Експерт Лабораторії: потрібно не реорганізовувати Адміністрацію Президента, а вносити зміни до Конституції

Директор аналітичного відділу Лабораторії законодавчих ініціатив Олександр Заславський вважає, що реорганізація Адміністрації Президента не допоможе вирішити проблему дублювання функцій.

Не можна не вітати ініціативу Президента В.О. Зеленського щодо реорганізації Адміністрації Президента з метою перетворення її з «паралельного Кабміну» на, як можна зрозуміти, президентський аналітичний центр, «основним завданням якого є організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень».[1]

Хоч, на наше переконання, обґрунтування ініціативи не має достатньої глибини, ми вбачаємо у цьому намір Президента позбутися того, що в експертному середовищі часто називають біцефальністю («двоголовістю») виконавчої влади, яка все ще спостерігається в Україні після перетворення її на парламентсько-президентську республіку. Принаймні так можна зрозуміти тезу про «паралельність Кабміну».

Однак викликає подив, чому для цього потрібно реорганізовувати Адміністрацію Президента, яка у відповідності до Положення здійснює «організаційне, правове, консультативне, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення здійснення Президентом України визначених Конституцією України повноважень».[2] Тобто завдання Адміністрації Президента та запровадженого Офісу по суті однакові.

Якщо Президент не хоче дублювати діяльність Кабінету Міністрів, то для цього потрібно не реорганізовувати Адміністрацію, а вносити зміни до Конституції.

Конституція України встановлює сфери та обсяг повноважень Верховної Ради, Президента та Уряду, однак залишається фактично невирішеним питання про розмежування між законодавчою та підзаконною нормотворчістю. А саме підзаконними нормативно-правовими актами є Укази Президента, які видаються на основі та на виконання Конституції та Законів України.

Функціонального розведення сфери регулювання законів та підзаконних актів наразі не існує, адже дотепер не ухвалено Закону «Про закон та законодавчу діяльність» або Закону «Про нормативно-правові акти», які б могли врегулювати цю проблему.

Після конституційної реформи 2004 року визначити місце указів Президента в системі нормативних актів достатньо складно. Конституція в редакції 2004 (як, власне і 2016) року ніби має більш досконалі положення в частині формування та призначення Уряду, але питання, які пов’язані з нормативними повноваженнями, залишилися нерозв’язаними.

Крім того, ані Адміністрація, ані Офіс навряд можуть вирішити проблему розширення повноважень

Президента (повний обсяг повноважень якого встановлений виключно Конституцією України) за допомогою законів. Принаймні так неодноразово відбувалося під час президенства П.О. Порошенка. Наприклад, Закон «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначає додаткові повноваження Президента у цій сфері.

Можливо, ми, як казав класик, «шукаєм те, чого нема, щоб довести що його не існує», і вирішення проблеми «дублювання» або «паралельності» діяльності з КМУ не є метою зазначеної ініціативи. Однак якщо Президент дійсно має намір вирішити проблеми в системі вироблення рішень в Україні, то в першу чергу треба звернути увагу на необхідність ухвалення Закону «Про нормативно-правові акти», а також докласти зусиль до повноцінної реалізації реформи державного управління та реформи парламенту.

[1] https://www.president.gov.ua/documents/4172019-27609

[2] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/504/2010