«Часопис ПАРЛАМЕНТ» №4/2002

Проблеми адаптації законодавства України до вимог Європейського Союзу. Виступи учасників круглого столу

Виступи учасників круглого столу

Борис ТАРАСЮК,
народний депутат України,
Голова Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції

Тема сьогоднішнього круглого столу є ключовою в контексті реалізації Україною курсу на інтеграцію до Європейського Союзу. Відомо, що цей курс був закріплений Верховною Радою в Основних напрямах зовнішньої політики 2 липня 1993 року і підтверджений у зверненні українського парламенту до Європарламенту та парламентів країн-членів ЄС 20 червня 2002 р.

Рішення Верховної Ради України щодо створення парламентського комітету з питань інтеграції було викликане необхідністю прискорення адаптації українського законодавства до законодавства Євросоюзу. Саме з метою обговорення найбільш актуальних проблем, які постають на шляху приведення у відповідність законодавчих актів України до вимог ЄС, Комітет з питань європейської інтеграції, Представництво Фонду Конрада Аденауера в Україні та Лабораторія законодавчих ініціатив вирішили провести цей круглий стіл.

Процес наближення нормативно-правової бази України до стандартів Євросоюзу мав би розпочатися відразу після підписання Угоди про партнерство і співробітництво у червні 1994 року. Адже за цією Угодою наша держава брала на себе зобов’язання щодо приведення національної правової системи у відповідність до законодавства Співтовариства. В УПС, крім того, визначалися пріоритетні сфери гармонізації законодавства України, які були згодом суттєво розширені і доповнені.

До 2000 року процес адаптації носив переважно хаотичний і безсистемний характер. Більше того, наприкінці 1999 року Європейська Комісія звернула увагу Кабінету Міністрів на порушення українською стороною двадцяти двох положень Угоди про партнерство і співробітництво.

Однак останнім часом процес приведення у відповідність вітчизняної правової бази до законодавства ЄС набуває системного характеру, хоча проблеми і перешкоди на шляху виконання положень УПС все ще існують. Наприклад, недостатнім залишається рівень фінансування урядом програм з адаптації. Влітку 2002 року Комітет з питань європейської інтеграції на своєму засіданні піднімав це питання. Виявилось, що державні програми у відповідній сфері станом на літо 2002 року профінансовані лише на 10%. Таким чином, декларативні положення щодо побудови курсу на наближення української правової системи до правової системи ЄС не достатньо узгоджуються з реальними кроками, які здійснюються державою у цьому напрямі.
Актуальними також залишаються питання неузгодженості дій органів виконавчої влади у сфері адаптації, відсутності механізму контролю Верховної Ради за відповідністю українського законодавства, а також проектів Законів, що знаходяться на розгляді парламенту, правилам і нормам СОТ;  недієвості механізму запобігання прийняттю рішень, які суперечать вимогам Світової організації торгівлі та положенням законодавства ЄС.

Очевидно, що наближення національної нормативно-правової бази до стандартів СОТ та Європейського Союзу потрібне не для Європейського Союзу та Світової організації торгівлі, а, насамперед, для України, оскільки приведення у відповідність української системи нормативно-правових актів до положень європейського права підвищить ефективність вітчизняної економіки та рівень життя українських громадян, зміцнить засади демократії. В свою чергу демократизація державного управління є однією з головних передумов інтеграції України до Європейського Союзу.

Декларативні положення щодо побудови курсу на наближення української правової системи до правової системи ЄС недостатньо узгоджуються з реальними кроками, які здійснюються державою у цьому напрямі. Актуальними залишаються питання неузгодженості дій органів виконавчої влади у сфері адаптації, відсутності механізму контролю Верховної Ради за відповідністю українського законодавства та законопроектів, що знаходяться на розгляді парламенту, правилам і нормам СОТ, недієвості механізму запобігання прийняттю рішень, які суперечать вимогам Світової організації торгівлі та положенням законодавства ЄС.

Манфред ЛОМАНН,
Директор Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні

Одним з пріоритетних напрямів діяльності Представництва Фонду Конрада Аденауера в Україні було і залишається сприяння демократизації суспільно-політичної та економічної систем України. І одним з ключових завдань Представництва у цій сфері є надання допомоги у наближенні українського законодавства до прийнятих у країнах Європи стандартів. Напевне, не для кого не секрет, що основною причиною необізнаності громадян держав-членів ЄС щодо ключових подій у житті українського суспільства є невідповідність окремих інститутів системи українського права стандартам Європи. Інтерес до України як до потенційного члена Євросоюзу у громадян країн-учасниць ЄС виникне лише тоді, коли вона у повній мірі виконає положення Угоди про партнерство і співробітництво. У свою чергу, Представництво Фонду Конрада Аденауера вживатиме всіх зусиль для досягнення цієї мети, а також для налагодження тісного співробітництва України як з Німеччиною, так і іншими країнами Європейської спільноти.

Не для кого не секрет, що основною причиною необізнаності громадян держав-членів ЄС щодо ключових подій у житті українського суспільства є невідповідність окремих інститутів українського права стандартам Європи. Інтерес до України як до потенційного члена Євросоюзу у громадян країн-учасниць ЄС виникне лише тоді, коли вона у повній мірі виконає положення Угоди про партнерство і співробітництво.

ПРОБЛЕМИ ВИКОНАННЯ УГОДИ ПРО ПАРТНЕРСТВО І СПІВРОБІТНИЦТВО

Павло СУЛТАНСЬКИЙ,
Начальник Управління Європейського Союзу Міністерства закордонних справ України

В Угоді про партнерство і співробітництво були визначені лише загальні засади співпраці Європейського Союзу і України у торгівельно-економічній сфері, захисту інвестицій, обміну капіталом, робочою силою тощо. При цьому в ній було закріплено положення, згідно з яким основним завданням двостороннього співробітництва є приведення українського законодавства у відповідність до норм і стандартів ЄС.

За час, який минув з моменту підписання УПС як Україна, так і сам європейський простір, зазнали суттєвих внутрішніх змін. На мою думку, в подальшому положення Угоди мають стати фундаментом, на якому ЄС та нашою державою буде напрацьовано спільну програму подальших двосторонніх відносин. Як всім напевно відомо, на Копенгагенському самміті, якій відбувся улітку 2002 року, було прийнято рішення про розробку такої програми. Завдяки зусиллям обох сторін її проект вже підготовлений. За своїм змістом вона, по суті, є політичною заявою сторін, яка розглядатиметься на засіданні Комітету ЄС у Брюсселі наприкінці листопада 2002 року.

Як справедливо зауважив Б.І. Тарасюк, європейська сторона мала більше 20 зауважень стосовно виконання Україною положень УПС. Протягом трьох останніх років цей перелік був суттєво скорочений і на сьогодні лише проблеми, пов’язані з адаптацією законодавства у сфері економіки, не дозволяють ЄС прийняти рішення про визнання України державою з ринковою економікою. Йдеться, зокрема, про невідповідність європейським стандартам законодавства у сфері автомобілебудування, захисту інтелектуальної власності, відшкодування податку на додану вартість експортерам металобрухту. Романо Проді засвідчив свою впевненість у тому, що відповідні проблеми будуть обговорені експертами Європейської Комісії з представниками української сторони і до лютого 2003 року Європейський Союз визначиться у питанні стосовно того, чи визнавати Україну ринковою державою. Ми надаємо вирішенню цього питання велике значення, оскільки перспективи вступу нашої держави до СОТ напряму залежать від того, чи буде визнано її ринковою.

Необхідно відзначити, що Угодою про партнерство і співробітництво передбачено створення Європейським Союзом та Україною спільної зони вільної торгівлі. Створення такої зони сприяло б не лише оптимізації діяльності українських товаровиробників, але і збільшенню кількості робочих місць в Україні, вирішенню низки гострих соціальних проблем. Якщо аналізувати доцільність створення такої зони, необхідно перш за все вирішити питання — чи зацікавлені у цьому представники вітчизняного бізнесу? Без такої зацікавленості застосування адміністративних важелів впливу на вирішення проблемних питань адаптації, на моє глибоке переконання, буде малоефективним.

Цікаво, що Україна взяла на себе зобов’язання повного виконання положень УПС. У зв’язку з цим постає нова проблема: як українська сторона Угоди забезпечуватиме «повне» виконання тих положень Угоди, які мають характер рекомендацій, закликають до поглиблення співпраці, а також рішень Ради та Комітету з питань співробітництва, які, як відомо, також мають рекомендаційний характер? Невирішеність питання про обов’язковість виконання рекомендаційних норм УПС, як і рішень Ради і Комітету з питань співробітництва, може призвести до того, що органи виконавчої влади не вважатимуть обов’язковим виконання спільно прийнятих україно-європейських рішень. Відтак ускладнюватиметься практична реалізація положень Угоди про партнерство і співробітництво. З огляду на це, при визначенні засад співпраці ЄС з Україною необхідно уникати вживання термінів, які мають неоднозначне тлумачення і можуть перешкоджати реалізації взаємних зобов’язань.

Зрештою хочу зауважити, що перед ЄС Україна наполегливо ставить питання про те, що позитивні наслідки розширення Європейського Союзу мають бути реалізовані повною мірою, а небажані проблеми, які виникають у двосторонніх взаєминах, повинні вирішуватися спільними зусиллями.

За час, який минув з моменту підписання УПС, як Україна так і сам європейський простір, зазнали суттєвих внутрішніх змін. В подальшому Угода має стати фундаментом, на якому ЄС та нашою державою буде напрацьовано спільну програму подальших двосторонніх відносин.

Григорій НЕМИРЯ,
Директор Центру європейських та міжнародних досліджень

Значним поштовхом для розвитку процесу адаптації українського законодавства до стандартів і вимог Європейського Союзу стала активізація участі у цьому процесі Верховної Ради і Кабінету Міністрів України. Перш за все, на позитивну оцінку заслуговує факт створення у парламенті Комітету з питань європейської інтеграції. Це, безумовно, сприятиме підвищенню відповідальності законодавчого органу влади за реалізацію визначених двосторонніми домовленостями пріоритетних напрямів адаптації. Разом з тим необхідно відзначити, що дієвість парламентського впливу на процеси, пов’язані з приведенням у відповідність правової системи України до законодавства ЄС, значною мірою залежить від рівня підтримки органами виконавчої влади та суспільства роботи у цій сфері як самої Верховної Ради, так і профільного комітету. Як свідчить досвід багатьох постсоціалістичних держав, рівень такої підтримки зазвичай є недостатнім. Це, у свою чергу, значно ускладнює можливість парламенту впливати на реалізацію визначеного ним курсу на інтеграцію України до ЄС.

Не менш важливим чинником, який визначає перспективи наближення законодавства України до європейських стандартів, є наявність зворотнього зв’язку між владою і громадянським суспільством.

На мою думку, існує три проблемні аспекти виконання Угоди про партнерство і співробітництво. Перш за все, УПС не визначає етапів наближення вітчизняного законодавства до законодавства ЄС. По-друге, Угода не визначає умов, за наявності яких певний етап адаптації можна вважати успішно завершеним. По-третє, на двосторонньому рівні необхідно визначити механізм виконання завдань, які стоять на конкретних етапах реалізації УПС і процедури моніторингу самого процесу адаптації. Саме відсутність етапів, умов та механізмів реалізації Угоди зумовила розходження в оцінці проміжних результатів її виконання українською та європейською сторонами.

Для держав, які прагнуть входження до складу Європейського Союзу, встановлено три основних вимоги, виконання яких є підставою для розгляду питання про розширення ЄС. Якщо два з них (економічний та політичний) Україна (звичайно, за наявності відповідних умов) здатна виконати у найближчій перспективі, то реалізація третьої, так званої Мадридської, є проблематичною не лише у нашій державі, але навіть у країнах, входження яких до ЄС відбудеться найближчим часом. Згідно з Мадридським критерієм, держава-претендент на входження до Євросоюзу повинна гарантувати виконання рішень ЄС в межах своєї території. В умовах, коли у державному бюджеті немає коштів на підготовку фахівців у сфері європейського права, а також на реалізацію програм з адаптації законодавства, на входження України до ЄС найближчим часом навряд чи можна очікувати.

Дієвість парламентського впливу на процеси, пов’язані з приведенням у відповідність правової системи України до законодавства ЄС, значною мірою залежить від рівня підтримки роботи у цій сфері як самої Верховної Ради, так і профільного комітету, з боку органів виконавчої влади та суспільства. Як свідчить досвід багатьох постсоціалістичних держав, рівень такої підтримки зазвичай є недостатнім.

Олег ЗАРУБІНСЬКИЙ,
народний депутат України, Перший заступник Голови Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції

На мою думку, необхідно ставити питання про адаптацію українського законодавства не до вимог Європейського Союзу, а, насамперед, до законодавства ЄС. Адже саме законодавство, на відміну від вимог, має об’єктивний характер і характеризується відносною сталістю, в той час як вимоги носять суб’єктивний характер і постійно змінюються залежно від ситуації.

Напевне, всі присутні погодяться з тим, що необхідність приведення нормативно-правових актів України у відповідність до норм і стандартів ЄС не викликає сумнівів у жодної з представлених у парламенті політичних сил.

Навколо виконання Угоди про партнерство і співробітництво, так само, як і інших двосторонніх домовленостей між Україною і Європейським Союзом, за якими наша держава взяла на себе зобов’язання щодо узгодження українського права з нормами права ЄС, повинно точитись якомога менше політичних дискусій, оскільки останні, як зазначалось, мають переважно суб’єктивний характер і відображають позиції тих чи інших політичних сил з конкретних питань. Так само не потрібно здійснювати пошук «винних» з української та європейської сторін у тому, що вітчизняне право не відповідає нормативним актам ЄС. На мою думку, відсутність відчутного прогресу у цій сфері обумовлена недосконалістю функціонування законодавчої і виконавчої гілок влади, неефективністю механізму їхньої співпраці. Для того, щоб питання прискорення адаптації почало вирішуватись, необхідно уникати політичних спекуляцій навколо нього і зосередитись на щоденній копіткій праці над його практичним врегулюванням.

Я вважаю, що розгляд питання про приведення у відповідність українського законодавства до норм і стандартів Євросоюзу не повинен зводитись виключно до аналізу проблемних аспектів реалізації Угоди про партнерство і співробітництво. Необхідно також всебічно розглянути положення Амстердамського договору 1996 р., результати Ніццького самміту 2000 р., зокрема — Хартію основних прав ЄС, схвалену в Ніцці.

Відсутність відчутного прогресу у сфері адаптації обумовлена недосконалістю функціонування законодавчої і виконавчої гілок влади, неефективністю механізму їхньої співпраці. Для того, щоб питання прискорення адаптації почало вирішуватись, необхідно уникати політичних спекуляцій навколо нього і зосередитись на щоденній копіткій праці над його практичним врегулюванням. Розгляд питання про приведення у відповідність українського законодавства до норм і стандартів Євросоюзу не повинен зводитись виключно до аналізу проблемних аспектів реалізації Угоди про партнерство і співробітництво.

Володимир Забігайло,
Інститут міжнародних відносин НАНУ

Проблема адаптації законодавства України до європейського права є далеко не головною перешкодою на шляху виконання Угоди про партнерство і співробітництво, оскільки процес приведення законодавства у відповідність до стандартів ЄС є суто технічним. Якщо виконання УПС не зводити виключно до адаптації, то необхідно відзначити, що реалізація положень Угоди потребує насамперед виконання вимог, які ставляться до країн-кандидатів на членство у Європейському Союзі. Йдеться головним чином про демократизацію політичної системи та суспільного життя, реальне втілення принципу верховенства права, забезпечення і захист прав та свобод людини.

На сьогодні серед науковців та політиків поширеною є хибна думка про те, що правова система України є наближеною до системи континентального права (романо-германської правової сім’ї), до якої входять системи права переважної більшості держав-членів ЄС. Якщо підходити до цього питання формально, то вітчизняна система права дійсно належить до континентальної правової сім’ї. Однак за своєю суттю вона скоріше відповідає радянській правовій системі з усіма її недоліками. Серед основних проблемних питань, вирішення яких дозволить говорити про наближення української системи права до європейських стандартів, — питання соціальної цінності права, його престижу у суспільстві, ефективності механізму реалізації та захисту прав і свобод людини тощо. Таким чином, проблема виконання УПС полягає у приведенні у відповідність до стандартів ЄС не лише окремих законодавчих актів, але і правової системи в цілому.

Серед основних проблемних питань, вирішення яких дозволить говорити про наближення української системи права до європейських стандартів, — питання соціальної цінності права, його престижу у суспільстві, ефективності механізму реалізації та захисту прав і свобод людини.

Сергій ШЕВЧУК,
народний депутат України

Незважаючи на те, що Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції був створений більше п’яти місяців тому, ефективність його діяльності залишає бажати кращого. Це зумовлено відсутністю визначення його правового статусу, ролі у законодавчому процесі, методологічної основи діяльності. Мені доводилося зустрічатися з представниками аналогічного комітету польського Сейму. Під час зустрічі вони розповіли, зокрема, про те, що протягом періоду функціонування Комітету його членами було опрацьовано більше 80000 сторінок текстів європейського законодавства. Тобто кожен член комітету щодня опрацьовував більше 100 сторінок правових актів Європейського Союзу. Натомість Комітет Верховної Ради з питань європейської інтеграції за 5-місячний строк свого існування не опрацював жодного акта ЄС.

Актуальним залишається питання розробки нової Концепції адаптації українського законодавства до законодавства Європейського Союзу, оскільки діюча Концепція, затверджена відповідною Постановою Кабінету Міністрів України ще у 1999 році, не враховує змін, які відбулися як в самому Європейському Союзі, так і законодавстві ЄС.

На мою думку, необхідно також більш системно підійти і до вироблення критеріїв визначення пріоритетних сфер адаптації та переліку правових актів ЄС, до яких має бути приведене у відповідність українське законодавство. Відсутність таких критеріїв призводить до того, що у затверджених Міжвідомчою координаційною радою з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу переліках нормативних актів ЄС, до яких мають приводитись у відповідність нормативні акти України, відсутні базові для відповідних сфер регулювання директиви.

Актуальним залишається питання розробки нової Концепції адаптації українського законодавства до законодавства Європейського Союзу. Необхідно також більш системно підійти до вироблення критеріїв визначення пріоритетних сфер адаптації та переліку правових актів ЄС, до яких має бути приведене у відповідність українське законодавство.

ОСНОВНІ НАПРЯМИ АДАПТАЦІЇ ГАЛУЗЕВОГО ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ
ДО ЗАКОНОДАВСТВА ЄС

Геннадій УДОВЕНКО,
народний депутат України, голова Комітету Верховної Ради України з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин

Останнім часом інтерес до проблем інтеграції України до європейської спільноти істотно зріс. Переконливим свідченням цього є проведення конференції, присвяченої питанням українсько-американських відносин на сучасному етапі та євроатлантичної інтеграції України, яка відбулась у м.Вашингтоні 8-10 жовтня 2002 року. Крім того, 15—16 жовтня цього року у Варшаві під патронатом Президента Республіки Польща відбулась конференція, присвячена проблемам інтеграції України до ЄС, а минулого тижня в стінах Верховної Ради було проведено парламентські слухання з питань співробітництва України з НАТО. Сьогоднішній круглий стіл, як і парламентські слухання, присвячені інтеграції України до європейської спільноти, які мають відбутися найближчим часом, також переконливо свідчать про те, що інтерес до теми європейського вибору України є надзвичайно високим.

12 вересня 2002 року Верховна Рада прийняла за основу проект Закону України «Про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» і доручила Комітету з питань європейської інтеграції врахувати зауваження суб’єктів права законодавчої ініціативи та внести проект Концепції на розгляд парламенту у другому читанні. Прийняття цієї Концепції дозволить закласти міцні підвалини для подальшої роботи органів державної влади у напрямі приведення у відповідність українського законодавства до європейських стандартів.

Головне завдання сучасного етапу реалізації курсу на євроатлантичну інтеграцію — збільшення зацікавленості найширших верств українських громадян у необхідності реалізації такого курсу. Це пояснюється перш за все тим, що сімдесят років перебування України у складі СРСР суттєво змінили менталітет української нації. В результаті і нині існує значна кількість громадян, які не розуміють позитивних наслідків від входження України до ЄС та виступають за зміцнення зв’язків нашої держави насамперед з колишніми радянськими республіками.

Інше, не менш важливе питання — визначення переліку нормативно-правових актів, які вимагають приведення у відповідність до норм європейського права. На сьогодні, як відомо, визначено лише переліки актів ЄС, до яких має бути адаптоване законодавство нашої держави.

Актуальними залишаються проблеми гласності на всіх етапах нормотворення, доступу громадян до проектів правових актів. Хочу зауважити, що Комітет Верховної Ради України з прав людини, національних меншин та міжнаціональних відносин намагається забезпечувати максимальну прозорість своєї діяльності для суспільства. Зокрема, проекти Законів, які вносяться на розгляд Комітету, передаються для внесення пропозицій та зауважень правозахисним організаціям. Висновки останніх обов’язково враховуються під час опрацювання законопроектів в стінах парламенту. Окремі проекти законів направляються на експертизу Ради Європи, Управління Верховного Комісара ООН з прав біженців. Водночас приклади такої прозорості в загальнодержавних масштабах можна перерахувати на пальцях однієї руки. Громадяни отримують інформацію про законопроект лише після того, як він підписується Президентом і стає законом.

Якщо говорити про законодавче регулювання основних прав і свобод людини та відповідність українського законодавства у цій сфері стандартам Європейського Союзу, то необхідно зауважити, що за одинадцять років української незалежності у цій царині відбулися суттєві позитивні зрушення. Перш за все, фундаментальні права і свободи людини та громадянина, як і механізм їхньої реалізації, було чітко визначено в окремому розділі Конституції, який враховує загальновизнані в усьому світі стандарти у гуманітарній сфері. Закон України «Про громадянство» пройшов експертизу в органах ООН та Раді Європи. Також було прийнято низку законодавчих актів, які стосуються прав біженців, легальної міграції, і враховують загальносвітовий досвід у цій галузі. На розгляді профільного парламентського Комітету знаходиться проекти законів про надання притулку, про право громадянина на вільне пересування і вибір місця проживання в Україні, про реєстрацію фізичних осіб, спрямовані на остаточну ліквідацію інституту прописки.

Головне завдання сучасного етапу реалізації курсу на євроатлантичну інтеграцію — збільшення зацікавленості найширших верств українських громадян у потребі такої інтеграції. Інше, не менш важливе питання — визначення переліку нормативно-правових актів, які вимагають приведення у відповідність до норм європейського права. Актуальними залишаються проблеми гласності на всіх етапах нормотворення, доступу громадян до проектів правових актів.

Андрій ГОНЧАРУК,
Державний секретар Міністерства економіки та з питань європейської інтеграції України

На сьогодні більшість питань, на вирішенні яких Україною наполягав Європейський Союз, законодавчо врегульовано. Невирішеними залишаються три основних проблеми — скасування пільг в автомобілебудівній галузі, захисту інтелектуальної власності та експортного відшкодування ПДВ.

Питання скасування пільг залишається актуальним протягом декількох останніх років. Необхідність його нагального вирішення зумовлена невідповідністю положень Закону «Про стимулювання виробництва автомобілів в Україні» Угоді про партнерство і співробітництво і угодам, укладеним в рамках СОТ. Тривалий час уряд не приділяв достатньої уваги цій проблемі, однак, зрештою, члени Кабінету Міністрів погодились з необхідністю заміни пільг, наданим виробникам автомобілів чинним законодавством, на компенсацію відповідних втрат бюджетними коштами. Відповідний проект буде внесений на розгляд Кабінету Міністрів України протягом місяця.

