СПІВПРАЦЯ ДЕРЖАВИ Й НЕУРЯДОВИХ ОРГАНІЗАЦІЙ У ПРОЦЕСІ АДАПТАЦІЇ ВІТЧИЗНЯНОГО ЗАКОНОДАВСТВА ДО ЗАКОНОДАВСТВА ЄС

Проблема участі громадськості в процесі формування та реалізації державної політики України сьогодні обговорюється надзвичайно активно. Особливого розмаху цей процес набув після «помаранчевої революції», в успішному результаті якої громадськість відіграла найбільш вагому роль. Сьогодні, після того, як бурхливі політичні хвилі стихли, можна підвести певні підсумки щодо питання залучення громадянського суспільства до процесу вироблення та реалізації державної політики. Одним з важливих та актуальних напрямків державної політики на теперішньому етапі є європейська інтеграція України і, як її ключовий елемент, адаптація вітчизняного законодавства до законодавства Європейського Союзу.

Враховуючи досвід, накопичений нашими сусідами, країнами Центральної та Східної Європи, що вже стали членами ЄС, можна констатувати досить вагому роль громадськості в інтеграційному процесі, особливо найбільш активної її частини – неурядових організацій (НУО). Однак ситуація з незалежними аналітичними центрами (НАЦ) дещо складніша. У доповіді з питань діяльності європейських НАЦ (think tanks), розміщеній на веб-сайті Euractiv (www.euractiv.com), вказується на те, що відповідні центри досі не повною мірою знайшли своє місце у процесі вироблення державної політики. Їхня роль не завжди належним чином оцінюється тими, хто ухвалює рішення. В цілому вважається, що вони мають досить обмежений вплив на державну політику та громадську думку, на відміну від своїх колег зі США. Найбільшою проблемою в цьому контексті є брак відкритості та складнощі з ефективним донесенням власної позиції. Постійним випробуванням для НАЦ є забезпечення достатнього рівня фінансування (державного чи приватного, з вітчизняних чи іноземних джерел). На думку Австрійського інституту міжнародних відносин, більшість європейських НАЦ перебувають у перманентному стані “бюджетної кризи”.

На жаль, в Україні громадськість сьогодні також не бере активної участі в процесі вироблення державної політики, включаючи адаптацію законодавства. В нашій країні досі не створено реальних механізмів залучення НАЦ до процесу адаптації, а ті, що створені, є здебільшого недієвими. Згідно з дослідженням стану розвитку неурядових організацій України, проведеним Творчим центром Каунтерпарт, лише 15% НУО співпрацюють з владними структурами на денній основі, на тижневій та місячній – 28% та 25% відповідно. Тільки незначна кількість НУО контактують з державними структурами щокварталу або щороку, і ще менша кількість НУО співпрацюють з державою нерегулярно. Переважно співпраця між НУО та державними структурами відбувається за ініціативою обох сторін (65%). У 28% НУО така співпраця відбувається з ініціативи НУО, а в 3% НУО – з ініціативи держави. Незважаючи на те, що НУО та владні структури співпрацюють досить часто, рівень співпраці залишається невисоким. Протягом 2003 року більшість НУО (41%) виконували спільно з органами влади від 1 до 2 проектів, не виконували спільних проектів 30% НУО. Понад чверть НУО 2003 року працювали в партнерстві з державними структурами над 3 і більше проектами. Головними перешкодами для НУО у співпраці з владою самі організації називають “нерозуміння корисності такої співпраці з боку владних структур” (68%) та відсутність у владних структур інформації про діяльність НУО (58%). Співпраця між неурядовими організаціями та владними структурами на регіональному рівні є кращою, ніж на національному рівні [1].

Вимоги щодо активізації участі громадськості в процесі прийняття рішень закладені в Плані дій “Україна – ЄС”, пункт 10 якого передбачає таку вимогу до нашої держави: “Забезпечити дотримання права на свободу об’єднань та залучення громадян до процедури прийняття рішень, у тому числі через організації громадянського суспільства.” Нагадаємо, що на виконання відповідної вимоги в Розпорядженні Кабінету Міністрів України від 22 квітня 2005 року № 117-р “Про заходи щодо виконання у 2005 році Плану дій Україна – ЄС” передбачено розробити Концепцію взаємодії держави з громадянським суспільством. Однак до цього часу зазначений документ розроблено не було. Більше того, у базовому нормативному документі з питань адаптації, Законі України «Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу», взагалі відсутні будь-які положення про участь громадськості в процесі адаптації. Таким чином, наприклад, нейтралізуються досить ліберальні положення чинного Закону України “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”, який передбачає можливість участі громадян, юридичних осіб та їх об’єднань на всіх етапах розробки проектів регуляторних актів у випадках, коли це передбачено законодавством.

Відтак сьогодні в Україні співпраця між органами влади та НАЦ здебільшого залежить від наявності відповідної волі у владному середовищі. Зазначені вище приклади слугують підтвердженням цьому, оскільки відповідні ініціативи були розвинуті лише завдяки бажанню співпрацювати у посадових осіб, що представляли ту чи іншу державну структуру. Водночас органи влади мають виходити з того принципу, що адаптація вітчизняного законодавства до законодавства ЄС передбачає суттєві трансформації в національній правовій системі, що матиме величезний вплив на систему відносин всередині країни. Отже, суспільство максимально зацікавлене якомога активніше брати участь у процесах, які великою мірою визначатимуть його долю.

