ПРОБЛЕМИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ІНСТИТУЦІЙНОГО ЗАБЕЗПЕЧЕННЯ АДАПТАЦІЇ ЗАКОНОДАВСТВА УКРАЇНИ ДО ACQUIS COMMUNAUTAIRE

Початок активної фази процесу інституційного забезпечення адаптації законодавства в Україні припадає на період після набуття чинності УПС, тобто після 1 березня 1998 року. До цього адаптація законодавства не була складовою європейської політики України, що в цілому свідчило про відсутність як такої інтеграційної компоненти у двосторонніх відносинах між Україною та ЄС. Відповідно ж до ст. 51 УПС Україна взяла на себе зобов’язання вжити заходів для поступового приведення національного законодавства у відповідність до законодавства Співтовариства, і починаючи з 1998 року процес адаптації мав бути активізований.

Саме в цей період відбувається формальне визначення європейської інтеграції стратегічною метою України, а відтак визнається необхідність побудови інтеграційного формату відносин з ЄС. Цей період характеризується появою великої кількості комплексних стратегічних документів (Стратегія інтеграції України, Програма інтеграції України до Європейського союзу, Послання Президента до Верховної Ради “Європейський вибір”, Стратегія економічного і соціального розвитку України на 2004-2015 роки “Шляхом європейської інтеграції” та інші), якими встановлювалися принципи розбудови інституційних механізмів європейської інтеграції, та адаптації законодавства зокрема. Починаючи з 1998 року з’являється велика кількість галузевих та міжгалузевих актів, спрямованих на розвиток відповідної інституційної системи, більшість з яких є чинними дотепер, а створена протягом цього періоду інституційна система працює з певними модифікаціями й сьогодні.

Вплив рішень Президента України на формування інституційних механізмів адаптації законодавства

З моменту набуття чинності Конституцією України головним центром вироблення зовнішньополітичного та зовнішньоекономічного курсу України, у тому числі – у сфері взаємодії з ЄС, став глава держави. Це було обумовлено низкою чинників. По-перше, Основний Закон закріпив ключові кадрові повноваження та повноваження у сфері виконавчої влади не за Урядом, а за Президентом. Відповідно керівники органів виконавчої влади, відповідальні за вироблення та впровадження зовнішньої політики (наприклад, Міністр закордонних справ України, Міністр економіки та з питань європейської інтеграції тощо) не мали можливості самостійно приймати рішення із зовнішньополітичних питань – у разі, якщо їхні ініціативи йшли врозріз з відповідним баченням глави держави, повноваження таких керівників припинялися достроково і на заміну їм призначалися більш толерантні щодо президентського курсу особи.

На наш погляд, саме зосередження в руках Президента України повноважень щодо призначення та звільнення керівників органів виконавчої влади із загальнодержавною компетенцією і стало однією з причин того, що роль центральних органів виконавчої влади, відповідальних за зовнішньополітичний курс, поступово була зведена до ролі звичайних технічних виконавців рішень Президента України. Іншою причиною перетворення глави держави на фактично єдиний центр вироблення стратегічних зовнішньополітичних рішень стала відсутність розмежування на рівні Основного Закону повноважень Уряду та Президента у сфері зовнішньої політики. Зокрема, відповідно до п.3 частини першої статті 106 Конституції Президент України представляє державу в міжнародних відносинах, здійснює керівництво зовнішньополітичною діяльністю держави, веде переговори та укладає міжнародні договори України. При цьому дещо схожі функції Конституція України поклала і на Кабінет Міністрів України: відповідно до статті 116 Основного Закону Кабінет Міністрів України зобов’язаний забезпечувати державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення зовнішньої політики держави, здійснювати заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України тощо. Оскільки з моменту затвердження Конституції України повноваження вищого органу в системі органів виконавчої влади та глави держави на рівні закону розмежовано не було, роль виконавчої влади у здійсненні зовнішньої політики була зведена до забезпечення виконання актів Президента України у відповідній сфері.

Визначальний вплив Президента на політику у сфері європейської інтеграції виявився у декількох моментах.

