднення у пресі відомостей про доходну частину фонду не пізніше як за два дні до виборів і вимагає від кандидатів фінансового звіту за зроблені витрати.

Етика виборчої кампанії головним чином пов’язана з фінансуванням виборчих кампаній кандидатів. існує багато прикладів, коли кандидати використовують виборчі фонди з корисливою метою. У деяких країнах існує законодавче регулювання фінансування виборчих кампаній кандидатів, а у деяких країнах питання заснування законодавчої бази щодо цих питань тільки виникають.

Вважається, що Сполучені Штати мають найбільш досконале законодавче регулювання виборчих кампаній. Це регулювання здійснюється Законом про федеральну виборчу кампанію, який був прийнятий ще в 1974 році; Законом про реформування фінансування виборчої кампанії (1996) і “Основними положеннями правил поведінки членів Палати Представників”, які мають розділ про участь у виборчій кампанії.

Приклад Сполучених Штатів, де фінансування виборчої кампанії зростає з кожним роком, доводить необхідність регулювання фінансування виборчих кампаній кандидатів.

На виборчу кампанію до Сенату США більшість кандидатів витрачає приблизно $ 4 мільйони. Але є випадки, які перевищують й $10 мільйонів. Наприклад, Джесі Хелмс витратив $17.8 мільйонів на свою повторну виборчу кампанію у 1990 році, а Алфонс Д’амато $15 мільйонів у 1992 році.

Треба зауважити, що суми нових кандидатів і тих, хто бажає переобратися на повторний термін, дуже відрізняються. Парламентарі, які бажають переобратися, витрачають удвічі, а то й утричі більше коштів на свої виборчі кампанії, ніж нові кандидати.

Якщо проаналізувати ті американські закони і правила, які стосуються виборчої кампанії кандидатів, то можна зробити висновок про те, хто має право робити внески у виборчу кампанію кандидата, а хто не має такого права і які обмеження існують щодо сум внесків.

“Кожен американський громадянин має право робити внески у виборчу кампанію кандидата або до політичної партії, крім випадку, коли одна фізична особа є єдиним власником підприємства чи іншої структури, пов’язаної з бізнесом, якщо ця особа уклала контракт із федеральним урядом. (Ця заборона не поширюється на службовців, партнерів, працівників і акціонерів більших фірм, що мають федеральні контракти, багато з яких є активними жертводавцями).

Іноземним громадянам, які не мають постійного місця проживання у Сполучених Штатах, забороняється робити внески будь-яким кандидатам на політичні посади у США – на федеральному, регіональному чи місцевому рівні.

Грошові внески, що перевищують сукупну суму у 100 доларів, також заборонені, незалежно від свого походження. і жоден кандидат не може прийняти анонімної пожертви сумою понад 50 доларів.

Корпораціям, профспілкам, національним банкам і федеральним комерційним корпораціям також заборонено робити внески у федеральні кампанії чи партії, хоча вони можуть робити необмежені внески на “банкнотні” рахунки партій. Вони можуть також організовувати комітети політичної дії (в англійському скороченні – PAC), які дають можливість службовцям компанії або членам профспілки об’єднати свої ресурси і передати свої кошти пакетом. Заборона прямих пожертв з боку корпорацій є частиною федерального законодавства з часу ухвалення у 1907 році закону Тіллмена. У 1943 році її було поширено на профспілки.

В останні роки питання комітетів політичної дії, керованих іноземними корпораціями, стало предметом суперечок, особливо після того, як американські компанії все частіше стали скуповуватися японськими та європейськими інвесторами. Федеральна виборча комісія постановила, що такі компанії можуть керувати комітетами політичної дії, доки єдиними особами, які роблять внески до PAC, є американські громадяни”.

Кандидати до Конгресу США не мають жодних обмежень щодо витрат на свої виборчі кампанії. Однак особи та установи, які бажають зробити внески, мають дотримуватися правил, які встановлюються Законом про федеральну виборчу кампанію. Цей закон встановлює, що одна особа має право робити внесок у виборчу кампанію окремого кандидата у розмірі не більше 1000 доларів США. Комітети, які роблять внески у виборчі кампанії декількох кандидатів і які складаються не менш як з 50 вкладників, можуть робити внески у розмірі не більше 5000 доларів США. інші політичні комітети – у розмірі не більше 1000 доларів США.

Всі внески кандидат повинен зареєструвати у Федеральній виборчій комісії за формою і у строки, які визначаються у Законі про федеральну виборчу кампанію.