Наступна проблема — законодавче врегулювання питань, пов’язаних із захистом права інтелектуальної власності. Хоча раніше на необхідності його вирішення наполягали лише США, останнім часом проблемі захисту інтелектуальної власності в Україні приділяє значну увагу і Європейський Союз. Першим кроком, спрямованим на посилення захисту авторського і суміжних прав стало прийняття Верховною Радою у січні 2002 року Закону «Про особливості державного регулювання діяльності суб’єктів господарювання, пов’язаної з виробництвом, експортом, імпортом дисків для лазерних систем зчитування». Основні вимоги, які ЄС ставить перед Україною на сучасному етапі двосторонніх відносин — подальше посилення боротьби з виробництвом, експортом та імпортом контрафактної продукції та відповідальності за порушення авторських і суміжних прав. Закон, який передбачає внесення відповідних змін до прийнятого у січні поточного року Закону вже розглядається парламентом. У разі його прийняття вимоги ЄС щодо посилення захисту інтелектуальної власності будуть задоволені у повному обсязі.

Останньою з-поміж основних невиконаних до цього часу Україною вимог СОТ та ЄС є вимога про визначення чіткого і гарантованого механізму відшкодування податку на додану вартість експортерам, зокрема підприємствам, які здійснюють випуск у вільний обіг за межами митної території України металобрухту та сільськогосподарської сировини. Хоча, з огляду на зростання заборгованості держави з відшкодування ПДВ експортерам, ця проблема набуває скоріше не галузевого, а всеукраїнського масштабу. Якщо український парламент ухвалить закон про внесення змін та доповнень до Закону «Про податок на додану вартість», який також було внесено на його розгляд, питання відшкодування ПДВ буде частково вирішено. Хоча зрозуміло, що врегулювання цієї проблеми залежить не лише від самого факту наявності відповідного механізму повернення податку на додану вартість, але й від можливостей Державного бюджету, з якого здійснюється його відшкодування.

Зрештою хочу відзначити, що Україна може набути членства у Світовій організації торгівлі ще до кінця 2003 року. Однак для здійснення цього завдання необхідне вирішення трьох зазначених проблем. Останнє, у свою чергу, стане можливим лише за умови, що протягом цього та наступного років буде налагоджено сталий зворотній зв’язок між органами законодавчої і виконавчої влади.

Більшість питань, на вирішенні яких Україною наполягав Європейський Союз, законодавчо врегульовано. Невирішеними залишаються три основних проблеми — скасування пільг в автомобілебудівній галузі, захисту інтелектуальної власності та експортного відшкодування ПДВ. Вирішення цих проблем стане можливим лише за умови, що протягом цього та наступного року буде налагоджено сталий зворотній зв’язок між органами законодавчої і виконавчої влади.

Роман ШМІДТ,
заступник державного секретаря Міністерства
аграрної політики України

Протягом 1999—2000 років в України відбулись широкомасштабні і доленосні за своїм значенням перетворення в аграрному секторі економіки. Серед результатів земельної реформи — стала тенденція до зростання в агропромисловому комплексі, вихід сільськогосподарської продукції українського виробництва на світові ринки.

25 жовтня 2001 року Верховна Рада прийняла Земельний кодекс, положення якого цілком відповідають законодавству Європейського Союзу. Поряд з цим, реалізація багатьох новел Кодексу вимагає прийняття більше сорока законів та підзаконних актів. Вже три роки поспіль на розгляді парламенту перебувають чотири законопроекти, без прийняття яких неможливе включення землі в економічний оборот і розвиток довгострокового іпотечного кредитування сільськогосподарських товаровиробників. Йдеться, зокрема, про проекти Законів України «Про реєстрацію прав власності на землю та нерухоме майно», «Про іпотеку», «Про операції з нерухомістю», «Про земельний (іпотечний) банк». Необхідність їхнього прийняття прямо випливає з положень Земельного кодексу України. Відсутність законодавчого регулювання операцій із землею та іпотечних операцій значно ускладнює процес адаптації земельного і банківського законодавства України до норм і стандартів Європейського Союзу.

Друга проблема, пов’язана з приведенням у відповідність аграрного законодавства до законодавства ЄС, — проблема стандартизації та сертифікації сільськогосподарської продукції. На сьогодні в Україні діє понад 1500 стандартів колишнього Радянського Союзу і більше 500 галузевих і технічних умов СРСР. Без приведення їх у відповідність до європейських стандартів, українська продукція не зможе просуватись на європейські ринки продовольства. Адже всім добре відомо, що реальний рівень споживання продуктів харчування в Україні набагато нижчий за обсяги сировини і готової продукції, яка виробляється у нашій державі. Відтак Україна просто не може обходитися без її експорту за кордон. Водночас до 2001 року парламент, приймаючи Закон про державний бюджет на наступний рік, не передбачав фінансування розробки національних стандартів. У 2001 році на фінансування відповідних робіт було виділено лише 400 000 гривень, у 2002 році — 1 450 000 грн. На жаль, у цьому році Комітет Верховної Ради України з питань бюджету не прислухався до пропозицій щодо фінансування робіт з розробки національних стандартів і проект Державного бюджету на наступний рік вже не передбачає виділення коштів на відповідні потреби. В таких умовах навряд чи можна говорити про можливість адаптації галузевого законодавства України до європейського права.

Третьою, не менш важливою проблемою, є необхідність формування інституційної структури аграрного ринку. Відсутність необхідної правової бази перешкоджає розвиткові внутрішнього ринку сільськогосподарської продукції та виходу вітчизняних товаровиробників на світові ринки. Серед законодавчих актів, які потребують нагального прийняття — Закони «Про оптові ринки», «Про товарну біржу», «Про аукціони живої худоби та птиці», «Про складські розписки» та низка інших.

Проведення гармонізації національного законодавства з європейським правом ще не свідчить про те, що положення відповідних правових актів, як і надані ними товаровиробникам права будуть реалізовані. Тому Міністерство аграрної політики звернулась до світової спільноти з проханням надати фінансову допомогу у створенні сільськогосподарських дорадчих служб. Головним завданням діяльності цих служб є надання консультативної та правової допомоги аграрним товаровиробникам, зокрема — фермерам і особистим селянським господарствам. Завдяки підтримці Європейського Союзу, США, Канади, Німеччини, Польщі та Великобританії такі служби вже створені і діють у 17 областях. Однак на рівні Закону їхній статус невизначений і досі. Це зумовлено тим, що відповідний проект, попередньо схвалений Міністерством аграрної політики, Кабінетом Міністрів України, Комітетом Верховної Ради України з питань аграрної політики та земельних відносин, через відсутність народних депутатів у сесійній залі 26 вересня 2002 року не зміг набрати необхідної кількості голосів членів парламенту на свою підтримку.

Поряд з цим необхідно відзначити, що протягом 2001—2002 років Верховна Рада України все ж таки спромоглася схвалити низку законів, які сприяють подальшій реалізації аграрної реформи і відповідають нормам та стандартам європейського права. До них, зокрема, можна віднести Закони «Про ветеринарну медицину», «Про охорону прав на сорти рослин».

Верховна Рада прийняла Земельний кодекс, положення якого цілком відповідають законодавству Європейського Союзу. Поряд з цим, реалізація окремих положень Кодексу вимагає прийняття більше сорока законів та підзаконних актів. Друга проблема, пов’язана з приведенням у відповідність аграрного законодавства до законодавства ЄС — проблема стандартизації та сертифікації сільськогосподарської продукції. Третьою, не менш важливою проблемою, є необхідність формування інституційної структури аграрного ринку.

Ірина ЗАПАТРІНА,
Директор інституту соціально-економічних досліджень

Адаптація українського законодавства у сфері енергетики до відповідних стандартів і норм Європейського Союзу здійснюється у рамках відповідного проекту, який реалізується Міністерством палива та енергетики України за фінансової підтримки Європейського Співтовариства. Проект мав на меті визначення основних принципів, закладених в основу директив ЄС, а також проведення аналізу чинного українського законодавства на предмет його відповідності цим директивам і розробку проектів нормативних актів, спрямованих на внесення відповідних змін до законодавства в енергетичній сфері. Основоположними вимогами, які ставляться до країн-претендентів на членство у Європейському Союзі є прозорість, визначеність критеріїв доступу до енергетичних систем, відкритість процесу надання відповідних дозволів на використання таких систем тощо. Окремі з них, зокрема ті, які стосуються електроенергетики, на сьогодні вже відображені у чинному законодавстві. Водночас нормативно-правові акти у сфері регулювання нафтогазової галузі відповідають вимогам ЄС лише частково.

Перший етап гармонізації законодавства у паливно-енергетичній сфері з європейським правом закінчився у жовтні цього року. Результатом копіткої роботи учасників процесу адаптації стала розробка проектів Законів «Про основи державного регулювання діяльності природних монополій в паливно-енергетичному комплексі та суб’єктів ринків, суміжних паливно-енергетичному комплексу» та «Про ринок газу». Якщо перший законопроект цілком базується на положеннях чинного законодавства і має на меті більш чітке визначення статусу регулюючого органу в ПЕК та природних монополій у цій сфері, то другий — закріплює принципово нові підходи до державного регулювання ринку природного газу.

З-поміж основних проблем узгодження правової бази у паливно-енергетичному секторі з положеннями правових актів Євросоюзу можна виділити наступні:

  • відсутність достатніх економічних умов для реалізації окремих вимог, які ставляться ЄС до претендентів на вступ до Європейського Союзу. На сьогодні реформування паливно-енергетичного комплексу ускладнюється відсутністю достатнього бюджетного фінансування галузі, значною енергоємністю промислового виробництва, низьким рівнем платоспроможності споживачів енергоресурсів. Ці проблеми перешкоджають гармонізації законодавства України у сфері регулювання ринку газу з нормами та стандартами ЄС;
  • неефективність системи державного управління. Значна частина положень Концепції адміністративної реформи не знайшла відображення у законодавстві. Так, органи державного управління всупереч положенням Концепції продовжують виконувати господарські функції. Це призводить до конфлікту в межах одного органу різнопланових за своїм змістом та призначенням функцій — оперативного контролю, стратегічного управління та управлінсько-господарських. Такий принцип організації діяльності державних органів прямо суперечить європейським стандартам;
  • недосконалість системи пільг. Фінансування пільг в Україні здійснюється не за рахунок коштів Державного бюджету, а за кошти підприємств промисловості та паливно-енергетичного комплексу. Така система позбавляє обігових коштів підприємства, на які безпосередньо лягає тягар фінансування пільг;
  • недосконалість інформаційної системи.

Безумовно, узгодження законодавства у сфері паливно-енергетичного комплексу повинно відбуватися з урахуванням зазначених проблем, переважна більшість яких має суто економічний характер. З огляду на це доцільним видається поступове, поетапне здійснення адаптації законодавства у відповідній сфері. Тим більше, що директиви ЄС прямо допускають можливість поетапної гармонізації не лише в країнах-претендентах на вступ до Європейського Союзу, але і у державах-членах ЄС. Крім цього, адаптація законодавства виключно у сфері паливно-енергетичного комплексу, на моє переконання, фактично неможлива, оскільки вона повинна супроводжуватися внесенням змін до законодавства практично в усіх галузях економіки.

Реформування паливно-енергетичного комплексу ускладнюється відсутністю достатнього бюджетного фінансування галузі, значною енергоємністю промислового виробництва, низьким рівнем платоспроможності споживачів енергоресурсів. Узгодження законодавства у сфері паливно-енергетичного комплексу з європейським правом повинно відбуватися з урахуванням зазначених проблем. Доцільним видається поступове, поетапне здійснення адаптації законодавства у відповідній сфері.

Геннадій ДРУЗЕНКО,
заступник Директора Центру порівняльного права при Міністерстві юстиції України

Необхідно зауважити, що рівень відносин Європейського Союзу з Україною суттєво відрізняється від рівня відносин ЄС з державами, які уклали з Євросоюзом угоди про асоційоване членство. Це пояснюється тим, що, підписавши Угоду про партнерство і співробітництво, Україна поклала на себе низку зобов’язань щодо наближення її законодавства до європейського права. При цьому обов’язки ЄС у відношенні до України є значно вужчими ніж, скажімо, зобов’язання ЄС перед країнами, які претендують на інтеграцію до європейської спільноти вже найближчим часом.

На сьогодні існує декілька проблем, які перешкоджають узгодженню національного права з законодавством Європейського Союзу. Чи не найважливіша з них — відсутність політичної волі щодо необхідності адаптації законодавства України до європейського права у стінах парламенту. Це переконливо підтверджує аналіз відповідності програмних передвиборних гасел головних гравців на політичній арені України їхній практичній діяльності після сформування складу Верховної Ради України.

Друга, не менш значуща, проблема — відсутність спеціально підготовлених фахівців у сфері гармонізації законодавства. Переважна більшість державних службовців, основним завданням діяльності яких є приведення вітчизняної правової бази у відповідність до європейського права, на превеликий жаль, не має ґрунтовних знань у цій сфері. Я глибоко переконаний, що без широкої освітньої роботи як в середніх, так і у вищих навчальних закладах, на швидку інтеграцію України до ЄС годі й сподіватись.

Третя проблема — проблема методів та засобів адаптації законодавства до вимог ЄС. Навряд чи можна говорити про перспективи зближення української правової системи та системи права ЄС в умовах, коли переважна більшість відповідних фахівців Міністерства юстиції України не володіє ні англійською, ні французькою мовами. Тому й не дивно, що Центр перекладів актів європейського права, створений при Міністерстві юстиції України і покликаний, як випливає з його назви, здійснювати переклади законодавчих актів ЄС на українську мову, протягом усього періоду своєї діяльності переклав лише 1700 сторінок текстів правових документів.

Роман ЗВАРИЧ,
народний депутат України, заступник Голови Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції, Голова підкомітету з питань адаптації законодавства

За обсягом закріплення прав і свобод людини та громадянина Конституцію України дійсно можна вважати однією з найдемократичніших у світі. Але недостатня дієвість механізму реалізації закріплених в Основному Законі прав призводить до того, що Рада Європи постійно звертає увагу нашої держави на необхідність закріплення законодавчих гарантій захисту прав людини. Хоча слід зауважити, що окремі положення чинного законодавства у сфері прав людини за рівнем демократизму далеко випереджають стандарти країн Європи. В Україні, наприклад, застосування смертної кари не допускається навіть у воєнний час, в той час як законодавством деяких держав Європи, у тому числі і тих, що входять до ЄС, в умовах воєнного часу допускається призначення виняткової міри покарання.

Григорій НЕМИРЯ,
Директор Центру європейських та міжнародних досліджень

Основоположними документами Європейського Союзу, на основі яких повинна здійснюватись адаптація українського законодавства з питань прав людини є Європейська хартія прав людини, Ніццька хартія основних прав людини, Звернення Європейської Комісії до Ради ЄС «Роль Європейського Союзу у захисті прав людини і демократизації в третіх країнах». У цьому зверненні визначаються чотири основних пріоритети ЄС у гуманітарній сфері — підтримка демократії, зміцнення демократичного управління та верховенства права; сприяння скасуванню смертної кари; підтримка боротьби проти катувань; боротьба проти расизму, ксенофобії і дискримінації національних меншин. Якщо проаналізувати відповідність вітчизняного законодавства цим пріоритетам діяльності ЄС, то можна прийти до висновку, що найбільш актуальним для України було і залишається питання демократизації суспільного життя і владних інститутів, ствердження принципу верховенства права. Реалізація цього пріоритету передбачає не лише забезпечення демократичності політичного процесу, але і створення державою умов для розвитку незалежних засобів масової інформації, самостійності судової гілки влади, реалізації права на зібрання та об’єднання громадян; а також підтримку прозорості та демократичності виборчого процесу. Всі ці проблеми на сьогодні все ще залишаються невирішеними.

Якщо проаналізувати відповідність вітчизняного законодавства пріоритетам діяльності ЄС, то можна прийти до висновку, що найбільш актуальним для України було і залишається питання демократизації суспільного життя і владних інститутів, ствердження принципу верховенства права.

Ігор БУРАКОВСЬКИЙ,
Директор Інституту економічних досліджень та політичних консультацій в Україні

Необхідною передумовою вступу України до Європейського Союзу є не лише приведення національного законодавства у відповідність до права ЄС, але і створення дієвого механізму виконання прийнятих органами державної влади України нормативних актів. Створення такого механізму передбачає не лише підвищення ролі Уряду у законодавчому процесі, але і зміну правової свідомості та правової культури народних депутатів України.

Необхідно пам’ятати, що набуття нашою державою членства у Світовій організації торгівлі, так само, як і надання Україні статусу асоційованого члена ЄС, вимагає докорінної зміни засад економічної політики, зокрема — відмови від існуючої практики, так званого, «перехресного субсидіювання», за якої пільги окремим галузям економіки та верствам громадян надаються за рахунок інших галузей. Ця проблема набула значної актуальності в Росії, яка, як відомо, прагне набуття членства в СОТ. Збереження «перехресного субсидіювання» в Україні може призвести до виникнення значних проблем у двосторонніх відносинах між Євросоюзом та Україною. Про це переконливо свідчить досвід США: як всі, напевне, пам’ятають, американські foreign civil companies були визнані Світовою організацією торгівлі інструментом забороненої СОТ підтримки експортерів на світових ринках з усіма наслідками, які звідси випливають.

Виникає два питання: чи готові ми до подібних самообмежень і якщо так, то коли Україна буде спроможна їх здійснити?

На моє переконання, входження України до Світової організації торгівлі передбачає також докорінне реформування інститутів публічної влади. Йдеться, перш за все, про неминуче підвищення ролі Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади, зміну засад і напрямів діяльності уряду, забезпечення прозорості процесу прийняття політичних та управлінських рішень, а також — зміну форм і методів реалізації парламентом контрольних процедур. Як і зміна засад економічної політики, реформування владних інститутів передбачає зростання державних видатків на відповідні цілі. На сьогодні держава не спроможна розширити фінансування програм з адаптації законодавства та покриття витрат, пов’язаних із докорінним реформуванням економіки та державного апарату.

Входження України до Світової організації торгівлі передбачає зміну засад економічної політики, докорінне реформування інститутів публічної влади. Йдеться, перш за все, про неминуче підвищення ролі Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади, зміну засад і напрямів діяльності уряду, забезпечення прозорості процесу прийняття політичних та управлінських рішень, а також — зміну форм і методів реалізації парламентом контрольних процедур.

Вікторія ТРЕТЯКОВА,
Завідувач відділом Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України

Значний перелік сфер законодавства, які мають бути приведені у відповідність до права ЄС (згідно з Угодою про партнерство і співробітництво він включає не менше 30 галузей), відсутність державного фінансування здійснення перекладів актів ЄС (не кажучи вже про фінансування інших заходів, спрямованих на зближення української та європейської правових систем) зумовлює потребу у зміні підходів до організації процесу адаптації. Видається доцільним вжиття наступних заходів:

  1. створити в структурі міністерств та інших центральних органів виконавчої влади підрозділів, відповідальних за формування електронного каталогу актів європейського права, які регламентують відносини у відповідній галузі. Такі підрозділи мають бути укомплектовані фахівцями з питань адаптації, зокрема — юристами та економістами, які володіють англійською мовою. На ці аналітичні групи необхідно покласти обов’язки щодо ведення картотек галузевого права (України і Європейського Союзу) з поділом на більш вузькі сфери правового регулювання. Паралельно необхідно створювати умови для розширення доступу громадян, громадських організацій та владних структур до таких картотек. Таким чином, суб’єкти права законодавчої ініціативи, отримавши можливість вільного доступу до директив та інших нормативно-правових актів ЄС, могли б враховувати вимоги Євросоюзу під час підготовки законопроектів;
  2. здійснити кодифікацію законодавства в усіх галузях права. Це дозволило б не лише впорядкувати весь масив чинних нормативно-правових актів та узгодити їх між собою, але і визначити норми, які потребують першочергового приведення у відповідність до права ЄС.

Здійснення цих кроків дозволить мінімізувати державні видатки на програми, пов’язані з приведенням українського законодавства у відповідність до європейських стандартів, активізувати діяльність органів державної виконавчої влади у відповідній сфері.

Віра МАТВЄЄВА,
Начальник Головного юридичного управління Міністерства палива та енергетики України

Відповідно до Положення про Міністерство палива та енергетики України Мінпаливенерго є центральним органом виконавчої влади, відповідальним за приведення у відповідність українського законодавства у сфері ПЕК до норм законодавства ЄС. Саме тому в структурі Міністерства було створено спеціальний підрозділ, відповідальний за здійснення відповідних завдань. Однак у своїй роботі він зіткнувся з тими ж проблемами, що й аналогічні підрозділи у міністерствах. Найголовніша з них — брак коштів, необхідних для проведення робіт із систематизації законодавчих актів України з європейським правом. Завдяки пошуку альтернативних джерел фінансування робіт із гармонізації законодавства, Міністерством палива та енергетики за фінансової підтримки Європейської комісії було реалізовано проект з розробки законодавчих актів, адаптованих до вимог ЄС. Один з таких документів — проект Закону «Про використання ядерної енергії» — вже поданий на розгляд Кабінету Міністрів України. У його преамбулі прямо передбачено, що він спрямований на адаптацію українського законодавства у сфері використання ядерної енергії до положень права ЄС.

Прийняття зазначеного Закону, як і інших нормативно-правових актів, спрямованих на адаптацію українського права до норм і стандартів Євросоюзу стане можливим лише за наявності політичної волі народних депутатів України. У цьому контексті хочу відзначити, що проходження подібних законопроектів має здійснюватися через Комітет Верховної Ради України з питань європейської інтеграції. Крім того, перспективи успішної гармонізації вітчизняного права з нормами права ЄС багато в чому залежать від обсягів бюджетного фінансування відповідних завдань. На сьогодні обсяг видатків на програми адаптації законодавства залишає бажати кращого.

Перспективи успішної гармонізації вітчизняного права з нормами права ЄС багато в чому залежать від обсягів бюджетного фінансування відповідних завдань.

Райнер ЛУКАС,
експерт Українсько-європейського консультативного центру з питань законодавства

Україна взяла на себе зобов’язання привести національну правову систему у відповідність до норм європейського законодавства. Однак суть адаптації полягає не лише в автоматичному перенесені положень права ЄС до законів та підзаконних актів України. Ефективність адаптації визначається насамперед наявністю дієвих механізмів виконання прийнятих рішень. Якщо такі механізми будуть законодавчо визначені, Україна буде спроможна у повному обсязі адаптувати національне законодавство до європейського права.

Що стосується стратегії адаптації законодавства, то необхідно відзначити, що необхідною передумовою її здійснення є чітке розмежування сфер відання та відповідальності за проведення гармонізації між органами державної влади. Друга передумова — проведення кодифікації українського законодавства. У зв’язку з цим особливої ваги набуває питання чіткого розмежування сфер правовідносин, врегульованих, відповідно, нормами торговельного та приватного права. Третя передумова — залучення громадянського суспільства до процесу європейської інтеграції. Здійснення цього завдання буде можливим лише тоді, коли будуть створені достатні умови для розвитку громадських організацій, політичних партій, інших демократичних інститутів, а також розширення їхнього доступу до нормотворчого процесу.

Третій блок проблемних питань, пов’язаних з узгодженням норм українського та європейського права — проблеми методології адаптації. В Україні застосовується багатовекторний підхід у цій сфері — узгодження відбувається в усіх сферах, визначених Угодою про партнерство та співробітництво. Натомість мені видається доцільним визначити пріоритетні сфери адаптації, інтерес у гармонізації яких існує як в Україні, так і в Європейському Союзі. Критерієм для визначання таких сфер, на мою думку, мають бути торгівельні інтереси України на Спільному ринку. Я переконаний, що ключовими галузями законодавства, які слід привести у відповідність до норм та стандартів Євросоюзу, є сфера інтелектуальної власності, конкурентне та корпоративне право.

Темпи гармонізації українського права з правом Європейського Союзу суттєво залежать від визначення етапів гармонізації. Я цілком погоджуюсь з тим, що на початковому етапі цього процесу українське законодавство необхідно узгоджувати насамперед з директивами ЄС, зокрема тими, які визначають технічні умови та стандарти.

Суть адаптації полягає не лише в автоматичному перенесені положень права ЄС до законів та підзаконних актів України. Ефективність адаптації визначається насамперед наявністю дієвих механізмів виконання прийнятих рішень. Видається доцільним визначити пріоритетні сфери адаптації, інтерес у гармонізації яких існує як в Україні, так і в Європейському Союзі. Критерієм для визначання таких сфер мають бути торгівельні інтереси України на Спільному ринку.