Зокрема, Указом Президента України “Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу” від 11 червня 1998 року визначено основні напрями інтеграційного процесу:

адаптація законодавства України до законодавства ЄС, забезпечення прав людини;
економічна інтеграція та розвиток торговельних відносин між Україною і ЄС;
інтеграція України до ЄС у контексті загальноєвропейської безпеки;
політична консолідація та зміцнення демократії;
адаптація соціальної політики України до стандартів ЄС;
культурно-освітня і науково-технічна інтеграція;
регіональна інтеграція України;
галузева співпраця;
співробітництво у галузі охорони довкілля.

Поряд із визначенням окремих сфер інтеграційної політики було визначено й органи, відповідальні за належну імплементацію державної політики в кожній сфері. Згідно з Указом “Про затвердження Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу” від 11 червня 1998 року та Розпорядженням Президента “Про перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здійснення завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу” від 27 червня 1999 року система органів з питань європейської інтеграції мала виглядати таким чином:

керівництво стратегією інтеграції України до ЄС здійснює Президент України;
Кабінет Міністрів України забезпечує реалізацію Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу;
ЦОВВ виконують завдання у сфері європейської інтеграції у межах своєї компетенції.

Поряд із позитивними тенденціями щодо структуризації системи органів, відповідальних за впровадження європейської політики і, зокрема, адаптації законодавства, які намітилися протягом 1998-1999 років, слід звернути увагу на низку недоліків, які призвели в подальшому до її дестабілізації та низької ефективності. В цілому після прийняття Стратегії європейської інтеграції та переліку органів, відповідальних за її імплементацію, інституційна політика главою держави провадилася здебільшого за принципом “створення інституцій заради самих інституцій”. Останні створювалися без оцінки ефективності роботи попередніх структур та часто шляхом механічного копіювання систем, які діяли в нових країнах-кандидатах на вступ до ЄС, без врахування особливостей діючої в Україні адміністративної моделі або елементарної доцільності.

Також необхідно звернути увагу на перманентне зростання кількості координаційних (консультативно-дорадчих) органів при главі держави, діяльність яких у багатьох випадках „підміняла” роботу органів, які у відповідності до Конституції мали би брати участь у формуванні та реалізації зовнішньої політики держави (наприклад, МЗС). Зокрема, протягом 2000 – 2002 рр. було створено:

Державну раду з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України (далі – Державна рада), створена згідно з Указом Президента України від 30 серпня 2002 року, № 791/2002;
інститут Уповноваженого України з питань європейської і євроатлантичної інтеграції (до 2003 року – з питань європейської інтеграції) (далі – Уповноважений); завдання та функції Уповноваженого визначались Указом Президента від 21 серпня 2001 року № 725/2001;
Національну раду з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі – НРПА); НРПА створено згідно з Указом Президента від 30 серпня 2000 року (№ 1033) як консультативно-дорадчий орган при Президентові України з питань адаптації законодавства.

Робота цих органів значною мірою дублювала діяльність центральних органів виконавчої влади у сфері зовнішньої політики, їхнє функціонування мало і низку інших недоліків. Зокрема, жодним актом глави держави не було визначено засад їхньої взаємодії між собою, не розмежованою була і їхня компетенція. Так, дублювання функцій одних консультативних органів іншими відбувалося за цілою низкою напрямів, зокрема щодо координації та забезпечення взаємодії міністерств та ЦОВВ; формування єдиного (!) підходу, стратегії та пріоритетних напрямів державної політики у сфері європейської інтеграції (адаптації законодавства); моніторингу законодавства та роботи в галузі адаптації; розробки пропозицій щодо пріоритетних сфер спрямування технічної допомоги. За такого підходу діяльність державного апарату у сфері адаптації законодавства не можна було визнати задовільною.

На наш погляд, в контексті переходу України до т.зв. „парламентсько-президентської” республіки вплив глави держави на зовнішньополітичний курс України, у тому числі на його європейський вектор, має бути істотно звужений.