Дослідницька служба Конгресу США зробила порівняльний аналіз етичних норм у законодавчих органах демократичних країн. Цей аналіз у деякій мірі торкається і виборчих кампаній. Наприклад, можна зробити висновок, що, на відміну від своїх американських колег, французькі законодавці мають менше труднощів у зборі коштів для фінансування своїх виборчих кампаній. Причин цьому багато. По-перше, у зв’язку з розмірами країни витрати дуже незначні у порівнянні з американськими. Політичні кампанії проводяться із встановленням обмежених сум витрат. Конституція 1958 року обмежила роль парламенту. Крім того, за французькою конституцією доктрина представництва після обрання члена законодавчого органу вимагає від нього представляти не просто певну територію чи групу населення, а французький народ у цілому. Як наслідок – підприємницькі кола і впливові групи суспільства прагнуть зосередити свої зусилля на партійних зборах, а не на окремих депутатах, що зменшує привабливість практики системи миттєвого працевлаштування.

В Італії про внески й послуги понад десять мільйонів лір, отримані протягом певного року від фізичних осіб, та всі інші внески й послуги на будь-яку суму від будь-якого іншого суб’єкта необхідно повідомляти разом із прізвищем жертводавця голові відповідної палати парламенту та регіональному комітетові, який засвідчує правильність і відповідність процедурі подання звіту й інформації. Регіональний комітет робить цю інформацію доступною широкому загалу.

У Німеччині деякі обмеження, накладені на пожертви політичним партіям, поширюються також на пожертви окремим народним обранцям. Зокрема, пожертви із-за кордону заборонені, якщо їхня сума перевищує 1 000 німецьких марок (650 доларів США) від кожного жертводавця. Так само не можна приймати анонімні пожертви сумою понад 1 000 німецьких марок. Пожертви політичним партіям повинні фіксуватися у річному фінансовому звіті партії, якщо сума пожертви від кожного жертводавця перевищує 20 000 німецьких марок (13 000 доларів США). Відповідальність за відбиття у звітах коштів, які передаються представником на рахунок партії, покладається на партію 3.

Норми Закону щодо використання державних засобів масової інформації проголошують принцип рівних можливостей для політичних партій та окремих кандидатів. На минулих виборах реалізація цього принципу через велику кількість кандидатів виглядала місцями доволі смішно: кандидати отримували для виступу по три-чотири хвилини від четвертої до п’ятої години дня, коли радіо і телебачення майже ніхто не слухає і не дивиться, а партіям надавалася можливість провести одну коротку дискусію з іншою партією (за жеребом). У Законі передбачено, що конкретний обсяг і час для радіо- і телепередач буде визначатися Центрвиборчкомом за погодженням з керівництвом засобів масової інформації. Є підстави побоюватися, що і на майбутніх виборах час та обсяг передач виявиться кумедним, оскільки на нашому телебаченні ефірний час уже “розкуплено”, внаслідок чого виборці знову не матимуть уявлення про наші партії і орієнтуватимуться тільки на комуністів та рухівців-націоналістів. Адже більшість людей, крім цих політичних сил, більше нікого і нічого не знає. В умовах дії мажоритарно-пропорційної системи закон має дати чіткі орієнтири, які забезпечили б виборцям повну інформацію про нашу партійну систему. Не було б зайвим додати, що недержавні засоби масової інформації не можуть вдаватися до різних розцінок по відношенню до різних кандидатів в оплаті за виступ чи публікацію та зазначити, що порушення цієї вимоги тягне за собою адміністративний штраф, що призначатиметься судом.

У статті 47 Закону подаються критерії для визнання виборів недійсними. Це: використання підкладних бюлетенів, заміна одних бюлетенів у виборчій скриньці на інші (ймовірно, йдеться також про підміну урн), фальсифікація під час підрахунку голосів, застосування насильства до виборців під час голосування, заміна одних протоколів з підрахунками голосів на інші. Ось такі критерії. Їхній перелік у проекті закону свідчить про те, що у нас усяке буває. Демократія, справді, часом аж шаленіє. Проте виникає принаймні два запитання. Перше: вибори визнаються недійсними в окрузі, на дільниці, чи, може, в усій Україні? Питання друге: як бути, якщо за 18 годин до виборів по телебаченню виступить голова адміністрації і повідомить, що кандидат у депутати N, на його погляд, очолює одну з гілок місцевої мафії? Наведені приклади свідчать про те, що стаття 47 “Визнання виборів недійсними” має бути доопрацьована і розширена на основі досвіду і поваги до кандидатів та виборчих комісій усіх рівнів. Центрвиборчком зовсім не повинен “брати на себе удари” і приймати суб’єктивні рішення через недосконалість закону. Для цього закон повинен містити вичерпний перелік підстав для визнання виборів недійсними та санкцій до тих, хто порушив закон. При цьому мали б окремо бути визначеними підстави для визнання виборів недійсними як в усьому окрузі, так і на виборчих дільницях.