Ігор ГРИЦЯК,
доцент кафедри європейської інтеграції Академії державного управління при Президентові України

Адаптація законодавства України до стандартів і норм Європейського Союзу потребує вироблення методологічних засад її проведення, розробки відповідного понятійно-категоріального апарату. Крім того, в процесі гармонізації національного законодавства з правом ЄС необхідно дотримуватись Копенгагенських та Мадридських критеріїв, якими передбачено необхідність проведення адміністративної реформи, спрямованої на демократизацію державного управління та запровадження спеціалізованої інституційної структури, яка б відповідала за гармонізацію законодавства. Попри певні зрушення у цій сфері (серед яких насамперед слід відзначити Укази Президента, які створили умови для діяльності таких структур), темпи реалізації адміністративної реформи в Україні аж ніяк не можна назвати задовільними.

Я глибоко переконаний, що якщо б Україна використала німецький досвід адаптації законодавства, розробивши методологічну основу та механізм її проведення, приведення національного права у відповідність до права ЄС відбувалося б набагато інтенсивніше.

В процесі гармонізації національного законодавства з правом ЄС необхідно дотримуватись Копенгагенських та Мадридських критеріїв, якими передбачено необхідність проведення адміністративної реформи, спрямованої на демократизацію державного управління та запровадження спеціалізованої інституційної структури, яка б відповідала за гармонізацію законодавства.

ВИСНОВКИ

Ігор КОГУТ,
Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив

Підписанням Угоди про партнерство і співробітництво Україна взяла на себе низку зобов’язань перед Європейським Союзом. Серед них — забезпечення та дотримання демократичних принципів, здійснення постійного політичного діалогу з ЄС, поступове наближення українського законодавства до законодавства Європейського Союзу тощо. Протягом 1998—2001 років Україною було вжито ряд заходів, спрямованих на виконання УПС — затверджено Стратегію інтеграції України до Європейського Союзу, створено необхідне інституційне забезпечення реалізації державної політики у сфері інтеграції, визначено перелік органів виконавчої влади та посадових осіб, відповідальних за реалізацію цієї політики. Значними повноваженнями у цій сфері наділено Міністерство економіки та з питань європейської інтеграції, Міністерство юстиції. Указами глави держави створено низку нових інституцій, покликаних сприяти досягненню завдань, визначених у Посланні Президента України до Верховної Ради України «Європейський вибір. Концептуальні засади стратегії економічного та соціального розвитку України на 2002—2011 роки» — Державну раду з питань європейської та євроатлантичної інтеграції України, Національну Раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу тощо.

Разом з тим, суттєвих зрушень у напрямі реалізації Україною двосторонніх домовленостей з ЄС так і не відбулося. Останнє обумовлено низкою чинників, зокрема — недостатністю коштів на фінансування відповідних програм, відсутністю чіткого розмежування функцій та відповідальності органів державної влади за наближення України до ЄС, а також методології та стратегії виконання УПС, Копенгагенських і Мадридських критеріїв.

Активізація діалогу України з європейською спільнотою об’єктивно потребує впровадження якісно нового підходу до визначення місця і ролі українського парламенту в інтеграційному процесі. Адже саме Верховна Рада України повинна створити необхідні законодавчі передумови для набуття Україною членства в ЄС. Перші кроки у цьому напрямі вже здійснено: створено Комітет з питань європейської інтеграції, прийнято низку законодавчих актів, адаптованих до європейських стандартів. Разом з тим, про перспективи набуття Україною членства в Європейському Союзі можна буде говорити лише тоді, коли буде налагоджено співпрацю між законодавчою і виконавчою гілками влади, зворотній зв’язок між державою та суспільством, чітко визначено зовнішньополітичні пріоритети, розширено фінансування програм, пов’язаних з приведенням національного законодавства у відповідність до стандартів ЄС.

Недержавне пенсійне забезпечення в ЄС: корисний досвід та можливі висновки для України

Дмитро КОТЛЯР,
експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Реформування моделей пенсійного забезпечення країн-членів Європейського Союзу та становлення системи регулювання діяльності з додаткового (недержавного) пенсійного забезпечення на рівні інституцій ЄС збігається в часі зі схожими змінами в Україні. Ця схожість полягає як у спрямованості трансформацій у пенсійній сфері, так і виборі інструментів вирішення проблем, що постали. Тому достатньо актуальним та цікавим видається окреслення основних процесів, що мають місце в ЄС та стосуються ролі й механізмів функціонування додаткових пенсійних схем на єдиному ринку країн-членів.

НЕДЕРЖАВНІ ПЕНСІЇ В ЄС

Питання реформування систем пенсійного забезпечення останнім часом є одним з головних у порядку денному соціально-економічного регулювання європейських інституцій (увагу, що надається питанню, можна порівняти з процесом розширення Союзу). Це пов’язано з об’єктивними причинами, а саме зі значними змінами демографічної структури ЄС (“старіння” населення через зниження народжуваності та збільшення середнього віку життя). Так, прогнозується, що співвідношення кількості осіб похилого віку до працездатного населення збільшиться з 24% в 2000 році до 49% в 2040, тобто якщо зараз в ЄС 4 особи, віком 15-64 років, утримують 1 пенсіонера (65 і більше років), то в майбутньому це співвідношення зміниться на 2 до 1 (за оцінками Євростату). Так само збільшиться частка витрат на виплату державних пенсій у ВВП країн (з 10% у 1997 році до 15-20% у 2040).

Це зумовлює очікуване збільшення фіскального напруження в країнах-членах, пов’язане з необхідністю додаткових витрат на пенсійне забезпечення. Адже, саме на державні пенсії припадатиме основна частина виплат, оскільки приблизно 83% пенсійних виплат в ЄС здійснюються з обов’язкових нефондованих (без накопичення та інвестування активів) державних систем пенсійного забезпечення (1-й рівень, PAYG). Тому цілком закономірним став пошук шляхів зменшення навантаження на державні схеми та, відповідно, державні фінанси за рахунок розширення використання додаткових (недержавних) пенсійних схем (2-й та 3-й рівні пенсійного забезпечення), поряд із реформуванням самих солідарних систем. При цьому передбачається, що частка недержавних пенсій у загальному обсязі пенсійних виплат має зрости до 33% у 2020 році (з них 28,5% припадає на 2-й рівень). Крім того, приблизно майже втричі має збільшитись рівень охоплення населення недержавними пенсійними фондами (з 22,6% у 1998 році до 60% у 2020) та в шість разів розмір їхніх активів (з 1,9 млрд. євро в 1997 році до 11,8 млрд. євро в 2020).

Три пенсійні «стовпи» ЄС

Традиційно системи пенсійного забезпечення в країнах ЄС поділяють на три рівні або «стовпи» (“pillars”):

  • 1-й рівень — державне пенсійне забезпечення з обов’язковою участю. Пенсійні схеми фінансуються за солідарним принципом (“pay-as-you-go, PAYG”), поточні пенсійні виплати особам здійснюються за рахунок поточних пенсійних внесків інших працівників (активи мають відповідати поточним зобов’язанням). Пенсійні виплати гарантуються державою, вся система управляється державною установою. Таким чином, схеми державного пенсійного забезпечення будуються через відносини держави зі своїми громадянами, при цьому характерним є перерозподільний ефект (“солідарність всередині та між поколіннями”);
  • 2-й рівень — «професійні» (occupational) пенсійні схеми, що характеризуються наявністю зв’язку з трудовою зайнятістю особи або певною професійною діяльністю. Членство у таких схемах обмежується працівниками, зайнятими в конкретній галузі, на підприємстві або визначеними за родом їхньої професійної діяльності. Такі пенсійні схеми адмініструються недержавними установами та не гарантуються державою. Як правило, пенсійні внески здійснюються одночасно роботодавцем та працівником на фондованій основі, тобто шляхом накопичення та інвестування заощаджень з метою отримання відповідних виплат у майбутньому. Такі схеми можуть бути зі встановленими (визначеними наперед) внесками або зі встановленими виплатами (або в їх поєднанні — т.зв. гібридні схеми). Переважно є добровільними (хоча існують й обов’язкові варіанти), і будуються на відносинах роботодавця із фінансовою установою;
  • 3-й рівень — персональні пенсійні схеми, що грунтуються на прямих відносинах працівника з особами, що надають фінансові послуги (в основному, стосується страхування життя та інститутів спільного інвестування).

Недержавні пенсійніі схеми — шлях реформування пенсійних систем ЄС

Оскільки реформи державного пенсійного забезпечення переважно здійснюються в напрямі скорочення виплат та обмеження прав на такі виплати, що в державних схемах призводить до загального зниження рівня пенсійного забезпечення, то розвиток додаткових пенсійних схем, які є порівняно стійкими до демографічних ризиків, має компенсувати цю втрату доходів населення пенсійного віку.

Нижче наведено перелік основних переваг та недоліків “професійних” недержавних схем, що є важливим при їхньому порівнянні із державним забезпеченням (у подальшому переважно мова буде йти про 2-й рівень, оскільки саме ця сфера має бути невдовзі врегульованою на рівні ЄС прийняттям спеціальної Директиви).

Характеристика недержавних пенсійних схем

ПЕРЕВАГИ

  • Висока стійкість до демографічних змін
  • Рівень пенсійних виплат безпосередньо залежить від ефективності інвестування (для схем зі встановленими внесками), а не від стану державних фінансів
  • Працівнику гарантується захист від зменшення вартості активів (для схем зі встановленими виплатами)
  • Зберігається певний зв’язок між внесками та виплатами (особливо для схем зі встановленими внесками), що дозволяє працівнику розрізняти вилучення з його доходу на користь власного пенсійного забезпечення та вилучення для соціального забезпечення інших осіб

НЕДОЛІКИ

  • Різні рівні охоплення населення в країнах-членах
  • Можливі достатньо тривалі періоди, коли працівник не може використати належні йому заощадження (вимога в окремих країнах про мінімальний стаж роботи для права на отримання виплат)
  • Можливий підхід до визначення рівня виплат у разі передчасного (до закінчення обумовленого в угоді строку) звільнення або переведення активів перешкоджає трудовій мобільності як всередині країни-члена так і на рівні ЄС, дискримінує працевлаштування осіб похилого віку та перерви в кар’єрі (для схем зі встановленими виплатами)
  • Інвестиційні ризики покладаються на отримувача виплат (для схем зі встановленими внесками)
  • Зобов’язання, що прив’язані до рівня заробітної оплати у схемах зі встановленими виплатами, ставляться у залежність від зовнішніх чинників, таких як інфляція та зміни рівня оплати праці
  • Інвестиційні доходи можуть не відповідати очікуваним

Таким чином, стає зрозумілим, що недержавні пенсійні схеми не є панацеєю, хоча й можуть істотно покращити рівень пенсійного забезпечення та бути важливим джерелом інвестування національних економік, впливаючи на рівень заощаджень.

Крім причин, пов’язаних зі зростанням ролі недержавних пенсій у ході трансформації пенсійних систем країн-членів, необхідність створення певних регулятивних механізмів на рівні Співтовариств обгрунтовується також рядом інших чинників. Серед них:

  • потреба в координації та гармонізації національних систем регулювання та нагляду з метою створення передумов для взаємного визнання підходів;
  • запровадження єдиної валюти;
  • прискорення інтеграції європейських ринків капіталу;
  • реструктуризація фінансових, промислових та інших ринків;
  • необхідність забезпечення трудової мобільності та узгодження податкових режимів (уникнення подвійного або відсутності оподаткування) тощо.

Види пенсійних схем

Пенсійна схема зі встановленими внесками (“defined contributions”, DC) — схема, де наперед визначаються розміри пенсійних внесків. Рівень пенсійних виплат визначається накопиченою сумою та отриманим інвестиційним доходом на накопичені пенсійні активи. Таким чином, ризики пов’язані з розміром виплат несе особа, на користь якої здійснювались внески.

Пенсійна схема зі встановленими виплатами (“defined benefits”, DB) — схема, де встановлюється гарантований рівень виплат (як правило, у вигляді відсотку від заробітної плати за певний час із можливістю врахування інших параметрів, напр. стажу). Ризики несе платник (роботодавець), який гарантує додаткове покриття пенсійних зобов’язань перед учасником (отримувачем виплат) у разі недостатності накопичених активів та(або) невдалого інвестування.

Якщо для порівняння названі дві схеми уявити у вигляді рівняння з однією невідомою, то в першому випадку (встановлені внески) невідомими є пенсійні виплати, а в другому (встановлені виплати) — внески.

Гібридні (змішані) схеми — містять елементи двох попередніх.

При обгрунтуванні необхідності та, власне, розробці форм регулювання додаткових пенсійних схем в ЄС застосовується принцип субсидіарності. Так визнається, що організація пенсійного забезпечення у світлі національних особливостей та вимог є прерогативою країн-членів. Проте, при цьому для розширення можливостей діяльності пенсійних фондів в умовах єдиного ринку передбачається запроваджених узгоджених конструкцій, які дозволять створити більш-менш уніфіковані правила діяльності установ додаткового пенсійного забезпечення. При цьому основними проблемними питаннями, що мають знайти своє вирішення у законодавстві ЄС, є:

  • зняття тягаря (принаймні частково) фінансування пенсій за старістю з обов’язкових солідарних схем;
  • забезпечення належного захисту учасників пенсійних схем (бенефіціарів);
  • забезпечення рівних правил гри для суб’єктів системи додаткового пенсійного забезпечення;
  • усунення перешкод для вільного руху робочої сили всередині Союзу.

Таким чином, наближення до повного інтегрування ринків фінансових послуг та створення всеосяжного єдиного ринку ЄС не уявляється без унормування діяльності пенсійних фондів (або організацій “професійного” пенсійного забезпечення — ОППЗ). Тим більше, що вже створені пруденційні правила для кредитних установ, страхових компаній та інститутів спільного інвестування і лише діяльність ОППЗ не підлягає жодним спеціальним правилам на рівні ЄС (цікаво, що активи пенсійних фондів становлять бл. 25% загального валового національного продукту ЄС, тоді як страхових компаній, діяльність яких на рівні ЄС регулюється більше ніж 30 актами, — бл. 35%). Це зумовлює ряд негативних наслідків, наведених у пояснювальних до проекту Директиви матеріалах (викладені нижче).

Інвестування.
ОППЗ залишаються одними з небагатьох установ, які не використовують можливості єдиного ринку та спільної валюти для оптимізації інвестицій у фінансові ринки. Регулювання їхньої діяльності істотно різниться у країнах-членах, що нерідко призводить до порушення свободи пересування капіталу, закріпленої Договором про ЄС. Необгрунтовані обмеження на здійснення інвестиційної діяльності пенсійними фондами у деяких країнах викликало зменшення середнього рівня прибутковості. Тоді як менший інвестиційний доход призводить до менших пенсійних виплат та необхідності компенсації більшими внесками. Крім того, надмірні кількісні обмеження (що стають на заваді диверсифікації активів) ставали причиною додаткового ризику невиконання пенсійних зобов’язань перед учасниками пенсійних схем1. У цьому зв’язку, особливо характерними були обмеження стосовно нормативів інвестування в акції (які у довгостроковій перспективі вважались більш стійкими до ринкових коливань, ніж облігацій).

Розподіл заощаджень.
ОППЗ як джерело довгострокових інвестицій мають відігравати вагомішу роль у забезпеченні ліквідності та стабільності фінансових ринків, а також в ефективному розподілі заощаджень всередині ЄС.

Управління та зберігання активів пенсійних фондів.
Було визнано неадекватною ситуацію, коли ОППЗ відповідно до національного законодавства зобов’язані використовувати послуги зі зберігання або управління активами виключно внутрішніх операторів, що не сприяє конкуренції на ринку та знаходженню найбільш кваліфікованих партнерів у межах Співтовариства.

Міжнаціональна (транскордонна) діяльність.
Через відсутність достатньої координації та узгодження законодавства на рівні Союзу, ОППЗ виявились єдиними фінансовими установами, що не можуть надати свої послуги за межами країни свого місцезнаходження, таким чином як банки, страхові компанії та інвестиційні фонди. Так було підраховано, що для компанії, яка здійснює свою діяльність у всіх країнах-членах ЄС, створення окремого пенсійного фонду у кожній країні коштуватиме бл. 40 млн. євро щорічно. Відповідно, забезпечення можливості для пенсійного фонду обслуговувати пенсійні схеми компаній, розташованих у різних країнах-членах, дасть суттєвий результат у вигляді досягнення економії за рахунок масштабу діяльності, а саме ефективнішої інвестиційної політики завдяки групуванню активів, спрощенню адміністрування та легшому досягненню відповідності з пруденційними правилами єдиного регулятора ринку. Крім того, покращиться трудова мобільність, оскільки працівникам стане доступнішим отримання роботи в іншій країні при збереженні участі у пенсійній схемі (так само як для транснаціональних компаній стане легшим переведення працівників з однієї країни-члена до іншої).

Історія запровадження єдиних правил

Жовтень 1991 року — Комісією ЄС на розгляд Ради ЄС було подано “пропозицію” Директиви щодо свободи управління та інвестування активів інститутів пенсійного забезпечення.
Грудень 1994 року — Комісія ЄС відкликає проект Директиви після того, як Рада не змогла досягти згоди стосовно нього (переважно через те, що врахування пропозицій країн-членів призвело б не до лібералізації діяльності пенсійних фондів, але, навпаки, до встановлення додаткових обмежень).
Березень 1997 року — Європейський Суд Справедливості у справі “Франція проти Комісії ЄС” прийняв рішення, згідно з яким скасовувалось Повідомлення Комісії від 17.12.1994. Останнє було опубліковано невдовзі після відкликання проекту Директиви і фактично дублювало його положення (Суд не погодився з імперативністю викладу та намаганням створити нові законодавчі форми, що виходило за межі впливу, який може мати Повідомлення Комісії).
Червень 1999 року — прийнято План дій для фінансових послуг, яким Директиву з регулювання додаткових пенсій було визначено серед першочергових пріоритетів та закріплено останній термін для її прийняття — 2002 рік (Комісія до середини 2000 року мала внести відповідну пропозицію).
13 листопада 2000 року — Комісія подала «пропозицію» Директиви щодо діяльності організацій «професійного» пенсійного забезпечення.
4 липня 2001 року — Європейський Парламент прийняв проект Директиви в першому читанні (з 99 поправками до пропозиції Комісії).
5 листопада 2002 року — Рада ЄС схвалила свою “спільну позицію”, яка приймається в разі незгоди Ради з окремими поправками (Рада погодилась більше ніж з половиною пропозицій членів Парламенту). Відповідно до встановленої Договором про заснування ЄС процедури “співприйняття” (ст. 251) Парламент у 3-місячний строк має (1) схвалити “спільну позицію” або не приймати жодного рішення — що означатиме схвалення тексту проекту Директиви в цілому в редакції Ради ЄС; або (2) відхилити абсолютною більшістю “спільну позицію” — що означатиме неприйняття проекту; або (3) висунути абсолютною більшістю голосів додаткові зауваження до “спільної позиції” з направленням їх до Ради і Комісії (якщо і після цього не буде досягнуто згоди — створюється Узгоджувальна комісія з представників Парламенту та Ради).
2 грудня 2002 року — відбулось засідання Комітету з питань економічної та валютної політики Парламенту, де було визначено доповідача під час розгляду питання на парламентській сесії, здійснено інші підготовчі кроки.

Основні цілі та напрями
впровадження уніфікованих правил для недержавних пенсІй в ЄС

Ефективне та безпечне інвестування.
У результаті дослідження національних систем регулювання діяльності установ недержавного пенсійного забезпечення, рівня доходності активів, співвідношення між доходністю та підходами до регулювання інвестиційної діяльності країн-членів тощо Комісією ЄС запропоновано будувати майбутні уніфіковані правила для інвестування виходячи з необхідності досягнення якісних параметрів діяльності на противагу кількісним. Таким чином, існування та легітимізація у вигляді загальноєвропейських рекомендацій переважного встановлення кількісних обмежень управління пенсійними активами було визнано недоцільним. Замість цього Комісія у своїй пропозиції до відповідної Директиви запропонувала закріпити якісний підхід до регулювання інвестицій на основі принципів безпеки, якості, ліквідності, прибутковості та диверсифікації. Це має дати можливість пенсійним фондам країн-членів проводити гнучку власну інвестиційну політику та здійснювати розміщення активів залежно від природи та тривалості пенсійних зобов’язань. Детальніше правила та принципи інвестування, що пропонуються, з відповідним обгрунтуванням викладені нижче.

Захист бенефіціарів.
Діяльність установ пенсійного забезпечення, що виходить за межі однієї країни, вимагає певного рівня гармонізації та узгодження пруденційного регулювання. Такими уніфікованими вимогами до діяльності ОППЗ пропонується визнати належні компетенцію та репутацію керівників та спеціалістів цих організацій, єдині правила отримання дозволу до здійснення відповідної діяльності, надання інформації вкладникам та отримувачам пенсійних виплат, регулювання власних фондів, правила інвестування тощо.

Міжнаціональна діяльність.
У своїй пропозиції до Директиви Комісія намагалась усунути всі регулятивні бар’єри на шляху управління пенсійними схемами за межами однієї країни шляхом узгодження базових пруденційних правил, взаємного визнання національних систем нагляду за діяльністю ОППЗ, встановлення системи повідомлення та співробітництва між національними наглядовими органами тощо. Подальшим необхідним кроком у цьому напрямі має стати узгодження режимів оподаткування недержавних пенсійних схем (предмет наступної Директиви).

При досягненні цих та інших цілей у проекті Директиви пропонується виходити з таких принципів, як уникнення втручання в організацію пенсійних систем країн-членів, забезпечення відповідності із законодавством ЄС про фінансові послуги, врахування національного різноманіття при забезпеченні високого рівня захисту.

При встановленні єдиних правил діяльності на ринку недержавного пенсійного забезпечення ЄС основна увага приділяється підходам та механізмам регулювання у трьох сферах: (1) адекватні пруденційні правила; (2) вільний рух робочої сили; (3) оподаткування недержавних пенсійних схем. Лише перші дві з названих сфер (друга в незначній мірі) стали предметом уваги запропонованого в 2000 році проекту Директиви щодо діяльності ОППЗ. Нижче викладено головні питання, що розглядаються в цьому контексті (основна увага приділяється темам, що становлять інтерес при розробці системи недержавного пенсійного забезпечення в Україні).

Вимоги та нагляд за діяльністю організацій “професійного” пенсійного забезпечення

Необхідність державного регулювання та нагляду за діяльністю установ недержавного пенсійного забезпечення є очевидною та випливає (так само як і для страхової, банківської діяльності) з того, що споживачі відповідних послуг не володіють достатніми знаннями у цій сфері, тому мають бути захищені. Як уже зазначалось, підходи до регулювання істотно різняться у країнах-членах ЄС. У деяких з них діяльність пенсійних фондів регулюється спеціальними правилами, в інших — на загальних зі страховими компаніями підставах (тобто вони підпадають під такі ж вимоги до платоспроможності, технічних резервів та обмеження інвестування, що й компанії страхування життя). При цьому, при всіх відмінностях регулювання, спільним залишається наступне:

  • вимога реєстрації або легалізації пенсійних фондів регулюючим органом;
  • певна юридична форма організації;
  • регулярне звітування та повноваження регулюючого органу втручатися у діяльність пенсійних фондів у визначених випадках;
  • принаймні мінімальні правила щодо інвестування накопичених пенсійних внесків, особливо вимога здійснення “розсудливого” інвестування.

Запровадження єдиної грошової одиниці ЄС позбавило сенсу захист від валютних ризиків та необхідність задоволення вимог щодо відповідності валюти активів валюті зобов’язань всередині єврозони. Проте, це не усунуло необхідності диверсифікації активів, забезпечення їхньої ліквідності на основі точної оцінки вартості та тривалості взятих зобов’язань з пенсійних виплат.

Єдиний ринок та єдина валюта, дійсно, відкрили широкі можливості для розвитку недержавного пенсійного забезпечення в ЄС у зв’язку зі збільшенням розміру ринку та його ліквідності. Проте, окремі правила регулювання країн-членів, зокрема інвестиційні, стають цьому на заваді. Маються на увазі кількісні та жорсткі правила розміщення активів, що застосовуються у деяких країнах-членах. Так було визнано, що обмежувальні нормативи інвестування в акції часто істотно знижують рівень доходності пенсійних активів без досягнення при цьому більшого захисту від ризиків. А жорсткі кількісні обмеження можуть стати загрозою адекватному захисту від втрати активів. Тому, саме якісний підхід був визнаний як такий, що може забезпечити необхідну гнучкість при управлінні активами та досягненні оптимального співвідношення між ризиком та можливим прибутком від інвестування в умовах значних демографічних змін та можливостей єдиного європейського ринку капіталів. При цьому, у тих країнах, де пенсійні фонди достатньо поширені та успішно здійснюють свою діяльність, кількісні обмеження щодо складу інвестиційного портфеля відсутні (див. додатки).

Нагляд за діяльністю пенсійних фондів

Крім правил інвестування (принцип «розсудливого» управління, узгодження активів та зобов’язань), важливе місце в системі забезпечення безпеки та нормального функціонування пенсійних фондів відводиться адекватному нагляду й контролю.

Внутрішній контроль. Обов’язкові актуарні оцінювання, професійне та кваліфіковане управління, оцінка та управління інвестиційними ризиками, система інформації тощо.
Зовнішній контроль. Регулярні аудиторські перевірки.
Уповноважений державний наглядовий орган. Звітування по структурі зобов’язань, інвестиційній політиці, загальна бухгалтерська звітність тощо.

Отже, базовими принципами та положеннями при регулюванні діяльності ОППЗ, що пропонується закріпити Директивою, є:

  • відокремлення активів пенсійних фондів та компаній-вкладників;
  • надання дозволу на створення пенсійного фонду уповноваженим на це органом та закріплення системи санкцій;
  • управління пенсійними фондами має здійснюватися особами бездоганної репутації, належної кваліфікації та досвіду;
  • визначення обсягу повноважень регулюючого органу з втручання у діяльність пенсійних фондів;
  • запровадження механізму періодичного звітування перед учасниками пенсійних схем (особливо для схем зі встановленими внесками, де вигодонабувачі несуть інвестиційний ризик), належне інформування про умови пенсійних схем, зокрема про свої права та обов’язки, фінансові, технічні та інші ризики, їх розподіл;
  • запровадження механізму періодичного звітування перед регулюючим органом (у тому числі необхідність регулярного обгрунтування інвестиційної стратегії фонду у світлі структури зобов’язань);
  • закріплення системи оцінки технічних резервів фонду сертифікованим актуарієм та аудитором;
  • юридична особа-вкладник пенсійного фонду несе зобов’язання за гарантованими пенсійними виплатами;
  • обов’язкова вимога щодо повного покриття зобов’язань за пенсійними схемами у будь-який момент часу достатніми та належними активами (у випадку ж гарантування пенсійним фондом покриття біометричних ризиків, тобто ризиків смерті, інвалідності та дожиття, або гарантування рівня інвестиційного доходу чи пенсійних виплат мають бути сформовані відповідні технічні та додатковий резерви).

Стосовно правил інвестування проект Директиви (у редакції, що міститься в “спільній позиції” Ради ЄС, поданій на друге читання до Європарламенту) пропонує встановити, що інвестування пенсійних активів має здійснюватись відповідно до правила “розсудливої (розумної, завбачливої) людини” (“prudent person” rule) або “розсудливої (розумної, завбачливої) поведінки”, що, зокрема, передбачає:

  1. активи мають інвестуватись в інтересах учасників та бенефіціарів пенсійних схем;
  2. активи мають інвестуватись у такий спосіб, щоб забезпечити безпеку, якість, ліквідність та прибутковість інвестиційного портфеля в цілому;
  3. активи мають інвестуватись переважно в регульовані ринки;
  4. інвестування в похідні цінні папери може допускатись лише тією мірою, якою воно сприяє зниженню інвестиційних ризиків або ефективному управлінню інвестиційним портфелем;
  5. активи мають бути диверсифіковані належним чином з уникненням надмірного покладення на окремий вид активів, емітента або пов’язаних осіб;
  6. інвестування у юридичну особу-вкладника пенсійного фонду не може перевищувати 5% загальних активів (або 10% у юридичні особи, що належать до однієї групи підприємств)2 ;
  7. не містити вимог щодо обов’язкового інвестування у певні категорії активів.

Крім того, пенсійним фондам має бути заборонено виступати позичальником або виступати гарантом зобов’язань стосовно третіх осіб (хоча й допускається, що країни-члени можуть надавати дозвіл ОППЗ здійснювати тимчасові запозичення для підтримання ліквідності).

Проте, проект Директиви залишає за країнами-членами право встановити детальніші правила інвестування, у тому числі шляхом закріплення кількісних нормативів, але за умови належного обгрунтування таких додаткових правил з точки зору “розсудливого” підходу. Допущення додаткових правил регулювання особливо стосуються подібних до тих, що застосовується для організацій зі страхування життя3. При цьому країни-члени не можуть забороняти пенсійним фондам (1) інвестувати до 70% загальної вартості пенсійних активів у акції, корпоративні облігації, що знаходяться в обігу на організованих ринках; (2) інвестувати до 30% в активи, деноміновані в іншій за зобов’язання валюті; (3) робити вкладення у венчурний капітал.

Ми приділяємо таку велику увагу правилам інвестування, що запропоновані у згаданому проекті Директиви, оскільки саме навколо цього питання було найбільше суперечок під час узгодження позицій європейських інституцій — основних учасників процесу прийняття рішення, та у зв’язку з порівняно більшою можливістю врахування майбутніх європейських стандартів у цій сфері при розробці та впровадженні українського законодавства про недержавне пенсійне забезпечення (більшою порівняно з такими комплексами питань як забезпечення вільного руху робочої сили, міжнаціональної діяльності пенсійних фондів, які ще тривалий час залишатимуться неактуальними для України).

Так, зокрема, Рада ЄС не погодилась з поправкою членів Європарламенту про 5-річний перехідний період для запровадження якісного підходу при регулюванні інвестицій, що пояснювалось тим, що не всі країни знайомі з практичним застосуванням принципу “розсудливого” інвестування.

Також в контексті допустимих правил регулювання інвестиційної діяльності ОППЗ важливо відзначити, що проектом Директиви запропоновано надати країнам-членам (“країнам діяльності”) можливість встановлювати особливі вимоги для пенсійних фондів, які здійснюють транскордонну діяльність у цій країні (при юридичній реєстрації або знаходженні центрального офісу в іншій країні-члені — “країні реєстрації”), за умови, що такі ж (або жорсткіші) правила застосовуються до “власних” пенсійних фондів “країни діяльності” та виключно у частині пенсійних активів, що стосуються обслуговування пенсійних схем в цій “країні-діяльності”.

Принцип “розсудливої людини (поведінки)”

Правила “розсудливого (завбачливого)” інвестування (“prudent person” rule) є традиційними орієнтирами для тих, хто здійснює управління пенсійними фондами та їхніми активами, а також іншу інвестиційну діяльність (трасті, компанії з управління активами, повірені тощо). Метою цих якісних (не кількісних) вимог є спонукання відповідальної особи діяти як обачливий професіонал при прийнятті інвестиційних рішень, але одночасно пам’ятати про необхідність отримання адекватного доходу від вкладень. Цей принцип вимагає, щоб пенсійний фонд не приймав на себе непотрібні, необгрунтовані ризики. Фактично ж він спрямований на зниження ризику за допомогою диверсифікації.

Практичне застосування принципу «розсудливого» інвестування рядом країн ЄС (Бельгія, Ірландія, Нідерланди, Великобританія) засвідчило, що він дозволяє досягнути достатньої безпеки заощаджень, еквівалентної іншим формам регулювання, при вищих доходах.

Вільний рух робочої сили

У ЄС вже встановлені ефективні правила координації державного пенсійного забезпечення працівників-мігрантів, що дозволило мільйонам працівників з країн-членів вільно пересуватись протягом життя всередині Союзу та не побоюючись змінювати місце працевлаштування, маючи на увазі, що вони зможуть отримати пенсію за віком на підставі загального стажу роботи в будь-якому місці ЄС. Відповідно, відсутність подібних правил для додаткових пенсійних схем створює перешкоди для трудової мобільності осіб, які беруть у них участь. До того ж, вільне пересування робочої сили є одним з основоположних принципів побудови Співтовариств, закріплених Договором про заснування ЄС.

Пенсійні фонди ЄС у цифрах

  • Загальний річний розмір внесків до пенсійних фондів країн ЄС досяг на кінець 2000 року 84 млрд. євро (із збільшенням за період 1997-2000 рр. на 62%)
  • Загальний рівень інвестицій пенсійних фондів в ЄС за 1997-2000 рр. зріс на 20% до 1,6 трлн. євро
  • Найбільше пенсійні внески в 1997-2000 рр. зросли в Іспанії (на 308%), Швеції (245%) та Італії (114%)
  • Найбільше зростання кількості учасників недержавних пенсійних схем в країнах ЄС за період 1997-2000 рр. зафіксовано в Іспанії (84%), Австрії (60%) та Італії (58%)
  • У 2000 році найкращі абсолютні показники рівня внесків мали Великобританія (32 млрд. євро), Німеччина (18 млрд. євро) та Нідерланди (13 млрд євро)
  • Найвищі показники зростання пенсійних виплат у 1997-2000 рр. мали Іспанія (597%), Швеція (329%), Австрія (140%) при загальноєвропейському зростанні на рівні 47%

Відмінністю підходу до вирішення цієї проблеми є те, що усунення перешкод для існування єдиного ринку праці, викликаних неврегульованістю діяльності з недержавного пенсійного забезпечення, шляхом прийняття законодавчих актів визнається передчасним. При цьому, перевага віддається методу координації, але не гармонізації. Це пов’язано, зокрема, з тим, що потребують додаткового вивчення такі питання як можливість переведення пенсійних прав з однієї схеми в іншу, тривалі періоди мінімально необхідного членства у пенсійній схемі (для того, щоб набути пенсійних прав у вигляді можливості розпорядження накопиченими пенсійними активами), проблеми подвійного оподаткування тощо. Крім того, середньо- та довгостроковою метою визнається необхідність забезпечення можливості участі в транскордонних схемах (що дозволить працівникам, які змінюють країну працевлаштування, не переводити свої пенсійні активи в інші фонди та не ризикувати втратою набутих пенсійних прав). У цьому випадку досить проблемним є взаємне визнання режимів податкового та трудового регулювання.

Оподаткування пенсійних схем

Надходження або виплати, пов’язані з пенсійним забезпеченням, можуть бути оподатковані (“О”) або звільненні від оподаткування (“З”) на одній з трьох стадій:

  • здійснення пенсійних внесків;
  • отримання інвестиційного доходу, доходу від капіталу;
  • здійснення пенсійних виплат.

    Оподаткування пенсійних внесків.
    Майже в усіх країнах-членах ЄС внески працівника або роботодавця до пенсійного фонду вираховуються з бази оподаткування (“З”), так само як внески роботодавця не вважаються доходом працівника (проте, як правило, встановлюються максимальні розміри, у яких внески не оподатковуються).Оподаткування доходів від інвестицій. Переважно, звільняються (“З”) від оподаткування будь-які доходи від інвестицій або капіталу, отримані фондом (хоча у деяких країнах існують окремі непрямі форми оподаткування, напр. оподаткування активів, що знаходяться в управлінні).
    Оподаткування пенсійних виплат.
    В основному, виплати оподатковуються (“О”) у будь-якому вигляді (цілою сумою, періодичні виплати), хоча й за різними ставками та можливими пільгами.Таким чином, найбільш поширеними є три режими оподаткування додаткових пенсійних схем:
    (1) звільнення — звільнення — оподаткування (ЗЗО)
    (2) звільнення — оподаткування — оподаткування  (ЗОО)
    (3) оподаткування — звільнення — звільнення  (ОЗЗ).

Координація національних податкових систем

Саме наявність різноманітних, складних та специфічних національних систем оподаткування було визнано основними перешкодами на шляху забезпечення єдиного ринку праці та надання послуг у сфері недержавних пенсій. Проблема, переважно, полягає в транскордонних пенсійних внесках та виплатах, а також у тому факті, що мігруючі працівники наштовхуються на дві й більше різні пенсійні та податкові системи, які рідко є сумісними.

Комісією були визначено ряд перешкод, пов’язаних з оподаткуванням додаткових пенсій.
У більшості країн-членів оподаткування за пенсійними контрактами, укладеними з пенсійними фондами-нерезидентами є менш сприятливим, ніж у випадку з місцевими установами. Як правило, немає взаємного визнання, тому за пенсійним контрактом, укладеним в одній країні навряд чи можна використати податкові пільги в іншій. Відповідно, особи, зацікавлені у додаткових пенсійних продуктах, змушені звертатися лише до національних операторів, а установи недержавного пенсійного забезпечення змушені мати повноцінні представництва в кожній країні.

Найбільше складнощів виникає у випадку, коли особа мігрує з країни-члена, де діє режим ЗЗО (звільнення — звільнення — оподаткування), до країни із режимом ОЗЗ (оподаткування — звільнення — звільнення). У результаті виникає ситуація або подвійного оподаткування, або неоподаткування взагалі.

У результаті консультацій між представниками зацікавлених сторін було досягнуто згоди щодо найбільшої адекватності схеми ЗЗО (звільнення — звільнення — оподаткування), яка до того ж застосовується в більшості країн-членів (див. таблицю 2.). Її основна перевага в тому, що податок не стягується з невідомих майбутніх виплат, коли пенсія не успадковується і бенефіціар може померти до виходу на пенсію (тоді як при ОЗЗ він би сплатив податки за пенсійні виплати, які ніколи не отримає).

Для вирішення цих та інших проблем, пов’язаних оподаткуванням, пропонуються два основні шляхи. Перший, полягає у прийнятті Комісією стандартних правил, які мають бути втілені у двосторонніх угодах країн-членів. Перевагою такого підходу є те, що двосторонні домовленості можна пристосувати до індивідуальних пенсійних та податкових систем двох країн. З іншого боку, дуже складним та тривалим буде процес переговорів та укладення 105 угод (за наявних 15 членів ЄС), що при цьому не гарантуватиме повного вирішення всіх проблем. Інший запропонований підхід полягає у створенні єдиних законодавчих правил (у вигляді багатосторонньої угоди або спеціальної директиви), які мають забезпечити взаємне визнання пенсійних схем, встановити правила розподілу податкових повноважень для уникнення подвійного оподаткування, забезпечити адекватний рівень оподаткування тощо.

Три рівні майбутньої пенсійної системи України

Відповідно до стратегічних планів реформування системи пенсійного забезпечення в Україні передбачається запровадити трирівневу систему, а саме:

І рівень — загальнообов’язкова солідарна система (аналог PAYG), реформована теперішня системи;
ІІ рівень — обов’язкова накопичувальна система;
ІІІ рівень — додаткова (добровільна) накопичувальна система (переважно через діяльність недержавних пенсійних фондів).

Солідарна система має запобігати бідності серед осіб похилого віку через перерозподіл частини коштів Пенсійного фонду в інтересах громадян, які одержували низькі доходи.
Основною метою запровадження накопичувальної пенсійної системи є підвищення розміру пенсій за рахунок доходу, отриманого від інвестування частини пенсійних внесків громадян. При цьому пенсійні кошти мають накопичуватись як шляхом обов’язкового пенсійного страхування, так і створенням додаткових (добровільних) пенсійних заощаджень.

Таким чином, третій рівень майбутньої української пенсійної системи переважно відповідає другому та третьому “стовпам” системи європейської. При цьому обов’язкова накопичувальна складова (що виділена в Україні в окремий рівень) в основному розглядається у країнах ЄС як елемент другого “стовпа” (“професійні пенсійні схеми“).

ВИСНОВКИ ДЛЯ УКРАЇНИ

Актуальність питання розробки та впровадження певної моделі діяльності недержавних пенсійних фондів підтверджується, як уже зазначалось, і для України. Адже, запровадження недержавного пенсійного забезпечення має стати гармонійним елементом трирівневої оновленої системи пенсійного забезпечення. До того ж саме зараз активізувався процес пошуку законодавчих шляхів вирішення цього питання. Йдеться, зокрема, про проекти законів “Про недержавне пенсійне забезпечення”, внесені на розгляд Верховної Ради України народним депутатом Д.М.Сандлером (№ 2064 від 15.08.2002) та альтернативний до нього Кабінетом Міністрів (№ 2064-1 від 27.09.2002)5 (далі — проекти).

Нижче наведено порівняння окремих положень українського перспективного законодавства у сфері недержавного пенсійного забезпечення із проектом Директиви Європарламенту та Ради ЄС щодо діяльності та нагляду за організаціями “професійного” пенсійного забезпечення (у редакції від 05.11.2002).

Вимоги до створення, звітності, інформації

Положення проектів цілком відповідають вимозі юридичного відокремлення між юридичною особою-вкладником пенсійного фонду та самим фондом (недержавні пенсійні фонди створюються у вигляді окремої неприбуткової організації зі статусом юридичної особи, їх діяльність обмежується недержавним пенсійним забезпеченням).

Проекти містять і основні умови діяльності фонду, що передбачені проектом Директиви, а саме: необхідність реєстрації пенсійного фонду, підтвердження кваліфікації осіб, які здійснюватимуть управління фондом, обов’язкове проведення актуарних розрахунків стану активів та резервів фонду, не рідше ніж щорічне подання бухгалтерської та іншої звітності, її оприлюднення.

По-різному можна оцінити відповідність проектів закону щодо запровадження “належним чином складених правил (properly constituted rules) стосовно умов пенсійних схем”, що застосовуються пенсійним фондом, адже лише проектом №2064 пропонується поряд із статутом фонду (документ установчого характеру, необхідний для авторизації в якості юридичної особи) запровадити такий внутрішній регламентуючий документ як правила пенсійного фонду, у яких мають розкриватися особливості, власне, діяльності з недержавного пенсійного забезпечення (перелік пенсійних схем, порядок і умови здійснення пенсійних внесків, виплат, ведення пенсійних рахунків, укладення пенсійних контрактів, перелік основних прав та обов’язків вкладників і учасників фонду тощо). Але, на нашу думку, виокремлення спеціального документу, що не стосується порядку створення, організації діяльності, управління пенсійним фондом (класичний предмет для регулювання статутом), є доцільним, у тому числі з урахуванням необхідності доступнішого інформування учасників пенсійних схем про їхні права та обов’язки, особливості здійснення фондом діяльності з пенсійного забезпечення.

Узгоджується із проектом Директиви й вимога затвердження інвестиційної декларації фонду із викладенням напрямів інвестиційної політики, обмежень щодо управління та розміщення активів пенсійного фонду, порядок визначення структури активів тощо (хоча прямо й не передбачено необхідності закріплення в декларації методів оцінки інвестиційних ризиків, процесів управління ризиками, згадка про які натомість міститься в проекті Директиви). Крім того, відсутня й вимога щодо обов’язкового регулярного перегляду положень інвестиційної декларації (у проекті Директиви — принаймні кожні три роки). Останні зауваження не варто, проте, розглядати однозначно як невідповідність, оскільки проектами до відання державного регулятора ринку віднесено встановлення інших вимог до декларації.

У більшості питань, що стосуються розкриття інформації пенсійними фондами як перед наглядовим органом, так і перед своїми учасниками, подання та оприлюднення звітів, а також повноважень державного регулятора, проекти законів6  містять більш деталізовані за проект Директиви положення, що є цілком логічним у контексті загальної спрямованості українського законодавства на максимальне розширення контрольних повноважень регулятивних органів, сфери регламентування питань, пов’язаних з діяльністю суб’єктів господарювання (по відношенню до пенсійних фондів особливе значення в цьому контексті має досвід недобросовісної діяльності на ринку довірчого управління заощадженнями фізичних осіб, що мав місце в Україні).

Вимоги до гарантій платоспроможності

Слід зазначити, що проекти законів “Про недержавне пенсійне забезпечення” практично не містять положень щодо обов’язкового покриття активами пенсійних зобов’язань фонду, формування технічних та інших резервів. Це не відповідає пропозиціям, викладеним у проекті Директиви, яка закріплює обов’язок пенсійних фондів (прямо або через установи, що здійснюють управління ними або їхніми активами) у будь-який момент часу мати сформовані технічні резерви в обсязі повного покриття фінансових зобов’язань, що випливають з поточного портфеля пенсійних контрактів, стосовно всіх пенсійних схем, що обслуговуються фондом. При цьому в разі покриття пенсійним фондом біометричних ризиків (ризиків смерті, інвалідності, дожиття), гарантування рівня інвестиційної доходності або певного рівня пенсійних виплат, такий фонд має сформувати додаткові страхові резерви (в розмірі залежному від виду ризику, структури активів), своєрідний “буфер”.

Проектами законів передбачається гарантувати фінансову стабільність установ, що надають послуги у сфері недержавного пенсійного забезпечення (управління пенсійним фондом та його активами) шляхом встановлення мінімальних вимог до розміру статутного та власного капіталу відповідних установ (в розмірі від 300 тисяч до 1 млн. євро). Подібні форми регулювання не забороняються проектом Директиви (хоча й розглядаються як додаткові до наведених вище вимог до формування технічних резервів). У цьому відношенні вирізняється проект № 2064, яким у структурі активів пенсійного фонду передбачено страховий резерв для гарантування виконання зобов’язань фонду зі здійснення пенсійних виплат, що більш-менш відповідає додатковому резерву, передбаченому проектом Директиви для покриття різниці між плановими та фактичними витратами фонду (згаданий “буфер”).

Певним чином подібний підхід можна виправдати посиланням на встановленні законодавством повноваження відповідного державного регулюючого органу7. Серед останніх Законом “Про фінансові послуги та державне регулювання ринків фінансових послуг” передбачено повноваження встановлювати “обов’язкові нормативи достатності капіталу та інші показники і вимоги, що обмежують ризики по операціях з фінансовими активами”, а серед основних напрямів нагляду уповноваженого органу вказано додержання встановлених критеріїв та нормативів щодо ліквідності, капіталу та платоспроможності, прибутковості, якості активів та ризиковості операцій тощо.

Проте логічнішим та доцільним з точки зору гарантування платоспроможності пенсійних фондів, а відповідно й захисту інтересів їх учасників, є встановлення спеціальних правил регулювання нормативів ліквідності, покриття зобов’язань активами, тощо галузевим законодавством, у цьому разі законом про недержавне пенсійне забезпечення, із можливістю дальшої деталізації цих положень у підзаконних актах.

Вимоги до інвестиційної діяльності

Згаданими проектами законів та Директиви пропонуються різні концепції регулювання інвестиційної діяльності пенсійних фондів, що в загальних рисах були окреслені вище. Так, проектом Директиви після тривалих дискусій всередині самого ЄС пропонується надати перевагу якісному підходу, впровадженню принципу “розсудливого, завбачливого” управління пенсійними активами, хоча й із збереженням можливості для країн-членів встановлювати кількісні обмеження (в певних межах). Натомість проекти українських законодавчих актів схиляються виключно до кількісної моделі із встановленням сукупності жорстких нормативів напрямів та обсягів інвестування (хоча в проекті № 2064 і міститься загальне положення щодо однієї з гарантій стабільного функціонування системи недержавного пенсійного забезпечення — “розміщення активів за принципами диверсифікації, відповідального ставлення до інвестування, надійності, ліквідності та прибутковості такого інвестування”).

У цілому, правила інвестування, передбачені проектами законів, є жорсткішими та ширшими за ті, що пропонується закріпити Директивою.

Хоча запропонований проектом Директиви підхід до регулювання інвестиційної діяльності є достатньо компромісний, він у цілому відображає тенденцію до надання більшої свободи менеджерам пенсійних активів в умовах останніх суттєвих коливань фінансових ринків, необхідності швидкого реагування на кон’юнктуру ринку. Крім того, показовим є те, що принцип “розсудливого” інвестування є базовим в тих країнах, на які припадає левова частка інвестиційних ресурсів, накопичених пенсійними фондами (йдеться про Великобританію, Нідерланди, Ірландію, інвестиції пенсійних фондів яких за 2000 рік склали 1 534 млн. євро або бл. 87% загального показника для 12 країн ЄС), що також не останню чергу вплинуло на надання переваги саме кількісній моделі. Отже, не дивно, що підхід “відповідального ставлення”, який був розроблений та є традиційним для країн англо-саксонської правової сім’ї, поступово перетворюється на загальноєвропейський стандарт.