З нашої точки зору, суттєвого реформування потребує система чинних консультативно-дорадчих органів при Президентові України. Передусім актуальним є питання доцільності існування низки таких органів. Наприклад, сумнівною є спроможність Державної ради та Уповноваженого одночасно координувати процес інтеграції до двох різних за своєю природою міжнародних організацій – ЄС і НАТО, що обумовлено відмінністю стратегій підготовки до приєднання, відповідно, до ЄС і НАТО. Крім того, подібне суміщення функцій двох різних за своїм призначенням інституційних механізмів суперечить досвіду нових країн-членів ЄС та країн-кандидатів, які здебільшого є членами НАТО. Оскільки Уповноважений на сьогодні не наділений жодними вагомими важелями безпосереднього впливу на органи виконавчої влади, питання про доцільність існування цього інституту, як і Національної Ради (яка за весь період своєї діяльності спромоглася ухвалити лише два рішення) є досить дискусійним.

З нашої точки зору, аналітичне, інформаційне та інше забезпечення реалізації Президентом своїх функцій у зовнішньополітичній сфері після набрання чинності Закону України „Про внесення змін до Конституції України” має бути покладене лише на профільну службу Секретаріату Президента України.

Органи виконавчої влади в системі інституційного забезпечення адаптації законодавства

Враховуючи керівну роль глави держави у сфері зовнішньої політики, уряд протягом всієї історії відносин України з ЄС був практично відсторонений від визначення стратегічних питань європейської інтеграції. Водночас на Кабінет Міністрів покладено завдання забезпечувати реалізацію Стратегії інтеграції України до Європейського Союзу. З цією метою на рівні Кабінету Міністрів України створено низку координаційних органів, зокрема:

Указом Президента України від 24 лютого 1998 року № 148 “Про забезпечення виконання Угоди про партнерство та співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом) і вдосконалення механізму співробітництва з Європейськими Співтовариствами (Європейським Союзом)” було визначено склад та повноваження Української частини Ради з питань співробітництва. Обидві частини Ради з питань співробітництва між Україною та ЄС погоджують питання та стежать за виконанням УПС, у тому числі в частині адаптації законодавства.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13 липня 1998 року № 1074 було затверджено склад та порядок роботи Української частини Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС. На відміну від Ради з питань співробітництва, що є органом прийняття важливих політичних рішень на двосторонньому рівні, Комітет відповідає переважно за координацію галузевого й міжгалузевого співробітництва. В межах Комітету з питань співробітництва діє 7 підкомітетів з галузевих питань.
Постановою Кабінету Міністрів від 5 вересня 2001 року № 1141 в структурі Секретаріату КМУ було створено Управління з питань європейської інтеграції як окремий підрозділ Департаменту економічної політики. Сьогодні це Управління виконує обов’язки Служби Віце-прем’єр-міністра з питань європейської інтеграції.

Свого часу на підставі постанови Кабінету Міністрів від 12 червня 1998 р. № 852 при Міністерстві юстиції діяла Міжвідомча координаційна рада з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (МКР), яка повинна була здійснювати координацію діяльності міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, пов’язану із забезпеченням адаптації законодавства. Однак доцільність існування в системі органів координації МКР від самого її створення викликала сумніви з огляду на недостатній рівень політичної ваги прийнятих нею рішень, а відтак – і відсутність способів забезпечення їх виконання (фактично участь у роботі цього органу брали особи з незначним рівнем владних повноважень – начальники відділів та управлінь ЦОВВ). МКР припинила свою діяльність у зв’язку зі створенням Координаційної ради з адаптації законодавства України до законодавства ЄС у 2004 році.

Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу було створено постановою Кабінету Міністрів від 15 жовтня 2004 року № 1365 на виконання вимог Закону України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”. Координаційна рада забезпечує взаємодію органів державної влади та недержавних інституцій під час виконання Загальнодержавної програми адаптації. Зі створенням цього інституту міжвідомча координація процесу адаптації має відбуватися на вищому, ніж раніше, рівні: якщо до складу МКР входили заступники міністрів, а очолював її Міністр юстиції, то до складу Координаційної ради входять міністри та голови інших відомств, а очолює її Прем’єр-міністр. Для забезпечення виконання рішень Координаційної ради можуть надаватися доручення Прем’єр-міністра України або Кабінету Міністрів України. Рішення Координаційної ради, прийняті у межах її компетенції, обов’язкові для міністерств, інших органів виконавчої влади.

