Презентація аналітичного дослідження (Policy Paper) на тему «Концепція законодавчого процесу “від початку до кінця”» на конференції «Роль Парламенту, Глави держави, Уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу»

Logo_main

У період з жовтня по листопад 2017 року Програма USAID РАДА провела п’ять дискусій з теми парламентської реформи за участю народних депутатів України, працівників Апарату Верховної Ради України, представників Уряду, експертів та громадськості, метою яких є вироблення рекомендацій для їх подальшого впровадження в межах парламентської реформи. Зокрема тематика охоплювала проблеми здійснення контрольних функцій парламенту, взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади у законотворчому процесі, посилення ролі комітетів та Апарату Верховнох Ради України, створення відокремленої парламентської служби, вирішення проблеми процедури голосування, ролі супровідних документів у законодавчому процесі.

За результатами проведених дискусій з питань парламентської реформи Програма USAID РАДА організувала конференцію на тему «Роль Парламенту, Глави держави, Уряду та громадськості у підвищенні якості законодавчого процесу».

В рамках конференції пройшла презентація аналітичного дослідження (Policy Paper) на тему «Концепція законодавчого процесу “від початку до кінця”», підготовленого Лабораторією законодавчих ініціатив.

Читати Концепцію законодавчого процесу «від початку до кінця» (Policy Paper)

Олександр Заславський, Заступник Голови Ради Лабораторії законодавчих ініціатив:

Серед усіх вад законодавчого процесу найбільш помітними є ті, що супроводжують розгляд законопроектів у сесійній залі. І йдеться зовсім не про «кнопкодавство». Зокрема саме поширення практики розгляду законопроектів за скороченою процедурою (яка відповідно до регламенту є швидше винятковою, ніж, «нормальною») в першому читанні призводить до пониження рівня обговорення законодавчих ініціатив. Більш того, трапляється таке, що за пропозицією ініціатора законопроекту або Голови ВРУ взагалі не відбувається обговорення законопроектів, тобто не дотримується навіть скорочена процедура.

Таким чином відбувається редукція першого читання як ключового етапу розгляду законопроектів. Адже за логікою Регламенту ВРУ саме етап першого читання повинен забезпечити всебічне обговорення проблеми, її актуальності, запропонованого шляху вирішення, очікуваних результатів. Проблемні аспекти законопроектів починають виявлятися під час подальшого опрацювання проекту до другого читання, яке в силу своєї специфіки не дозволяє корегувати ключову ідею законопроекту, а передбачає лише точкові та технічні зміни.
Більше того, протягом 4-ї та 5-ї сесії (лютий 2016 р. – січень 2017 р.) більшість законопроектів ухвалювалися в першому читанні та в цілому – 116 з 187 ухвалених в цілому (або 62%). При цьому 51 з 116-ти зазначених законопроектів (або 44%) були ухвалені всупереч висновкам чи зауваженням Головного науково-експертного управління Апарату ВРУ, яке готує експертні висновки до першого читання. Вочевидь це сигналізує про низьку якість законопроектів як мінімум з точки зору техніки нормо-проектування, внутрішньої узгодженості тексту актів, відповідності діючим законам, Конституції чи міжнародним угодам. І ці законопроекти ухвалюються майже без обговорення і без можливості бути доопрацьованими навіть під час другого читання.
На це накладається ситуація з перехідними положеннями ухвалених в цілому законопроектів. В таких положеннях часто даються доручення Уряду привести у відповідність або розробити відповідні підзаконні акти на виконання ухвалених законів. Такі перехідні положення з дорученнями (конкретними чи загальними) містяться у 91 ухваленому в цілому протягом 4-ї та 5-ї сесії законі (або 47% від загальної кількості). Вочевидь Уряд має бути готовий до виконання законів. Однак, важко собі уявити як можна підготуватися до такого, коли неможливо передбачити на якому етапі і в якому конкретному вигляді буде ухвалений той чи інший законопроект.
В результаті уряд стикається з проблемою впровадження «недосконалих» або неякісно підготовлених законів, що призводить до необхідності ініціювання чергових змін до вже ухваленого законодавства. В результаті зазначені парламентські практики є однією з причин того, що від 60% до 75% ухвалених в цілому законопроектів протягом 8-ї сесії є вторинними, тобто вносять зміни у вже діючі закони. Для зареєстрованих за цей час законопроектів цей показник ще більший. В кінці кінців можна стверджувати, що недостатньо ретельна робота над законопроектами, спроби швидкого їх ухвалення без якісного обговорення, призводять до потреби реєструвати ще більше законопроектів. А це у свою чергу і є одним з джерел того самого «законодавчого цунамі», про яке йдеться в Дорожній карті оціночної місії Європейського Парламенту.