У цьому відношенні, враховуючи континентальну правову модель, а також практичну відсутність досвіду широкої регульованої діяльності установ накопичувального пенсійного забезпечення в Україні, цілком обгрунтованим для перших етапів діяльності недержавних пенсійних фондів є запровадження змішаного підходу з можливим закріпленням кількісних нормативів інвестування. Але при цьому модель, що запроваджується, має бути достатньо збалансованою та гнучкою, що, на нашу думку, має передбачати як встановлення якісних орієнтирів інвестиційної діяльності, так і надання державному регулятору можливості реагування на ринкові коливання та тенденції за допомогою зміни показників таких нормативів.

Пенітенціарна реформа: існуючі проблеми та законодавчі шляхи їх вирішення

Пенітенціарна реформа:
існуючі проблеми та законодавчі шляхи їх вирішення

Віталій ЗАМНІУС,
експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Стан вітчизняної системи виконання кримінальних покарань завжди викликав виправдану критику з боку як міжнародних, так і вітчизняних правозахисних організацій, громадськості і навіть державних органів. Прийнятий у грудні 1970 року Виправно-трудовий кодекс у більшості положень прямо суперечить загальновизнаним у міжнародному співтоваристві нормам. Сьогодні вже на науковому рівні доведено, що перевиховання засуджених (у будь-якому випадку, в умовах вітчизняної пенітенціарної системи) — недосяжна мета. Таким чином, діюча пенітенціарна система перетворилася на знаряддя покарання ув’язнених. У той же час, головний акцент повинен робитися на їхній ресоціалізації, тобто здійснюваній буквально з першого дня ув’язнення підготовці до повернення на волю. Наскільки можливим є досягнення цього завдання, красномовно говорять викладені нижче факти.

Пенітенціарна система України сьогодні: деякі цифри та факти

Керівництво установами та органами виконання покарань, забезпечення дотримання вимог законодавства в органах та установах виконання покарань покладене на Державний департамент України з питань виконання покарань, утворений згідно з Указом Президента України від 22 квітня 1998 року на базі колишнього Головного управління виконання покарань Міністерства внутрішніх справ України.

На сьогодні у структурі Департаменту існує 180 установ, у тому числі 131 виправна колонія, з яких 12 — для утримання жінок, 11 виховних колоній для неповнолітніх та 33 слідчих ізолятори. Крім того, діють 5 лікувально-трудових профілакторії. Загальна чисельність персоналу органів та установ кримінально-виконавчої системи складає 45,8 тисяч осіб.

Для забезпечення зайнятості засудженими і набуття ними професії в місцях позбавлення волі створено потужний виробничий потенціал. Зокрема, 134 підприємства установ виконання покарань нараховують 1,1 млн. кв. метрів виробничих площ, 24 тис. одиниць технологічного обладнання. Крім того, є 12 сільгосп установ, які мають 49 тис. га ріллі. Незважаючи на все це, близько 50 відсотків засуджених не залучені до праці1.

За станом на 1 січня 2002 року в установах Державного департаменту з питань виконання покарань перебувало майже 192,3 тисячі осіб, з яких 147,5 тисячі — у виправних установах, 41,1 тисяча — у слідчих ізоляторах. Протягом року кількість ув’язнених збільшилася більш ніж на 6 тисяч чоловік і на 1 грудня склала 198,4 тисяч осіб. Серед них — понад 20 тисяч осіб, засуджених за вбивства, 145 осіб, які скоїли вбивства на замовлення, 13 тисяч засуджених за захоплення заручників, понад 18 тисяч тих, хто здійснив розбійний напад. В тюрмах України перебуває 771 особа, засуджена до довічного позбавлення волі2.

Досить високим залишається рівень застосування судами України кримінальних покарань у вигляді позбавлення волі та запобіжних заходів у вигляді взяття під варту (див. таблицю3). Так, із загальної кількості осіб, які притягуються до кримінальної відповідальності, 35—37 відсотків потрапляють у виправно-трудові установи (для країн Європи цей показник у середньому становить 12-15 відсотків). Тобто, щороку понад 80 тисяч осіб засуджуються до позбавлення волі. Станом на 1 грудня 2002 року у слідчих ізоляторах перебувало 43,6 тисяч осіб (українські СІЗО розраховані на одночасне перебування щонайбільше 37 тисяч осіб). При цьому середній строк перебування осіб під слідством склав 4 місяці.

Цікаво, що загальна кількість позбавлених волі у світі складає близько 8 мільйонів чоловік. Таким чином, в Україні “сидить” майже 2,5 відсотка всіх ув’язнених планети (населення України становить приблизно 0,75 відсотка населення Землі). Очевидно, Україна посідає одне з провідних місць у світі за часткою позбавлених волі. Так, відносна кількість ув’язнених в Україні (на 100 тис. населення) складає приблизно 405—410 чоловік. За цим показником нашу державу випереджають лише США (710), Росія (700), Білорусія (505), Казахстан (475) та Киргизстан (420). Натомість, у розвинутих країнах Європи відносний показник кількості ув’язнених значно нижчий: Ісландія — 40; Фінляндія, Норвегія, Ірландія, Швеція, Данія — 50—70; Бельгія, Нідерланди, Італія, Австрія, Швейцарія, Франція, Германія — 80—100; Іспанія — 110; Великобританія — 125; Португалія — 145; Словенія — 40; Угорщина, Болгарія, Польща, Словакія — 90—150, Чеська Республіка, Румунія — 160—200 і т.д.

Ключові проблеми

Першого погляду на наведені дані досить, щоб виділити низку основних проблемних питань функціонування української пенітенціарної системи. До них, зокрема, належать:

  • Перевантаженість установ виконання покарань та слідчих ізоляторів у вигляді позбавлення волі.
  • Наявність тенденції до активного застосування судами України кримінальних покарань у вигляді позбавлення волі та запобіжних заходів у вигляді взяття під варту, навіть у справах про злочини невеликої та середньої тяжкості.
  • Скрутне матеріальне становище установ виконання кримінальних покарань, незважаючи на наявність власної потужної виробничо-технічної інфраструктури.
    Головною причиною названих проблем є недосконалість кримінального, кримінально-процесуального та виправно-трудового законодавства. Наслідок — низький рівень утримання спецконтингенту (ув’язнених), численні порушення конституційних прав та свобод громадян, які, не будучи визнані судом як злочинці, часто без вагомих на те підстав на місяці—роки позбавляються найсуттєвіших прав (особистої свободи, свободи пересування, спілкування та інше).

Європейські пенітенціарні стандарти

Звернення до світового і, перш за все, європейського досвіду стало мало не обов’язком будь-кого з сучасних реформаторів, дослідників, радників, експертів з різних питань тощо. Не зайвим воно буде і у випадку пенітенціарної реформи. Тим більше, що позитивний досвід з цього питання у європейців справді є.

На міжнародному рівні діє багато договорів, конвенцій і правил, покликаних підвищити рівень утримання в місцях позбавлення волі. Найбільш відомими є Європейські пенітенціарні правила (1987 р.), прийняті в рамках Ради Європи, членом якої є й Україна. Приведення національного законодавства у відповідність з цими нормами — міжнародне зобов’язання нашої держави.

Основною і принциповою відмінністю згаданих Правил від чинного виправно-трудового законодавства України є закріплена в них мета впливу на засуджених. Так, якщо для вітчизняного законодавства це покарання за вчинений злочин, загальна і особиста превенція (запобігання наступним злочинам), виправлення і перевиховання засуджених та сприяння викорененню злочинності, то у розумінні європейського законодавця — сприяння вихованню у них почуття відповідальності та навиків, які дозволятимуть їм реінтегруватися у суспільство, допоможуть дотримуватися вимог законності і задовольняти свої життєві потреби власними силами після звільнення (у тій мірі, в якій дозволяє строк ув’язнення), за умови збереження здоров’я та гідності ув’язнених і (пункт 3 частини 1 Правил). Суттєва різниця! Звідси й інші відмінності у підходах, регулюванні тощо.

Правила, зокрема, досить детально регулюють загальні принципи управління пенітенціарними установами (прийом і реєстрація, розподіл і класифікація, розміщення засуджених), особистої гігієни, одягу, харчування, медичного обслуговування, дисципліни і покарання ув’язнених, засоби стримування, порядок надання інформації та подання скарг, спілкування із зовнішнім світом, релігійної та моральної підтримки, зберігання речей, переміщення засуджених, вимоги до персоналу пенітенціарних установ, режими утримання, працю, навчання, фізкультуру, спорт, дозвілля, підготовку до звільнення, встановлюють додаткові правила для спеціальних категорій ув’язнених. Таким чином, незважаючи на те, що Правила не мають за мету детальну регламентацію всіх аспектів діяльності пенітенціарних установ, поводження з ув’язненими, навіть перелік охоплених ними питань є ширшим за той, що закріплений українським законодавством. У своїх рекомендаціях (наступний розділ) автор широко врахував норми Європейських пенітенціарних правил та вимоги інших міжнародних документів, які є обов’язковими для України.

Шляхи реформування пенітенціарної системи: деякі законодавчі пропозиції

Сьогодні умови утримання осіб, засуджених до позбавлення волі, а також тих, хто перебуває в місцях попереднього ув’язнення, у слідчих ізоляторах, у приймальниках-розподільниках, не відповідають мінімальним вимогам, необхідним навіть для підтримання здоров’я (не говорячи вже про моральний дух) ув’язнених. Не в останню чергу це викликано тим, що основу правового регулювання для відповідних правовідносин складають підзаконні акти. У той же час, усе, що стосується прав і свобод людини, а тим більше підстав, умов і порядку їх обмеження чи позбавлення повинно чітко регулюватися виключно законами. У розвинутих державах це доходить буквально до того, що законодавчо регулюється навіть розмір вікон у камерах в’язнів. В Україні ж усе це віднесено на розгляд центральних органів з питань виконання покарань.
Важке становище вітчизняної пенітенціарної системи багато в чому викликане, по-перше, відсутністю фінансових ресурсів для його виправлення, а по-друге, перевантаженістю місць позбавлення волі. Тому реформування пенітенціарної системи варто проводити одночасно з деякою зміною карного законодавства (бажано) і переглядом порядку фінансування системи виконання покарань — з посиленням акценту на їхнє самозабезпечення (обов’язково).

Вирішення поставлених завдань потребуватиме внесення змін у чинне законодавство України. Зокрема, внесення змін і доповнень до Виправно-трудового кодексу України, що закріпили б:

  • Обов’язкову розробку і втілення індивідуальної програми підготовки до повернення в суспільство для кожного ув’язненого, що передбачала б особливості залучення кожної засудженої до позбавлення волі особи до праці, загальноосвітнього і соціального навчання, заняття фізкультурою. Зокрема, праця і навчання повинні належним і рівним чином оплачуватися і впливати на тривалість виробничого стажу засуджених; фізкультура повинна стати обов’язковим елементом програми підготовки ув’язнених (що повинно передбачати й обов’язкове створення відповідних умов адміністрацією місць позбавлення волі); у рамках розумного ув’язнені повинні мати можливість вибирати рід своєї трудової діяльності; засудженим повинно бути дозволено витрачати, принаймні, частину свого заробітку на потреби своїх родин; навчання ув’язнених повинне мати рівний статус з працею (з метою стимулювання осіб, що відбувають покарання, до активної підготовки до звільнення); у кожному місці позбавлення волі повинна бути створена бібліотека, укомплектована з розрахунком на всі категорії ув’язнених, користування бібліотекою засудженими повинно заохочуватися.
  • Кардинально новий підхід до прийому і реєстрації ув’язнених у пенітенціарних установах. Процедура прийому повинна бути орієнтована на те, щоб допомогти засудженому вирішити природні в подібній ситуації особисті проблеми (насамперед, пов’язані з невирішеними справами на волі).
  • Загальні стандарти утримання ув’язнених по санітарії і гігієні. Зокрема, законодавчі норми повинні передбачати зобов’язання адміністрацій місць позбавлення волі по створенню нормальних умов для справляння ув’язненими природних потреб у короткостроковій перспективі й у тривалій перспективі виконання всіх санітарних вимог при проектуванні місць позбавлення волі. Також повинні бути передбачені зобов’язання по створенню таких умов утримання, за яких ув’язнений міг би працювати і читати в нормальних умовах при природному освітленні (за аналогією з міжнародними нормами можливе закріплення вимог з проектування приміщень місць утримання засуджених до позбавлення волі таким чином, щоб вікна були за своїми розмірами, розташуванням і конструкцією максимально схожими на нормальні). Необхідно законодавчо закріпити регулярність користування в’язнями ванною і душем (не рідше одного разу на тиждень).
  • Законодавчі зміни мають передбачати закріплення загальноприйнятих у європейському співтоваристві норм, що регулюють харчування, медичне обслуговування, одяг ув’язнених.
  • Особлива увага має приділятися питанням дисципліни і покарання ув’язнених. Зокрема, нікого з ув’язнених не можна використовувати як персонал на посадах, пов’язаних із застосуванням заходів дисциплінарного впливу. Має бути заборонено застосовувати як покарання поміщення в темну одиночну камеру. Особливо важливою новацією буде норма, відповідно до якої, використання будь-яких заходів дисциплінарного впливу на ув’язнених буде проводитися за згодою і під контролем медика. Відсутність санкції лікаря на поміщення ув’язненого в дисциплінарний ізолятор, приміром, буде підставою для визнання неправомірним застосування до засудженого такого стягнення.
  • Кардинальному перегляду підлягають норми, що регулюють порядок спілкування ув’язнених із зовнішнім світом (відвідування, відпустки з місць позбавлення волі, посилки, кореспонденція і т.д.). З метою активної ресоціалізації ув’язнених таке спілкування повинно відбуватися більш інтенсивно.
  • Окремо повинні бути передбачені норми, що регулюють становище категорій ув’язнених з особливими потребами (національні і релігійні меншини, іноземці, що не володіють українською і російською мовами, інваліди і т.д.).
  • Може бути передбачений окремий розділ, що визначає вимоги до персоналу пенітенціарних установ.
  • На законодавчому рівні повинно бути передбачене активне залучення неурядових (громадських) правозахисних та інших організацій у процес підготовки ув’язнених до повернення життя в суспільстві.
  • Законодавство має передбачати проведення регулярних незалежних інспекцій місць позбавлення волі та опублікування їхніх результатів. Такі інспекції можуть проводитися представниками парламенту (насамперед) за участю представників прокуратури. Крім того, оскільки визначення системи органів виконавчої влади є повноваженням Президента України, на законодавчому рівні можна зобов’язати главу держави до того, щоб центральний орган виконавчої влади, відповідальний за здійснення політики у сфері виконання покарань, був незалежним від будь-якого міністерства і підкорявся безпосередньо Президенту (по суті, був центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом).

Разом з реформуванням виправно-трудового законодавства необхідно також внести зміни і доповнення до Кримінального кодексу України, Кримінально-процесуального кодексу України, які передбачали б подальше перенесення акценту з покарань у вигляді позбавлення й обмеження волі у бік штрафів (насамперед, це стосується економічних, господарських злочинів і злочинів у сфері службової діяльності) і т.д. Крім того, має бути передбачений порядок самозабезпечення пенітенціарних установ (не секрет, що підприємства виправних закладів заробляють гроші, за рахунок яких можна не тільки поліпшити умови утримання ув’язнених, але й планувати та здійснювати модернізацію місць позбавлення волі).

Діяльність парламентських фракцій та груп у листопаді 2002 року

Оксана ГРЯЗНОВА,
президент Фундації «

Відкрите суспільство»

Серед розглянутих протягом листопада Верховною Радою питань, безумовно, чи не найважливішим було питання нового глави уряду.

16 листопада Л.Кучма вніс до парламенту подання про надання згоди на призначення Прем’єр-міністром України Віктора Януковича — кандидата, висунутого фракцією “Регіони України”.

У день голосування В.Янукович міг отримати необхідну кількість голосів: 9 фракцій більшості нараховували 223 депутати, а якщо додати до їхніх голосів підтримку позафракційних Голови та заступників Голови Верховної Ради, кандидат на посаду Прем’єр-міністра України міг бути підтриманий необхідними 226 “за”. 21 листопада 2002 року Україна отримала нового прем’єра.

Запорукою перемоги мав стати розподіл міністерських портфелів між представниками фракцій та груп, які увійшли до парламентської більшості.

Депутатська група “Народовладдя” прийняла рішення підтримати запропоновану главою держави кандидатуру Прем’єра оскільки, як повідомив лідер групи Б.Губський, Янукович тривалий час очолює регіон, що стабільно є бюджетним донором, зможе оперативно сформувати свою команду та приступити до розв’язання основних соціально-економічних проблем країни. За словами Губського, кандидат має предметне бачення дієвих механізмів співпраці законодавчої і виконавчої влади у центрі, в регіонах, передусім — у сфері законотворчої діяльності та ефективної реалізації законів і підзаконних актів. При цьому “Народовладдя” запропонувало кандидату в прем’єри “розглянути кандидатуру Б.Губського на посаду Першого віце-прем’єр-міністра з питань економічної політики”.

Кандидатуру Прем’єра підтримала і фракція Аграрної партії. За словами Катерини Ващук, Янукович погодився з тим, як фракція АПУ бачить розвиток аграрного сектора економіки України. Сторони також досягли взаєморозуміння щодо необхідності вироблення чіткої Програми діяльності уряду, зокрема — у питаннях довгострокового кредитування села, а також підтримки агропромислового комплексу за допомогою державного механізму формування цін на сільськогосподарську продукцію. Голова фракції зазначила, що на зустрічі фракції з Януковичем також йшла мова про формування майбутнього складу Кабінету Міністрів.

Одноголосно підтримала Януковича фракція СДПУ(о). За словами її лідера Леоніда Кравчука, у членів фракції “не було інших думок” з цього питання. Відповідаючи на питання журналістів, чи обговорювалися на зустрічі кандидатури у коаліційний уряд від фракції, Кравчук повідомив, що ця проблема обговорювалася “загалом”. Мова йшла, зокрема, про те, що уряд повинен бути професійним, відповідальним і має співпрацювати з парламентською більшістю. У той же час Л.Кравчук не виключив, що на переговорах з приводу формування коаліційного уряду фракція СДПУ(о), буде претендувати на посаду першого віце-прем’єра, але це питання необхідно обговорювати після призначення глави уряду. “Тоді можемо вирішувати ці питання разом із Прем’єр-міністром на правовій основі”, — відзначив лідер фракції.

Незважаючи на заяви голів фракцій і груп більшості, становище кандидата на посаду глави уряду у переддень голосування було хитким. Єдиною гарантією проходження були голоси депутатів від опозиції та позафракційних.

Як відомо, за кандидатуру Януковича проголосувало 234 депутати, з них — 220 — більшість, 12 — позафракційні, 1 — від “Нашої України”, 1 — від СПУ.

Чому опозиційні фракції не голосували за кандидатуру Януковича?

Опозиційних фракцій в Парламенті чотири:
1. Фракція “Наша Україна” (голова Ющенко В.А.) — 109 депутатів;
2. Фракція комуністів (голова Симоненко П.О.) — 61;
3. Фракція Соціалістичної партії України (голова Мороз О.О.) — 20
4. Фракція Блоку Юлії Тимошенко (голова Тимошенко Ю.В.) — 18.

Логіки голосувати за кандидатуру Януковича не було у жодної з них.

Комуністи виходили на акцію “Повстань, Україно!”, щоб реанімувати опозиційний імідж. Відтак голосуванням за Януковича вони б його зруйнували.

Для “Нашої України” підтримка кандидатури голови донецької обласної державної адміністрації фактично означала б згоду фракції з усіма процесами, які відбулись і відбуваються в стінах Верховної Ради, зокрема — з правом більшості, утвореної на основі блоку, який на виборах отримав лише 11,7 % голосів виборців, формувати уряд. Після втрати шансів на здобуття крісла спікера парламенту, і зроблених уповноваженими представниками фракції заяв з приводу того, хто повинен формувати уряд, “Наша Україна” просто не могла дозволити собі підтримати Януковича. Ще одна причина, яка не дозволяла “Нашій Україні” додати свої голоси до голосів більшості у день голосування по кандидатурі Прем’єра — ризик зміцнення можливого конкурента В.Ющенка на чергових президентських виборах. І приклад 1994 року показує, що саме кандидат від сходу України має вищі шанси на перемогу: у східних областях проживає значно більше електорату, ніж у західних.
Не було підстав підтримувати кандидатуру Віктора Януковича й у блоку Ю.Тимошенко та СПУ. Більше того, саме Ю.Тимошенко зазначала, що крапку у її діяльності на посаді віце-прем’єра було поставлено після спроби Юлії Володимирівни здійснити реформи у вугільній галузі.

Четвер 21 листопада — день голосувань, став випробуванням не тільки для Віктора Януковича, але й для опозиційних сил парламенту. Це був екзамен на їхню здатність дотримуватись проголошених принципів і не перетворювати вищий законодавчий орган на місце торгів. Експерти прогнозували, що “четвірка” “посиплеться” й віддасть Януковичу мінімум 20 голосів. Але цифра виявилася перевищеною рівно у десять разів. Цього разу відступниками виявилися тільки Кіроянц (СПУ) та Омельченко (“Наша Україна”).

Але слід, мабуть, констатувати й інше: основну масу “нестійких” у середовищі “четвірки” вже “вирахували” й “вибили”. Подальшого масового дезертирства з її лав, очевидно, не буде, і помітного кадрового поповнення для більшості знайти тут уже не вдасться.

Аналіз законопроектів, прийнятих Верховною Радою України в цілому протягом жовтня – листопада 2002 року

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ ФІНАНСІВ ТА БАНКІВСЬКОЇ ДІЯЛЬНОСТІ

Денис Ковриженко,
експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Закон України «Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) надходжень,
одержаних злочинним шляхом» № 249-IV

Історія питання. У 1995 році України приєдналась до Страсбурзької конвенції про пошук, арешт та конфіскацію доходів, отриманих злочинним шляхом і взяла на себе зобов’язання створити законодавчий механізм реалізації її положень. Оскільки значних зрушень у цьому напрямі не відбувалось, у вересні 2001 року Групою розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням коштів (FATF) Україну було включено до “чорного списку” держав, які не проводять боротьбу з відмиванням “брудних” грошей. Але оскільки Україна за період незалежності вже звикла до перебування у різних “чорних списках”, цей крок FATF був нею проігнорований. 11 жовтня 2002 року на черговій сесії FATF в Парижі було прийнято рішення рекомендувати державам-учасницям FATF застосувати до України економічні санкції у випадку, якщо до 15 грудня 2002 р. парламентом не буде прийнято відповідного Закону. У зв’язку з цим темпи розгляду проекту Закону “Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) надходжень, одержаних злочинним шляхом”, внесеного на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України 14.06.2002 р. з подачі Міністерства фінансів, значно прискорились: 28.11.2002 р. закон прийнято в цілому і 7.12.2002 р. підписано Президентом. Але оскільки у Законі було враховано не всі побажання FATF, остання 19 грудня 2002 року залишила в силі попереднє рішення стосовно України.

Зміст. Закон регулює відносини у сфері запобігання та протидії запровадженню в легальний обіг доходів, одержаних злочинним шляхом та спрямований на боротьбу з фінансуванням тероризму. Визначаються структура системи фінансового моніторингу, права і обов’язки суб’єктів моніторингу, перелік операцій які підлягають фінансовому моніторингу, статус Уповноваженого органу у сфері протидії легалізації надходжень, отриманих злочинним шляхом.