Характеристика розвитку інституційних механізмів європейської інтеграції буде неповною, якщо не згадати про структурні трансформації, які відбувалися безпосередньо в органах влади України.

Розпорядженням Президента від 27 червня 1999 року було визначено перелік центральних органів виконавчої влади, відповідальних за здійснення завдань, визначених Стратегією інтеграції України до Європейського Союзу. За прикладом країн Центрально-Східної Європи в структурі ЦОВВ були створені підрозділи, що відповідають за питання європейської інтеграції. ЦОВВ, окрім підтримання відносин з ЄС у межах своєї компетенції, відповідають за виконання заходів з адаптації вітчизняного законодавства до законодавства ЄС у відповідній сфері, що передбачає подання пропозицій до плану заходів з виконання Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства ЄС та забезпечення виконання заходів, передбачених планами; враховують законодавство ЄС під час розробки проектів нормативно-правових актів.

Постановою Кабінету Міністрів від 12 червня 1998 року № 852 “Про запровадження механізму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” при Міністерстві юстиції було створено Центр порівняльного права. Метою діяльності Центру було сприяння органам державної влади України в роботі з підготовки проектів нормативно-правових актів з урахуванням світового досвіду та основних положень законодавства Європейського Союзу, організаційне забезпечення діяльності Міжвідомчої координаційної ради з адаптації законодавства тощо. На базі існуючих Центру порівняльного права та Центру перекладів актів європейського права при Мінюсті постановою Кабінету Міністрів № 716 від 15 травня 2003 року було утворено Центр європейського та порівняльного права, завданнями якого згідно з Наказом Міністерства юстиції від 28 жовтня 2004 року № 1385/9984 були: сприяння Мінюсту в реалізації покладених на нього функцій у сфері адаптації законодавства; здійснення перекладу документів, необхідних для реалізації функцій Мінюсту; створення та адміністрування загальнодержавної мережі з питань європейського права. З метою активізації роботи з адаптації законодавства постановою Кабінету Міністрів від 24 грудня 2004 року № 1742 на базі Центру європейського та порівняльного права, який ліквідовувався, було створено Державний департамент з питань адаптації законодавства (далі – Департамент).

Основними завданнями Департаменту є:

організація роботи з реалізації державної політики у сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу;
участь у межах своєї компетенції в координації роботи, пов’язаної з виконанням Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу (далі – Програма);
організація науково-експертного, аналітичного, інформаційного та методологічного забезпечення виконання Програми;
підготовка рекомендацій щодо приведення законодавства України у відповідність до acquis communautaire та на їх підставі розроблення проектів нормативно-правових актів;
проведення експертизи щодо відповідності проектів законів України та інших нормативно-правових актів, що за предметом правового регулювання належать до сфер, правовідносини в яких регулюються правом Європейського Союзу, acquis communautaire;
узагальнення інформації про стан адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу;
організація моніторингу імплементації актів законодавства України, проекти яких розроблені відповідно до acquis communautaire;
координація в межах своїх повноважень співробітництва між Україною та Європейським Союзом у сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу та у сфері юстиції і внутрішніх справ.

Системним ризиком засад функціонування Департаменту є порушення принципу стримувань та противаг в системі державної влади, оскільки він отримав монопольне право перевіряти законопроекти на відповідність acquis communautaire. При відсутності громадського контролю за цим процесом, а також за браком у складі Секретаріату Президента України, Секретаріату Кабінету Міністрів України та Апарату Верховної Ради України структурних підрозділів, здатних перевірити якість та адекватність проведеної Департаментом експертизи, залишається довіряти наданим ним висновкам.

Справа в тому, що в Україні передбачена система кількаразової перевірки законопроектів на відповідність Конституції та чинному законодавству України, а також вимогам нормопроектувальної техніки (окрім Мінюсту, таку перевірку здійснюють Юридичний департамент Секретаріату Кабінету Міністрів України, Головне юридичне та Головне науково-експертне управління Апарату Верховної Ради України, Головна державно-правова служба Секретаріату Президента України). Натомість перевірку усіх законопроектів на відповідність acquis communautaire здійснює винятково Міністерство юстиції України через Державний департамент з питань адаптації законодавства, що входить до його складу.