Нарешті про сам процес голосування та підрахунок голосів. Раніше найтиповішим порушенням було голосування за родичів, сусідів, знайомих, тобто видача по декілька бюлетенів в одні руки. Сьогодні виборче законодавство значною мірою нейтралізує саму потребу у таких порушеннях: вибори будуть дійсними за будь-яких умов. Слід відзначити, що Закон цілком задовільно описує процедуру голосування, яке значно об’єктивується новою формою бюлетеня з двома підписами на них. Проте і за цих умов важко уникнути порушень закону щодо процедури голосування і видачі бюлетенів. Очевидно, кількість порушень такого роду можна значно зменшити, передбачивши у законі процедуру перевірки істинності підписів за заявами кандидатів у депутати або виборців. Слід передбачити санкції та дії у випадку виявлення фактів фальсифікацій.

Раніше вибори характеризувалися наявністю надзвичайно великої кількості недійсних бюлетенів, у яких залишилися невикресленими по два і більше прізвищ кандидатів. Це було викликано тією обставиною, що список кандидатів у депутати не вміщався на одній сторінці і мав продовження на звороті. Через неуважність на зворот багато-хто не звертав уваги. У новому російському законі про вибори передбачена деталь: список кандидатів має друкуватися лише на одній сторінці. Чому б і нам так не записати? Чому б і нам, до речі, не передбачити, як у російському законі, що під час підрахунку голосів за цим процесом за окремим столом можуть спостерігати представники партій, депутатів, преса? інакше вийде не до кінця демократично: процес голосування є відкритим, а підрахунок голосів закритим. Для чого і від кого є необхідність ховатися?

Цікавою і важливою є проблема голосування за допомогою переносних скриньок. За даними міжнародних спостерігачів голосування “через скриньки” дає, як правило, результати, відмінні від тенденції в окрузі. Ще б пак! Скриньки найчастіше носять ті, хто має певну в цьому зацікавленість. За заявою одного з кандидатів, у його окрузі самі голови колгоспів (очевидно, під впливом наради у керівника району) ходили зі скриньками по хатах. Спостерігачі до цієї процедури не допускалися. Сьогодні Закон знову не передбачає жодної участі спостерігачів. Цю позицію треба виправити, бо подібні речі можуть призвести до гучних скандалів. Поза тим викликають нарікання недомовки щодо підстав, на яких виборець голосує вдома і на яких складаються виписки із списку таких виборців, про які говориться у проекті. Написано: “за станом здоров’я……на його прохання”. Про яку форму прохання йдеться: письмову, по телефону? Хто складає ці списки?

Можна було б запропонувати такі позиції:

Виїздне голосування здійснюється за письмовим зверненням виборців, поданим до відкриття виборчих дільниць для голосування.

Виїздне голосування відбувається у конкретний, наперед визначений дільничною виборчою комісією час.
Про кількість скриньок, їх маршрути, час виїзного голосування окружна комісія повідомляє кандидатів у депутати за п’ять діб до виборів.

У виїздному голосуванні обов’язково беруть участь не менше двох спостерігачів від різних кандидатів.
Порушення цих вимог є достатньою підставою для визнання виїздного голосування недійсним.

Отже, неважко побачити, що багато положень нині чинного Закону “Про вибори народних депутатів України” не відповідають реаліям часу і позитивному досвіду виборчої практики країн Західної та Центрально-Східної Європи. Сповідаємось, що низка запропонованих змін і доповнень виявиться корисною в процесі підготовки нового виборчого законодавства.
Змішана виборча система Україні: альтернативні варіанти

Загальновизнано, що виборча система є однією з головних складових політичної системи в цілому. Справляючи прямий вплив на інтенсивність конкурентних і кооперативних відносин між партіями під час виборів і надалі протягом роботи представників цих політичних сил у парламенті, вона значною мірою визначає формат і ступінь фрагментації партійної системи. Так, аналіз світової практики показує, що пропорційне представництво як принцип виборчої системи сприяє розвитку численних, незалежних, стабільних і дещо інертних з точки зору сприйняття суспільно-політичних змін партій; система абсолютної більшості з двома турами голосування заохочує систему численних, залежних, відносно стабільних і гнучких в ідейному плані партій; система простої більшості з одним туром голосування сприятлива для двопартійних систем, за яких влада належить то одній, то іншій з двох найвпливовіших політичних сил.