Коментар. Швидкі темпи розгляду Верховною Радою законопроекту “Про запобігання та протидію легалізації (відмиванню) надходжень, одержаних злочинним шляхом” негативно вплинули на його зміст. Так, до легалізації коштів незаконного походження чомусь було віднесено приховування володіння такими коштами або маскування їхнього місцезнаходження, а до суб’єктів, які повинні здійснювати первинний контроль у сфері протидії легалізації доходів, одержаних злочинним шляхом – гральні заклади та юридичних осіб, які проводять будь-які лотереї. Навряд чи особа, яка прагне “відмити” гроші, робитиме це шляхом купівлі лотерейних білетів або гри в казино. Закон не визначає чіткого переліку державних органів, покликаних протидіяти легалізації незаконно отриманих коштів: до них ст. 4 Закону віднесено Уповноважений орган Міністерства фінансів (який діятиме паралельно з Департаментом фінансового моніторингу при Міністерстві фінансів), НБУ та всі інші контролюючі органи. При цьому розмежування їхніх повноважень у відповідній сфері не проводиться. Функції ж Уповноваженого органу при Міністерстві фінансів зводяться переважно до аналізу матеріалів, зібраних органами державного фінансового моніторингу, розгляду інформації суб’єктів первинного моніторингу (банків, бірж, ломбардів, гральних закладів тощо) про фінансові операції та надання узагальнених матеріалів про такі операції до правоохоронних органів. Серед інших вад Закону – невизначеність механізму і підстав притягнення до відповідальності посадових осіб органів, що здійснюють фінансовий моніторинг, надмірно широкий перелік операцій, які підлягають моніторингу (більше 40; при цьому до переліку входять операції, які навряд чи можуть свідчити про відмивання коштів); невідповідність змісту Закону вимогам FATF (останній вимагав створити механізм унеможливлення легалізації доходів, отриманих в результаті торгівлі зброєю, наркотиками, людьми та органами людини тощо; натомість законодавець доповнив цей перелік всіма злочинами, за які передбачено покарання у вигляді 3 і більше років позбавлення волі) тощо.

Результати розгляду. “За”: 228, “проти”: 3, “утрималось”: 2, “не голосувало”: 176. Позафракційні (П): 11**(18), Фракція “Наша Україна” (НУ): 71(109), Фракція комуністів (ФК): 59 (61), СДПУ(о): 38 (39), Блок Юлії Тимошенко (БЮТ): 4 (18), Фракція Соціалістичної партії України (СПУ): 20 (20), Фракція Аграрної партії України (АПУ): 16 (17), Фракція Народно-демократичної партії (НДП): 15(16), Фракція “Регіони України” (РУ): 37(37), Група “Європейський вибір” (ЄВ): 19 (20), Фракція партій ППУ та “Трудова Україна” (ППУ та ТУ): 42 (42), Група “Демократичні ініціативи” (ДІ): 21 (22), Група “Народовладдя” (Н): 15 (15), Група “Народний вибір” (НВ): 15 (15).

Закон УкраЇни “Про вивІзне (експортне) мито на вІдходи та брухт Чорних металІв” № 216-IV

Історія питання та зміст. Запровадження високих ставок експортного мита на брухт чорних металів суттєво зменшило б його конкурентоспроможність на зовнішньому ринку, а відтак – примусило б експортерів металобрухту орієнтуватись на вітчизняні металургійні підприємства. Оскільки левова частка внутрішнього споживання металобрухту припадає на 12 металургійних підприємств (ММК ім. Ілліча, Криворіжсталь, Азовсталь, Запоріжсталь, Донецький, Алчевський, Єнакіївський металургійні комбінати тощо), внутрішня ціна на брухт чорних металів суттєво б знизилась. Саме тому виробники металу, починаючи з 1996 року, активно лобіюють в парламенті та уряді ідею введення вивізного мита на брухт чорних та кольорових металів. Відповідні законопроекти розглядались у 1996, 1997 та 2000 роках (внесені, відповідно, урядом (передбачалось запровадження 30% ставки експортного мита на брухт чорних та 50% – на брухт кольорових металів), народними депутатами В.Пудриком, Г.Мозером (5% – для брухту чорних металів та цинку, 7% – для брухту кольорових металів), С.Матвієнковим та ін. (30% мито для брухту чорних металів), однак протягом періоду роботи Верховної Ради ІІ та ІІІ скликань не вдалося прийняти жоден з них. Остання спроба обмеження експорту металобрухту увінчалась успіхом – внесений народними депутатами Е.Галієвим, Д.Святашем та Б.Райковим законопроект (реєстр. № 2187-1), який передбачав запровадження 30% ставки вивізного мита на металобрухт 24.10.2002 р був прийнятий парламентом і підписаний Президентом.

Коментар. Припинення експорту металобрухту призведе до монополізації його споживання і спроб металургійних підприємств неринковими методами впливати на ціноутворення на ринку відходів чорних металів. Прогнозоване зниження внутрішньої ціни металобрухту може також спричинити скорочення кількості операторів на ринку брухту (на сьогодні відповідні ліцензії мають близько 1660 підприємств, в яких створено десятки тисяч робочих місць). Навряд чи позитивною буде реакція на новоприйнятий Закон з боку ЄС та СОТ – запровадження експортних обмежень порушує як положення Угоди між Урядом України та ЄС про торгівлю деякими сталеливарними виробами 1997 року, так і правила СОТ, які забороняють встановлення експортних обмежень. Крім того, введення мита є прихованою формою субсидування металургійної галузі української економіки. У зв’язку з цим прийняття Закону в подальшому може призвести до активізації антидемпінгових розслідувань стосовно імпорту української металопродукції. Сумнівним видається і збільшення надходжень до Державного бюджету в результаті введення Закону у дію. У пояснювальній записці автори законопроекту відзначали, що підвищення вивізного мита на 50% дозволить збільшити доходну частину бюджету на 57 млн. грн. Але вони не врахували того, що зростання ціни на брухт зробить його неконкурентноспроможним на світовому ринку.

Результати розгляду. “За”: 357, “проти”: 0, “утрималось”: 1, “не голосувало”: 64. П: 23 (34), НУ: 74 (109), ФК: 60 (61), СДПУ(о): 37 (39), БЮТ: 18 (18), СПУ: 19 (20), АПУ: 16 (16), НДП: 15(16), РУ: 36 (37), ЄВ: 18 (20), ППУ та ТУ: 11 (42), ДІ: 15 (22), Н: 13 (16), НВ: 15 (15).

Анжела Євгеньєва
Денис Ковриженко,
експерти Лабораторії законодавчих ініціатив

Закон України “Про внесення змін до деяких Законів про оподаткування,
виробництво та обІг підакцизних товарів” № 195-IV

Історія питання: Використання “пільгового” спирту збільшує прибутки виробників горілчаних виробів як мінімум на 3,5-4 грн з кожної пляшки (за даними В.Сокерчака, пільговою ставкою акцизного збору у поточному році обкладено 46% використаного спирту, з яких 38% – за найнижчою ставкою (спирт для фармацевтичних потреб); при цьому суттєвого зростання виробництва ліків не відбулось). Заощаджені таким чином кошти можуть спрямовуватись як на поповнення гаманців недобросовісних виробників, так і на зниження вартості готових виробів, що суттєво зменшує конкурентоспроможність виробленої законослухняними підприємствами продукції. Природно, така ситуація не могла задовольняти легальних виробників підакцизних товарів. Тому вони виступили з ініціативою внесення до законодавства з питань акцизного збору відповідних змін. Проект Закону “Про внесення змін до деяких Законів про оподаткування, виробництво та обіг підакцизних товарів”, який враховує побажання підприємств горілчаної галузі, був внесений на розгляд парламенту народними депутатами України Цушком В.П., Святашем Д.В., Терьохіним С.А. 5 липня 2002 р. і прийнятий в цілому 24 жовтня цього року.

Зміст і коментар: 7 лютого 2002 року було запроваджено вексельну форму розрахунків за отриманий підприємствами-виробниками підакцизних товарів спирт. Однак цей механізм мав суттєвий недолік – він не передбачав обов’язковості авалювання (гарантування оплати) векселя. В результаті підприємство могло отримати спирт, видати вексель і зникнути. З прийняттям цього Закону спирт для виробництва лікарських засобів та парфумерних виробів буде відпускатися виключно під податковий вексель, авальований банком. Він виписуватиметься на всю суму акцизного збору, розрахованого за повною ставкою, і погашатиметься лише у випадку документального підтвердження факту використання спирту на виробництво заявлених товарів. Якщо вексель не буде погашено в строк, сума, на яку його виписано, автоматично стає податковим боргом, який погашається або векселедавцем, або банком-авалістом. Таким чином, можливості маніпулювання векселями та виробництва горілчаних виробів з “пільгового” спирту зводяться нанівець або, принаймні, значно ускладнюються. Крім того, для зменшення бажання суб’єктів підприємницької діяльності “гратися” на різниці акцизних ставок, закон передбачає застосування до винних у порушенні порядку обігу спирту виробників штрафу у розмірі 40 грн за кожен літр 100% спирту, використаного не за призначенням. Серед інших позитивів закону – надання права на виробництво спирту лише ліцензованим державним підприємствам (до внесення змін виробництво медичного спирту могли здійснювати і недержавні підприємства; цей канал широко використовувався для підпільного виробництва горілчаних виробів та уникнення оподаткування); запровадження ефективного механізму контролю за обсягами випуску підакцизної продукції (замість уніфікованих марок акцизного збору, які широко використовувалися для виробництва алкогольних напоїв з неврахованого спирту, вводяться нові марки із зазначенням міцності напою та об’єму упаковки); заборона повернення акцизного збору виробникам на підставі рішень органів місцевого самоврядування (завдяки таким  преференціям “Союз-Віктан” у порівняно короткий строк став одним з лідерів вітчизняного горілчаного виробництва); збільшення надходжень до Державного бюджету (за даними автора законопроекту С.Терьохіна частка акцизу у зведеному бюджеті’2003 становитиме 3,8 млрд. грн).

Результати розгляду: “За”: 235, “проти”: 1, “утрималось”: 1, “не голосувало”: 148. П:  6 (15), НУ: 0 (110), ФК:  0 (61), СДПУ(о): 39 (39), БЮТ: 0 (20), СПУ: 18 (21), АПУ: 15 (16), НДП: 17 (17), РУ: 35 (37), ЄВ: 17 (20), ППУ та ТУ: 40 (42), ДІ: 18 (20), Н: 16 (17), НВ: 14 (14).

Проект Закону “Про державну пІдтримку книговидавничої справи в Україні” (реєстр. № 2205)

Історія питання: 16 вересня 2002 р. Кабінетом Міністрів України на розгляд парламенту було внесено Проект Закону України “Про державну підтримку книговидавничої справи в Україні” (реєстр. № 2205). 4 листопада 2002 р. його було прийнято за основу в першому читанні. Закон прийнято 28 листопада 2002 року. Необхідність прийняття зазначеного закону зумовлена кризовим станом видавничо-поліграфічної галузі, а також тим, що 31 грудня 2002 року закінчується термін дії Закону України “Про внесення змін до деяких законів України з питань оподаткування” від 17.05.2001 року (який передбачав ряд тимчасових податкових пільг).

Зміст і коментар: Закон спрямований на створення сприятливих умов розвитку видавничої справи. Серед пільг, наданих видавцям – тимчасове звільнення від сплати мита з товарів, які не виробляються в Україні та ввозяться на її митну територію для використання у видавничій діяльності; звільнення від оподаткування ПДВ робіт та послуг у видавничій діяльності, виготовлення та розповсюдження видавництвами, видавничими організаціями та підприємствами поліграфії книжкової продукції; пільги в оподаткуванні прибутку видавництв, видавничих організацій та  підприємств поліграфії, отриманого від видавничої діяльності та діяльності з виготовлення та розповсюдження книжкової продукції. Надання цих пільг може сприяти розвитку видавничої справи та технічному переоснащенню видавництв.

Результати розгляду: “За”: 406, “проти”: 0, “утрималось”: 1, “не голосувало”: 24. П: 12 (18), НУ: 83 (109), ФК: 56 (61), СДПУ(о): 39 (39), БЮТ: 18 (18), СПУ:

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ БУДІВНИЦТВА, ТРАНСПОРТУ І ЗВ’ЯЗКУ

Проект Закону “Про внесення змІн до Закону України “Про зв’язок”
(щодо посекундної оплати) (реЄстр. № 1011)

Історія питання: Проект Закону було внесено 14 травня 2002 року народними депутатами Б.Беспалим та В.Бондаренком. Закон прийнято 28 листопада 2002 року.

Зміст: Проектом пропонується запровадити оплату послуг зв’язку виключно на основі посекундної тарифікації.
Коментар: Закон має суто популістський характер: в умовах, коли понад 60% АТС – аналогові (а тому тарифікація дзвінків користувачів їхніх послуг може здійснюватися лише на похвилинній основі), реалізувати ідеї авторів проекту у найближчій перспективі навряд чи буде можливо.

Результати розгляду: “за”: 345, “проти”: 0, “утрималось”: 1, “не голосувало”: 80. П: 10 (18), НУ: 86 (109), ФК: 61 (61), СДПУ(о): 31 (39), БЮТ: 18 (18), СПУ: 19 (20), АПУ: 13 (16), НДП: 15 (16), РУ: 37 (37), ЄВ: 19 (20), ПППУ та ТУ: 4 (42), ДІ: 16 (22), Н: 9 (16), НВ: 7 (15).

Проект Закону про внесення змін до Закону УкраЇни “Про зв’язок”
(стосовно оплати за послуги місцевого телефонного зв’язку згідно часових тарифів)
(реєстр. № 0974)

Історія питання: Пристрасті навколо законопроекту почали вирувати ледве не відразу після його внесення на розгляд парламенту. Після його прийняття у першому читанні до Верховної Ради України звернулись всі 6 операторів мобільного зв’язку та Асоціація операторів зв’язку “Телас” із закликом не вносити до чинного закону запропоновані зміни. Але більшість народних депутатів розвіяла сподівання телекомунікаційних компаній, прийнявши проект в цілому 28 листопада 2002 року. Однак вже 11.12.2002 р. Президент України наклав вето на закон та повернув його до Верховної Ради України для повторного розгляду.

Зміст: Законом забороняється встановлювати плату за вхідні дзвінки для всіх видів телефонного зв’язку. У разі використання абонентами лічильників обліку тривалості послуг електрозв’язку, що встановлюються на абонентських пристроях для перевірки правильності нарахування плати за надані послуги, абоненти зобов’язані використовувати сертифіковані лічильники та періодично здійснювати їх метрологічну перевірку відповідно до законодавства України.

Коментар: Україна та Росія – чи не єдині з європейських держав, в яких абоненти стільникового зв’язку оплачують вартість вхідних дзвінків. Разом з тим, безкоштовність “вхідних” в Європі пояснюється не державним регулюванням ціноутворення на ринку послуг зв’язку, а наявністю конкуренції між операторами, які, прагнучи збільшення кількості своїх абонентів, пропонують клієнтам нові послуги і зменшують вартість наданих. В Україні ж на проблему спробували вплинути випробуваними часом адміністративними методами. Натомість, якби державою були створені достатні умови для зміцнення невеликих (порівняно з UMC та KyivStar GSM) телекомунікаційних компаній та приходу на вітчизняний  ринок нових операторів зв’язку, питання з часом вирішилося б і без державного втручання.

Загалом законопроект і міг би бути прийнятним, якби його реалізації не перешкоджали дві проблеми – відсутність чітких критеріїв розрахунків між “Укртелекомом” та операторами зв’язку і технічна неможливість посекундної тарифікації всіх дзвінків на території України. В результаті (у випадку, якщо б Президент все ж таки підписав прийнятий Закон) суттєво б постраждали користувачі як стаціонарного, так і мобільного зв’язку. Перші – через похвилинну тарифікацію “вихідних” (більшість АТС на території України – аналогові, а тому користувачам їхніх послуг доводилося б сплачувати вартість хвилини розмови навіть у випадку, якщо дзвінок на “мобільний” тривав декілька секунд). Другі – в результаті збільшення абонентської плати за користування зв’язком. Чи не єдиний, хто виграв би у такій ситуації – “Укртелеком”, доходи якого в результаті введення у дію аналізованого Закону істотно б зросли.

Результати розгляду: “За”: 246, “проти”: 6, “утрималось”: 1, “не голосувало”: 98. П: 7 (16), НУ: 79 (110), ФК: 57 (61), СДПУ(о): 34 (39), БЮТ: 17 (18), СПУ: 16 (21), АПУ: 0 (16), НДП: 5 (16), РУ: 1 (37), ЄВ: 12 (20), ПППУ та ТУ: 1 (42), ДІ: 0 (22), Н: 4 (16), НВ: 13 (15).

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ ПРАВОВОЇ ПОЛІТИКИ

Денис Ковриженко,
експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Проект Закону України “Про внесення змін до Закону України
“Про виконавяче провадження”
(реєстр. № 0901)

Історія питання. 27.11.2000 р. н.д. Лавриновичем О.В. на розгляд парламенту був внесений проект Закону “Про внесення змін до Закону України “Про виконавче провадження”. 09.04.2002р. прийнятий парламентом в цілому проект Закону повернувся до стін законодавчого органу для повторного розгляду з пропозиціями Президента. 28.11.2002 він був прийнятий у новій редакції з урахуванням пропозицій глави держави.

Зміст. Державну виконавчу службу позбавлено функції виконання покарань у вигляді позбавлення права обіймати певні посади (відповідними повноваженнями законодавством наділено Державний департамент виконання покарань). До переліку рішень, які підлягають виконанню Державною виконавчою службою (далі – ДВС) додано рішення інших органів державної влади або недержавних органів у випадках, якщо за законом їх виконання покладено на ДВС. Проект детально врегульовує питання, пов’язані з відводом державних виконавців та начальників відділів ДВС, розширює перелік виконавчих документів, надає стягувачу право вибору місця виконання між кількома відділами ДВС (на розсуд стягувача – за місцем проживання, роботи боржника або за місцезнаходженням його майна); дозволяє проводити виконавчі дії у нічний час – за постановою виконавця, погодженою з начальником ДВС; змінює черговість задоволення вимог стягувачів (до першої черги віднесено лише вимоги, забезпечені заставою). Якщо за чинним Законом державний виконавець міг проводити оцінку будь-якого майна, то згідно із пропонованими змінами – лише майна, вартість якого не перевищує 100 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян і яке не належить до нерухомості (в інших випадках майно оцінюється експертами). Реалізація майна, згідно із законопроектом, здійснюється не державними виконавцями, а спеціалізованими організаціями, визначеними на основі тендеру. Необхідно зауважити, що у проекті враховано всі зауваження Президента, зокрема, Кабінету Міністрів України надано право визначення порядку оплати послуг експертів та перекладачів, визначення процедури і порядку реалізації арештованого майна.

Коментар: Прийняття закону сприятиме підвищенню ефективності діяльності ДВС та виконання рішень, зменшенню рівня зловживань з боку Укрспец’юсту в ході реалізації арештованого майна (зокрема – штучному заниженню попиту на високоліквідні товари за рахунок маніпулювання добором учасників продажу та полегшенню реалізації майна заздалегідь визначеному покупцеві), залученню до реалізації конфіскованого (арештованого) майна недержавних спеціалізованих підприємств, які мають право на здійснення операцій з нерухомістю та уклали відповідні договори з ДВС. Разом з тим окремі актуальні питання, пов’язані зі здійсненням виконавчого провадження залишились поза сферою регулювання прийнятого Закону. Серед них – збереження вагомих важелів впливу на хід виконавчого провадження в руках прокуратури. Так проект, як і Закон  “Про виконавче провадження”, фактично зберіг за прокуратурою право нагляду та контролю за діяльністю ДВС (хоча такий контроль згідно з чинним законодавством повинні здійснювати органи юстиції). Навряд чи сприяє реалізації конституційного принципу обов’язковості виконання судових рішень і той факт, що апеляційне і касаційне подання прокурора, відповідно до пропонованих змін, є підставою для зупинення виконавчого провадження.

Результати розгляду. “За”: 310, “проти”: 0, “утрималось”: 2, “не голосувало”: 116. П: 11 (18), НУ: 70 (109), ФК: 57 (61), СДПУ(о): 31 (39), БЮТ: 11 (18), СПУ: 16 (20), АПУ: 12 (16), НДП: 1 (16), РУ: 33 (37), ЄВ: 3 (20), ППУ та ТУ: 38 (42), ДІ: 12 (22), Н: 8 (16), НВ: 7 (15).

Проект Закону України “Про Кабінет Міністрів України”( реєстр. № 0893)

Історія питання. Після 6-разового ветування главою держави проекту Закону “Про Кабінет Міністрів України” 2.06.2001 р. н.д. III скликання І. Коліушком на розгляд Верховної Ради України було внесено новий законопроект “Про Кабінет Міністрів України”. 29.01.2002 р. прийнятий Закон підписано Головою Верховної Ради і передано на підпис Президента. Однак 13.02.2002 р. Президент вже вкотре повернув його для повторного розгляду парламентом. 28.11.2002 р. Закон прийнято у новій редакції з урахуванням деяких несуттєвих пропозицій Президента.

Зміст пропозицій Президента. Пропозиції Президента до законопроекту головним чином зводились до наступного: 1) консультації щодо кандидатури Прем’єра і членів уряду Президент і, відповідно, глава уряду повинні проводити з головами тих фракцій і груп, які сформували парламентську більшість; 2) програма діяльності уряду повинна спрямовуватися на виконання передвиборної програми Президента України; 3) Прем’єр-міністр повинен вирішувати питання щодо кандидатур на посади міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також вносити подання про їх звільнення з цих посад (проектом передбачалось право Прем’єра самостійно вирішувати питання щодо кандидатур на посади міністрів, а також вносити подання про їх звільнення з посад); 4) заступників керівників центральних органів виконавчої влади, заступників Державного секретаря Кабінету Міністрів, державних секретарів міністерств та їхніх заступників повинен призначати Президент, а не Кабінет Міністрів; 5) участь у засіданнях уряду та урядових комітетів мають брати не заступники міністрів, а відповідні державні секретарі міністерств (Президент не підтримав доцільність існування заступників міністрів як таких); 6) акти Кабінету Міністрів повинні скасовуватись виключно Президентом або Конституційним Судом, а не судом; 7) заступники Державного секретаря Кабінету Міністрів України повинні призначатись за поданням Державного секретаря Кабінету Міністрів України.
Коментар до пропозицій Президента.

1) Доцільність закріплення на рівні закону обов’язковості проведення консультацій Президента та Прем’єр-міністра з керівниками фракцій і груп (у тому числі й тих, які сформували парламентську більшість) щодо кандидатур Прем’єра і членів уряду викликає сумніви, оскільки врегулювання подібних питань лежить не у правовій, а політичній площині. Тим більше, що проведення консультацій щодо членів уряду жодним чином не обмежує главу держави і Прем’єр-міністра у праві самостійно сформувати склад КМУ.

2) Відповідно до Конституції органи державної влади діють виключно у межах, визначених КУ та відповідно до законів України (ч.2 ст. 6 КУ). Тому передвиборна програма Президента не може ні обмежувати повноваження уряду, ні бути основою для його діяльності.

3) Теза про те, що акти КМУ повинні скасовуватись виключно Президентом і Конституційним Судом України не витримує критики. Згідно з ч. 2 ст. 124 та ч. 2 ст. 55 КУ юрисдикція судів поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі; кожному гарантується право на оскарження рішень органів державної влади у суді. Конституційний Суд України розглядає, зокрема,  питання лише про конституційність актів КМУ (і то за зверненням обмеженого кола суб’єктів конституційного подання); питання про їх законність відповідно до Конституції повинно вирішуватись судами загальної юрисдикції. Звуження кола суб’єктів, до яких можуть бути оскаржені акти КМУ, обмежує право громадян на судовий захист та вилучає окремі правовідносини з-під юрисдикції органів правосуддя.

4) Що стосується інших аргументів Президента (зокрема, щодо порядку призначення заступників керівників міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, участі у засіданнях уряду державних секретарів, недоцільності існування інституту заступників міністрів тощо), то всі вони ґрунтуються на існуючій практиці та положеннях Указу Президента “Про чергові заходи щодо подальшого здійснення адміністративної реформи в Україні”. Натомість відповідно до ч. 2 ст. 120 Конституції організація, повноваження і порядок діяльності КМУ, інших органів виконавчої влади визначається Конституцією і законами України. Тому зауваження глави держави є безпідставними.

Результати розгляду. “За”: 306, “проти”: 3, “утрималось”: 0, “не голосувало”: 115. П: 12 (18), НУ: 88 (109), ФК: 0 (61), СДПУ(о): 37 (39), БЮТ: 2 (18), СПУ: 19 (20), АПУ: 16 (16), НДП: 8 (16), РУ: 32 (37), ЄВ: 14 (20), ППУ та ТУ: 39 (42), ДІ: 12 (22), Н: 16 (16), НВ: 11 (15).

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ СОЦІАЛЬНОЇ ПОЛІТИКИ ТА ПРАЦІ

Сергій Панцир,
експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Проект Закону “Про прожитковий мінімум на 2003 рік” (реєстр. № 2069)

Історія питання: Законопроект внесено на розгляд Кабінетом  Міністрів України 25.10.2002р. Закон прийнято Верховною Радою України 28.11.2002 р.

Зміст: Встановлюється прожитковий мінімум на 2003 р на рівні 342 грн.
Коментар: Автори законопроекту обґрунтували необхідність збереження рівня прожиткового мінімуму 2002 р. тим, що обрахунок розміру прожиткового мінімуму на 2003 р. з урахуванням уточнених індексів інфляції складає 340 грн. 68 коп. Проте бюджет на 2003 р. вже розроблявся на основі 342 грн і таке завищення істотно не викривляє дійсності. Прийняття цього закону має значення виключно для нормалізації бюджетного процесу, оскільки соціальні програми ще довго будуть фінансуватися  за принципом забезпечення певного відсотку  прожиткового мінімуму.

Результати розгляду: За: 406 “проти”: 0 “утрималось”: 0 “не голосувало”: 20 “всього”: 426. П: 12(18), НУ: 92(109), ФК: 56 (61), СДПУ(о): 38 (39), БЮТ: 17 (18), СПУ: 20 (20), АПУ: 12 (17), НДП: 13(16), РУ: 37(37), ЄВ: 19 (20), ППУ та ТУ: 40 (42), ДІ: 21 (22), Н: 14 (15), НВ: 15 (15).

Проект Закону
“Про встановлення розміру мінімальної заробітної плати на 2003 рік”
(реєстр. № 1305-Д)

Історія питання: Законопроект внесений на розгляд н.д. Харою В.Г. 12.11.2002 р.. Закон прийнято 28.11.2002 р. 12.12.2002 р. Президент наклав на прийнятий Закон вето.

Зміст: Законом встановлюється мінімальна заробітна плата на 2003 р. у розмірі 273 грн. Кабінет Міністрів України зобов’язується подати на розгляд Верховної Ради пропозиції щодо поетапного наближення мінімальної заробітної плати до рівня прожиткового мінімуму.

Коментар: Достатньо стрімке підвищення мінімальної заробітної плати до рівня 65% прожиткового мінімуму з точки зору необхідності дотримання соціальних стандартів, встановлених законодавством має безперечно позитивне значення. Проте викликають сумніви можливості Державного бюджету та економіки взагалі підтримати такий стандарт. До законопроекту були додані достатньо ґрунтовні пояснення та розрахунки. Відповідно до розрахунків для підтримання рівня мінімальної заробітної плати в бюджетній сфері  необхідно додатково 13,7 млрд. грн. 6,3 млрд. грн покриваються за рахунок збільшення надходжень від прибуткового та податку на додану вартість, акцизного збору, а також шляхом зменшення витрат на житлові субсидії. Інші 7,4 млрд. автори закону сподіваються закрити підвищенням до 60% частки заробітної плати у ВВП, збільшенням у 3 рази витрат на зарплату підприємств за рахунок зменшення витрат, які не мають безпосереднього відношення до виробництва, а також деяке скорочення видатків бюджету за рахунок раціоналізації витрат. Останні аргументи не містять чітких кількісних показників та обґрунтувань, а тому впевненості у можливості повного покриття необхідних витрат не має.

Результати розгляду: “За”: 287 “проти”: 1 “утрималось”: 1 “не голосувало”: 128 “всього”: 417 П: 7(18), НУ: 93(109), ФК: 59 (61), СДПУ(о): 25 (39), БЮТ: 17 (18), СПУ: 20 (20), АПУ:  5 (17), НДП: 6(16), РУ: 1(37), ЄВ: 2 (20), ППУ та ТУ: 19 (42), ДІ: 19 (22), Н:  7 (15), НВ: 7 (15).

Проект Закону “Про внесення змін до деяких законів України з питань надання допомоги малозабезпеченим сім’ям” (реєстр. № 1368)

Історія питання: Законопроект був внесений Кабінетом Міністрів України 12.07.2002 р. Закон було прийнято 24.10.2002 р.

Зміст: Законом вносяться зміни та доповнення до ЗУ “Про державну соціальну допомогу малозабезпеченим сім’ям”. Зокрема, вноситься уточнення щодо змісту довідки про склад сім’ї, відповідно до якої призначається державна соціальна допомога. Дається уточнення, що розмір соціальної допомоги обчислюється за методикою, розробленою центральним органом виконавчої влади з питань праці та соціальної політики. Додається положення про те, що для кожної дитини, яка входить до складу малозабезпеченої сім’ї, рівень забезпечення прожиткового мінімуму збільшується на 10%, а для дітей, які утримуються одинокою матір’ю – на 20%. Для кожного громадянина, який проживає в гірській місцевості рівень забезпечення прожиткового мінімуму збільшується на 20%. Випадки відмови від надання допомоги доповнюються положенням про те, що не надається допомога, якщо працездатні члени малозабезпеченої сім’ї не працюють, не служать, не вчаться протягом трьох місяців, що передують зверненню по допомогу. Це не стосується зареєстрованих безробітних та громадян, які доглядають за дітьми та інвалідами. Вносяться зміни до порядку фінансування державної соціальної допомоги, який раніше передбачав фінансування з державного бюджету обласним у вигляді дотацій. Тепер закріплюється фінансування у вигляді субвенцій з державного бюджету до місцевих бюджетів.
Коментар: Закон є безперечним досягненням в політиці ефективного запровадження адресної соціальної допомоги в Україні. Останнім часом в більшості регіонів призначення допомоги мало достатньо процедурних перепон, особливо в питанні оформлення документів та підтвердження права на допомогу, а також правильності нарахування. Уточнення вимог до документів та розробка методики нарахування удосконалює механізм надання допомоги, надаючи йому точності та однозначності. Незначне підвищення рівня забезпечення прожиткового мінімуму для одиноких матерів та жителів гірських районів, що потерпають від безробіття цілком відповідає принципам адресної допомоги, проте істотно не покращує становище цих категорій громадян. Суперечливість механізму бюджетного фінансування програми соціальної допомоги часто призводить до несвоєчасності надання допомоги та обмеження доступу до цієї програми жителів, віддалених від обласного центру районів. Запровадження прямого фінансування місцевих бюджетів дозволить вирішувати ці проблеми.

Результати розгляду: “за”: 289, “проти”: 0, “утрималось”: 0, “не голосувало”: 108, “всього”: 397. П: 10(18), НУ: 0 (109), ФК: 60 (61), СДПУ(о): 38 (39), БЮТ: 0 (18), СПУ: 3 (20), АПУ: 16 (17), НДП: 17(16), РУ: 36(37), ЄВ: 19 (20), ППУ та ТУ: 42 (42), ДІ: 18 (22), Н: 16 (15), НВ: 14 (15).

Закон УкраЇни “Про списання та реструктуризацію заборгованості за квартирну плату, комунальнІ послуги, спожиіІ природний газ та електроенергію” з пропозиціями Президента УкраЇни від 02.03.2002 р. (реєтр № 0907)

Історія питання: Законопроект внесений народними депутатами III скл.  Кузнєцовим П.С., Гуренком С.І., Симоненком П.М. 27.02.2001 р. Закон був прийнятий парламентом 29.11.02, проте не отримав підтримки Президента і відправлений на доопрацювання. Закон був прийнятий повторно 07.02.02 і після цього двічі надходили пропозиції Президента щодо його доопрацювання. Зрештою, 28.11.02 р. закон був втретє прийнятий парламентом.

Зміст: Законопроект передбачає реструктуризацію заборгованості за житлово-комунальні послуги на термін до п’яти років, в залежності від рівня доходів та суми заборгованості. Сума щомісячного погашення заборгованості визначається відповідно до суми поточних платежів за житлово-комунальні послуги, так щоб разом вони не перевищували 25% доходів працюючих громадян та 20% для громадян, які отримують соціальну допомогу. Для реструктуризації заборгованості громадяни повинні укласти договір з підприємствами, що надають комунальні послуги. Громадяни, які уклали договір, звільняються від сплати пені. Всі інші зобов’язані сплачувати пеню за кожен день прострочення платежу. Договір про реструктуризацію не позбавляє громадян права на субсидію. Комунальні підприємства можуть стягувати заборгованість громадян, які не уклали договір, за рішенням суду. На заборгованість цих підприємств перед постачальниками енергоносіїв, яка виникає через реструктуризацію не накладається пеня. Постачальники енергоносіїв, в свою чергу, уникають пені на заборгованість перед бюджетами всіх рівнів. Кабмін зобов’язаний поінформувати населення про систему реструктуризації та рекомендувати місцевим органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування створити постійно діючі комісії з реструктуризації заборгованості, які повинні здійснювати контроль за правильністю реструктуризації заборгованості.

Коментар: Перші редакції законопроекту передбачали в назві та в тексті часткове списання заборгованості. Списанню підлягала різниця, що перевищує суму заборгованості після завершення дії договору про реструктуризацію. Будь-яке списання однозначно порушує права громадян, які своєчасно оплачують житлово-комунальні послуги. Саме це зауваження склало основний зміст пропозицій Президента щодо доопрацювання законопроекту. Цілком справедливі пропозиції стосовно вилучення положень про списання були враховані. Положення про стягування пені для громадян, які не уклали договір, відміняють діючі законодавчі норми про тимчасову заборону стягування пені, яка діяла з 1996 р. Хоча Президент наполягав на точній вказівці в тексті законопроекту на відміну такої заборони, законодавець обмежився положенням про приведення законодавства у відповідність із законом про реструктуризацію. Таким чином, практично всі пропозиції Президента враховані і слід віддати належне конструктивності цих зауважень. Загалом, запровадження системи реструктуризації започатковує позитивні тенденції розвитку ринку житлово-комунальних послуг без суттєвого загострення соціальних проблем, пов’язаних із цим ринком. Зауваження викликають організаційні аспекти реструктуризації в питаннях запровадження комісій з реструктуризації. На комісії покладаються контролюючі функції, проте їх створення носить рекомендаційний характер.

Результати розгляду: “за”: 332 “проти”: 0 “утрималось”: 1 “не голосувало”: 89 “всього”: 422 П: 10(18), НУ: 51(109), ФК: 60 (61), СДПУ(о): 30 (39), БЮТ: 13 (18), СПУ: 17 (20), АПУ:  16 (17), НДП: 16(16), РУ: 35(37), ЄВ: 13 (20), ППУ та ТУ: 32 (42), ДІ: 12 (22), Н: 14  (15), НВ: 13 (15).

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ
З ПИТАНЬ ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ, ПРИРОДОКОРИСТУВАННЯ ТА ЛІКВІДАЦІЇ НАСЛІДКІВ ЧОРНОБИЛЬСЬКОЇ КАТАСТРОФИ

Проект Закону “Про внесення змін до деяких законодавчих актів у зв’язку з ратифікацією Україою Конвенції про доступ до інформації, участь громадськості у прийнятті рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля” (реєстр. № 0986)

Історія питання: Законопроект був повторно внесений на розгляд парламенту Кабінетом Міністрів України 14.05.02 р. (12.03.2001 р. він вносився Урядом В. Ющенка). Закон прийнято 28.11.2002 р.

Зміст: Законом вносяться зміни до ЗУ “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про місцеве самоврядування в Україні”, “Про екологічну експертизу” та Кодексу України про адміністративні правопорушення. Вносяться зміни до положень про державні екологічні програми, екологічні права громадян та їх гарантії, інформування громадськості про екологічний стан та повноваження державних органів та місцевих Рад в питаннях охорони навколишнього природного середовища. Зокрема, при розробці державних екологічних програм передбачається оприлюднення їх проектів, проведення публічних слухань та врахування пропозицій громадян. Громадянам гарантується право отримувати інформацію про екологічний стан, приймати участь у розробці та вносити пропозиції до проектів нормативних актів, приймати участь у публічних слуханнях, оскаржувати у судовому порядку рішення, або бездіяльність посадових осіб у екологічній сфері. Органи державної влади повинні встановлювати порядок надання інформації та організації публічних слухань, щорічно звітувати, надавати оперативну інформацію про надзвичайні екологічні ситуації, забезпечувати вільний доступ до екологічної інформації. Екологічні громадські організації отримують право приймати участь у розробці нормативних актів та оскаржувати в суді відмову чи несвоєчасне надання екологічної інформації. Порушення інформаційних прав громадян, несвоєчасне надання або відмова у наданні повної інформації карається штрафом у розмірі від трьох до десяти неоподатковуваних мінімумів.

Коментар: Ратифікація конвенції та прийняття закону мають безперечно позитивне значення, як для ефективності екологічного права, так і для процесів демократизації державного управління в Україні. Запровадженні зміни носять комплексний характер: легалізують інформування та залучення громадськості, стимулюють громадську активність, передбачають заходи спрощення надання інформації органами влади та чітко встановлюють відповідальність за порушення інформаційних прав. Зауваження викликають публічні слухання. Необхідно врегулювати питання фінансового забезпечення цих заходів, визначити умови за яких вони є обов’язковими, розробити правила щодо розробки процедури слухань. Без цих заходів виконання закону буде носити формальний характер без суспільного ефекту.

Результати розгляду: “за”: 395, “проти”: 0, “утрималось”: 1, “не голосувало”: 31, всього: 427. П: 12(18), НУ: 85(109), ФК: 59 (61), СДПУ(о): 38 (39), БЮТ: 8 (18), СПУ: 18 (20), АПУ:  15 (17), НДП: 15(16), РУ: 37(37), ЄВ: 18 (20), ППУ та ТУ: 42 (42), ДІ: 19 (22), Н:  15 (15), НВ: 14 (15).

КОМІТЕТ ВЕРХОВНОЇ РАДИ УКРАЇНИ З ПИТАНЬ НАЦІОНАЛЬНОЇ БЕЗПЕКИ І ОБОРОНИ

Проект Закону “Про внесення змІн до Закону УкраЇни “Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей” з пропозиціями Президента України вІд 7.12.2001
(реєстр. № 0930)

Історія питання: Вперше законопроект було зареєстровано н.д. III скл. Мичком М.І. 31.12.1999 р. і був прийнятий Верховною Радою 05.04.2001 р. Після президентського вето закон вдруге був прийнятий 29.11.2001 р., проте знову не був підписаний Президентом. Черговий раз закон прийняли 28.11.2002 р. із частковим врахуванням президентських пропозицій.

Зміст: Законом вносяться суттєві зміни до редакції від 20.12.91 р. Деталізовано та змінено деякі положення про права військовослужбовців. Введено положення про права свободи слова та зборів. Право свободи слова обмежується державною таємницею, а обмеження права мирних зборів може здійснювати виключно суд. Військовослужбовцям гарантується свобода пересування, яка обмежується тільки потребами підтримувати бойову готовність військових частин та своєчасного прибуття до частини. Місце служби дозволяється змінювати через укладання контрактів. Після звільнення у запас гарантується вільний вибір місця проживання включно і за кордоном. Нововведенням стало положення про захист військовослужбовців від незаконного звільнення. Право свободи совісті зазнало обмежень щодо можливості здійснювати культові заходи виключно у вільний від служби час, забороняється здійснювати релігійну чи атеїстичну пропаганду та створювати релігійні об’єднання у військових частинах. Якщо раніше членство у невійськових громадських організаціях заборонялось, то тепер військовослужбовець не може бути членом тільки тих об’єднань, статутні положення яких суперечать засадам діяльності Збройних Сил та СБУ.

В сфері охорони здоров’я військовослужбовців на відміну від попередньої редакції закону передбачається право дружин (чоловіків), дітей та осіб на утриманні військовослужбовця отримувати безоплатну медичну допомогу у військовий закладах охорони здоров’я. Безоплатне лікування гарантується також військовослужбовцям, звільненим внаслідок захворювання, пов’язаного із виконанням обов’язків військової служби. Вартість путівок на санаторно-курортне лікування військовослужбовців оплачується ними на 25%, а членами їх сімей – на 50%.

Інновацію в сфері освіти стало положення про право звільнених військовослужбовців безоплатно пройти професійну перепідготовку за однією із цивільних спеціальностей протягом трьох чи шести місяців. Дітям військовослужбовців надаються першочергово місця у загальноосвітніх та дошкільних навчальних закладах. Витрати на навчання компенсуються за рахунок коштів Міністерства Оборони України.

Щодо права на відпустки зазнала змін тривалість відпусток в залежності від вислуги років: від 10 до 15 років – 35 днів; від 15 до 20 років – 40 днів; понад 20 і більше років – 45 днів.

В законі чітко визначаються умови надання та розмір компенсаційних виплат військовослужбовцям та членам їх сімей на випадок смерті та каліцтва. Якщо у попередній редакції загибель компенсувалась виплатою у 100 прожиткових мінімумів, то тепер виплата становитиме двадцятирічне грошове забезпечення. Загибель протягом року після звільнення компенсується десятирічним окладом. Стійка втрата працездатності як і раніше обраховується у відсотках до суми виплат по загибелі. При встановленні інвалідності виплачується одноразова компенсація для інвалідів 1 групи – п’ятирічне грошове забезпечення, 2 групи – чотирирічне, 3 групи – трирічне.

Достатньо деталізовані у законі зміни, що стосуються грошового забезпечення військовослужбовців. Зазначається, що розмір окладу не може бути нижчим встановленого рівня мінімальної заробітної плати навіть для солдатів та матросів. Збільшення окладу пропорційне збільшенню мінімальної зарплати. Оклад залежить від тривалості служби і за вислугу років: призначається процентна надбавка від 5% за один рік служби, до 50% за 25 років, виплачується щомісячно. Крім базового окладу кадрові військовослужбовці отримують щорічну одноразову грошову допомогу за сумлінну службу у розмірі трьох окладів, премію за зразкове виконання військового обов’язку в межах преміального фонду, що складається з чотиримісячного фонду грошового забезпечення без обмежень максимального розміру для окремого військовослужбовця. При переїзді на нове місце служби надається підйомна допомога у розмірі трьох окладів та добові. За тимчасове  виконання обов’язків по двом посадам одним військовослужбовцем, йому нараховується доплата у розмірі 50% окладу. Військовослужбовцям, які мають право на пенсію за вислугу років здійснюється надбавка до окладу у розмірі 25% пенсії. Військовослужбовці можуть отримувати безвідсоткові кредити на придбання майна першої необхідності строком до трьох років за рахунок Міністерства Оборони у розмірі 10 окладів. Один раз на рік військовослужбовець може за проханням отримати разову матеріальну допомогу у розмірі не менше одного місячного окладу. Отже, крім окладу військовослужбовець може розраховувати на 7 видів грошової допомоги та преміювання та на кредитування. При звільненні передбачається також перелік грошових виплат.
Щодо пільг користування транспортом внесені зміни стосовно прав батьків загиблих військовослужбовців користуватись безкоштовно міським транспортом та сплачувати 50% вартості міжміських перевезень.

Положення про житлове забезпечення військовослужбовців практично не зазнали змін. Доповнення стосувались збереження права на першочергове отримання житла звільненими військовослужбовцями та членами їх сімей.

Стосовно правового захисту громадян внесені доповнення, які стосуються права військовослужбовців на безплатну правову допомогу, при цьому відповідні юридичні послуги оплачуються державою. Начальники військових госпіталів мають право посвідчувати заповіти, за умови подальшої реєстрації цих заповітів в державних нотаріальних конторах.

Коментар: Законопроект викликав достатньо різку оцінку з боку Президента, який зазначив, що нова редакція закону не відповідає Конституції, Бюджетному кодексу та потребує фінансово-економічного обґрунтування. За підрахунками Кабміну забезпечення передбачених соціальних гарантій потребуватиме додаткових бюджетних витрат у розмірі 2 млрд. грн. Більшість з цих гарантій відповідно визнавались “соціально невиправданими”. Йшлося про безоплатне виготовлення зубних протезів, компенсацій вартості путівок, грошового забезпечення, безоплатного здобуття освіти та інше. Із пропозицій вилучити деякі види соціальних допомог були враховані тільки питання безоплатного виготовлення зубних протезів, безоплатного навчання цивільній спеціальності із збереженням всіх видів забезпечення, безкоштовних путівок для інвалідів.  Тому навіть із врахованими пропозиціями закон не може гарантувати виконання всіх соціальних статей. Загалом, цей закон за характером подібний до ЗУ “Про статус і соціальний захист громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи”, більшість статей якого хронічно недофінансовуються і дія більшості статей якого щорічно призупиняється. Цілком подібна доля може очікувати законодавство про соціальний захист військовослужбовців.

Результати розгляду: За: 342, “проти”: 0, “утрималось”: 2, “не голосувало”: 77, “всього”,: 421 П: 13(18), НУ: 41(109), ФК: 60 (61), СДПУ(о): 38 (39), БЮТ: 2 (18), СПУ: 17 (20), АПУ: 16 (17), НДП: 14(16), РУ: 36(37), ЄВ: 18 (20), ППУ та ТУ: 40 (42), ДІ: 16 (22), Н: 16  (15), НВ: 15 (15).

Хронологія міжфракційних переходів народних депутатів України станом на 7 січня 2003 року

Примітки:

  1. У парламенті IV скликання депутатські фракції та групи почали створюватись 15 травня 2002 року. В зв’язку з цим позафракційні депутати, які ввійшли до складу груп/фракцій до 16 травня не включаються до нижче поданої таблиці.
  2. 20 червня 2002 року з фракції “Єдина Україна” виокремилися фракція партій ППУ та “Трудова Україна”, фракція “Регіони України”, група “Європейський вибір”, група “Демократичні ініціативи”, фракція Народно-демократичної партії, група “Народовладдя”, фракція “Аграрники України”, 5 липня – група “Народний вибір”. Депутати, які ввійшли до складу відповідних фракцій, утворених на базі “Єдиної України” 20 червня та 5 липня і в подальшому не змінювали своєї фракційної приналежності не включені до таблиці.
  3. Голова Верховної Ради України Володимир Литвин офіційно оголосив про розпуск фракції “Єдина Україна” 16 жовтня 2002 року. Фактично ж на момент розпуску у складі фракції не було жодного депутата (останні 7 членів фракції вийшли з її складу 1 жовтня 2002 року, тобто тоді, коли В.Литвин відповідно до Регламенту повинен був оголосити про розпуск фракції). Депутати, які залишили “Єдину Україну” 1 жовтня і стали позафракційними, включені до даної таблиці на підставі даних офіційної веб-сторінки Верховної Ради України. Однак автори вважають, що зміна фракційної приналежності депутатів через фактичне припинення діяльності фракції (рішення про її розпуск за Регламентом мало бути прийняте 1 жовтня) не може бути підставою для визнання їх такими, що здійснювали міжфракційні переходи. Аналогічно, на думку авторів, не можна визнати міжфракційним переходом припинення членства депутата у фракції/групі в результаті обрання його Головою, Першим заступником або заступником Голови Верховної Ради України (народні депутати В.Литвин, Г. Васильєв та О. Зінченко включені до таблиці на підставі відповідних даних веб-сторінки Верховної Ради).

Абдуллін О.Р.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ГРУПА “ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБІР”
27.12.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Бандурка О.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ФРАКЦІЯ НАРОДНО-ДЕМОКРАТИЧНОЇ ПАРТІЇ
25.10.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ ІНІЦІАТИВИ”

Бартків В.П.           
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
10.02.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Беспалов О.П.       
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”
19.11.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Біловол О.М.         
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
01.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
15.10.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Блохін О.В.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ КОМУНІСТІВ
08.10.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Бойко В.С.            
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
01.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
15.10.2002 – ГРУПА “ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБІР”

Бондарчук С.В.   
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
29.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
20.06.2002 – ГРУПА “ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБІР”
27.12.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Буряк О.В.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
29.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
30.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ФРАКЦІЯ ПАРТІЙ ППУ ТА “ТРУДОВА УКРАЇНА”

Васильєв Г.А.     
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
28.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Веревський А.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
05.07.2002 – ГРУПА “ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБІР”

Волков О.М.       
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
01.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
15.10.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Гавриш С.Б.       
14.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
20.06.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ ІНІЦІАТИВИ”

Гадяцький Л.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ СОЦІАЛІСТИЧНОЇ ПАРТІЇ УКРАЇНИ
21.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ФРАКЦІЯ ПАРТІЙ ППУ ТА “ТРУДОВА УКРАЇНА”

Галієв Е.Е.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
29.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
30.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ ІНІЦІАТИВИ”

Гладкіх В.І.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
12.07.2002 – ФРАКЦІЯ ПАРТІЙ ППУ ТА “ТРУДОВА УКРАЇНА”

Горбатов В.М.   
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
21.06.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Горбачов В.С.   
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
16.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
20.06.2002 – ФРАКЦІЯ ПАРТІЙ ППУ ТА “ТРУДОВА УКРАЇНА”

Димінський П.П.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
26.11.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Довгий Т.О.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
29.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
30.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ФРАКЦІЯ ПАРТІЙ ППУ ТА “ТРУДОВА УКРАЇНА”

Драчевський В.В.
03.09.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
11.09.2002 – ФРАКЦІЯ ПАРТІЙ ППУ ТА “ТРУДОВА УКРАЇНА”

Жеваго К.В.
14.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
12.07.2002 – ГРУПА “ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБІР”

Заєць В.В.
02.07.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
02.07.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Зінченко О.О.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)
28.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Зубець М.В.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ФРАКЦІЯ АГРАРНОЇ ПАРТІЇ УКРАЇНИ
04.07.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ  ІНІЦІАТИВИ”

Іванов С.А.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
11.09.2002 – ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”

Каратуманов О.Ю.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
05.07.2002 – ГРУПА “НАРОДНИЙ ВИБІР”
24.09.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ ІНІЦІАТИВИ”

Касьянов С.П.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
01.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Ківалов С.В.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
01.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Кіроянц С.Г.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ СОЦІАЛІСТИЧНОЇ ПАРТІЇ УКРАЇНИ
22.11.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Круглов М.П.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ГРУПА “ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБІР”
03.09.2002 – ФРАКЦІЯ “РЕГІОНИ УКРАЇНИ”

Лапін Є.В.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
02.07.2002 – ГРУПА “ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБІР”

Литвин В.В.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ КОМУНІСТІВ
08.10.2002 – ФРАКЦІЯ ПАРТІЙ ППУ ТА “ТРУДОВА УКРАЇНА”

Литвин В.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
28.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Майстришин В. Я.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
18.12.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
27.12.2002 – ФРАКЦІЯ “РЕГІОНИ УКРАЇНИ”

Макеєнко В.В.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
10.02.2002 – ФРАКЦІЯ “РЕГІОНИ УКРАЇНИ”

Матвієнков С.А.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
01.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
15.10.2002 – ГРУПА “ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБІР”

Мусіяка В.Л.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
30.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Мокроусов А.О.
14.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
25.10.2002 – ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”

Насалик І.С.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
10.02.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Одайник М.М.
03.09.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
11.09.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”

Онопенко В.В.
15.05.2002 – БЛОК ЮЛІЇ ТИМОШЕНКО
08.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Панасовський О.Г.
15.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
05.07.2002 – ФРАКЦІЯ “РЕГІОНИ УКРАЇНИ”

Песоцький М.Ф.
22.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
22.10.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Плютинський В.А.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
09.07.2002 – ФРАКЦІЯ АГРАРНОЇ ПАРТІЇ  УКРАЇНИ

Плющ І.С.
14.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
20.06.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ ІНІЦІАТИВИ”

Поліщук К.А.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”

Потебенько М.О.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ КОМУНІСТІВ
29.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
12.07.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ ІНІЦІАТИВИ”

Правденко С.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ БЛОКУ ЮЛІЇ ТИМОШЕНКО
08.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
22.10.2002 – ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”

Ратушняк С.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”
08.10.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ ІНІЦІАТИВИ”

Ременюк О.І.
15.05.2002 – БЛОК ЮЛІЇ ТИМОШЕНКО
19.11.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
25.12.2002 – ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”

Римарук О.І.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
10.02.2002 – ФРАКЦІЯ “РЕГІОНИ УКРАЇНИ”

Руденко Г.Б.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
11.09.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Рябікін П.Б.
20.06.2002 – ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”
22.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
19.11.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ ІНІЦІАТИВИ”

Сандлер Д.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
29.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
30.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ ІНІЦІАТИВИ

Сівкович В. Л.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
01.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Слабенко С.І.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
29.11.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ

Сміяненко І.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”
25.10.2002 – ГРУПА “НАРОДНИЙ ВИБІР”

Стоян О.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
10.12.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
27.12.2002 – ФРАКЦІЯ “РЕГІОНИ УКРАЇНИ”

Сушкевич В.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
12.07.2002 – ФРАКЦІЯ ПАРТІЙ ППУ ТА “ТРУДОВА УКРАЇНА”

Сятиня М.Л.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”
22.11.2002 – ФРАКЦІЯ АГРАРНОЇ ПАРТІЇ УКРАЇНИ
28.11.2002 –  ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”

Толочко П.П.
15.05.2002 – БЛОК ЮЛІЇ ТИМОШЕНКО
08.10.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
25.12.2002 –  ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”

Франчук А.Р.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
02.07.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Франчук І.А.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
21.06.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Хара В.Г.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ КОМУНІСТІВ
29.11.2002 – ФРАКЦІЯ “РЕГІОНИ УКРАЇНИ”

Царенко О.М.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
21.06.2002 – ФРАКЦІЯ СДПУ (О)

Челомбітко І.В.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
05.07.2002 – ГРУПА “ЄВРОПЕЙСЬКИЙ ВИБІР”

Щербань В.П.
15.05.2002 – ФРАКЦІЯ “НАША УКРАЇНА”
29.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
30.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
05.07.2002 – ГРУПА “НАРОДНИЙ ВИБІР”

Юхновський О.І.
15.05.2002 – БЛОК ЮЛІЇ ТИМОШЕНКО
19.11.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
25.12.2002 –  ГРУПА “НАРОДОВЛАДДЯ”
29.05.2002 – ПОЗАФРАКЦІЙНИЙ
30.05.2002 – ФРАКЦІЯ “ЄДИНА УКРАЇНА”
20.06.2002 – ГРУПА “ДЕМОКРАТИЧНІ ІНІЦІАТИВИ”

Франція – країна “раціоналізованого” парламентаризму

Анжела Євгеньєва,
експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Парламент французької республіки складається з двох палат: нижньої – Національних зборів (фр. Assamblee nationale – “Національна асамблея”) та верхньої – Сенату (фр. Senat). Бікамералізм є давньою традицією французького парламентаризму, історичні корені якого сягають у ХІV ст., коли, одим із перших у Європі, у Франції виникає представницький орган – “Генеральні штати” до складу якого входило духовенство, дворянство (представники перших двох станів, які запрошувалися королем) і городяни – “третій стан” (обиралися населенням або призначалися міською владою).

Історія Франції нараховує п’ять республік. Перша республіка була проголошена у вересні 1792 року і проіснувала менше 12 років. Період Другої республіки приходить на хвилі буржуазних революцій, що прокотилися по Європі, але був ще коротшим, оскільки тривав лише 4 роки (з лютого 1848 року до грудня 1852 року). Бурхливі події революції та введення загального виборчого права (лише для чоловіків) сприяло активізації громадського та політичного життя в державі. Обрана Конституційна Асамблея закріпила за громадянами ряд важливих політичних прав – зокрема, було відмінено смертну кару за політичні злочини, проголошено свободу громадських зібрань тощо.

У вересні 1870 року відбувається наступний переворот і чергове повернення Республіки. Реслубліканський лад було закріплено конституційними законами 1875 року, а в 1884 році у законодавстві з’являється формула, за якою республіканська форма правління не може бути предметом перегляду. Цей етап характеризується виникненням політичних партій, стрімким поширенням профспілкового руху, посиленням ролі преси. Вважається, що до 1905 року це була республіка громадян, яка пізніше перетворилася у республіку парламентську. Негативами цього періоду є дестабілізація всередині парламенту, дестуктуризація політичних партій, поширення маркських ідей тощо.  Третя республіка проіснувала до липня 1940 року.

На зміну цьому етапу, після Другої світової війни, приходить Четверта республіка (червень 1944 року – жовтень 1958 року). Ряд факторів зумовили нестабільність цього періоду і, в кінцевому результаті, призвели до послаблення державної влади та виникнення необхідності проведення значних змін. Для того, щоб ці зміни закріпити, приймається Конституція П’ятої Республіки (4 жовтня 1958 року), яка спрямована на посилення державної влади, зокрема, її виконавчої гілки. Проект Конституції виносився на референдум, що відбувся 28 вересня 1958 року. За нову Конституцію проголосувало 79,2 відсотка громадян, які взяли участь у голосуванні.

Основний закон передбачає республіканську форму правління змішаного характеру, оскільки в ній спостерігаються риси президентської (глава держави обирається без участі парламенту та призначає уряд) і парламенської республіки (уряд несе відповідальність перед нижньою палатою парламенту). При цьому досить складно визначити, хто ж очолює виконавчу гілку влади. Адже Президента можна розглядати як главу виконавчої влади лише у разі, якщо він має пiдтримку парламенту у виглядi сталої або коалiцiйної бiльшостi. У такій ситуації Прем’єр-міністр виступає як посередник між Президентом та парламентською більшістю. Хоча урядом керує Прем’єр-міністр, проте, фактично, основні напрями політики визначаються Президентом. Протилежна ситуація виникає, якщо главі держави протистоїть у парламенті опозицiйна бiльшiсть. Виникає протистояння між Президентом та опозиційним Прем’єр-міністром. У такому випадку, роль Президента зводиться лише до виконання ролі “арбiтра”, як і передбачено Конституцією.

Розробляючи Конституцію 1958 року, парламент, з огляду на негативний досвід Третьої та Четвертої республік, зробив усе, щоб уникнути такого недоліку парламентської форми правління, як значна нестабільність попередніх режимів (парламент був поділений на численні фракції, які не могли створити дисципліновану більшість, уряд був коаліційним та нестійким). Метою авторів Основного закону було вдосконалити, раціоналізувати структуру влади, підвищити її ефективність та зменшити можливості для політичних маніпуляцій в партійних інтересах. Обов’язковою умовою було збереження інституту відповідальності уряду перед парламентом. Після того, як було прийняте рішення не переходити до англійської системи мажоритарного голосування в один тур, яка неодмінно привела б до укрупнення політичних партій, значна частина “раціональних” нововведень була спрямована на підвищення відповідальності проурядової більшості за долю кабінету.

Зазначені умови сприяли побудові відносин між парламентом та урядом у Франції на засадах “раціоналізованого” парламентаризму. Виконавча влада наділена значними повноваженнями для того, щоб підтримувати дисципліну у рядах більшості. Президент республіки має досить обмеженi безпосередні відносини з Парламентом: він не несе вiдповiдальності перед Парламентом, не бере участi у парламентських дебатах. Усі повсякденнi взаємовiдносини з Парламентом віднесенні до відання Прем’єр-міністра. Відносно “безпосереднє” звернення Президента до парламенту відбувається за допомогою спеціальних послань, якi зачитуються Президентом Нацiональних зборiв i, відповідно, Президентом  Сенату. Проте з 1958 року це право було використано менше двох десятків разів (наприклад,  у 1990 році президент Ф. Міттеран звернувся до парламенту з посланням, пов’язаним із вiйною у Кувейтi).

У Конституції Франції, на відміну від багатьох інших країн, першою розкривається правовий статус нижньої палати. Така юридична формула має свої історичні корені: після Другої світової війни ліві сили активно виступала проти існування верхної палати і такі настрої збереглись до 1958 року.

НАЦІОНАЛЬНІ ЗБОРИ

Нижня палата парламенту Франції – Націнальні збори складається з 577 депутатів, які обираються на основі загального, рівного та прямого виборчого права. Резиденцією нижньої палати з 1795 року є Бурбонський палац у Парижі. Спільні засідання палат (Конгрес) проводяться у Версальському палаці.

Конституція передбачає проведення однієї чергової сесії протягом року, яка відкривається у перший робочий день жовтня, а закривається в останній день червня. Кількість засідань, що проводить протягом сесії одна палата, не повинна перевищувати ста двадцяти. Слід зазначити, що бюджетні питання займають більшу частину осені, тому для звичайної діяльності лишається досить мало часу. Позачергові сесії з окремим порядком денним можуть скликатися на вимогу Прем’єр-міністра або більшості членів Національних зборів. Позачергова сесія, яка відбувається на вимогу депутатів, не може тривати більше 12 днів, а Національні збори (на відміну від Прем’єр-міністра) не можуть вимагати проведення іншої позачергової сесії протягом одного місяця.

Одне засідання в тиждень присвячується запитанням депутатів до уряду. Одне засідання в місяць зарезервоване для визначення порядку денного на найближчі три тижні. Порядок денний включає в себе, у пріоритетному порядку і послідовності, встановленій урядом, обговорення внесених урядом проектів і пропозицій закону, що ним затверджені. Попередньо він, звичайно, узгоджується на Раді Голів, але Уповноважений міністр по роботі з парламентом наділений повноваженнями у будь-який момент внести зміни до нього.

Діяльність французького парламенту є відкритою. Передбачено обов’язковість публічних засідань, надання місць представникам засобів масової інформації, ведення спеціального протоколу, фіксація виступів кожного депутата та сенатора, публікацію матеріалів парламентських обговорень, друк списку депутатів і сенаторів по кожному голосованню із вказівкою на те, хто і як голосує. Матеріали дебатів публікуються в “Офіційному віснику” (Журналь Офісьєль). Раз на тиждень, коли відбуваються Дні Уряду,  сесія транслюється по телебаченню. Крім того, перші десять осіб, які прийдуть до входу Бурбонського палацу, мають право прийняти участь у дебатах. Інші громадяни також можуть бути присутніми на засіданні, якщо вони попередньо подали відповідні заявки.

Законодавством передбачено можливість прийняття рішення про проведення закритого засідання на прохання Прем’єр-міністра чи однієї десятої частини депутатів Національних зборів.

Порядок формування
Вибори відбуваються за мажоритарною виборчою системою з голосуванням у два тури. Кожен виборець має лише один голос. Переможцем у першому турі голосування визнається кандидат, який отримав на свою підтримку більше 50% поданих голосів виборців, але не менше, ніж 1/4 частина усіх виборців, зареєстрованих у виборчому окрузі. У випадку рівної кількості поданих голосів за двох кандидатів, обраним вважається старший за віком кандидат. У другому турі голосування беруть участь всі кандидати, які за результатами першого голосування отримали підтримку 12,5% зареєстрованих виборців. Якщо в окрузі виявиться лише один такий кандидат, то у другому турі братиме участь і наступний за кількістю голосів кандидат. Якщо ж у першому турі жоден з кандидатів не виконає цієї вимоги, то в другому турі участь братимуть два кандидати, які набрали найбільшу кількість голосів у першому турі. Депутатський мандат отримує кандидат, за якого віддано більше, ніж за інших кандидатів, голосів виборців. Один депутат представляє приблизно 100 тисяч населення.

Цікаво, що у 1985 році ліві сили парламенту зробили спробу перейти на пропорційну виборчу систему. Проте після виборів 1986 року експеримент було визнано невдалим (оскільки виграла від цього крайня права партія – Національний фронт) і відбувся зворотній перехід до мажоритарної системи.

Вимоги до кандидатів досить ліберальні. Зокрема, необхідно досягнути двадцятитрирічного віку і мати право голосу. Не можуть бути обрані до Національних зборів громадяни, які перебувають під опікою; особи, яких визнано винними у порушенні законодавства про вибори; банкрути тощо.

Новацією виборчої системи П’ятої республіки є інститут заступника депутата. Якщо депутат вибув у зв’язку зі смертю або призначенням на посаду в уряді, то його місце займає заступник, який обирався разом з ним на виборах (прізвище заступника також друкується у бюлетні для голосування, але дрібним шрифтом). Такий “раціоналізований” парламентаризм має на меті скоротити витрати на проведення повторних виборів.

Правовий статус депутата
Правовий статус членів французького парламенту є досить традиційним у порівнянні з іншими країнами. Вони наділені представницьким мандатом і є представниками всієї нації, користуються правом імунітету та індемнітету. За вчинене правопорушення член парламенту може бути затриманий чи заарештований лише за згодою Національних зборів. Згоди не потрібно лише у разі вчинення діяння, відповідальність за яке передбачена кримінальним законодавством, при затриманні на місці вчинення злочину та у деяких інших випадках.

Закон прагне забезпечити незалежність парламентарів від впливу виконавчої влади. З цією метою передбачено правило щодо несумісності депутатського мандату із зайняттям певних посад. Зокрема, заборонено суміщати посаду члена Національних зборів з посадою члена Уряду, судді Конституційного Суду, члена Економічної і Соціальної Ради, державного службовця, керівника компанії, в якій частина акцій належить державі тощо. Забороняється також суміщення депутатського мандату з іншою виборною посадою. Інституційним парламентським актом від 5 квітня 2000 року запроваджено низку додаткових обмежень. Зокрема, депутат не може бути одночасно членом Європейського Парламенту, регіональної ради, Асамблеї Корсики, відомчої ради, ради міста Парижу, ради комуни з населенням більше 3 500 осіб. Регулюється також право на зайняття багатьма видами приватної діяльності, заборонено приймати будь-які нагороди, крім тих, що отримані під час воєнних дій.

Депутат отримує плату і надбавку, розмір якої дорівнює чверті платні, але змінюється залежно від його участі в роботі Національних зборів. Депутатам, що прибули з інших міст, компенсуються витрати на житло, надаються пільги на оплату поштових, телеграфних та транспортних витрат.

Робочий тиждень народних обранців досить напружений: з вівторка по п’ятницю вони працюють у Національних зборах, а з суботи до понеділка – у своїх департаментах.

СЕНАТ

Сенат – верхня палата парламенту засідає у Люксембургському палаці. Він складається з 321 депутатів, з яких 12 представляють французів, які проживають за кордоном. Основна роль верхньої палати парламенту полягає в тому, що він, по-перше, вирішує проблему перерваності в діяльності державних органів. Адже є постійно діючим органом, який не може бути розпущений Президентом республіки. Сенатори обираються на термін 9 років з поступовою ротацією (поновленням) третини складу, яка відбувається щотри роки. По-друге, Сенат виконує функцію консервативної противаги щодо нижньої палати.

Порядок формування
Формування верхньої палати у Франції здійснюється способом досить традиційним для двопалатних парламентів. Оскільки основним завданням Сенату є представництво інтересів територіальних громад республіки, то вибори мають непрямий характер.

Обрання сенаторів здійснюється територіальними колегіями, які складаються з депутатів нижньої палати парламенту, представників муніципальних рад та їхніх виконавчих органів (голосування таких виборців є обов’язковим). Територія країни складається з 108 виборчих округів, у яких обирається кілька кандидатів залежно від кількості населення (від 1 до 12 депутатів від департаменту). Загальне число виборців складає приблизно 145 тисяч осіб. У департаментах, від яких обирається не більше чотирьох сенаторів (таких департаментів 85 із загальних 99), а також в усіх заморських французьких територіях сенатори обираються за мажоритарною системою; у тих департаментах, які представлені у Сенаті п’ятьма чи більше сенаторами (таких департаментів відповідно 14) – за мажоритарною системою (таким чином, обирається 98 сенаторів або близько третини складу).

Вимоги щодо мінімального віку кандидата у сенатори є дещо вищими, ніж до кандидата до Національних зборів – необхідно досягти тридцяти п’яти років.

Правовий статус сенаторів
Забороненим є суміщення посади сенатора з посадою члена Національних зборів, уряду, судді Конституційного Суду, члена Економічної і Соціальної Ради, державного службовця, керівника компанії, в якій частина акцій належить державі тощо. Забороняється також займати іншу виборну посаду.

СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТУ

Робота Національних зборів та Сенату здійснюється відповідно до Регламенту, який ними приймається. Внутрішня структура обох палат загалом є подібною, вона складається з: Бюро, Конференції Президента палати, політичних груп, комітетів та парламентських делегацій.

Керівництво роботою парламенту здійснює Бюро кожної палати. До нього входять віце-президенти, квестори і секретарі, очолює його Президент відповідної палати. У складі, який обирається на засіданні після виборів Президента, представлені всі політичні партії та течії пропорційно до отриманих ними мандатів. Бюро збирається декілька разів на рік. Воно наділене значними повноваженнями у сфері організації роботи парламенту. Зокрема, видає розпоряження, що пояснюють та доповнюють Регламент (фр. Instruction generale), організовує і спрямовує роботу парламентаріїв.

Президент нижньої палати обирається на весь термін роботи Національних зборів відповідного скликання. Він наділений досить значними повноваженнями: спрямовує роботу Національних Зборів, головує під час політичних дебатів, очолює Бюро та Конференцію Президента. Конституція Франції наділяє його правом призначати третину складу Конституційної Ради, а також направляти до неї на розгляд певні питання. Президент нижньої палати парламенту головує під час засідання Конгресу (спільна сесія Національних зборів та Сенату, які збираються для внесення змін до Конституції).

Президент Сенату обирається кожні 3 роки після кожного часткого оновлення палати. Він, як і Президент Національних Зборів, призначає в Конституційну Раду три члена. Ця посада також є дуже впливовою – у випадку вакантності посади Президента республіки – Президент верхньої палати тимчасово виконує його функції. Така ситуація виникала у 1969 році (після відставки Шарля де Голля) та у 1974 році (після смерті діючого на той час президента Ж. Помпіду).

Віце-президенти можуть заміщувати Президента у головуванні під час дебатів у залі засідань. Квестори відповідають за адміністративний та фінансовий менеджмент палат, за оцінку бюджетних видатків, проведення поточних витрат, укладання контрактів, безпеку та управління адміністративним штатом. До обов’язків секретарів належить моніторинг таємного голосування і підтвердження правильності запису дебатів.

Роботу палат парламенту забезпечує Апарат, який формується на конкурсній основі. Кожна палата має окремий бюджет (у 1994 році він складав 470 мільйонів доларів у Національних зборів; 270 мільйонів доларів – у Сенату) і власним коштом наймає для своїх членів особистого секретаря і двох штатних помічників. У Національних зборах працює 1731 осіб (помічники депутатів) і 1260 державних службовців (власні служби Апарату); у Сенаті – 963 особи (помічники) і 1100 працівників Апарату. Керівник Апарату обирається парламентськими Бюро.

Передбачено, що  у французькому парламенті діють такі робочі структури: політичні групи, які, здебільшого, створюються на основі політичних партій, комітети (постійні комісії) та парламентські делегації. У межах комітетів утворються підкомітети. В порівнянні з періодами Третьої та Четвертої республік повноваження комітетів є значно вужчими.

Статтею 43 Конституції передбачено, що кількість комітетів (постійних комісій) не повинна перевищувати шести у кожній асамблеї.

Комітети формуються парламентарями на першій сесії кожного скликання так, щоб забезпечити пропорційне представництво політичних груп. Один депутат може бути членом лише одного комітету. Крім зазначених комітетів, можуть створюватись спеціальні комісії для розгляду законопроектів і законодавчих пропозицій, а також комісії по розслідуванню і контролю.

Чисельний склад комітетів визначається Регламентом і становить – 145 депутатів для двох комітетів та по 73 – для чотирьох інших. Практика засвідчила, що така значна кількість членів істотно ускладнює ефективну діяльність. На думку багатьох французьких науковців, це робить практично неможлив