ЗАКОНОДАВСТВО ПРО МІСЦЕВІ ВИБОРИ: ПОШУК БАЛАНСУ МІЖ КОНСТИТУЦІЙНІСТЮ, ДОЦІЛЬНІСТЮ ТА РЕАЛЬНІСТЮ

Перманентні зміни у законодавстві про вибори народних депутатів України протягом тривалого часу не супроводжувались внесенням відповідних змін до законів, які регулюють процедуру підготовки та проведення виборів Президента України, депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних і міських голів. Станом на початок 2004 року в Україні діяло чотири побудованих на концептуально відмінній основі виборчих закони – „апробований” в ході підготовки та проведення виборів народних депутатів України 2002 року Закон „Про вибори народних депутатів України” 2001 року, Закон „Про вибори Президента України”, який не зазнавав будь-яких суттєвих змін після виборів глави держави у 1999 році та Закони „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим” і „Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” 1998 р., які також не зазнавали суттєвих змін з дня набуття ними чинності.

Процес розгляду та прийняття законопроекту про внесення змін до Конституції України, підготовка до виборів Президента України стали чинниками, які могли б створити належну основу для уніфікації всього виборчого законодавства. Однак, через прискорені темпи розгляду проектів змін до базових виборчих законів „плацдарм” для уніфікації було втрачено, і як результат – прийнято два подібних за правовим регулюванням процедури підготовки та проведення виборів закони про загальнодержавні вибори (відповідно, Президента України та народних депутатів України) і неадекватний сучасним реаліям Закон „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад, сільських, селищних, міських голів”, який набув чинності 1 жовтня 2005 року.

Закон „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів”: коротка характеристика основних недоліків

Аналіз положень Закону „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” в частині правового регулювання процедури підготовки та проведення місцевих виборів дозволяє говорить про те, що він досить подібний до Закону „Про вибори народних депутатів України” в редакції 2001 року (наприклад, за рівнем деталізації положень, які регламентують порядок реєстрації кандидатів, здійснення передвиборної агітації, надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів, організації голосування та підрахунку голосів, складання та уточнення списків виборців тощо) та Закону „Про вибори депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” 1998 року. Концептуальна подібність старої та чинної редакції законів про місцеві вибори знаходить відображення у відсутності чіткої відповіді на ряд концептуальних питань, пов’язаних з підготовкою та проведенням місцевих виборів, зокрема – питання про коло суб’єктів, наділених активним і пасивним виборчим правом, порядок реалізації активного виборчого права, стадій виборчого процесу (окремих виборчих процесів по кожному виду місцевих виборів) тощо.

В контексті вищезазначеного варто наголосити на тому, що, наприклад, на відміну від Закону „Про вибори народних депутатів України” в новій редакції, Закон „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” (далі за текстом – Закон про місцеві вибори), природно, не враховує досвіду підготовки та проведення останніх виборів Президента України 2004 року, що вже саме по собі свідчить про необхідність його удосконалення.

Нижче у стислій формі розкрито основні недоліки Закону.

Виборчі системи на місцевих виборах

Законом про місцеві вибори передбачено запровадження пропорційної системи виборів з голосуванням за т.зв. „закриті” списки місцевих організацій партій (блоків) для виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських та районних у містах рад. Мажоритарну систему відносної більшості пропонується зберегти лише на виборах сільських, селищних, міських голів та депутатів сільських і селищних рад.

З моменту прийняття цього Закону до передбаченої ним системи виборів було висловлено низку зауважень з боку політиків, експертів з питань виборчого законодавства, представників органів місцевого самоврядування.

Один з найважливіших серед них – невідповідність конституційно визначеної природи обласних і районних рад передбаченим Законом про місцеві вибори засадам їхнього формування (оскільки обласні і районні ради є органами, які представляють спільні інтереси територіальних громад, то проведення виборів у єдиному багатомандатному окрузі, межі якого збігаються з межами відповідно району, області не відповідає Конституції України).

Окрім суто правових аргументів проти виборчих систем, яку пропонується запровадити згаданим Законом, висуваються й інші, зокрема – аргумент невідповідності таких систем інтересам виборців, який має дві складові.

По-перше, в умовах існуючої багатопартійності (в Україні зареєстровано більше ста партій), слабкості організаційної структури більшості українських партій (далеко не всі партії мають місцеві осередки в районах, не кажучи вже про міста районного значення та райони в містах) гіпотетично може скластись ситуація, коли склад рад формуватиметься з числа представників двох – трьох партій лише в силу того, що у інших партій відсутні осередки на відповідному рівні. Показовим прикладом неготовності України до запровадження пропорційної системи місцевих виборів з голосуванням за „закриті” списки є політична ситуація в ряді областей, зокрема – в Херсонській та Сумській, де, за даними експертного опитування Лабораторії законодавчих ініціатив, місцеві організації окремих „провладних” партій утворились на базі Партії Регіонів та СДПУ (о).

По-друге, дослідження покладених на представницькі органи місцевого самоврядування повноважень говорить про те, що вони в силу наближеності до конкретної особи за своєю суттю є органами, покликаними створювати належні умови для надання якісних адміністративних послуг, що вже саме по собі применшує їх значення як політичних органів.

Зрештою, ще одним аргументом проти застосування пропорційної системи з голосуванням за „закриті” списки є також те, що така система у ряді країн ЄС застосовується лише в умовах невеликих округів, оскільки за великої величини округу вибори перестають бути персоніфікованими , що не відповідає природі місцевого самоврядування.

Висування та реєстрація кандидатів на місцевих виборах

Законом про місцеві вибори право висування кандидатів на виборах депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, районних, міських та районних в містах рад надано виключно місцевим організаціям партій (блокам). Відповідні положення Закону є сумнівними з точки зору їхньої відповідності Конституції України, оскільки звужують зміст конституційного права громадянина України бути обраним до органів місцевого самоврядування (стаття 38 Конституції) та опосередковують реалізацію відповідного права висуванням через місцеві організації партій (блоків). Варто також відзначити, що „монополізація” права висування кандидатів на місцевих виборах місцевими організаціями партій (блоків) є нетиповим для країн в Європи, в яких передбачено також самовисування кандидатів та висування виборчими комітетами (зборами виборців, виборчими клубами і т.п.).

Положення Закону, якими регулюється порядок висування кандидатів місцевими організаціями партій (блоками), не повною мірою враховують сучасні реалії розвитку партійної системи. Зокрема, ч. 6 ст. 34 Закону обласну організацію партії наділено правом висувати кандидатів у депутати лише на виборах до обласної ради; право висування кандидатів на посаду міського голови міста обласного значення, кандидатів у депутати міської ради міста обласного значення наділено лише відповідні міські організації партій і т.д. Відповідно, якщо на рівні міста місцева організація створена лише у однієї партії, то і кандидатами у депутати міської ради будуть зареєстровані лише представники цієї партії.

До вад Закону в частині правого регулювання висування кандидатів варто віднести також положення, якими пріоритетне право у висуванні кандидатів надано вищестоящим місцевим організація партій (наприклад, районна у місті організація партії за ч. 5 ст. 34 Закону не може висунути кандидатів у депутати районної у місті ради, якщо міська організація партії не надала на це згоду).

На критичну оцінку заслуговують положення Закону, якими визначено процедуру реєстрації кандидатів на місцевих виборах. Зокрема, аналіз положень Закону в частині строків висування та реєстрації кандидатів дозволяє зробити висновок про неузгодженість відповідних строків між собою: зокрема, відповідно до ч. 1 ст. 33 Закону висування кандидатів розпочинається за 70 днів і закінчується за 40 днів до дня місцевих виборів, в той час як згідно з ч. 2 ст. 39 Закону за 40 днів до дня виборів вже має завершитись подання до ТВК документів для реєстрації кандидатів. При цьому варто враховувати, що реєстрація кандидатів здійснюється за умови подання підписних листів з підписами на їх підтримку (відповідно до ч.3 ст. 42 Закону ТВК 5 днів розглядає заяву про видачу підписних листів і протягом 3 днів після прийняття рішення про видачу підписних листів видає їх зразки представникам місцевих організацій партій (блоків) та кандидатам).

В якості умови реєстрації кандидатів Закон передбачає подання кандидатами підписних листів з кількістю підписів виборців, встановленою ч. 5 ст. 42 Закону. Недієвість інституту збору підписів переконливо засвідчується досвідом проведення всіх попередніх виборів. Варто наголосити на тому, що на відміну від ЦВК, територіальні виборчі комісії не матимуть достатніх можливостей для належної перевірки поданих підписних листів на предмет їхньої відповідності вимогам Закону про місцеві вибори.

На відміну від Законів „Про вибори Президента України” 2004 року та „Про вибори народних депутатів України” (як в редакції 2004 року, так і в редакції 2005 року) Законом визначено надмірно широкий, з нашої точки зору, перелік підстав скасування реєстрації кандидатів.

Система виборчих комісій. Формування виборчих комісій, організація їхньої діяльності, повноваження виборчих комісій

Систему виборчих комісій, що здійснюють підготовку та проведення місцевих виборів, визначено статтею 19 Закону. Така система зможе більш-менш ефективно функціонувати лише за умов, коли місцеві вибори проводитимуться не одночасно із загальнодержавними виборами.