З метою хоч якось поєднати позитивні сторони названих виборчих систем, як правило, запроваджується змішаний варіант. Популярність змішаних виборчих систем (вони застосовуються майже в трьох десятках країн світу) значною мірою зумовлена позитивним досвідом Німеччини. Зокрема, вважається, що перехід до такої системи сприяв політичній стабілізації в ФРН, де вона була запроваджена у 1949 році. Можна сказати, що спробою сприйняти цей досвід стало і прийняття чинного Закону України “Про вибори народних депутатів України”.

Запровадивши змішану виборчу систему, пропорційний і мажоритарний елементи якої ніяк не пов’язані, останній поєднав два протилежних за впливом на партійну систему типи виборчих правил. Як показав досвід парламентських виборів 1998 року, таке поєднання виявилося не дуже вдалим, оскільки, з одного боку, не було досягнуто справедливого представництва різних суспільно-політичних інтересів, а з іншого боку, не було збережено на належному рівні такої звичної для громадян країн колишнього СРСР персоніфікації виборів. Формування парламентської більшості теж не можна пов’язувати зі сприятливим впливом результатів минулих виборів. Навпаки, аналіз останніх доводить відсутніх будь-яких загальних закономірностей, що стали причиною перемоги найповніше представлених у парламенті партій.

Характерною особливістю минулих виборів стала і та обставина, що результати партійних виборів у тому чи іншому регіоні ніяк не можна пов’язати з результатами виборів в одномандатних округах даного регіону. іншими словами, склалася, на перший погляд, парадоксальна ситуація, за якої політичні погляди депутатів-мажоритарників, як правило, не відповідають партійним перевагам їхніх виборців. Не заглиблюючись у причини даного явища, зазначимо лише, що наведений факт може певною мірою пояснюватись слабким кадровим потенціалом деяких партій-переможниць (не кажучи вже про інші політичні сили).

Проілюструвати сказане спробуємо за допомогою таблиці 5.

Партія, блок Кількість депутатів, що пройшли за Списком Кількість депутатів, що балотувалися в мажоритарних округах та за списком партії, блоку З них – переможці Середні місця депутатів в округах
1 КПУ 96 42 17 2,28
2 Рух 42 20 9 2,65
3 СПУ-СелПУ 33 8 4 2,5
4 ПЗУ 19 5 13,6
5 НДП 20 10 3 5,2
6 “Громада” 20 10 4 4,7
7 ПСПУ 17 10 3 8
8 СДПУ(о) 17 6 3 6

Як видно з таблиці, представники партій, що подолали 4-відсотковий бар’єр (крім КПУ, Руху і блоку СПУ-СелПУ), які балотувалися в одномандатних округах, мали досить низьку популярність серед виборців. З-поміж депутатів, які потрапили до парламенту через партійні списки, є такі, що зайняли останні місця у мажоритарних округах. В розумінні виборців цілком закономірно може виникнути питання легітимності повноважень таких представників народу. Очевидно, подібна ситуація дискредитує саму ідею партійних виборів, засвідчуючи не тільки слабкість кадрової структури українських партій, але й підхід до формування партійних виборчих списків, що не відображає інтересів і уподобань виборців.

Вибори 1998 року дуже мало посприяли і політичній структуризації як українського суспільства, так і парламенту. Не зменшилася, ба навіть прискорилася фрагментація партійної системи. Однією з причин цього знову можна назвати окреме застосування пропорційного та мажоритарного елементів виборчої системи. З одного боку, голосуючи за партію і за кандидата, що балотується в одномандатному окрузі, виборець переважно керується різними оціночними критеріями. З іншого боку, маловпливові партії, що не мають розгалуженої і міцної організаційної структури, не будучи зацікавленими до об’єднання з іншими політичними силами, роблять ставку на особистості і, відповідно, на перемогу в окремих одномандатних округах; у свою чергу, позапартійні кандидати, які мають достатні фінансові ресурси і, так би мовити, партнерські стосунки з місцевою владою (або її уособлюють), часто не зацікавлені у тому, щоб визначати свою партійну (або ідейну) приналежність. Все це не сприяє становленню ефективної партійної системи в Україні.

Ці та інші слабкі сторони українського виборчого законодавства змушують шукати шляхи удосконалення електоральних правил.

Стан суспільних відносин в Україні і ступінь розвитку партійної системи зокрема, засвідчують, що перехід до “чисто” пропорційної системи виборів буде передчасним. Якщо вважати мажоритарну виборчу систему з одномандатними округами пройденим для нашої держави етапом, доведеться зупинитися на системі, що поєднувала б переваги як пропорційної системи, так і системи більшості, і усувала б їхні основні недоліки.

Один з можливих варіантів – запровадження змішаної виборчої системи, пропорційний і мажоритарний елементи якої взаємопов’язані. Механізм виборів при цьому може виглядати наступним чином. Кожен виборець матиме лише один голос, який зможе віддати за конкретного кандидата в одномандатному окрузі. Переможець визначатиметься за системою простої більшості. Після цього підраховується кількість голосів, поданих за кандидатів від тієї чи іншої партії, незалежно від того, чи стали вони переможцями. Далі за існуючою вже системою визначаються партії, які подолали 4-відсотковий бар’єр, і кількість місць у парламенті, на які може розраховувати кожна партія. Від цієї кількості віднімається кількість мандатів, отриманих представниками партії в одномандатних округах. Отримане число і визначатиме, скільки перших кандидатів із партійного списку потраплять до парламенту.

Це загальна модель. Її запровадження дозволить підвищити кадровий потенціал українських партій, оскільки успіх останніх безпосередньо залежатиме від популярності конкретних кандидатів у депутати. При цьому рівень представництва залишається на тому рівні, який взагалі можливий при застосуванні загороджувального бар’єра. Перевагою пропонованої виборчої системи є і максимально проста процедура голосування та власне вибору.

Оптимізувати пропоновану модель виборчої системи можна, запровадивши механізм формування партійних списків за результатами голосування в одномандатних округах 6. Кандидати, які не стали переможцями в округах, таким чином, формуватимуть списки своїх партій залежно від кількості отриманих ними голосів. Це дозволить досягти як високого рівня представництва різних суспільно-політичних інтересів, так і максимальної персоніфікації виборів. Запровадження такої виборчої системи певною мірою вирішить і проблеми низького рівня легітимності значної кількості народних депутатів та участі партійних лідерів у виборах за системою більшості. Остання проблема постала після відомого рішення Конституційного Суду України від 26 лютого 1998 року щодо невідповідності ряду положень Закону України “Про вибори народних депутатів України” Конституції України (у тому числі норми, згідно з якою при встановленні результатів виборів у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі в списку кандидатів у народні депутати України від політичної партії, виборчого блоку партій “пропускаються кандидати, обрані в одномандатних виборчих округах”). Її вирішення, безперечно, теж сприятиме зміцненню окремих партій і, відповідно, становленню партійної системи України в цілому.

Своєрідним способом поєднати позитиви пропорційної і мажоритарної виборчих систем могло б бути запровадження таких електоральних правил, згідно з якими депутати обиралися б у багатомандатних виборчих округах, межі яких, скажімо, можуть збігатися з межами областей, за системою простої більшості. Це дало б змогу забезпечити досить високий рівень політичного представництва за одночасного збереження персоніфікації виборів.

Але подібна виборча система навряд чи спроможна забезпечити сприятливий режим для розвитку партійної системи (якщо тільки не встановити обов’язковою умовою реєстрації кандидатів у депутати партійність останніх). Та й потреба поступової, планомірної модернізації виборчих правил говорить саме на користь змішаної виборчої системи, в якій гармонійно поєднуються і узалежнюються один від одного пропорційний і мажоритарний елементи. Застосування останньої поруч зі збереженням загороджувального бар’єра та закріпленням на законодавчому рівні неможливості переходу депутатів з однієї фракції в іншу сприятиме виокремленню на політичному полі кількох потужних політичних сил, спроможних формувати ефективну парламентську більшість на партійній основі.

Розвиток виборчого законодавства України після виборів народних депутатів 1998 року

Практика проведення виборів 1998 року виявили недосконалість низки положень чинного Закону України “Про вибори народних депутатів України”. Багато зауважень було як на адресу змішаної виборчої системи, так і деяких процесуальних положень чинного закону. Враховуючи ту обставину, що в парламенті нового скликання одразу не зміг утворитися коаліційний блок політичних сил, до якого б увійшла більшість народних депутатів, запровадження нової виборчої системи – пропорційної на майбутніх виборах – ставало досить реальним.

Таким чином, впродовж року народними депутатами було подано чотири законопроекти “Про вибори народних депутатів України”, які були розглянуті на пленарному засіданні Верховної Ради 18 листопада 1999 року. Кожен з запропонованих до розгляду проектів закону, що були представлені народними депутатами Віталієм Журавським (фракція “НДП”), Артуром Білоусом (“Батьківщина”), Олександром Турчиновим (“Батьківщина”) і Георгієм Пономаренком (“КПУ”), виглядав достатньо радикальним: змішану мажоритарно-пропорційна систему пропонувалося замінити чистою пропорційною. Вже тоді заговорили про необхідність формування парламентської більшості, і для змішаної системи пролунав вирок: вона не спроможна виконати таке завдання. Розбіжності у запропонованих до розгляду законопроектах виникли лише стосовно процедурної частини (див. таблицю).

Порівняльна таблиця деяких процедурних параметрів законопроектів, розглянутих Верховною Радою України 18 листопада 1999 року

Параметри Автори проектів Закону України “Про вибори народних депутатів України”
В. Журавський, С.Кириченко А. Білоус Ю.Тимошенко, О.Турчинов, І.Кириленко та інші (всього 18 підписів) Г.Пономаренко, А.Пейгалайнен
Бар’єр для реєстрації 200 000 підписів 500 000 підписів Грошова застава в розмірі 1 000 неоподаткованих мінімумів доходів громадян 1 000 000 підписів
Бар’єр для участі в розподілі мандатів Не встановлено 4% 4% 4%
Право висувати кандидатів Політичні партії та об’єднання – виборчі блоки, виборчі об’єднання політичних партій та інших громадських організацій і рухів – виборчі громадсько-політичні об’єднання, що спеціально створюються для участі у виборах Політичні партії і виборчі блоки Політичні партії і блоки партій Політичні партії і блоки партій
Розмір виборчого фонду Без обмежень Загальний розмір усіх позацентралізованих виборчих фондів партії (виборчого блоку) не повинен перевищувати трикратний розмір суми, що виділена Центральною виборчою комісією для кожної партії (виборчого блоку) Не може перевищувати десяти мільйонів гривень, пожертвування від однієї юридичної або фізичної особи не може перевищувати 20 тисяч гривень Не може перевищувати 100000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, пожертвування однією юридичної або фізичної особи – 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян
Кількість виборчих округів 1 загальнодержавний багатомандатний виборчий округ 26 багатомандатних виборчих округів (Автономна Республіка Крим, 24 області, м. Київ) 1 загальнодержавний багатомандатний виборчий округ 1 загальнодержавний багатомандатний виборчий округ
Кількість територіальних округів 27 26 27 225
Строки утворення територіальних виборчих комісій Не пізніш як за 95 днів до дня виборів Окружні виборча комісія утворюється не пізніше, як за 80 днів до дня виборів Не пізніш як за 70 днів до дня проведення голосування Не пізніш як за 90 днів до дня проведення виборів депутатів
Процедура формування складу територіальних виборчих комісій Кандидатури подаються Головою Верховної Ради Автономної Республіки Крим, головами обласних, Київської та Севастопольської міських Рад з урахуванням пропозицій регіональних відділень політичних партій виборчих блоків, виборчих громадсько-політичних об’єднань Призначаються Центральною виборчою комісією; обираються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною, Київською міською Радами; за поданням регіональних керівних органів політичних партій; за заявами виборців, за рішенням трудових колективів Подання щодо осіб, які делегуються до територіальних виборчих комісій подаються безпосередньо до Центральної виборчої комісії не пізніше, як за 80 днів до дня голосування центральними (уповноваженими) органами партій (блоків) За поданням керівних органів республіканської (Автономної Республіки Крим), обласних, Київської та Севастопольської міських організацій політичних партій, від яких зареєстровані списки кандидатів у депутати; подання направляються до відповідної ради не пізніш як за 100 днів до дня виборів
Обов`язкові вимоги до складу територіальних виборчих комісій Політичні партії, виборчі блоки, виборчі громадсько-політичні об’єднання, кандидатури яких не пройшли до складу комісії, можуть призначити при ній по одному представнику з правом слова Партії мають право призначати по одному члену окружної виборчої комісії, якщо їх представник не призначений Центральною виборчою комісією, не обраний відповідними радами до її складу. Всі партії (блоки) мають право рівного представництва у територіальних виборчих комісіях, але не більше двох осіб, делегованих до комісії; представниками від партій (блоків) можуть бути лише члени партій (партій, що входять до складу блоку) або безпартійні За наявності відповідних подань по два представники від партій (блоків), від яких зареєстровані списки кандидатів у депутати; представниками від партій (блоків) можуть бути члени цих партій або безпартійні; голова, заступник голови та секретар територіальної виборчої комісії не можуть бути членами однієї партії (представниками одного блоку партій)
Кількісний склад територіальних виборчих комісій Голова, заступник голови, секретар і 12 членів Не менше 15 членів:
3 – призначаються Центральною виборчою комісією; 3 – обираються Верховною Радою Автономної Республіки Крим, обласною, Київською міською Радами; решта – за поданням партій
Не менше 10 осіб і має бути кратним числу партій (блоків), виборчі списки яких були зареєстровані Центральною виборчою комісією Не менше 10 осіб
Строки утворення виборчих дільниць територіальними виборчими комісіями Не пізніш як за 60 днів, а у виняткових випадках, які визначаються Центральною виборчою комісією, – не пізніш як за п’ять днів до дня виборів Не пізніш як за 60 днів, а у виняткових випадках, які визначаються Центральною виборчою комісією, – не пізніш як за п’ять днів до дня виборів Не пізніш як за 60 днів до дня голосування Не пізніш як за 60 днів, а у виняткових випадках, які визначаються Центральною виборчою комісією, – не пізніш як за п’ять днів до дня виборів
Кількість виборців по виборчих дільницях Від 20 до 3000 виборців, окрім виняткових випадків Від 20 до 3000 виборців, окрім виняткових випадків Від 20 до 3000 виборців, окрім виняткових випадків Від 20 до 3000 виборців, окрім виняткових випадків
Строки утворення дільничних виборчих комісій Не пізніш як за 45 днів до дня виборів Не пізніше, як за 45 днів до дня виборів Не пізніш як за 45 днів до дня голосування, але у виняткових випадках, визначених Центральною виборчою комісією, дільничі виборчі комісії утворюються територіальними виборчими комісіями не пізніше, як за п’ять днів до дня голосування Не пізніш як за 45 днів до дня виборів, але у виняткових випадках, визначених Центральною виборчою комісією, дільничні виборчі комісії утворюються за п’ять днів до дня виборів виконавчими комітетами відповідних рад
Формування складу дільничних виборчих комісій Кандидатури подаються сільськими, селищними, міськими головами з урахуванням пропозицій місцевих відділень політичних партій, інших об’єднань громадян, а також виборців Кандидатури призначаються окружною виборчою комісією; обираються органом місцевого самоврядування того населеного пункту, на території якого розташована відповідна дільниця; пропонуються районними керівними органами політичних партій; за заявами виборців, за рішенням трудових колективів Подання щодо осіб, які делегуються до дільничих виборчих комісій подаються до відповідної територіальної виборчої комісії не пізніше, як за 60 днів до дня голосування легалізованими відповідно до закону районними, міськими осередками, осередками вищого рівня чи центральними (уповноваженими) органами партій (блоків) Кандидатури вносяться на розгляд ради відповідно сільським, селищним, міським (міст, де немає районних рад) головою, головою районної у місті ради або посадовою особою, яка відповідно до закону здійснює її повноваження, на основі подань легалізованих відповідно до закону районних, міських осередків політичних партій (блоків), а також органів самоорганізації населення, що діють на відповідній території; подання кандидатур до складу комісій направляються до відповідної ради не пізніш як за 60 днів до дня виборів
Обов`язкові вимоги до складу дільничних виборчих комісій Політичні партії, виборчі блоки, виборчі громадсько-політичні об’єднання, їх регіональні відділення, кандидатури яких не пройшли до складу комісії, можуть призначити при ній по одному представнику з правом слова Політичні партії мають право призначити по одному члену дільничної виборчої комісії, якщо їх представник не призначений окружною виборчою комісією і не обраний місцевою Радою до складу дільничної виборчої комісії За наявності відповідних подань не більше двох представників від кожної партії (блоку), виборчі списки яких були зареєстровані Центральною виборчою комісією За наявності відповідних подань по два представники від районних, міських осередків чи вищого рівня організацій партій (блоків) від яких зареєстровані списки кандидатів у депутати; представниками від партій (блоків) можуть бути члени цих партій або безпартійні; голова, заступник голови, секретар комісії не можуть бути членами однієї партії (представниками одного блоку партій)
Кількісний склад дільничної виборчої комісії Голова, заступник голови, секретар і 5 – 11 членів Не менше, ніж 9 членів: 3 – призначаються окружною виборчою комісією; 3- обираються органом місцевого самоврядування того населеного пункту, на території якого розташована відповідна дільниця; решта – за поданням партій Не менше 8 осіб і має бути кратним числу партій (блоків) Не менше 8 осіб

Тоді за підсумками дебатів у першому читанні був прийнятий проект, поданий депутатом Г. Пономаренком. До другого читання він повинен був бути доопрацьований Комітетом ВР з питань державного будівництва, місцевого самоврядування та діяльності рад з урахуванням висновків Науково-експертного управління ВР, окремих положень інших законопроектів, внесених народними депутатами України.

Як видно у більшості проектів, автори прагнули звести до мінімуму можливість адміністративного втручання органів виконавчої влади у виборчий процес. Але, безперечно, головним завданням запровадження виборів на пропорційній основі мало стати посилення ролі політичних партій, які у майбутньому повинні нести політичну відповідальність за ситуацію у державі. Хоча питання тут стоїть не стільки у посиленні впливовості політичних партій, скільки у започаткуванні партнерства між громадянами та владою, можливістю громадян контролювати владу, що сьогодні перебуває в зародковому стані.

Трохи пізніше до Верховної Ради надійшов проект Закону України “Про вибори народних депутатів України”, що був підготовлений Центральною виборчою комісією. Цей законопроект не ставить собі за мету здійснити революцію у виборчій системі України. Основу проведення виборів пропонується зберегти в сучасному вигляді. Передбачено альтернативні бар’єри участі у виборах: збір визначеної кількості підписів, а також внесення грошової застави. Конкретно встановити ці параметри, зважаючи на все, має Верховна Рада. Як і число мандатів у мажоритарних округах і загальнодержавному багатомандатному окрузі, процентний бар’єр для участі в розподілі мандатів. Місце конкретних цифр у проекті ЦИК займають: прочерки.

Виборчі комісії всіх рівнів створюються вищестоящою комісією за поданням місцевих органів виконавчої влади і місцевих рад. Таким чином, може бути сформована чітка вертикаль виборчих комісій: центральна – територіальна – окружна – дільнична. На нашу думку, така концепція має як позитивні, так і негативні боки. З одного боку, ЦВК одержить можливість ефективно організовувати виборчий процес і контролювати виконання і дотримання законодавства. З іншого боку – така вертикаль побудови виборчих комісій може являти собою нову гілку державної влади, отже, виникнуть проблеми з її визначенням у конституційному полі. Хоча ЦВК і підтверджує в пояснювальній записці до проекту, що такий принцип формування комісій зменшить можливості втручання органів державної влади в процес виборів, досить ймовірним є той факт, що “виборча вертикаль” дасть скоріше обернений ефект, тобто призведе до “закритості” виборів.

Більш чітко в порівнянні з чинним законом сформульовані процедури висування і реєстрації кандидатів, проведення передвиборної агітації, фінансового забезпечення виборчої кампанії, голосування і підрахунку голосів та ін. Цікавим нововведенням можна вважати можливість для кандидата обрати псевдонім, якщо в окрузі балотується декілька кандидатів, що носять однакові прізвища. Це сильний удар по виборчій технології “клонування” кандидатів, що вже давно застосовується в Україні. На схеми фінансування кампанії також вплине заборона робити внесок у виборчий фонд благодійним і релігійним організаціям.

Проект ЦВК також більш докладно розкриває питання реєстрації і діяльності виборчих блоків партій, проте ця норма так чи інакше подана і в проекті Г. Пономаренка та у чинному законі. Насправді, діяльність і партій і блоків була б набагато ефективніша, якби в Україні хоча б декілька років діяв закон про політичні партії.

У цілому ж проект ЦВК повинен сприяти підвищенню якості виборчого законодавства. Цю ж задачу покликана вирішити і відроджена з небуття ідея про Виборчий кодекс, що ще рік тому була висловлена народним депутатом Віталієм Шевченком. Знову до неї повернулися весною цього року на міжнародній конференції “Вибори Президента України-99: проблеми теорії і практики”, де визнали доцільним підготувати концепцію кодексу. Передбачається, що кодекс збере разом всі законодавчі акти, що регламентують проведення усіх видів виборів і референдумів, усунувши при цьому багато суперечностей і “розмитих” норм, і встановить однакові процедури для усіх видів виборів.

У кодексі вперше повинна бути реалізована ідея про Державний реєстр виборців, який би створювався і підтримувався органами внутрішніх справ.

На нашу думку, не зайвим також було би встановлення безпосередньо в законі про вибори (або Виборчому кодексі) чіткої відповідальності за порушення норм виборчого законодавства, замість неконкретних посилань на “чинне законодавство”. Крім цього, закон повинен більш чітко регламентувати проведення різноманітних агітаційних заходів під час виборчої кампанії, зокрема встановити на законодавчому рівні перешкоди на шляху застосування “брудних технологій”. Для цього буде корисним застосувати зарубіжний досвід (щодо проведення соціологічних опитувань у період виборчої кампанії, наприклад, у законодавстві Франції встановлені норми, відповідно до яких результати опитувань, з якими знайомлять громадськість, повинні також містити інформацію про замовників, кількість респондентів, дату і місце проведення опитування тощо).

Видання матеріалів підготовлене Лабораторією законодавчих ініціатив за підтримки Міжнародної фундації виборчих систем (ІFES), що фінансується Агентством США з міжнародного розвитку (USAІD).

У збірнику публікуються доповіді, виступи і результати дискусій учасників круглого столу з приводу місця та ролі політичних партій у виборчому законодавстві. У ньому представлені думки народних депутатів України, українських та іноземних експертів, представників зацікавлених кіл щодо сучасного стану розвитку деяких аспектів виборчого законодавства України.

Залишити відповідь