Лабораторія законодавчих ініціатив взяла участь у парламентській дискусії на тему «Шляхи підвищення якості законодавчого процесу. Чи потрібен закон “Про закони і законодавчу діяльність”?»

23 березня 2018 року Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, взяв участь у парламентській дискусії на тему «Шляхи підвищення якості законодавчого процесу. Чи потрібен закон “Про закони і законодавчу діяльність”?», організованій Програмою USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.

Парламентську дискусію проведено з метою визначення позицій ключових стейкґолдерів щодо підвищення якості законодавчого процесу та з’ясування предмету регулювання закону «Про закони та законодавчу діяльність».

Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив, підводячи підсумки дискусії, наголосив, що на можливий законопроект «Про закони та законодавчу діяльність» можна дивитися з двох точок зору. З правової точки зору цей документ постає, як елемент системи права; водночас, беручи до увагу елементи аналізу циклу політики, на обговорюваний законопроект можна дивитися з точки зору інструменту вирішення певних конкретних проблем.

Розглядаючи можливий законопроект «Про закони та законодавчу діяльність» з точки зору аналізу політики, Олександр зосередив особливу увагу на питанні, що саме визначає якість законопроекту? Чи це є питанням відповідного рівня техніко-юридичного проектування; чи це є питанням відповідності законопроекту чинним нормативно-правовим актам, в першу чергу Конституції України; чи це є дотриманням принципу правової визначеності.

«Як на мене, основним критерієм ефективності закону мала би бути його ефективність на практиці, тобто наскільки закон досягає поставленої мети та/або виконує відповідно закладену функцію. Це можна було б розбити на 3 ключові елементи, згідно з якими структурувати майбутній законопроект. Відповідно, досягнення мети або виконання функції могло б складатися з таких елементів, як збалансованість закону (що досягається шляхом консультацій зі стейкґолдерами, і з урахуванням позиції усіх заінтересованих сторін). Коректність обраного механізму для вирішення певної проблеми, частково досягається шляхом консультацій зі стейкґолдерами, і в даному конкретному випадку, в першу чергу, з безпосередніми виконавцями. І третє, це реалістичність з точки зору наявних ресурсів», – зауважив Олександр.

Звертаючись до аналітичного дослідження «Концепція законодавчого процесу “від початку до кінця”», Олександр також виокремив наступні проблеми законодавчої діяльності: проблему розмежування повноважень суб’єктів законодавчої ініціативи; проблему комунікації суб’єктів законодавчої ініціативи; проблему планування в законодавчому процесі і проблему моніторингу й оцінки.

Олександр наголосив, що зараз на комітети покладено певну контрольну функцію, однак ресурсне забезпечення й об’єктивні обставини завантаження комітетів законопроектами не дозволяють забезпечити повноцінний контроль.

«В контексті налагодження співпраці між виконавчою та законодавчою гілками влади, можна було б запропонувати механізм, в рамках якого, наприклад, розробник – центральний орган виконавчої влади – під час підготовки нормативно-правового акту одразу б сформував план моніторингу й оцінки у співпраці з комітетом, де були чітко визначені критерії ефективності, джерела інформації, встановлена періодичність звітування. Такий план мав би узгоджуватися з відповідним головним комітетом», – наголосив пан Заславський.

Якщо говорити про ідею такого законопроекту, як елементу системи права, то тут варто зазначити, що дискусія з цього приводу в наукових колах велася ще з кінця вісімдесятих років, і за часів незалежності України ідея вперше була озвучена 1993 року. Сам законопроект «Про закони і законодавчу діяльність» був розроблено в 1994 році й з того моменту та до моменту спроб його ухвалення і, відповідного ветування Президентом, яке відбулось у 2000 році, пройшло фактично 7 років. Це свідчить, що цей процес, якщо його починати з початку, може тривати не один рік. Ключовим, з правової точки зору, є питання, по-перше, чи є відповідна сфера, яку треба регулювати, і, по-друге, чи не можна її врегулювати в рамках чинних законів, на кшталт Регламенту Верховної Ради України.

«І відповідаючи на ці питання можна констатувати, що таким особливим полем є загальні характеристики закону, як особливого виду правових актів, і нормативні вимоги до нього, а також нормативні вимоги до законодавчої діяльності як особливого виду правотворчості. І вочевидь це поле не може бути врегульованим на рівні Регламенту ВРУ, оскільки предметом Регламенту визначено порядок парламенту, а вимоги до закону стосуються не лише процесу його вироблення, але й дії закону,  з якою має справа не тільки законодавчий орган. До того ж, з цієї точки зору Регламенту ВРУ вже, як на мене, переобтяжений певними елементами, які б мали міститися в майбутньому законі “Про закони та законодавчу діяльність”», – підсумував Олександр.

Крім того, є проблема, яку варто було б вирішити, і яка виходить за межі підходу закону «Про закони та законодавчу діяльність». Це проблема розмежування повноважень суб’єктів законодавчої ініціативи, або функціональне розведення меж законодавчого і підзаконного регулювання, що є дуже важливим. Зокрема, йдеться про статус актів Президента, але не тільки це. Тут, крім іншого, також важливо зазначити підстави застосування Президентом права вето. І в даному конкретному випадку можна навести приклад вже згадуваного неодноразового ветування Президентом законопроекту «Про закони та законодавчу діяльність» у 2000 році. Одним з ключових аргументів Президента тоді звучала «недоцільність» ухвалення такого закону. Тут виникає питання, чи має право Президент застосовувати право вето, аргументуючи це «недоцільністю». Вочевидь, застосування такого права, як і межі правотворчості Президента, мали б витікати з його конституційного статусу, і водночас цим же статусом обмежуватися (наприклад, такими підставами можуть бути: невідповідність Конституції України та/або міжнародним угодам, або невідповідність нормо-проектувальної техніки).  Ці питання могли би бути врегульовані як раз в законопроекті «Про нормативно-правові акти».

Насамкінець, Олександр зазначив, що на його думку, законопроект «Про нормативно-правові акти» (а не законопроект «Про закони та законодавчу діяльність») мав би бути одним з елементів конституційної реформи вироблення рішень в системі влади. Тут треба було б врахувати рекомендацію Дорожньої карти щодо внутрішньої реформи та підвищення інституційної спроможності Верховної Ради України про голосування за звичайні закони простою більшістю за наявності відповідного кворуму. Цього досягнути неможливо без внесення відповідних змін до Конституції.

Підсумовуючи, можна виділити три ключові меседжі:

  • Законопроект як потрібен з точки зору аналізу політики, так і має право на життя з правової точки зору;
  • Законопроект має регулювати ширше коло питань, ніж закони та законодавча діяльність, це має бути законопроект «Про нормативно-правові акти»;
  • Законопроект має бути одним з елементів ширшої (в першу чергу конституційної) реформи системи вироблення рішень в Україні.

Ознайомитися з Концепцією законодавчого процесу «від початку до кінця» (Policy Paper)

Підготовка та презентація аналітичних матеріалів у форматі Policy Paper є частиною проекту, який реалізує Лабораторія законодавчих ініціатив у рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.