Розглядаючи проблеми, що перешкоджають ефективній взаємодії НАЦ із органами влади, можна виділити головні з них:

ініціативи у галузі співпраці держави з НАЦ в Україні носять переважно безсистемний характер. Приємними виключеннями є співробітництво Комітету Верховної Ради України з питань європейської інтеграції з експертами, що представляють НУО, в межах Науково-експертної ради, яка діє при Комітеті, а також створення робочої групи з питань утвердження верховенства права в Україні при підкомітеті з питань юстиції, свободи та безпеки Комітету з питань співробітництва між Україною та ЄС, в якій беруть участь представники НАЦ;
співпраця органів влади з НАЦ є здебільшого неформалізованою (згадані вище приклади співпраці радше є виключеннями, які лише підтверджують загальне правило);
в Україні не створено системи прозорого бюджетного фінансування НУО, а також загальноприйнятої в демократичних країнах системи заохочень для вітчизняного бізнесу вкладати кошти в НУО, що викликає для громадського сектора необхідність звертатися здебільшого до іноземних джерел фінансування [2];
вітчизняні НАЦ так і не спромоглися до створення потужного об’єднання незалежних експертів, яке могло би здійснювати справді кваліфікований моніторинг процесу адаптації законодавства і до думки якого прислухалася б громадськість, а відповідно й органи влади. Сьогодні органи влади професійно співпрацюють переважно з окремими незалежними експертами, які представляють НУО;
робота органів влади та НАЦ відбувається здебільшого паралельно. Співпраця ж обмежується шляхом проведення показових публічних заходів, які практично не впливають на процес прийняття владних рішень і не містять істотного змістовного навантаження.

Зазначені недоліки, якими характеризується процес взаємодії НАЦ з органами влади, несе в собі низку ризиків, зокрема:

збільшується вірогідність того, що процес адаптації законодавства відбуватиметься не достатньо прозоро, а відповідна інформація доноситиметься до суспільства «незначними порціями» або не надходитиме взагалі. Відтак, суспільство буде в змозі реагувати на зміни в законодавстві лише post factum і громадськість ніяким чином не долучатиметься до процесу вироблення відповідних актів. Водночас, не маючи можливості впливати на рішення органів влади, громадяни та юридичні особи повинні будуть виконувати відповідні законодавчі настанови, які можуть і не відповідати їхнім інтересам;
за умов закритості процесу адаптації для громадськості найкращою можливістю «проштовхнути» вигідні їм рішення володітимуть лише найбільші суб’єкти впливу на чинну владу, що створює ризик посилення корупції у верхах.

Заради мінімізації та уникнення зазначених ризиків, а також задля максимального задіяння потенціалу НАЦ державою та незалежними аналітичними центрами має бути вжито відповідних заходів.

Держава повинна створити для НАЦ правове поле, яке дозволить їм на офіційних (формальних) засадах співпрацювати з органами влади. Для цього Закон “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу” повинен бути доповнений положеннями про залучення організацій громадянського суспільства (НУО та НАЦ) до процесу адаптації законодавства. Як елемент співпраці, можна запропонувати здійснення поряд з офіційною альтернативної громадської експертизи проектів нормативно-правових актів. Таким чином, відкрилася б можливість для більш дієвого застосування положень Закону “Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності”. Крім того, центральними органами виконавчої влади мають бути розроблені нормативні акти, якими регламентувалася б участь представників НУО в їхній діяльності.

Загальновідомо, що сьогодні експертні послуги НАЦ або їх представників, які надаються органам влади, фінансуються здебільшого за рахунок коштів міжнародної технічної допомоги або іноземних грантів. Отже, органи влади, відповідальні за надходження та використання зазначених фінансових ресурсів, а також донорські організації, повинні виходити з необхідності їх спрямування саме на потребу активнішого залучення представників недержавного сектору до роботи з адаптації законодавства. Однак відповідні процедури мають базуватися на принципі прозорості та відкритої конкуренції між НАЦ за право надавати державним структурам експертні послуги із застосуванням, наприклад, відкритих тендерів.

У свою чергу українським НАЦ можна порадити бути активнішими в реалізації саме аналітично-дорадчої та моніторингової складових у своїй діяльності, а також чітко визначитися з її цільовою групою. Досвід НАЦ у ЄС та США свідчить про те, що головними адресатами їх роботи є виробники політики (органи влади та посадові особи) та ЗМІ, після яких йдуть інші об’єднання громадян, наукові установи та професійні асоціації [3]. За умови недостатності власних ресурсів необхідно розглядати можливість створення об’єднань НАЦ та залучення до виконання тих чи інших проектів експертів з інших інституцій. У цій частині особливо корисною може бути співпраця НУО з професійними асоціаціями, що дозволить поєднати комунікаційні можливості перших із кваліфікацією останніх, сприятиме підвищенню їхньої інституційної спроможності й ефективнішому виконанню власних функцій. Зрештою, таким чином може бути створено передумови для залучення приватних інвестицій у громадський сектор.

На завершення цього розділу слід відзначити, що лише вжиття комплексних заходів з активізації співпраці НУО з органами влади, зокрема й з питань адаптації законодавства, дозволить підняти на якісно вищий рівень їхню роботу, сприятиме плюралізації думок у процесі вироблення державної політики та посиленню комунікації між суспільством і владою та контролю громадськості за діями останньої. Головними ж умовами побудови нового формату відносин держави з НУО мають бути їх раціоналізація та професіоналізація.

[1] Стан та динаміка розвитку неурядових організацій України: 2002 – 2003 роки // Творчий центр Каунтерпарт, 2004.

[2] Третій сектор і зовнішня політика: український досвід // Олександр Сушко. Джерело – «Український монітор»

[3] Джерело: www.euractiv.com

Габріел Асланян,
Експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь