ЄВРОПЕЙСЬКА ІНТЕҐРАЦІЯ УКРАЇНИ: ОЦІНКА В ЗАГАЛЬНОЄВРОПЕЙСЬКОМУ КОНТЕКСТІ

Протягом останніх семи років Україна активно декларує свої євроінтеґраційні наміри. Однак реальний поступ у цьому напрямі досі не такий відчутний, як того хотілося б більшості українських громадян. Спробуймо проаналізувати перспективи України на шляху до ЄС у загальноєвропейському контексті.

Ступінь інтеґрованості України з Європейським Союзом

Передусім слід визначитися, як глибоко Україна інтеґрувалася до ЄС за 7 років, відколи євроінтеґрацію було проголошено головним державним пріоритетом. Для цього потрібно згадати ступені можливої інтеґрації з/до Союзу третіх країн. Тож усвідомлюючи деяку вибірковість та можливу неповноту запропонованих нижче віх, вдамося до такої класифікації інтеґраційних етапів:

зона вільної торгівлі (ЗВТ);
митний союз щодо промислових товарів;
встановлення безвізового режиму;
вільний рух товарів, послуг, капіталів та робочої сили (без поширення на сільське господарство та рух товарів, що походять з третіх країн);
входження до Шенґенського візового простору;
інституційне приєднання до ЄС;
входження до простору євро.

Слід зауважити також, що ЄС, як правило, не створює зону вільної торгівлі з третьою країною, що не є членом СОТ, а отже, вступ країни до Світової організації торгівлі можна вважати передумовою чи «нульовим» етапом її інтеґрації до Євросоюзу.

Проходження цих етапів не завжди відбувається у хронологічному порядку. Так, Норвегія та Ісландія приєдналися до Шенґенського візового простору, не вступаючи до Євросоюзу, водночас Велика Британія, Ірландія та 10 нових держав-членів, будучи повноправними членами ЄС, до цього простору не входять. До того ж, згідно з угодами про вступ на певний період обмежена свобода працевлаштування громадян нових держав-членів у більшості держав-ветеранів ЄС, але такі обмеження не поширюються на громадян Норвегії, Ісландії та Ліхтенштейну.

Окреме питання – візовий режим, що не пов’язаний з глибиною економічної інтеґрації третіх країн до Євросоюзу. Так, з держав-сусідів в’їжджати до ЄС без віз можуть лише громадяни Ліхтенштейну, Норвегії, Ісландії, Швейцарії, Румунії, Болгарії, Хорватії та Ізраїлю, проте з не-сусідів цим привілеєм тішаться, окрім громадян США, Японії, Канади також, приміром, венесуельці, уругвайці, ґватемальці, нікараґуанці, гондурасці, чилійці, бразильці та аргентинці (що змушує замислитися про необхідність та виправданість жорсткості візового режиму ЄС щодо українських громадян).

Зробивши такі застереження, порівняємо глибину інтеґрації України до ЄС з європейськими та середземноморськими країнами, що не входять до складу Союзу.

З наведеної таблиці чітко видно, що за ступенем реальної (не потенційної) інтеґрованості до ЄС Україна пасе задніх у другому десятку держав, що мають з Євросоюзом спільний кордон чи не мають такого, проте на яких ЄС поширив європейську політику сусідства.

З одного боку, нас випереджають майже усі середземноморські країни – учасниці Барселонського процесу, що має на меті, зокрема, створити до 2010 року Середземноморську зону вільної торгівлі. З них Ізраїль та Палестинська автономія вже сьогодні мають з ЄС повноцінну ЗВТ. Решта середземноморських держав, окрім Сирії та Лівії, уклали з ЄС європейсько-середземноморські угоди про асоціацію (ЄСУА), що передбачають скасування Спільнотою ввізних мит на промислові товари, що походять з цих країн, з моменту набрання чинності зазначеними угодами та скасування цими країнами протягом наступних 12 років ввізних мит на промислові товари, вироблені на території Спільноти.

З іншого боку, Хорватія та Македонія уклали з ЄС угоди про стабілізацію та асоціацію (УСА), що також передбачають створення асиметричних ЗВТ від моменту набрання чинності цими угодами, а також перехідні періоди тривалістю відповідно 6 та 10 років щодо скасування мит на товари, що походять зі Спільноти. Враховуючи, що на сьогодні Албанія, Молдова, Грузія та Вірменія вже є членами СОТ і це, безумовно, полегшить їхні перемовини з ЄС про створення ЗВТ, ми залишаємося в ар’єргардному євроінтеґраційному загоні разом з авторитарними Білоруссю, Азербайджаном, Алжиром, Сирією та Лівією, а також обтяженими важкою спадщиною збройних міжусобиць Сербією і Чорногорією та Боснією і Герцеговиною.

З умовних восьми етапів, які мають подолати країни, що бажають повністю інтеґруватися до Об’єднаної Європи, ми досі не пройшли жодного

Прикрий для України факт, але слід визнати, що з умовних восьми етапів, які мають подолати країни, що бажають повністю інтеґруватися до Об’єднаної Європи, ми досі не пройшли жодного.

