Дослідження “Правове регулювання законодавчого процесу: досвід країн ЄС та пропозиції для України”

Ця стаття є спробою окреслити основні підходи до регулювання окремих важливих для України аспектів законодавчого процесу в країнах-членах ЄС. У публікації охоплено стадії законодавчого процесу від внесення законопроектів на розгляд парламентів до ухвалення законопроектів в цілому. В ній описано основні проблемні моменти вітчизняного законотворення, наводяться рекомендації щодо їх подолання.


Денис КОВРИЖЕНКО,
Директор правових програм
Лабораторії законодавчих ініціатив

Протягом останніх років Лабораторією законодавчих ініціатив за підтримки Програми сприяння Парламенту України (ПСП ІІ) було підготовлено значну кількість порівняльно-правових досліджень у сфері парламентаризму, зокрема – щодо регулювання взаємодії парламентів та урядів, парламентських та комітетських слухань, участі громадськості у законодавчому процесі, статусу опозиції, вищих органів фінансового контролю, парламентських розслідувань, депутатських привілеїв та імунітетів, інституту вето глави держави на закони тощо. Водночас, в ході таких досліджень окремі важливі питання функціонування парламентів розглянуто не було. Серед них, зокрема, – правове регулювання законодавчого процесу.

В Україні ефективність здійснення парламентом законодавчої функції часто оцінюється політиками лише за кількісними показниками. За такого підходу вважається, що чим більше прийнято законів, чим швидше внесено зміни до чинного законодавства, яке належним чином не застосовуються на практиці, тим ефективніше працює парламент. Проблеми відсутності контролю уряду за виконанням законів та незастосування санкцій за їх порушення часто намагаються вирішити шляхом перегляду прийнятих законів, створення нових органів контролю та посилення відповідальності за правопорушення, хоча значна кількість цих проблем могла б вирішуватись за рахунок організаційних заходів органів виконавчої влади, активної ролі судів та правоохоронних органів у забезпеченні належного правозастосування, механізмів політичної відповідальності.

Серед основних проблем законодавчого процесу в Україні – його слабка прогнозованість, зловживання депутатами правом законодавчої ініціативи у поєднанні з недостатньо активною роллю уряду у законодавчому процесі, збільшення функціонального навантаження на Апарат Верховної Ради України через зростання кількості законопроектів, що вносяться на розгляд законодавчого органу, та необхідність їх швидкого прийняття; прийняття законів, що мають характер інструкцій; нехтування положеннями Конституції при прийнятті законів; постійне відхилення від вимог Регламенту рішеннями ad hoc, а то й нехтування ним. Звісно, цей перелік не є вичерпним.

У багатьох країнах ЄС, у тому числі й державах, що межують з Україною, дедалі більш поширеним стає інший підхід до розуміння суті законотворчої функції парламенту, за якого закони приймаються лише тоді, коли певна проблема не може бути вирішена в інший спосіб, а роль парламенту у законодавчому процесі полягає насамперед не просто в ухваленні законів, а прийнятті таких з них, які б узгоджувались з уже прийнятими законодавчими актами і могли застосовуватись на практиці, враховували інтереси максимально широкого кола суб’єктів, на яких поширюватиметься їх дія, були зрозумілими для суспільства та справедливими. Саме тому у країнах ЄС широко впроваджуються різні методики оцінки регуляторного впливу законопроектів (regulatory impact assessment), практика публічного обговорення (у тому числі й через мережу Інтернет) законодавчих ініціатив ще до їх внесення на розгляд законодавчого органу, механізми публічних консультацій з широким колом зацікавлених суб’єктів під час підготовки проектів до розгляду законодавчим органом. При цьому акценти в діяльності законодавчого органу зміщено із законотворення на парламентський контроль.

Ця стаття є спробою окреслити основні підходи до регулювання окремих важливих для України аспектів законодавчого процесу в країнах-членах ЄС. Крізь призму відповідних положень конституцій та регламентів законодавчих органів (нижніх палат у державах з двопалатною структурою законодавчих органів) у статті наводяться основні підходи відповідних країн до визначення кола суб’єктів права законодавчої ініціативи, обмежень щодо реалізації цього права, вимог до оформлення законопроектів, засад проведення їх експертизи, процедур та вимог до ухвалення проектів законів. Хоча у багатьох випадках особливості регулювання законодавчого процесу у тих чи інших країнах зумовлені історичними особливостями їх розвитку, структурою парламентів, специфікою конституційно-правового регулювання та іншими чинниками, які суттєво звужують можливості для врахування відповідних практик в українських умовах, вивчення підходів до регулювання законодавчого процесу у країнах ЄС все ж дозволяє виділити певні загальні тенденції та кращі практики, придатні для впровадження і в Україні. Наприклад, загальноєвропейський характер мають тенденції до звуження обсягу права законодавчої ініціативи членів парламенту, відведення уряду ключової ролі у плануванні законодавчого процесу з одночасним врахуванням прав опозиції, закріплення права законодавчої ініціативи за виборцями, забезпечення належного і своєчасного ознайомлення депутатів з текстами законопроектів та інших документів, більш активного залучення потенційно зацікавлених суб’єктів (експертів, галузевих асоціацій, органів місцевого самоврядування тощо) до підготовки законопроектів до розгляду, забезпечення якості прийнятих парламентом законів тощо. Загальноєвропейською є й практика ухвалення законів простою більшістю присутніх на засіданні парламенту членів та подолання вето абсолютною (але не кваліфікованою) більшістю голосів від складу парламенту. Використання відповідного досвіду, адаптованого до вітчизняних політико-правових реалій, дозволило б підвищити якість прийнятих законів, їх підтримку широкими верствами суспільства, а також посилити ефективність діяльності парламенту загалом.

Безперечно, в рамках цієї публікації неможливо дослідити всі аспекти, пов’язані зі здійсненням парламентами законодавчих функцій, зокрема – розкрити особливості підготовки та розгляду законопроектів з питань бюджету, проектів законів про внесення змін до національних конституцій тощо. За межами дослідження опинились і питання, пов’язані з регулюванням процедури розробки законопроектів урядом, оскільки вони вимагають підготовки окремого дослідження. В цілому у публікації охоплено стадії законодавчого процесу від внесення законопроектів на розгляд парламентів до ухвалення законопроектів в цілому. Участь у законодавчому процесі верхніх палат парламентів у країнах з двопалатною системою не досліджувалась, оскільки специфічні особливості законодавчого процесу в умовах бікамералізму, по-перше, не можуть бути використані в Україні з огляду на існуючу структуру Верховної Ради України, по-друге, були окремо досліджені в рамках аналітичного звіту щодо регулювання інституту вето, що був підготовлений Лабораторією законодавчих ініціатив за підтримки Програми сприяння Парламенту України. В останньому також було досліджено і положення конституцій європейських країн в частині регулювання права вето глави держави, – саме тому порядок промульгації законів та подолання вето глави держави на закони в цій роботі не досліджується.

Текст дослідження: “ПРАВОВЕ РЕГУЛЮВАННЯ ЗАКОНОДАВЧОГО ПРОЦЕСУ: ДОСВІД КРАЇН ЄС ТА ПРОПОЗИЦІЇ ДЛЯ УКРАЇНИ”.

 

Залишити відповідь