В цілому, попри створення розгалуженого механізму європейської інтеграції, до якого було залучено практично всі міністерства і відомства (крім силових), процес інтеграції протягом 1998-2004 років переживав стагнацію, бо за умови низької, а подекуди нульової ефективності координації процесу європейської інтеграції фактично нівелювалася можливість ефективного здійснення окремих завдань галузевими міністерствами та іншими ЦОВВ.

Сьогодні головними проблемами, які стримують ефективну роботу ЦОВВ в галузі адаптації законодавства, залишаються:

відсутність координації роботи відповідних органів;
незабезпеченість кваліфікованими кадрами у кількості, достатній для їх ефективної роботи. У цій сфері досить корисними інструментами можуть виступити так званий twinning (обмін досвідом між вітчизняними державними службовцями) та здійснення цільових консультацій і підтримки через механізм обміну інформацією про технічну допомогу (TAIEX), як передбачено Планом дій «Україна – ЄС».

З огляду на останні конституційні зміни роль Кабінету Міністрів у системі органів влади суттєво зросте, а тому актуалізується питання перегляду створених в Україні механізмів координації європейської політики, які були орієнтовані переважно на Президента. Відтак слід звернути увагу на можливість створення на базі Кабміну структури органів, відповідальних за вироблення стратегічних засад і загальну координацію європейської політики України та адаптації законодавства зокрема.

Трансформації, які відбувалися в зазначеній сфері одразу після приходу нової владної команди, свідчили про її намагання переглянути інституційну систему європейської інтеграції, створену попередниками.

Передусім слід відзначити появу в чинному уряді посади віце-прем’єр-міністра з питань європейської інтеграції та призупинення роботи урядових комітетів. 3 березня 2005 року було схвалено постанову Кабінету Міністрів № 174 “Про Деякі питання координації діяльності органів виконавчої влади у сфері європейської інтеграції”. Постановою запроваджувалася низка нововведень:

віце-прем’єра з питань європейської інтеграції було призначено Головою Української частини Комітету з питань співробітництва (замість Міністра економіки) та заступником Голови Координаційної ради з адаптації законодавства, поряд з Міністром юстиції (Голова – Прем’єр-міністр за посадою – може делегувати одному із заступників виконання своїх обов’язків “у разі потреби”). Як Голові Української частини Комітету віце-прем’єру з питань європейської інтеграції надано повноваження щодо вироблення позиції під час визначення окремих питань галузевого співробітництва між Україною та ЄС, а також надано можливість впливати на визначення завдань ЦОВВ в галузі адаптації законодавства;
збільшилася кількість співробітників Управління з питань європейської інтеграції Секретаріату Кабінету Міністрів (з 14 до 50 осіб). Причому, тепер Управлінню доручалося здійснювати забезпечення діяльності Українських частин Ради та Комітету з питань співробітництва.

В цілому, оцінюючи роботу попереднього уряду в галузі інституційного забезпечення європейської інтеграції, слід відзначити, що здійснені кроки виглядали радше «косметичними», ніж революційними, оскільки введення посади віце-прем’єр-міністра з питань європейської інтеграції та відповідного управління не вирішувало питання забезпечення належного рівня координації європейської політики. Такий висновок пояснюється:

фактичною нездатністю віце-прем’єр-міністра здійснювати реальний вплив на процес виконання завдань у галузі європейської інтеграції секторальними міністерствами та ЦОВВ. Навіть незначний досвід діяльності нового уряду засвідчив мінімальний вплив віце-прем’єра на роботу різних органів виконавчої влади, не кажучи вже про здійснення над ними контролю та координацію;
неадекватністю виконання функції забезпечення ефективної координації такого масштабного процесу, як європейська інтеграція, Управлінням з питань європейської інтеграції в складі 50 осіб.

Після відставки попереднього уряду у вересні цього року нове керівництво уряду повернулося до системи урядових комітетів. Вже підготовлено проект Указу Президента, що передбачає створення Урядового Комітету України з питань європейської та євроатлантичної інтеграції, який має очолити Міністр закордонних справ України.