Україна та Європейська політика сусідства

Усвідомлення потреби перевести взаємин Україна – ЄС у якісно новий формат почалося доволі давно. Принаймні від 1998 року українська влада прагнула виробити принципово нову парадигму стосунків з ЄС, що ґрунтувалася б на визнанні Євросоюзом перспективи повноцінної інтеґрації до нього нашої держави. В контексті такого підходу майбутні досягнення у співпраці з ЄС (створення зони вільної торгівлі, лібералізація, а в перспективі й повне скасування візвого режиму тощо) вітчизняна еліта розглядала переважно як проміжні етапи на шляху досягнення головної мети. На жаль, протягом тривалого часу амбітні євроінтеґраційні плани нашої держави наштовхувалися на більш ніж стримане ставлення європейських еліт.

Це було пов’язано з переконанням європейських лідерів в тому, що повномасштабній інтеґрації Укаїни до ЄС має передувати інтеграція українського суспільства до загальноєвропейської системи вартостей. Крім того, невід’ємним елементом інтенсифікації взаємин та переходу їх на якісно новий щабель мали стати докорінні економічні перетворення в Україні.

Головним міжнародно-правовим документом, що регулює взаємини України з Євросоюзом, є Угода про партнерство і співробітництво між Україною та Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами від 14 червня 1994 (УПС), що набрала чинності 1 березня 1998 року. УПС укладено строком на 10 років, але вона передбачає можливість щорічної пролонгації. Ця угода охоплює більшість сфер двосторонньої співпраці і закладає правове підґрунтя взаємин України з Євросоюзом. Однак, не зважаючи на засадничий характер Угоди, зобов’язаня, закріплені в ній, часто позбавлені часової визначеності. Крім того, виходячи з буквального розуміння тексту УПС, важко визначити критерії оцінки успішності імплементації положень Угоди, що призвело до розбіжностей між сторонами в таких оцінках та додаткові вимоги – передусім з боку ЄС до України.

Названі вище причини та нові реалії, пов’язані з розширенням ЄС та наближенням його безпосередньо до кордонів України, породили потребу в додатковій правовій регламентації взаємин між сторонами, ба й у радикальнішому перегляді правової бази цих взаємин. 11 березня 2003 року Європейська Комісія оприлюднила Повідомлення для Ради та Європарламенту “Ширша Європа – сусідні країни: нова структура взаємин з нашими східними та південними сусідами”, в якій виклала власне бачення засад стосунків із сусідніми державами, що не є членами ЄС та не мали на той момент перспективи членства. До держав-сусідів було віднесено європейські країни, що не входять до Європейського економічної простору, а також країни Південного та Східного Середземномор’я (крім Туреччини). Головною ідеєю Повідомлення є перспектива лібералізації торгівельних стосунків з країнами-сусідами, а також поширення на них чотирьох свобод (вільний рух товарів, послуг, капіталу та робочої сили) в обмін на «конкретні досягнення, що свідчитимуть на користь спільних вартостей та про ефективну реалізацію політичних, економічних та інституційних реформ, зокрема у сфері адаптації національного законодавства до acquis communautaire». Першочерговою умовою запровадження такого преференційного режиму з боку ЄС була названа успішна імплементація країною-сусідом індивідуального плану дій, розробленого за участі обох сторін.

22 лютого 2005 року в рамках засідання Ради з питань співробітництва Україна – ЄС підписано двосторонній План дій (ПД), розрахований на три роки. Фактично, ухвалення ПД означало продовження діалогу між Україною та ЄС у форматі Угоди про партнерство і співробітництво, без піднесення його на принципово новий щабель. Інтенсифікація та поглиблення співпраці ставиться європейськими партнерами в залежність від виконання Україною широкого переліку вимог, передбачених ПД, зокрема й щодо наближення українського законодавства до європейського на підставі статті 51 УПС.

ПД містить, поряд із завданнями, положення про моніторинг їхнього виконання, що здійснюватиметься органами, створеними на иконання УПС. Протягом перших двох років після ухвалення Плану дій має здійснюватись попередня оцінка його імплементації. Загальний строк дії документа обмежено трьома роками, тобто строком, який залишився до закінчення дії УПС.

Ухвалення Плану дій свідчить передусім про небажання європейської сторони принаймні протягом трьох найближчих років порушувати та обговорювати питання набуття Україною членства в ЄС

Подібні до українського плани дій (з урахуванням індивідуальних особливостей) були запропоновані також низці інших партнерів, з якими Євросоюз намагається реалізовувати європейську політику сусідства, зокрема: Йорданії, Ізраїлю, Молдові, Марокко, Палестинській Автономії, Тунісу. Таким чином ЄС продемонстрував однакове ставлення до країн, що згідно з установчими документами Євросоюзу мають право претендувати на членство в Союзі та проголошують своєю метою вступ до нього, і країн, що не мають перспективи вступу та не декларують відповідних намірів. Відтак, ухвалення ПД свідчить передусім про небажання європейської сторони принаймні протягом трьох найближчих років порушувати та обговорювати питання набуття Україною членства в ЄС.