Якщо ж загальнодержавні вибори та місцеві вибори проводитимуться одночасно, на практиці може виникнути низка проблем. По-перше, оскільки підготовку та проведення виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим забезпечуватимуть лише виборча комісія Автономної Республіки Крим та дільничні виборчі комісії, то в день голосування до виборчої комісії АРК буде доставлено більше ста протоколів підрахунку голосів від усіх ДВК, розташованих в межах Автономії. Цілком очевидно, що для встановлення підсумків голосування за таких умов безперервне засідання виборчої комісії АРК доводитиметься проводити не одну добу. Ця проблема може суттєво ускладнитись фактором віддаленості територіальної виборчої комісії від дільничних виборчих комісій на декілька десятків кілометрів, можливими порушеннями, які можуть виникнути під час перевезення виборчої документації. Варто також відзначити, що аналогічні проблеми виникнуть і у ряді інших „великих” багатомандатних округах, наприклад – при встановленні підсумків голосування в місті Києві, областях.

Друга складна проблема, яка виникне в ході одночасного проведення загальнодержавних та місцевих виборів – відсутність чіткої відповіді на питання про те, як, в якому порядку, куди і в якій послідовності доставлятимуться протоколи підрахунку голосів на виборах народних депутатів України та з місцевих виборів. Оскільки за Законом „Про вибори народних депутатів України” протоколи підрахунку голосів на виборах народних депутатів мають бути доставлені до окружних комісій відразу після завершення їх складання, то гіпотетично може виникнути ситуація, коли транспорт з виборчою документацією протягом мало не тижня об’їжджатиме різні територіальні виборчі комісії – спочатку члени дільничної виборчої комісії доставлятимуть протокол підрахунку голосів на виборах народних депутатів України до відповідної окружної виборчої комісії, після приймання протоколу – відвозитимуть протоколи підрахунку голосів по виборам депутатів районної ради до районної виборчої комісії, після приймання таких протоколів – доставлятимуть останній протокол підрахунку голосів (по виборам депутатів обласної ради) до обласної виборчої комісії і т.п. Причому відповіді на питання про те, де мають перебувати виборчі документи під час передачі одного з протоколів, як має забезпечуватись їхнє зберігання, Закон про місцеві вибори, на жаль, не дає.

За зазначених умов цілком реальними виглядають загрози зриву місцевих виборів або спотворення їхніх результатів.

Ряд недоліків має і передбачена Законом про місцеві вибори процедура формування виборчих комісій. Закон встановлює особливий порядок формування територіальних виборчих комісій, який суттєво відрізняється від порядку формування ТВК за Законами „Про вибори народних депутатів України„ та „Про вибори Президента України” – на місцевих виборах ТВК формуються не Центральною виборчою комісію, комісіями вищого рівня, а відповідними місцевими радами. При цьому Закон не передбачає шляхів вирішення ситуації, коли місцеві ради не приймають рішення про утворення ТВК у встановлений строк або приймають рішення з порушенням встановленого порядку формування ТВК (наприклад, без врахування окремих кандидатур від місцевих організацій партій, блоків). У цьому контексті варто відзначити, що навіть за умови судового оскарження бездіяльності відповідної місцевої ради або прийнятого нею рішення, судове рішення, прийняте у відповідній справі, може бути не виконане – місцева рада є колегіальним органом, який приймає рішення шляхом голосування. Також Закон не дає відповіді на питання про те, хто має здійснювати жеребкування щодо визначення кандидатур на посади членів виборчих комісій, визначати процедуру його проведення. Оскільки формування складу ТВК віднесено до повноважень відповідної ради, то очевидно процедура проведення жеребкування має визначатись самою радою. Такий підхід, на наш погляд не є достатньо аргументованим. Недостатньо обґрунтованою є гранична кількість осіб, які можуть входити до складу ТВК (25 осіб) та гранична кількість осіб, які можуть включатись до складу ТВК від кожного суб’єкта подання (згідно з ч. 1 ст. 21 Закону – не більше 1 однієї особи від кожного суб’єкта подання).

Закон не встановлює граничної кількості членів ДВК (що, як свідчить досвід попередніх виборчих кампаній, може суттєво ускладнити їхню роботу), максимальну кількість кандидатур, які можуть пропонуватись для включення до складу ДВК місцевими організаціями партій (блоками), кандидатами на посаду сільського, селищного, міського голови (в результаті окремі організації партій можуть бути представлені в комісії, наприклад, 3 членами, а інші – лише одним членом комісії); не закріплює права на внесення подання щодо кандидатур для включення до ДВК за обласними організаціями партій.

Стаття 28 Закону нечітко визначає порядок припинення повноважень виборчих комісій. Зокрема, відповідно до частини 3 ст. 28 повноваження виборчої комісії можуть бути достроково припинені органом, який її утворив, або за рішенням суду в установленому порядку. Але Закон не дає відповіді на те, що є підставою для дострокового припинення повноважень виборчої комісії – рішення суду чи прийняте на його підставі рішення органу, який утворив виборчу комісію (за законом – відповідної ради). Необхідно також наголосити і на тому, що за певних умов втілення положень ч. 3 ст. 28 в життя може бути проблематичним з огляду на те, що ради в силу тих чи інших причин не будуть приймати рішення про дострокове припинення повноважень комісій, які порушують закони України. З огляду на це, на наш погляд, право дострокового припинення повноважень слід покласти виключно на суди.

Численні прогалини та неузгодженості містять норми Закону, якими визначено повноваження виборчих комісій. Так, згідно з п.6 ч. 2 ст. 24 Закону обласні та районні виборчі комісії лише розглядають питання про скасування реєстрації кандидатів, тоді як міські, сільські, селищні виборчі комісії не лише розглядають відповідні питання, але і приймають відповідні рішення. За обласними та районними виборчими комісіями закріплено право визначати порядок використання коштів на проведення виборів до обласної (районної) ради (п. 9 ч. 2 ст. 24 Закону), однак зі змісту ст. 24 Закону незрозуміло, чи мають вони право розподіляти відповідні кошти в межах кошторису між виборчими комісіями нижчого рівня.

Закон не закріплює за сільськими та селищними виборчими комісіями права здійснювати контроль за дотриманням виборчого законодавства, права розглядати заяви і скарги стосовно підготовки та проведення відповідних місцевих виборів, права визнавати вибори недійсними у випадках, передбачених ст. ст. 72 та 75 Закону.

Складання та уточнення списків виборців

Передбачена Законом процедура складання та уточнення списків виборців „продубльована” із Закону „Про вибори народних депутатів України” 2001 року і не дозволяє забезпечити принцип загального і рівного виборчого права. Концептуально не узгоджується вона і з процедурою складання і уточнення списків виборців, визначеною новою редакцією Закону „Про вибори народних депутатів України”. Як результат – в ході чергових місцевих виборів 2006 року, які, як відомо, проводитимуться одночасно з виборами народних депутатів України, виникне ряд проблем. Наприклад, за Законом „Про вибори народних депутатів України” уточнення списків виборців припинятиметься за 3 дні до дня виборів, тоді як за Законом про місцеві вибори уточнення списків виборців може здійснюватись і в день голосування.

Передвиборна агітація

Явно не відповідають вимогам часу положення Закону, якими регламентується порядок здійснення передвиборної агітації. Зокрема, на відміну від законів про загальнодержавні вибори, Закон про місцеві вибори дозволяє проводити передвиборну агітацію не з дня реєстрації кандидатів, а лише на 30 день до дня місцевих виборів. Закон не дає чіткої відповіді на питання, про те, що є передвиборною агітацією, не розкриває співвідношення між передвиборною агітацією та політичною рекламою; встановлює відмінний від законів про загальнодержавні вибори порядок визначення розцінки вартості одиниць друкованої площі та ефірного часу, використання друкованих та аудіовізуальних ЗМІ. Не узгоджуються і встановлені Законом про місцеві вибори та законами щодо загальнодержавних виборів обмеження у здійсненні передвиборної агітації, поняття непрямого підкупу виборців.

На критичну оцінку заслуговують положення Закону про місцеві вибори, якими запроваджено граничну суму витрат коштів виборчих фондів (відповідні обмеження відсутні для фінансування передвиборної агітації на загальнодержавних виборах), надмірно низький граничний розмір внеску фізичної особи до виборчого фонду. Зазначені недоліки Закону сприятимуть „тіньовому” фінансуванню місцевих виборів.

Організація голосування, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів

Аналіз положень Закону про місцеві вибори та положень нової редакції Закону „Про вибори народних депутатів України” дозволяє говорити про неоднаковий підхід законодавця до вирішення питань про організацію голосування за межами приміщення для голосування, переліку документів, які є підставою для видачі виборчого бюлетеня, розподілу обов’язків між членами дільничної виборчої комісії в день голосування, процедури підрахунку голосів, транспортування виборчої документації, встановлення результатів виборів в окрузі. Одним з найбільш серйозних недоліків Закону, про який вже згадувалось, є невизначеність процедури прийняття протоколів підрахунку голосів територіальними виборчими комісіями (прямим результатом якої може стати ситуація, коли виборча документація транспортуватиметься по 3 – 5 ТВК в межах області (або АРК) протягом декількох діб – до прийняття відповідними обласними, районними, міськими ТВК всіх протоколів підрахунку голосів, складених дільничною виборчою комісією). Сумнівною є доцільність закріплення у Законі норми, за якою територіальна виборча комісія може визнати вибори недійсними по окремих видах місцевих виборів або в цілому по виборчому округу чи по окремих виборчих дільницях (стаття 75 Закону).

Оскарження рішень, дій та бездіяльності щодо місцевих виборів

Весь порядок оскарження рішень, дій та бездіяльності, що стосуються місцевих виборів, визначено лише єдиною статтею Закону про місцеві вибори (стаття 30). Вимоги Закону щодо порядку подання, форми скарг, строків їхнього розгляду та прийняття рішень за результатами розгляду не узгоджуються з положеннями Закону „Про вибори народних депутатів України” 2005 року. У Законі залишено поза увагою питання доказування, зміст рішень, які мають бути прийняті за результатами розгляду скарг виборчими комісіями. Не дає Закон і чіткої відповіді на питання про те, як мають співвідноситись його положення в частині судового розгляду скарг з вимогами Кодексу адміністративного судочинства України.

Висновки

Ряд концептуальних положень Закону „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” суперечать Конституції України, що може поставити під сумнів легітимність місцевих виборів, проведених у березні 2006 року на основі даного Закону. Зокрема, потенційно можуть бути поставлені під сумнів конституційність положень Закону про місцеві вибори, якими передбачено проведення виборів депутатів обласних і районних рад у відповідних єдиних багатомандатних округах, межі яких збігаються з межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також положення, які закріплюють право висування кандидатів на місцевих виборах лише за місцевими організаціями партій (блоками).
Аналіз положень Закону „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” в частині, що регламентує порядок підготовки та проведення виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, дозволяє говорити про те, що провести вибори до Верховної Ради АРК за цим Законом практично неможливо.
У Законі не враховано той факт, що чергові місцеві вибори у 2006 році проводитимуться одночасно з виборами народних депутатів України. Система виборчих комісій, які організовуватимуть та проводитимуть місцеві вибори за цим Законом, зможе більш-менш ефективно функціонувати лише за умови, коли вибори проводитимуться до представницьких органів місцевого самоврядування на рівні сіл, селищ та невеликих міст, причому – за умови, коли відповідні вибори проводитимуться не одночасно із загальнодержавними виборами. Запроваджена Законом система виборчих комісій стає практично недієздатною при проведенні виборів до обласних рад, Київської міської ради, Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Положення Закону, якими визначено процедуру підготовки та проведення місцевих виборів побудовано на застарілій нормативно-правовій базі, яка, природно, не могла врахувати досвід проведення останніх виборів та прийняття низки важливих нормативно правових актів, зокрема – Кодексу адміністративного судочинства.
Якщо Закон „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” не зазнає кардинальних змін до офіційного початку виборчої кампанії, проведення місцевих виборів 26 березня 2006 року може бути поставлено під загрозу зриву. Результати таких виборів можуть бути визнані нелегітимними або ж спричинити суттєве ускладнення функціонування системи органів місцевого самоврядування.

Виборчі системи для місцевих виборів: пошук балансу між конституційністю, доцільністю та реальністю

Складність внесення концептуальних змін до Закону „Про вибори депутатів Верховної Рад Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” зумовлена насамперед тим, що Закон, який набув чинності 1 жовтня 2005 року був складовою частиною пакету законів, прийнятих в рамках реалізації конституційної реформи, спрямованої на перетворення України в „парламентсько-президентську” республіку. Прийняття Закону „Про вибори народних депутатів України” в новій редакції стало можливим через ряд чинників як-то: 1) негативний досвід практичного застосування Закону України „Про вибори Президента України”, концептуально досить подібного до Закону „Про вибори народних депутатів України”; 2) наближення парламентських виборів 2006 року; 3) консенсус навколо питання про виборчу систему, яка застосовуватиметься на парламентських виборах 2006 року (голосування у єдиному багатомандатному виборчому окрузі за „закриті” списки партій і блоків із 3% бар’єром).

Перегляд положень Закону про місцеві вибори ускладнюється тим, що відхід від передбаченої ним системи виборів до ВР АРК та місцевих рад є кроком у напрямі зміни політичних домовленостей, досягнутих у минулому році. Крім того, у збереженні системи, передбаченої цим Законом, принаймні – на рівні АРК, областей, районів та великих міст –зацікавлені ключові гравці на політичній арені України. Так, КПУ навряд чи підтримуватиме ідею зміни виборчої системи, за якою у 2006 році формуватиметься Верховна Рада Автономної Республіки Крим. З аналогічних причин навряд чи підтримуватимуть зміну виборчої системи, за якою формуватимуться обласні та районні ради, міські ради великих міст СПУ, Партія Регіонів та інші потужні політичні сили з „яскраво вираженою” регіональною специфікою, орієнтовані на певні регіони – Донбас, Центральну Україну тощо, в яких вони мають реальний шанс отримати перемогу на місцевих виборах.

На наш погляд, долю нової редакції Закону „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” має вирішити відповідь на два питання: 1) які виборчі системи мають застосовуватись на місцевому рівні, насамперед – на рівні м. Києва, АРК, областей, районів та великих міст – які б влаштували 226 народних депутатів України; 2) хто висуватиме кандидатів на виборах – лише місцеві організації партій (блоки), чи й інші суб’єкти (самовисування списком тощо). Питання ж процедури проведення місцевих виборів, зокрема – організації роботи виборчих комісій, порядку складання та уточнення списків виборців, підрахунку голосів та встановлення результатів виборів мають хоч і дуже важливе, але далеко не вирішальне значення.

На сьогодні єдиним законопроектом, який до офіційного початку виборчої кампанії може стати новою редакцією Закону „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” є проект Закону № 8096, внесений на розгляд парламенту народними депутатами України Ю.Б.Ключковським, В.Л.Мусіякою та М.В.Оніщуком. Всі інші зареєстровані у парламенті законопроекти з відповідної проблематики передбачають запровадження на місцевих виборах таких виборчих систем, які взагалі не отримають підтримки з боку більшості в парламенті (зокрема, змішаної або мажоритарної) і, крім того, містять ряд недоліків у процедурі регулювання порядку підготовки та проведення місцевих виборів (за „взірець” в таких законопроектах було взято Закон про місцеві вибори, який набув чинності 1 жовтня 2005 року).

Законопроект № 8096 вирішує ряд проблем, які не було врегульовано Законом про місцеві вибори, що набрав чинності. Зокрема, – проблему конституційності окремих положень зазначеного Закону: по-перше, він передбачає можливість самовисування списком для кандидатів, які не належать до жодної партії; по-друге, – приводить систему формування обласних та районних рад у відповідність до їхньої конституційної природи. Так, за Конституцією України єдино можливим шляхом формування складу районних рад є обрання депутатів цих рад в округах, межі яких збігаються з межами відповідно сіл, селищ та міст районного значення; депутатів обласних рад – в округах, межі яких збігаються з межами районів та міст обласного значення. Оскільки застосування пропорційної виборчої системи з голосуванням за списик в умовах малої величини округу порушує принцип пропорційності самої системи, то у законопроекті обрано єдино можливий шлях – проведення виборів за мажоритарною системою відносної більшості в багатомандатних виборчих округах. При цьому, з метою недопущення ситуації, коли місто, в якому проживає переважна більшість мешканців, представлене в обласній (районній) раді тією ж кількістю депутатів, що і сільський район (село – для районної ради), законопроект передбачає запровадження принципу нелінійного представництва відповідних громад (жителів району) у складі відповідних рад.

Чи не єдине дискусійне положення законопроекту (з точки зору його відповідності Конституції України) – запровадження особливого порядку обрання міського голови (ч. 5 ст. 125 проекту), за яким обраним міським головою вважається кандидат, включений під першим номером до виборчого списку організації партії (блоку) чи виборчого списку незалежних кандидатів, який одержав більшість голосів виборців, які взяли участь у голосуванні у єдиному міському виборчому окрузі, відносно інших виборчих списків, які були включені до виборчого бюлетеня для голосування на міських виборах. Відповідне положення аналогічне пропозиціям по вдосконаленню порядку обрання міських голів, висловлених Асоціацією міст України і має першочерговою метою запобіганню виникненню конфліктних ситуацій між міськими головами (які можуть представляти партію, опозиційну до більшості складу відповідної ради) та відповідними радами. З нашої точки зору, збереження цієї норми в законопроекті є недоцільним з двох причин. По-перше, принцип прямого обрання територіальною громадою міського голови закріплено безпосередньо у Конституції України і пропонований підхід, з нашої точки зору, не відповідає вимогам Основного Закону. По-друге, запровадження такого підходу, навіть за умови його відповідності Конституції України, може досягти своєї мети лише за умови, коли організація партії отримає абсолютну більшість (50% + 1 голос) голосів виборців за результатами міських виборів. За інших умов вірогідність того, що міський голова, обраний у відповідності до ч. 5 ст. 125 законопроекту, перебуватиме в опозиції до більшості в раді, буде досить високою.

Безумовно, можна сперечатись щодо питання доцільності запровадження тих чи інших виборчих систем для місцевих виборів. Наприклад, – щодо доцільності запровадження пропорційної системи виборів з голосуванням за закриті списки у єдиному багатомандатному окрузі на рівні міст республіканського в АРК значення, обласного значення, міст Києва та Севастополя. На наш погляд, більш доцільним було б застосування на таких виборах персоніфікованої пропорційної виборчої системи з голосуванням за депутатів, висунутих організацією партії (самовисунутих списком) в т.зв. „технологічних” округах (подібна виборча система пропонувалась для виборів народних депутатів України народним депутатом С.Гавришем). Однак, вибір системи виборів, за якою проводитимуться міські вибори є питанням політичної доцільності: якщо запровадження пропонованого в законопроекті варіанту виборчої системи дозволятиме отримати необхідну кількість голосів для підтримки законопроекту, то у світлі загальних негативів чинного Закону про місцеві вибори така система не викликає особливих застережень.

На аналогічну оцінку заслуговує і питання запровадження мажоритарної системи виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим – якщо такий варіант виборчої системи компенсуватиме неучасть у голосуванні за законопроект, зокрема, Фракції комуністів, то з поверненням до мажоритарної системи виборів депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим варто погодитись.

Проблеми удосконалення процедурних аспектів законодавства про місцеві вибори

Удосконалення процедури підготовки та проведення місцевих виборів потребує приведення чинного Закону про місцеві вибори у відповідність до відповідних положень нової редакції Закону „Про вибори народних депутатів України”. Зокрема, уніфікація може здійснюватись за такими напрямами, як складання та уточнення списків виборців, організація роботи виборчих комісій, визначення статусу членів виборчих комісій, спостерігачів на виборах, довірених та уповноважених осіб, голосування та підрахунок голосів, здійснення передвиборної агітації, фінансування виборів за рахунок коштів виборчих фондів тощо. Певною мірою зазначені закони можуть бути уніфіковані і в частині висування та реєстрації кандидатів. В той же час, ряд питань, пов’язаних з процедурою підготовки та проведення місцевих виборів в силу специфіки місцевих виборів не можуть бути врегульовані за аналогією із Законом «Про вибори народних депутатів України». Зокрема, оскільки право на участь у місцевих виборах визначається приналежністю до певної територіальної громади, то, певні категорії громадян, наприклад – військовослужбовці строкової служби (за певними винятками), особи, що перебувають у місцях позбавлення волі, в лікувальних закладах, розміщених в інших, ніж місце постійного проживання виборця, адміністративно-територіальних одиницях, не матимуть активного виборчого права на місцевих виборах. Досить дискусійним є питання про доцільність наділення правом участі у місцевих виборах безпритульних громадян, зареєстрованих за місцем переважного проживання. Це питання, на нашу думку, також не може бути врегульоване за аналогією із Законом «Про вибори народних депутатів України», оскільки приналежність особи без постійного місця проживання до певної територіальної громади є досить сумнівною.

До дискусійних питань правового регулювання місцевих виборів слід віднести й питання формування складу виборчих комісій. Так, покладення відповідних повноважень на місцеві ради породжує ряд складно вирішуваних проблем. Наприклад, у Законі необхідно передбачити шляхи виходу із ситуації, коли місцеві ради – від сільської до обласної не приймають рішення про утворення відповідних територіальних комісій, або приймають відповідні рішення з порушеннями (наприклад, з порушеннями прав суб’єктів подання кандидатур до складу комісій), не приймають рішення про дострокове припинення повноважень комісії у разі грубого або систематичного порушення нею виборчого законодавства. У цьому контексті необхідно відзначити, що законопроект № 8096 дає відповіді далеко не на всі вищезазначені питання. Натомість необхідність їхнього врегулювання зумовлена тим, що рада є колегіальним органом, який приймає рішення шляхом голосування і імовірність того, що рада за певних умов не виконуватиме рішення судів у виборчих спорах завжди є достатньо високою. Саме тому в усіх спірних ситуаціях питання, пов’язані з формуванням та достроковим припиненням діяльності виборчих комісій мають вирішуватись комісіями вищого рівня. Другим важливим питанням, пов’язаним з формуванням виборчих комісій, є питання про суб’єктів подання кандидатур до їхнього складу. Закон «Про вибори народних депутатів України» фактично поставив у нерівне становище партії, які утворили фракції в парламенті та «позапарламентські» партії. Якщо застосування подібного підходу на загальнодержавному рівні можна обґрунтувати необхідністю стабілізації партійної системи, то поширення аналогічного принципу формування складу виборчих комісій на місцеві вибори викликає ряд заперечень з огляду на те, що представлені в парламенті партії далеко не завжди мають місцеві організації, і тому членство їхніх представників у територіальних виборчих комісіях є, на наш погляд, недостатньо аргументованим. З нашої точки зору, такий принцип формування складу виборчих комісій може застосовуватись лише у випадку, якщо місцеві вибори проводяться одночасно із виборами народних депутатів України.

До переліку дискусійних слід також віднести питання про доцільність встановлення граничної суми витрат коштів виборчих фондів, широкого переліку підстав для скасування рішень про реєстрацію кандидатів, встановлення в якості умови реєстрації кандидатів подання ними підписних листів з підписами виборців на свою підтримку. У той же час, всі ці питання можуть бути вирішені в процесі підготовки законопроекту № 8096 до другого читання і не мають принципового характеру.

Підсумовуючи вищезазначене, необхідно наголосити на тому, що проект Закону «Про внесення змін до Закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (реєстр. № 8096) є єдиним законопроектом, який може стати основою для удосконалення чинного Закону про місцеві вибори. Хоча він і містить окремі дискусійні положення, зокрема – в частині формування виборчих комісій, реєстрації кандидатів, фінансування передвиборної агітації тощо, однак відповідні норми не мають принципового характеру і могли б бути вирішені в процесі підготовки законопроекту до другого читання. До основних чинників, які перешкоджають прийняттю законопроекту в першому читанні та, у перспективі, – в цілому як Закону, слід віднести питання виборчих систем для місцевих виборів, зокрема – виборчої системи, за якою проводитимуться вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також кола суб’єктів, які матимуть право висування кандидатів на місцевих виборах. З нашої точки зору, для прискорення проходження законопроекту в парламенті доцільно ініціювати створення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по його доопрацюванню, до складу якої увійшли б представники всіх депутатських фракцій і груп. Прискорити проходження законопроекту у Верховній Раді України можна було б і шляхом внесення конституційного подання щодо відповідності Конституції окремих положень Закону про місцеві вибори, який набрав чинності 1 жовтня 2005 року.

Висновки та пропозиції

Ряд концептуальних положень Закону „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” суперечать Конституції України, що може поставити під сумнів легітимність місцевих виборів, проведених у березні 2006 року на основі даного Закону. Зокрема, потенційно можуть бути поставлені під сумнів конституційність положень Закону про місцеві вибори, якими передбачено проведення виборів депутатів обласних і районних рад у відповідних єдиних багатомандатних округах, межі яких збігаються з межами відповідних адміністративно-територіальних одиниць, а також положення, які закріплюють право висування кандидатів на місцевих виборах лише за місцевими організаціями партій (блоками).
Аналіз положень Закону „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” в частині, що регламентує порядок підготовки та проведення виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, дозволяє говорити про те, що провести вибори до Верховної Ради АРК за цим Законом практично неможливо.
У Законі не враховано той факт, що чергові місцеві вибори у 2006 році проводитимуться одночасно з виборами народних депутатів України. Система виборчих комісій, які організовуватимуть та проводитимуть місцеві вибори за цим Законом, зможе більш-менш ефективно функціонувати лише за умови, коли вибори проводитимуться до представницьких органів місцевого самоврядування сіл, селищ та невеликих міст, причому – за умови, коли відповідні вибори проводитимуться не одночасно із загальнодержавними виборами. Запроваджена Законом система виборчих комісій стає практично недієздатною при проведенні виборів до обласних рад, Київської міської ради, Верховної Ради Автономної Республіки Крим.
Положення Закону, якими визначено процедуру підготовки та проведення місцевих виборів побудовано на застарілій нормативно-правовій базі, яка, природно, не могла врахувати досвід проведення останніх виборів та прийняття низки важливих нормативно правових актів, зокрема – Кодексу адміністративного судочинства.
Якщо Закон „Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів” не зазнає кардинальних змін до офіційного початку виборчої кампанії, проведення місцевих виборів 26 березня 2006 року може бути поставлено під загрозу зриву. Результати таких виборів можуть бути визнані нелегітимними або ж спричинити суттєве ускладнення функціонування системи органів місцевого самоврядування.
Проект Закону «Про внесення змін до Закону «Про вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, місцевих рад та сільських, селищних, міських голів» (реєстр. № 8096), внесений Ю.Б.Ключковським та іншими народними депутатами, на сьогодні є єдиним законопроектом, який може стати основою для удосконалення чинного Закону про місцеві вибори.
До основних чинників, які перешкоджають прийняттю законопроекту в першому читанні та, у перспективі, – в цілому як Закону, слід віднести питання виборчих систем для місцевих виборів, зокрема – виборчої системи, за якою проводитимуться вибори депутатів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також кола суб’єктів, які матимуть право висування кандидатів на місцевих виборах.
Для прискорення проходження законопроекту в парламенті доцільно ініціювати створення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по його доопрацюванню, до складу якої увійшли б представники всіх депутатських фракцій і груп, а також внести до Конституційного Суду України конституційне подання щодо відповідності Конституції окремих положень Закону про місцеві вибори, який набрав чинності 1 жовтня 2005 року.

Денис Ковриженко,

Експерт Лабораторії законодавчих ініціатив