Урядовий Комітет з європейської інтеграції має розробляти та після затвердження Президентом і Урядом здійснювати національну політику у сфері європейської інтеграції. Причому, в цьому випадку під поняттям “європейська інтеграція” мається на увазі не зовнішня політика, переговори з ЄС, а повномасштабна «домашня» робота в усіх сферах та галузях для виконання критеріїв членства в ЄС. Комітет повинен проводити системну загальнонаціональну політику, яку будуть реалізовувати органи виконавчої влади. Це передбачає забезпечення комплексного, системного підходу до питання інтеграції, а не окремі розпорошені неузгоджені дії органів виконавчої влади. З огляду на обсяг такої роботи виникає питання, чи може Міністр закордонних справ керувати одночасно зовнішньополітичним відомством та Урядовим Комітетом з питань європейської інтеграції.

По-друге, постає проблема субординації. Голова Урядового Комітету повинен контролювати, наскільки ефективно міністерства працюють над виконанням своїх обов’язків щодо вирішення питань європейської інтеграції у своїх сферах. Знову виникає юридичне питання: яким чином один міністр, навіть якщо він є Головою Урядового Комітету, може давати вказівки та доручення іншим міністерствам щодо сфер, підпорядкованих йому. Тут можна говорити лише про координацію чи консультування, але це не забезпечить повну консолідованість та узгодженість дій. З цією проблемою вже зустрічалися нові держави-члени ЄС та країни-кандидати на вступ до ЄС, які створювали спеціальні Міністерства з європейських справ чи комітети, очолювані міністром закордонних справ (Литва, Словенія, Хорватія).

Також виникає питання кадрового забезпечення. Урядовий Комітет повинен бути підкріплений сильним секретаріатом, який буде здійснювати поточну роботу для забезпечення членства України в ЄС. На сьогодні проект Указу не передбачає створення такого секретаріату. А Управління європейської інтеграції в Секретаріаті Кабінету Міністрів не є достатньо потужною структурою, яка може виконати весь обсяг необхідної роботи.

Логічно припустити, що коли Урядовий Комітет з питань європейської інтеграції здійснюватиме національну політику у сфері європейської інтеграції, то питання адаптації підпадає під цю сферу. Знову виникає юридична колізія. Урядовий Комітет, який відповідає за питання європейської інтеграції в цілому, очолюватиме Міністр закордонних справ, в той час як Координаційну раду з адаптації законодавства України до законодавства ЄС, діяльність якої логічно повинна узгоджуватися з діяльністю Урядового Комітету, очолює Прем’єр-міністр України. Таким чином, Координаційна рада, яка за логікою має бути нижча за статусом від Урядового Комітету, має юридично вищий статус.

Місце парламенту в системі інституційного забезпечення адаптації законодавства

Одне з важливих місць в системі інституційного забезпечення євроінтеграції належить Верховній Раді України. Її місце і статус в системі відповідних органів визначається обсягом конституційних повноважень парламенту, зокрема щодо прийняття законів у відповідній сфері, здійснення парламентського контролю над діяльністю органів виконавчої влади, у тому числі в частині діяльності, пов’язаної з європейською інтеграцією, визначення основних напрямів зовнішньої політики тощо.

Протягом тривалого часу парламентський вплив на євроінтеграційні процеси суттєво поступався президентському. Діяльність парламенту як органу в системі інституційного забезпечення протягом ряду років зводилася в основному до законодавчого забезпечення євроінтеграційних процесів та проведення парламентських слухань з відповідної проблематики. Враховуючи загальну низьку ефективність парламентських слухань як інструменту парламентського контролю у сфері виконавчої влади, можна з впевненістю констатувати, що роль парламенту у сфері європейської інтеграції (як і зовнішньополітичного курсу в цілому) зводилася переважно до втілення в законодавстві політики, визначеної Президентом.

Посилення ролі парламенту як органу інституційного забезпечення євроінтеграції відбулося в 2002 році після створення Комітету з питань європейської інтеграції. До головних завдань цього комітету було віднесено здійснення законопроектної роботи в частині наближення українського законодавства до законодавства Європейського Союзу, запобігання прийняттю нормативно-правових актів, що не відповідають європейському праву, УПС, нормам і принципам СОТ, зобов’язанням України в рамках Ради Європи; здійснення парламентського контролю над виконанням органами влади та місцевого самоврядування законодавчих актів з питань, що належать до компетенції Комітету; забезпечення міжпарламентських зв’язків і парламентського контролю в рамках співробітництва України з ЄС, НАТО, Радою Європи (спільно з Комітетом у закордонних справах), Асамблеєю Західноєвропейського Союзу; координація міжпарламентських зв’язків з європейськими країнами з питань євроекспертизи.