Також Олександр зосередив свою увагу на рекомендаціях, які необхідно впровадити, аби вдосконалити процес законотворення.

Серед них варто виокремити:

  • розробку та ухвалення Закону «Про нормативно-правові акти» з внесенням відповідних змін до Конституції України задля забезпечення ефективного розподілу сфери регулювання законів та підзаконних актів, а також для встановлення єдиних правил підготовки законопроектів, їхнього узгодження між заінтересованими суб’єктами, порядок взаємодії суб’єктів законодавчої діяльності, набуття чинності законами, реалізація, моніторинг та оцінка реалізації законів тощо. Крім того, це дозволить реалізувати процедуру голосування за звичайні/ординарні закони більшістю від присутніх в залі засідань;
  • закріплення в Регламенті визначеної кількості в 20 підписів народних депутатів для реєстрації законопроектів, або запровадження листів підтримки зареєстрованих законопроектів для їхнього розгляду в залі засідань (Законопроект №6640). Запровадити механізм індивідуальної законодавчої пропозиції народного депутата. Обмеження права законодавчої ініціативи народних депутатів у фінансово-економічних питаннях;
  • перегляд статусу Програми діяльності Уряду. Відсутність такого документу має бути пов’язана з відставкою уряду (запровадження практики конструктивного вотуму довіри). Порядок денний сесій має формуватися на основі та на виконання Програми діяльності Уряду;
  • обмеження кількості законопроектів, які виноситимуться на обговорення протягом тижня. Наприклад, до 10 законопроектів. При цьому пріоритет має бути відданий урядовим ініціативам, спрямованим на реалізацію Програми діяльності Уряду;
  • запровадження механізму політичного узгодження (в першу чергу на відповідність Коаліційної угоди та Програми діяльності Уряду) законодавчої ініціативи (яка подається у вигляді короткої аналітичної довідки з первинною інформацією про стан політики в певній сфері чи ознаками проблеми. Тільки після перевірки такої ініціативи на відповідність програми діяльності уряду (і, можливо, коаліційної угоди) та узгодження з представниками політичних фракцій та груп може розпочатися процес підготовки аналітики та напрацьовуватися текст законопроекту;
  • забезпечення підготовки Урядом підзаконних актів на виконання закону до ухвалення закону в цілому або отримання від Уряду аргументованої відповіді, чому розробка підзаконних актів є недоцільною;
  • забезпечення обговорення законопроектів за повною процедурою в першому читанні та повноцінний розгляд законопроектів за процедурою трьох читань (як це передбачено Регламентом ВРУ);
  • необхідність впровадження висновку моніторингу та оцінки реалізації того чи іншого закону чи стану правового регулювання тієї чи іншої сфери суспільних відносин в основі будь-якої законодавчої ініціативи. Будь-яка законодавча ініціатива має супроводжуватися планом моніторингу та оцінки, який має бути узгоджений з головним комітетом ВРУ;
  • запровадження єдиної для всіх суб’єктів законодавчої ініціативи діджитальної платформи для реєстрації, обліку та відстеження всіх нормотворчих актів. Управління комп’ютеризованих систем розробляє ресурс під умовною назвою «Електронний законопроект» – уніфіковану платформу для реєстрації усіх проектів актів усіма суб’єктами законодавчої ініціативи, яка дозволить відстежувати стан законопроекту.

Підготовка та презентація аналітичних матеріалів є частиною проекту, який реалізує Лабораторія законодавчих ініціатив у рамках Програми USAID «РАДА: відповідальність, підзвітність, демократичне парламентське представництво», що виконується Фондом Східна Європа.