Одним із очевидних недоліків запропонованого Україні Плану дій є недостатня конкретність його положень. Вони відображають лише загальне бачення Євросоюзом напрямів подальшої роботи. Таким чином, ПД не виправдав очікувань, що він суттєво доповнить та деталізує створену в 90-х роках минулого століття договірну базу двосторонніх взаємин.

Навіть досить побіжний аналіз Плану дій свідчить про те, що сподівання української сторони на його збалансованість (у сенсі повноцінного врахування інтересів обох партнерів) не виправдалися. За окремими винятками, проект більше скидається на нове “домашнє завдання” для України. Причому надскладне завдання. Оскільки важко уявити повноцінну реалізацію протягом трьох років того переліку зобов’язань, що їх Україна взяла на себе, ухваливши ПД. Воднораз ЄС стверджує, що лише належне виконання завдань, зафіксованих в ПД, дозволить Україні сподіватися на подальший прогрес у двосторонніх стосунках.

Серйозно порушувати питання про створення ЗВТ варто лише після надання Україні статусу країни з ринковою економікою, входження її до Світової організації торгівлі та належного виконання УПС, потенціал якої досі використано не повністю. Під час переговорів про укладення Плану дій українська сторона неодноразово порушувала питання про визначення конкретних термінів укладення Угоди про ассоціацію європейського типу. Навіть висловлювалися побажання ухвалити таку угоду в пакеті з угодою про створення ЗВТ. Однак позиція ЄС однозначна: відповідні питання можна буде серйозно обговорювати лише після того, як Україна виконає політичні пріоритети ПД, а Євросоюз відкорегує свою стратегію щодо України.

Іншим поясненням того, що європейські партнері послідовно відмовляються надати Україні європейську перспективу, може служити той тягар, який ЄС взяв на себе внаслідок нещодавнього розширення та очікуваного приєднання нових країн Східної та Південної Європи. В цьому контексті слід згадати про солідарність, яке є ключовим поняттям Об’єднаної Європи. Саме солідарність спонукає багатші країни допомагати біднішим, біднішим дозволяє долучатися до заможного життя багатших і їм разом, попри всі перешкоди та кризи, й надалі здійснювати безпрецедентний проект під назвою «Європейський Союз». Водночас європейська солідарність, як і європейська інтеґрація, має різний рівень «напруги». З певною часткою умовності її можна схематично зобразити у вигляді концентричних кіл. Франко-німецький союз в центрі, потім країни Бенілюксу та Італія, далі – Іспанія, Португалія, Греція, Австрія та Фінляндія, потому – Велика Британія, Ірландія, Данія та Швеція, нарешті десять новачків та країни, що входять до Європейського економічного простору: Норвегія, Ісландія, Ліхтенштейн, а також Швейцарія (що не входить до ЄЕП), ще далі – Румунія й Болгарія, за ними – Туреччина та балканські країни, і, нарешті, «сусіди» ЄС.

Допомога в ЄС розподіляється загалом такими самими концентричними колами, через що, наприклад, французькі фермери отримують дотації, значно більші за польських. Аби проілюструвати згадане вище твердження, можна навести один приклад. Упродовж останніх 10 років загальна допомога Україні з боку ЄС сягнула 1,072 млрд. євро – приблизно стільки ж Євросоюз виділяв Польщі щорічно кілька останніх років перед вступом останньої до Союзу. А за рік, що минув від вступу до ЄС, польські фермери отримали прямих дотацій на суму в 1,5 млрд. Нагадаю, що Польща майже удвічі менша за Україну за територією, і майже на 20% (9 млн. осіб) за кількістю населення.

Звідси постає питання, чи може Україна без допомоги з боку Євросоюзу здійснити усі потрібні перетворення. Враховуючи досвід нових членів Євросоюзу, є підстави сумніватися в цьому. Оскільки рівень технічної та фінансової підтримки країнам-кандидатам з боку Союзу був надзвичайно високим і на декілька порядків перевищував ту допомогу, яка надається Україні за програмою Тасіs. Напевно, доцільно було б розробити для України спеціальну програму допомоги, аналогічну програмам, що діяли для колишніх та нинішніх країн-кандидатів. Оскільки концепція “Ширша Європа” передбачає перспективу поширення на країни-сусідів низки свобод спільного ринку, такий хід був би цілком виправданим. Воднораз ЄС пов’язав збільшення технічної допомоги з досягненням прогресу в імплементації двостороннього Плану дій, що виглядає цілком закономірним. Також потрібно враховувати, що значні розміри нашої держави та кількість населення вимагатимуть від ЄС залучення доволі значних ресурсів.

Європейська солідарність має ще один дуже важливий аспект. Солідаризується не лише Союз з країнами-кандидатами, а й вони з Союзом. Перспектива членства, а тим паче отримання статусу офіційного кандидата на вступ до ЄС, є дуже потужним стимулом для проведення радикальних реформ у країнах з перехідною економікою або, як їх ще часто називають, «молодих демократіях». Адже щоб зважитися на кардинальні перетворення, потрібно мати глобальну мету, що може виправдати в очах населення шокову терапію, й досвідчених провідників, що готові розділити з реформаторами відповідальність за наслідки реформ. І тут роль ЄС не порівняти з МВФ чи Світовим банком: якщо останні ризикують хіба що капіталами (до того ж не власними), то ЄС зобов’язується жити з реформованою країною у спільному європейському домі.

Дискусія про те, чи може посткомуністична країна трансформуватися в європейську демократію без перспективи членства в ЄС, має суто теоретичний характер – історії до сьогодні такі прецеденти невідомі

Підсумовуючи, не зайве нагадати, що дискусія про те, чи може посткомуністична країна трансформуватися в європейську демократію без перспективи членства в ЄС, має суто теоретичний характер – історії до сьогодні такі прецеденти невідомі.

Ступінь відповідності України політичному критерію інтеґрації до ЄС

Аналіз актів первинного законодавства Європейського Союзу спонукає до висновку, що досягнення відповідності копенгагенським критеріям має чіткі хронологічні пріоритети. Спроможність національної економіки витримувати конкурентний тиск в умовах єдиного ринку та прийняття acquis communautaire теоретично мають бути досягнуті на момент вступу до ЄС нової держави, тобто вже по завершенню переговорів між країною-кандидатом та Європейським Союзом (зауважимо принагідно, що основним предметом цих переговорів є визначення кількості та тривалості перехідних періодів, протягом яких новий член ЄС може не відповідати тим чи іншим окремим критеріям членства). Водночас відповідність держави першому копенгагенському критерію є єдиною передумовою для подання офіційної заявки про вступ до Євросоюзу та, відповідно, початку офіційних переговорів.

Стаття 49 чинного нині Договору про Європейський Союз дослівно зазначає: «Будь-яка європейська держава, що шанує принципи, сформульовані в частині першій статті 6, може звернутися з поданням щодо набуття членства в Союзі», а частина перша статті 6 своєю чергою говорить про те, що «засадничими принципами Союзу є спільні принципи всіх держав-членів – свобода, демократія, шанування прав людини та засадничих свобод, верховенство права». Договір про запровадження Конституції для Європи, покликаний згодом заступити Договір про ЄС, базується на тих же засадничих позиціях. Частина друга статті І-1 та частина перша статті І-58 майбутньої конституції Євросоюзу майже дослівно декларують, що «Союз відкритий усім європейським державам, що шанують його вартості й віддані справі їхнього спільного поширювання». Ці вартості перераховано в статті І-2: шана до людської гідності, свобода, демократія, рівність, верховенство права та шанування прав людини, зокрема прав тих осіб, що належать до меншин.

Можна подивитися на цю проблему й під іншим, історичним, кутом зору. ЄС за всю свою історію лише кілька разів відхиляв заявки про набуття членства в Союзі (а радше в Спільноті, оскільки Союзу тоді ще не існувало): 1987 року невдача спіткала Марокко, 1990 – Туреччину. Заради справедливості слід згадати й про відхилене Європейською економічною спільнотою клопотання франкістської Іспанії про асоціацію з ЄЕС та приєднання до Спільноти. Окрім випадку Марокко, що не відповідає засадничому географічному критерію членства в ЄС, і Іспанії, і Туреччині було відмовлено розпочати перемовини головним чином через авторитарність режимів, що правили в цих країнах на час подання заявок – після того, як автократії поступилися місцем цілком легітимним демократичним урядам – ЄС розпочав з цими країнами переговори про вступ.

Тут ми бачимо, що з точки зору хронологічної послідовності виконання копенгагенських критеріїв Ради Європи є правдивим передпокоєм Євросоюзу. Так, зокрема, стаття 3 Статуту РЄ вимагає від кожного члена цієї організації «визнати принципи верховенства права та шанування прав людини і засадничих свобод всіма особами, що знаходяться під його юрисдикцією». Усі держави-члени ЄС є водночас членами Ради Європи, а стаття 6 Договору про Європейський Союз містить пряме посилання на один з основних документів Ради Європи: «Союз шанує засадничі права, що їх гарантовано Європейською Конвенцією про захист прав людини та засадничих свобод, підписаною 4 листопада 1950 року в Римі, та що випливають із конституційних традицій, спільних у державах-членах, і трактує їх як загальні принципи прáва Спільноти».

Отож природно, що Євросоюз, аналізуючи поступ України на шляху демократизації, зважатиме насамперед на те, як цей поступ оцінює Рада Європи. У цьому контексті нагадаємо, що Україна досі не виконала в повному обсязі зобов’язань, узятих на себе під час вступу до цієї поважної панєвропейської організації, а також є однією з небагатьох країн, щодо яких ПАРЄ продовжує моніторинг виконання цих обов’язків та зобов’язань.

Згідно з Резолюцією ПАРЄ від 5 жовтня 2005 року за № 1466 (2005) про виконання обов’язків та зобов’язань Україною основними проблемами становлення демократії в Україні є:

1) брак законів про функціонування гілок влади, як цього вимагає Конституція України, зокрема законів про Президента України та Кабінет Міністрів України, а також закону про Регламент Верховної Ради України;

2) слабкість контрольної функції парламенту, що має бути посилена через схвалення закону про тимчасові слідчі та спеціальні комісії Верховної Ради;

3) брак законодавчо закріплених гарантій та умов діяльності парламентської опозиції;

4) наявність державних телерадіокомпаній, що наразі не перетворені в канали суспільного мовлення згідно з відповідними стандартами Ради Європи;

5) наявність чисельних друкованих засобів масової інформації, заснованих органами державної влади та місцевого самоврядування, що мають бути роздержавлені;

6) непрозорість власності на засоби масової інформації;

7) нерівні умови діяльності засобів масової інформації, обумовлені законом 1997 року про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів;

8) потреба ратифікувати Європейську конвенцію про транскордонне телебачення;

9) невідповідність нової редакції закону про телебачення та радіомовлення стандартам Ради Європи та рекомендаціям її експертів;

10) нагальна потреба продовжувати судову реформу з метою забезпечити незалежність та ефективність судової влади, зокрема через:

підпорядкування Державної судової адміністрації судовій гілці влади;
передання судовій гілці влади повноважень з призначення голів судів;
забезпечення судової системи всіма потрібними для її ефективної діяльності ресурсами (насамперед – для функціонування адміністративних судів, що уповноважені розглядати виборчі спори);
забезпечення гарантованого законом рівня оплати праці суддів;

11) оновлення складу Конституційного Суду України, аби зробити спроможним його подальше функціонування;

12) брак нового закону про адвокатуру, як того вимагає підпункт 11.ix. висновку ПАРЄ № 190, та відповідно до принципів Ради Європи і практики Європейського Суду з прав людини;

13) невідповідність ролі та функцій прокуратури вимогам підпункту 11.vi. висновку ПАРЄ № 190 та пункту 9 Перехідних положень Конституції України 1996 року, а також Рекомендації Парламентської Асамблеї № 1604 (2003) щодо ролі прокуратури в демократичному суспільстві, керованому верховенством права;

14) невідповідність Служби безпеки України стандартам Ради Європи, зокрема Рекомендації ПАРЄ №№ 1402 (1999) та 1713 (2005);

15) брак проекту нового Кримінально-процесуального кодексу та проекту цього Кодексу, що відповідав би стандартам Ради Європи;

16) статус Державного департаменту з виконання покарань, що досі не підпорядкований Міністерству юстиції, як того вимагає підпункт 11.vii. висновку ПАРЄ № 190 (1995), та брак на національному рівні незалежного органу зі спостереження за місцями тримання під вартою;

17) брак ратифікації:

Конвенції про корупцію у контексті кримінального права;
Конвенції Ради Європи про діяльність проти торгівлі людьми;
Протоколу №14 до Конвенції про захист прав людини та основних свобод;
Протоколу №12 до Європейської конвенції з прав людини;

Європейської соціальної хартії (переглянутої);

18) брак закону про виконання рішень Європейського Суду з прав людини та невиконання рішень Європейського суду з прав людини, зокрема у справах Совтрансавто та Мельниченка;

19) недостатній демократичний контроль за діяльністю правоохоронних органів;

20) наявність випадків катувань та іншого поганого поводження з людьми, а також брак гарантій захисту проти свавільного або незаконного затримання;

21) брак системи безоплатної правової допомоги;

22) брак ефективного контролю за перехопленням комунікацій правоохоронними органами та брак спеціального законодавства, що має забезпечити такий контроль;

23) недосконале правове регулювання доступу до інформації, наявність випадків недотримання статті 34 Конституції України стосовно свободи інформації під час засекречування документів, а також нагальна потреба розсекретити всі офіційні документи, які були закриті для загального доступу з порушенням законодавства;

24) брак чітких правил повернення церковного майна, що їх вимагає підпункт 11.xi. висновку ПАРЄ № 190 (1995).

Окремим пунктом стоїть вимога ПАРЄ якнайшвидше розкрити справу Ґонґадзе, не обмежуючись притягненням до суду лише безпосередніх виконавців, а також інших резонансних справ періоду президентства Кучми. З цією вимогою щільно пов’язана інша – провести належну експертизу записів нібито зроблених Миколою Мельниченком та отримати його свідчення. Після того, як Україна програла справи проти Мельниченка та проти Мирослави Ґонґадзе у Страсбурзькому Суді, ці вимоги є наче лакмусовим папірцем спроможності нової влади урядувати в Україні на загальновизнаних в Європі демократичних засадах.

Іншою принциповою проблемою є те, що Україна, запроваджуючи конституційну реформу, знехтувала заувагами та рекомендаціями Венеціанської комісії, через що із набранням чинності змін до Конституції в Україні, зокрема, почне діяти імперативний депутатський мандат та буде відновлено загальний нагляд прокуратури за дотриманням законодавства. Ці положення є несумісними з засадами демократії, як їх розуміє та проголошує Рада Європи.

Водночас ПАРЄ визнала та привітала значний поступ України на шляху демократизації, відзначивши низку конкретних кроків, що їх було зроблено від часу оприлюднення попередньої Резолюції щодо виконання зобов’язань України перед Радою Європи.

Проте основним індикатором глибини та ефективності змін, які відбуваються в Україні після президентських виборів та пов’язаних з ними подій, що отримали назву «Помаранчева революція», безумовно стануть парламентські вибори 2006 року.

У Резолюції ПАРЄ від 5 жовтня 2005 року за № 1466 (2005) підготовка та проведення парламентських і місцевих виборів у 2006 році відповідно до стандартів Ради Європи названі «головним тестом для нової влади» в Україні, а також стверджується, що саме «вибори 2006 року покажуть чи минула Україна точку неповернення на своєму шляху до по-справжньому демократичної європейської держави, що керується верховенством права». Не дивно, що в Плані дій ЄС-Україна, підписаному сторонами в Брюсселі 21 лютого 2005 року, одним з пріоритетів, виконанню якого слід приділити особливу увагу, названо «демократичне проведення парламентських (2006 р.) виборів в Україні у відповідності до стандартів ОБСЄ».

Отож, підбивати проміжні підсумки демократизації України, а отже і її відповідності першому копенгагенському критерію доцільно буде навесні наступного року.

Ступінь відповідності України економічному критерію інтеґрації до ЄС

Неготовність вітчизняної економіки витримувати конкурентний тиск європейської – один із улюблених аргументів українських «європесимістів». У зв’язку з цим цікаво порівняти структуру економіки та макроекономічні показники України з відповідними показниками держав, що відповідають засадничому географічному критерію «європейськості» (а отже претендують чи можуть у майбутньому претендувати на членство в Союзі), Росії та середніми показниками в ЄС.

Неупереджений аналіз наведених цифр свідчить, що розрив між основними економічними показниками держав, за якими офіційно визнано статус кандидатів на вступ до ЄС (Туреччина, Хорватія, Македонія), а також тих, хто вже завершив перемовини про вступ (Болгарія та Румунія) і має невдовзі переступити поріг Об’єднаної Європи, та середніми показниками в Союзі радикально більший за розрив між аналогічними показниками цих держав і України. Більш того, скажімо, відсоток працездатного населення, задіяного у сільському господарстві (критичний для ЄС показник з огляду на спільну сільськогосподарську політику Спільноти!), у нас значно більший, ніж у Туреччини чи у Румунії, що за кількістю населення та територією складають разом з Україною трійку лідерів серед країн, що мають шанс і висловили бажання колись приєднатися до Євросоюзу.

Задля об’єктивності слід нагадати, що Україна досягла таких показників, не маючи ані торгівельних преференцій, ані допомоги з боку ЄС, співмірної з країнами-кандидатами. Отже, є всі підстави сподіватися, що вітчизняна економіка, отримавши імпульс від надання нашій країні чіткої європейської перспективи, пов’язані з нею серйозні західні інвестиції та допомогу у проведенні важких, але необхідних для неї структурних реформ, не пастиме задніх не лише серед кандидатів, але й серед нових (від 2007 року) держав-членів Євросоюзу.

Водночас слід визнати, що на сьогодні економіки авторитарних Білорусі, Росії та Азербайджану інтеґрованіші за українську з економікою ЄС та мають ближчу до економіки ЄС структуру. Звичайно не можна забувати, що 95% азербайджанського експорту до ЄС, 63% російського і 49% білоруського – мінеральні продукти, але ж і структура українського експорту до Євросоюзу далека від ідеальної: 32% – недорогоцінні метали та вироби з них і 25% – ті самі мінеральні продукти. Структура імпорту з ЄС в усіх чотирьох країнах схожа – її левову частку складають товари так званої машинерії (механічне обладнання, машини та механізми, електрообладнання та їхні частини). Це ще раз свідчить, що економічна співпраця та інституційна інтеґрація – дві відмінні парадигми побудови взаємин з ЄС: у підвалинах першої лежить прагматичний розрахунок та взаємна економічна вигода (другим та четвертим за обсягами товарообігу партнерами ЄС є відповідно Китай та Росія), друга ґрунтується на фундаменті спільних вартостей, серед яких економічна потужність посідає далеко не перше місце.

Третій Копенгагенський критерій чи наскільки українське законодавство слід наближувати до acquis communautaire

Задля здійснення зваженої оцінки реальної наближеності України до ЄС слід оцінити відповідність вітчизняного законодавства загальноєвропейському або ступінь прийняття нашою державою acquis communautaire. В цьому контексті необхідно зробити низку застережень.

У одному з інтерв’ю колишній віце-прем’єр-міністр України з євроінтеґраційних питань назвав неадаптованість національного законодавства до acquis communautaire однією з основних причин, через які, на його думку, питання членства України в ЄС є на сьогодні неактуальним. Доволі дивна заява для людини, що обіймала посаду головного євроінтеґратора країни. Річ у тім, що умови та строки прийняття acquis communautaire є зазвичай основною темою перемовин про вступ між державою-кандидатом та Європейським Союзом, а отже, починати інтенсивну уніфікацію національного законодавства із законодавством ЄС до початку офіційних перемовин означає бігти попереду паротяга.

Так, переговори з державами Центральної Європи та Балтії, що у травні 2004 року приєдналися до ЄС, починалися з того, що Єврокомісія підготувала для них так звану «Білу Книгу ЄС», що містила ґрунтовний огляд цілого масиву acquis communautaire, розбитого на 31 галузевий розділ. Після того представники Єврокомісії та держав-кандидатів спільно проаналізували відповідність окремих галузей національного законодавства acquis. У результаті такого «скринінгу» сторони спільно визначили, що саме у законодавстві країн-кандидатів не відповідає законодавству Спільноти. Далі розділ за розділом кандидати намагалися забезпечити собі якомога довші перехідні періоди в імплементації тих чи інших положень acquis, тобто обсяг і тривалість застосування норм національного законодавства, що суперечать загальноєвропейському, вже після приєднання до Союзу.

До того ж, Україні не можна забувати, що acquis communautaire не є ідеальним законодавством. З одного боку, воно є наслідком складного компромісу між державами-членами, що представлені в Раді, Єврокомісією та Європейським Парламентом. З іншого, acquis – це законодавство не розвитку, не економічного прориву, а радше збереження досягнутого комфорту, обтяжене великими соціальними гарантіями. Саме через це за показниками зростання ВВП Євросоюз (із 2,4%) посів 2004 року 159 місце у світі. Для порівняння: Україна (з 12%) посіла 7-ме місце, Китай (з 9,1%) поділив з Казахстаном 12-те та 13-те місця, Туреччина (з 8,2%) посіла 23-тє, Росія (з 6,7%) – 37-ме. Найдинамічніша за зростанням ВВП з держав-ветеранів ЄС Ірландія (5,1%) перебуває у світовому рейтингу лише на 75 й позиції, а найдинамічніша з новачків ЄС Латвія (7,60%) – на 28-ій.

Тому слід пам’ятати, що у правовому просторі ЄС комфортно жити й робити стабільний бізнес, проте аби економічно наздогнати Євросоюз, слід застосовувати інші, ліберальніші правила гри. І заміна цих правил на жорсткіші європейські – здебільшого предмет торгу, в якому можна виторговувати у Брюсселя значні фінансові вливання, високофахову експертну допомогу, серйозні прямі інвестиції тощо. Тому сліпо калькувати acquis communautaire сьогодні для України щонайменше недалекоглядно та неперспективно – набагато цікавіше, скориставшись відсутністю жорстких зобов’язань щодо адаптації національного законодавства до норм і стандартів ЄС, переймати європейські правові норми вибірково, виходячи насамперед з економічної доцільності такої адаптації, тобто приймати acquis ЄС a’la carte.

Готовність та спроможність ЄС до розширення

Аналізуючи шанси тієї чи тієї країни приєднатися до Євросоюзу не можна забувати про четвертий неписаний критерій членства в ЄС – готовність Євроспільноти прийняти до своїх лав нову державу. Низка криз, що спіткали Євросоюз цього року, свідчить про неготовність ЄС до подальшого ефективного розширення принаймні протягом певного часу, що наразі важко визначити. Нагадаємо лише основні з найбільших цьогорічних негараздів євробудівництва:

провал ратифікаційних референдумів щодо Договору про запровадження Конституції для Європи у Франції та Нідерландах і, як наслідок, скасування вже призначених референдумів у низці європейських країн та продовження ратифікаційного процесу на невизначений строк;
бюджетна криза, що виникла через неспроможність Великобританії, з одного боку, та Франції з Німеччиною, з іншого, домовитися про фінансові рамки євробюджету на 2007-2013 роки;
каталізована бюджетною суперечкою проблема невідповідності спільної сільськогосподарської політики Євросоюзу вимогам глобалізованої економіки та сучасним викликам;
безпрецедентний від часів Другої світової війни сплеск насильства та вандалізму, а також міжетнічної та міжрелігійної ворожнечі в країнах-засновниках ЄС (насамперед у Нідерландах та Франції).

Тут слід згадати також ухвалений цього року новий французький закон, згідно з яким усі угоди про розширення ЄС після вступу до Союзу Румунії та Болгарії ратифікуватимуться Францією винятково на національних референдумах. Водночас ставлення французів до перспективи поширення європейських кордонів яскраво виявилося під час референдуму щодо Євроконституції.

Наразі складається враження, що ЄС хоче, але не може загальмувати власне розширення. Так, на пропозицію привілейованого партнерства замість членства Туреччина відповіла Брюсселю звинуваченням у подвійних стандартах та невиконанні власних обіцянок. У результаті ЄС розпочав переговори з Туреччиною про вступ останньої до ЄС без визнання Анкарою легітимного кіпрського уряду, визнаного рештою світу. Складний політичний компроміс, в результаті якого почалися перемовини з Туреччиною, трохи несподівано зняв питання про неефективну співпрацю Хорватії з Гаазьким трибуналом. На черзі Македонія, щодо заявки якої вже готовий звіт Єврокомісії. А тим часом нові-держави члени, що складають близько третини населення ЄС, більш ніж удвічі відстають від основних середніх макроекономічних показників по Союзу.

Наразі слід зважати й на громадську думку жителів Євросоюзу. Дослідження Єврокомісії, проведене влітку 2005 року, засвідчило, що за повноправну участь України у євроінтеґраційному проекті виступає 45% опитаних громадян ЄС і 41% – проти, що з точністю до відсотка відтворює ставлення до євроінтеґрації Румунії, вступ якої до ЄС – питання, майже гарантовано вирішене. Щодо Туреччини результати опитування є значно песимістичнішими – відповідно 35% та 52%.

І схоже, у лабіринті суперечок та протиріч, частину з яких згадано вище, Євросоюз наразі не має консенсусу щодо питання, яким йому бути навіть у середньостроковій перспективі.

Серед “євроскептиків” уже сьогодні лунають думки про те, що, обумовлюючи поглиблення та інтенсифікацію співпраці з Україною виконанням нових вимог, Європейський Союз намагається забезпечити собі максимальний “простір для маневру”. Причому, брак будь-яких конкретних гарантій надати преференції нашій державі інколи розглядається як занадто «стримана» поведінка з боку європейських партнерів. Однак слід розуміти, що і Європейський Союз, і Україна (особливо у світлі теперішньої політичної й економічної ситуації) перебувають у процесі глибоких внутрішніх трансформацій з переважно невизначеним кінцевим результатом. За таких умов досить складно робити довгострокові прогнози щодо майбутнього двосторонніх взаємин. А це своєю чергою спонукає європейські еліти займати вкрай обережну та зважену позицію щодо євроінтеґраційних амбіцій країн-партнерів та здійснювати двосторонню співпрацю у форматі короткострокових планів дій.

Яскравим прикладом такого підходу є включення нашої держави до кола держав-реципієнтів концепції “Ширша Європа” поряд з тими країнами, що жодним чином не пов’язують своє майбутнє з членством у Євросоюзі. І хоча концепція не закриває остаточно перед Україною двері до ЄС, вона фактично “запроваджує мораторій” на обговорення цього питання протягом декількох наступних років – терміну дії двостороннього Плану дій.

З огляду на все, висловелене вище, Україні слід чітко й максимально прагматично сформулювати власні пріоритети та задачі в діалозі з ЄС, перш ніж форсувати якісну зміну парадигми своїх взаємин з Євросоюзом. Бо некритичне калькування досвіду країн-кандидатів на вступ до ЄС є для нашої держави малоперспективним і неефективним.

Висновки

Можна твердити, що Україна та ЄС лише шукають ефективну парадигму взаємин на ближче десятиріччя, а можливо й на довшу перспективу. Непрямим підтвердженням тому є згадка в Плані дій Україна-ЄС, підписаному в Брюсселі 21 лютого 2005 року, про «посилену угоду» (enhanced agreement) між Україною та Євросоюзом, можливість укладення якої буде розглянута та рамки якої буде визначено «за результатами досягнення цілей цього Плану дій та загального розвитку відносин Україна – ЄС». Термін «посилена угода» творці Плану дій обрали вочевидь свідомо, як навмисно невизначений за змістом та вмістом, бо досі у величезному масиві acquis ЄС немає жодного документу, що звався б Enhanced agreement.

У цій ситуації «навмисної невизначеності», окрім безумовних мінусів, є й певні плюси. Зокрема, Україна має час, аби спробувати ґрунтовно й докладно дослідити, що приховано за короткою абревіатурою EU, збагнути сильні й слабкі сторони Євросоюзу, реально зважити «ціну питання» потенційного вступу до ЄС, а відтак зрозуміти, чим ми готові офірувати заради інтеґрації до Євросоюзу і, головне, заради чого ці жертви. Якщо не змарнувати час, що його нам відпустила історія, Україна за 3-5 років може виявитися набагато підготовленішою до серйозних перемовин з Євросоюзом, ніж, наприклад, Румунія в другій половині дев’яностих.

Геннадій ДРУЗЕНКО,
Віце-президент Інституту європейської інтеґрації (Польща)

Залишити відповідь