З утворенням у складі парламенту України Комітету з питань Європейської інтеграції цей процес значно активізувався. Саме з ініціативи Комітету було порушено питання про обов’язковість перевірки всіх законопроектів на предмет їх відповідності праву Європейського Союзу.

У перші ж місяці роботи Комітет суттєво доопрацював підготовлений на той час Урядом України проект Закону України про Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, який було прийнято 27 листопада 2002 року. На вимогу Комітету Концепцію було доповнено пунктом, який зобов’язував Кабінет Міністрів України підготувати і внести на розгляд Верховної Ради України проект Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу. Адже потреба в такому системоутворюючому законодавчому акті, який би систематизував, впорядкував та певною мірою реформував адаптаційний механізм, назріла давно.

До честі Центру європейського та порівняльного права, про який вже згадувалося вище, треба сказати, що ним досить швидко було організовано розробку проекту Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, і такий проект було внесено на розгляд Верховної Ради України.

Однак тодішнім Президентом України Л. Кучмою було застосовано право вето щодо Загальнодержавної програми адаптації. Пропозиції, надіслані Адміністрацією Президента, носили швидше редакційний характер і суті закону не змінювали, а лише відтягнули час його прийняття. Зрештою, після повторного розгляду Закон про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу набув чинності 18 березня 2004 року.

Законом України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу» від 18 березня 2004 року (далі – Програма) встановлюється порядок взаємодії парламенту й органів виконавчої влади в галузі адаптації законодавства. Так, кожен законопроект, внесений до Верховної Ради, протягом семи днів має подаватися до Комітету з питань європейської інтеграції для визначення належності законопроекту за предметом правового регулювання до сфер, правовідносини в яких регулюються правом ЄС (тобто чи підлягає він євроекспертизі).

Законопроекти, які згідно з висновком Комітету підлягають євроекспертизі, протягом трьох днів передаються до Міністерства юстиції для підготовки експертного висновку щодо відповідності законопроектів праву Європейського Союзу. Міністерство юстиції у двадцятиденний термін готує експертний висновок щодо відповідності законопроектів acquis communautaire і передає його до Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції для підготовки пропозицій щодо доцільності прийняття законопроекту Верховною Радою України і термінів набрання ним чинності.

В цілому позитивно оцінюючи факт прийняття закону, яким регулюється порядок здійснення адаптації законодавства, слід визначити низку його недоліків, які пов’язані з інституційним забезпеченням процесу адаптації. Зокрема, Програма не передбачає:

можливості здійснення парламентським Комітетом з питань європейської інтеграції євроекспертизи законопроектів або, принаймні, замовлення такої експертизи в незалежних експертних установах, що частково знижує рівень ефективності парламентського контролю над процесом адаптації законодавства;
можливості передачі галузевих законопроектів на експертизу відповідним ЦОВВ. Таким чином, Мінюст відповідатиме за проведення експертизи фактично всього масиву галузевого законодавства України, в розробці якого не беруть участі ЦОВВ. Слід зауважити, що виникають небезпідставні сумніви з приводу спроможності до такої роботи установи, яка укомплектована кадрами з переважно юридичною освітою;
механізмів (у тому числі інституційних) аналізу на предмет відповідності законодавству ЄС законопроектів, що виносяться на друге (третє) читання;
порядку проведення експертизи на предмет відповідності вимогам законодавства ЄС пропозицій та зауважень Президента до прийнятого парламентом закону.

Теперішня діяльність парламентського комітету з питань європейської інтеграції зводиться, фактично, до перевірки проектів законодавчих актів на предмет їхньої відповідності до права ЄС. З огляду на те, що в секретаріаті Комітету працює 10 чоловік, робити це надзвичайно складно. На жаль, серед українських депутатів досі немає розуміння важливості створення у складі парламенту повноцінного Комітету з широкими повноваженнями на зразок тих, які існували в країнах, що у травні 2005 року стали членами Європейського Союзу, зокрема Литва, Естонія, Латвія, скандинавські країни.

У цих країнах Комітет з європейських справ (КЄС) займає особливе місце серед парламентських комітетів; це випливає з того, що діяльність, раніше пов’язана з інтеграцією цих країн до ЄС, а зараз – із членством у Євросоюзі, вважається пріоритетним напрямком державної політики.

У зв’язку з тим, що європейська проблематика охоплює різні сфери як внутрішньої, так і зовнішньої політики і передбачає наявність відповідних професійних знань, до складу КЄС обираються члени інших спеціалізованих комітетів парламенту; часто це є голови або заступники голів цих комітетів. У схемі пріоритетності заходів парламенту засідання КЄС займають друге місце після пленарних засідань і передують засіданням інших комітетів та засіданням парламентських комісій.

На рівні секретаріатів комітетів також існує тісний взаємозв’язок. У секретаріаті кожного парламентського комітету є радник з європейських питань, який знаходиться у постійному зв’язку із секретаріатом КЄС на всіх етапах законодавчого процесу. Радники з європейських питань, зокрема, беруть участь у засіданнях КЄС. Таким чином, і на рівні депутатів, і на рівні працівників апарату існують двосторонні зв’язки між КЄС та іншими парламентськими комітетами.

Також на двох рівнях існує взаємозв’язок між Комітетом та урядом. По-перше, члени парламенту обов’язково запрошувалися на засідання урядової комісії з питань європейської інтеграції, яка працювала до моменту вступу балтійських країн до ЄС. Члени Комітету та працівники секретаріату Комітету, кожен з яких веде окремі сфери, пов’язані з членством у ЄС, тісно співпрацюють з відповідними міністерствами та відомствами. Працівники секретаріату на постійній основі беруть участь у засіданнях робочих груп в міністерствах та відомствах. По-друге, представлення національної позиції держави у Раді ЄС у Комітеті здійснюється лише відповідними міністрами або їх заступниками.

У Верховній Раді на сьогодні Регламент не дозволяє бути одночасно членом двох комітетів. Однак слід враховувати, що Європейський Комітет у парламенті є унікальним утворенням, адже європейська інтеграція – це діяльність у всіх сферах внутрішньої та зовнішньої політики країни. Для того, щоб компетентність членів цього комітету не викликала сумнівів, а його рішення сприймалися б як авторитетні, необхідно запровадити інший принцип формування Комітету з питань європейської інтеграції, обираючи туди членів інших комітетів та призначивши Головою Комітету віце-спікера парламенту.

Рекомендації

Під час побудови нової системи інституційного забезпечення адаптації законодавства України варто враховувати недоліки попередньої (точніше – нині чинної), уважно дослідити досвід країн, які спромоглися до успішного діалогу з Європейським Союзом, а також виходити з принципу створення в Україні парламентсько-президентської республіки.

В загальному вигляді рекомендації щодо створення нової системи інституційного забезпечення європейської політики можна окреслити таким чином:

слід розглянути питання про доцільність функціонування низки координаційних структур в галузі адаптації законодавства (Державна рада з питань європейської і євроатлантичної інтеграції України, Уповноважений України з питань європейської і євроатлантичної інтеграції, Національна рада з питань адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу), що були створені згідно з Указами Президента України. Водночас актуалізується питання передачі повноважень щодо загального управління адаптацією законодавства інституції, створеній на базі Кабінету Міністрів, – Координаційній раді з адаптації законодавства, що функціонує відповідно до базового закону в галузі адаптації;
доцільним видається перегляд порядку формування та розширення компетенції парламентського Комітету з питань європейської інтеграції, Головного юридичного управління Верховної Ради в галузі адаптації законодавства з метою підвищення спроможності парламенту здійснювати належний контроль над цією діяльністю.

Тамара БУРЯЧОК,
Головний консультант
Секретаріату Комітету Верховної Ради України
з питань Європейської інтеграції

Наталя КЛЮК,
Консультант Секретаріату
Комітету Верховної Ради України
з питань Європейської інтеграції

Габріел Асланян,
Експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь