До питання про участь громадських організацій у спостереженні за виборчим процесом

Питання про форми участі громадських організацій у виборчому процесі відноситься до розряду дискусійних не лише в Україні, але і за її межами. Дискутується, зокрема, проблема доцільності залучення громадських організацій у процес формування виборчих комісій, висування кандидатів на виборах, у спостереження за виборчим процесом. Положення Конституції України, якими визначено місце і роль партій у формуванні та вираженні політичної волі громадян, а також існуюча практика (відсутність достатнього фінансування громадських організацій і – як результат – можливість використання їх в якості інструменту політичної боротьби) зумовили поступове усунення громадських організацій від участі у виборчому процесі. Нові виборчі Закони „Про вибори Президента України”, „Про вибори народних депутатів України” не передбачають участі громадських організацій у виборчому процесі взагалі. Водночас, якщо з доцільністю виключення громадських організацій з переліку суб’єктів висування кандидатів та формування виборчих комісій можна погодитись, то позбавлення їх права мати офіційних спостерігачів на виборах позбавлене вагомих підстав. Враховуючи недостатній рівень демократичності та прозорості виборів в Україні, досвід участі громадських організацій у спостереженні за виборчим процесом на початку 1990-х років в Болгарії, Румунії, Словаччині, Сербії та ряді інших держав Центральної і Східної Європи, активну роль окремих українських громадських організацій у забезпеченні прозорості виборчих кампаній 1994, 1998, 1999 та 2002 років, громадським організаціям, на наш погляд, слід надати право здійснювати спостереження за виборчим процесом.

На сьогодні на розгляді Верховної Ради України знаходяться два законопроекти, якими за громадськими організаціями, що відповідають встановленим вимогам, пропонується закріпити право участі у спостереженні за виборчим процесом: проект Закону „Про внесення змін до Закону України „Про вибори Президента України” (щодо вдосконалення системи спостереження за виборчим процесом), реєстр. № 5706 від 29.06.2004 р., внесений народним депутатом України В.Гаврилюком та проект Закону „Про вибори Президента України” (щодо офіційних спостерігачів від громадських організацій) № 5550 від 20.05.2004 р., внесений С. Гавришем, Б.Губським, О.Задорожнім.

Характеристика основних положень законопроектів

Проект Закону № 5550

1. Вимоги до громадських організацій

Право спостереження за виборчим процесом пропонується закріпити за всеукраїнськими громадськими організаціями,установчими документами яких передбачається спостереження (громадський контроль) за виборчим процесом або захист політичних (виборчих) прав громадян, та які зареєстровані у встановленому законом порядку не менше як за два роки до дня виборів і мають право за дозволом ЦВК мати офіційних спостерігачів, які ведуть спостереження за перебігом виборчого процесу.

2. Вимоги до офіційного спостерігача від громадської організації

Жодних вимог, яким мають відповідати офіційні спостерігачі від громадських організацій проектом не встановлено.

3. Механізм реалізації права на спостереження за виборчим процесом

Громадська організація, яка відповідає передбаченим проектом вимогам, не пізніше, ніж за 45 днів до дня виборів звертається до ЦВК з клопотанням про дозвіл мати офіційних спостерігачів під час виборів Президента України. До клопотання, підписаного керівником громадської організації з відтиском печатки організації, додається копія статуту громадської організації, засвідчена у відповідності до закону. ЦВК протягом 10 днів розглядає клопотання громадської організації і приймає рішення про надання дозволу мати офіційних спостерігачів або про відмову у наданні такого дозволу з підстав порушення громадською організацією встановлених щодо неї вимог; і не пізніше, ніж за 15 днів до дня виборів офіційно оприлюднює перелік громадських організацій, яким надано дозвіл мати офіційних спостерігачів. Офіційний спостерігач реєструється територіальною виборчою комісією за поданням громадської організації, яка отримала дозвіл мати офіційних спостерігачів на виборах Президента України, за підписом керівника цієї організації з відтиском печатки. У поданні про реєстрацію офіційних спостерігачів від громадської організації зазначаються їх прізвища, імена та по батькові, громадянство, адреса місця проживання, номери телефонів. До подання додаються заяви цих осіб про згоду бути офіційними спостерігачами від цієї громадської організації. Подання про реєстрацію спостерігача від громадської організації вносяться до відповідної територіальної виборчої комісії не пізніше як за 10 днів до дня виборів. Відповідна територіальна виборча комісія не пізніш наступного дня після внесення подання видає офіційним спостерігачам посвідчення за формою, встановленою Центральною виборчою комісією.

4. Максимальна кількість офіційних спостерігачів від громадських організацій, які можуть бути присутні на засіданні виборчої комісії

Законопроектом не встановлено обмежень кількості офіційних спостерігачів, які можуть бути присутні на засіданні виборчої комісії, відоднієї громадської організації. Водночас кількість спостерігачів, що можуть бути присутніми без дозволу чи запрошення комісії на її засіданнях, від всіх громадських організацій, обмежено трьома особами.

5. Права офіційних спостерігачів від громадських організацій

– бути присутніми на виборчих дільницях під час голосування і підрахунку голосів виборців та при встановленні підсумків голосування територіальними виборчими комісіями;

– робити фото-, кінозйомки, аудіо- та відеозаписи;

– бути присутніми при видачі виборчих бюлетенів членам дільничної виборчої комісії для організації голосування виборців за межами приміщення для голосування та при проведенні такого голосування;

– знайомитися з матеріалами передвиборної агітації;

– висловлювати свої пропозиції щодо організації проведення виборів Президента України та вдосконалення законодавства України з урахуванням міжнародного досвіду, проводити прес-конференції з додержанням вимог законодавства України

6. Обов’язки офіційних спостерігачів від громадських організацій

Офіційні спостерігачі від громадських організацій не мають права використовувати свій статус у діяльності, не пов’язаній із спостереженням за ходом виборчого процесу, а також втручатися у роботу виборчих комісій. У разі порушення офіційними спостерігачами від громадських організацій вимог цього Закону територіальна виборча комісія своїм рішенням може позбавити його права бути присутнім на засіданнях виборчих комісій.

Проект Закону № 5706

1. Вимоги до громадських організацій

Право здійснення спостереження за виборчим процесом (у тому числі за голосуванням, підрахунком голосів та встановленням підсумків голосування на виборчій дільниці та в територіальному окрузі) пропонується закріпити за всеукраїнськими громадськими організаціями, зареєстрованими відповідно до законодавства України не менше як за 5 років до дня голосування на чергових президентських виборах, статутні цілі яких передбачають здійснення спостереження за виборчим процесом.

2. Вимоги до офіційного спостерігача від громадської організації

Офіційним спостерігачем від громадської організації громадянин України, який має право голосу і не є членом виборчої комісії. Не може бути офіційним спостерігачем член виборчої комісії, посадова або службова особа органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, військовослужбовець, службовець рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, Служби безпеки України та особа, яка проходить альтернативну (невійськову) службу.

3. Механізм реалізації права на спостереження за виборчим процесом

Офіційний спостерігач від всеукраїнської громадської організації реєструється територіальною виборчою комісією за поданням керівника всеукраїнської громадської організації, яке вноситься не пізніш як за 5 днів до дня виборів. У поданні про реєстрацію офіційних спостерігачів зазначаються їх прізвища, імена та по-батькові, громадянство, адреса місця проживання, номери телефонів. До подання додаються заяви про згоду цих осіб бути офіційними спостерігачами від всеукраїнської громадської організації. Територіальна виборча комісія може відмовити в реєстрації офіційного спостерігача лише у випадку порушення порядку подання. Керівник всеукраїнської громадської організації має право відкликати свого офіційного спостерігача шляхом звернення з письмовою заявою до відповідної територіальної виборчої комісії про припинення його повноважень і подати документи для реєстрації іншої особи в порядку, встановленому Законом.

4. Права офіційних спостерігачів від громадських організацій

Обсяг прав офіційних спостерігачів від громадських організацій аналогічний обсягу прав спостерігачів від кандидатів у Президенти, партій (блоків), які висунули кандидатів. Офіційні спостерігачі мають право:

– перебувати на виборчих дільницях під час голосування, спостерігати з будь-якої відстані за діями членів комісії, у тому числі під час видачі бюлетенів виборцям і підрахунку голосів, не заважаючи членам комісії фізично;

– робити фото-, кінозйомки, аудіо- та відеозаписи;

– бути присутнім при видачі виборчих бюлетенів членам дільничної виборчої комісії для організації голосування виборців за межами приміщення для голосування та при проведенні такого голосування;

– бути присутнім з дотриманням вимог Закону на засіданнях дільничних та територіальної виборчих комісій відповідного територіального виборчого округу, в тому числі під час підрахунку голосів виборців на виборчій дільниці, встановлення підсумків голосування в територіальному виборчому окрузі;

– звертатися до відповідної виборчої комісії із скаргою щодо порушень Закону в разі їх виявлення;

– складати акти про виявлені порушення Закону, що підписуються ним та не менш як двома виборцями, які засвідчують факт цього порушення, із зазначенням їх прізвищ, імен, по батькові, адреси місця проживання, та подавати їх до відповідної виборчої комісії;

– отримувати копії протоколів про передачу виборчих бюлетенів, про підрахунок голосів і встановлення результатів голосування, а також інших документів у випадках, передбачених Законом „Про вибори Президента України”;

– мати інші права, передбачені Законом „Про вибори Президента України”.

5. Обов’язки офіційних спостерігачів від громадських організацій

Офіційний спостерігач не має права: протиправно втручатися в роботу виборчої комісії, чинити дії, що порушують хід виборчого процесу або заважають членам виборчої комісії здійснювати свої повноваження; заповнювати замість виборця (у тому числі і на його прохання) виборчий бюлетень; бути присутнім при заповненні виборцем виборчого бюллетеня у кабіні (кімнаті) для таємного голосування. У разі вчинення відповідних діянь (у разі, якщо вони носять систематичний або грубий характер) виборча комісія може своїм рішенням позбавити офіційного спостерігача права бути присутнім на засіданнях комісії.

В узагальненому вигляді ключові положення законопроектів відображено у нижчеподаній таблиці.

Аналіз положень законопроектів № 5550 та 5706

1. Вимоги до громадських організацій

Оскільки вибори Президента України мають загальнодержавний характер, а особливістю правосуб’єктності юридичної особи є її спеціальний характер (юридична особа має право здійснювати лише ту діяльність, яка передбачена її статутом), то пропозиції розробників обох аналізованих законопроектів в частині надання права здійснювати спостереження за виборчим процесом лише тим організаціям, які мають всеукраїнський статус, та до статутних цілей яких віднесено здійснення спостереження за виборчим процесом, заслуговують на підтримку. В той же час навряд чи заслуговують на позитивну оцінку норми законопроектів, якими в якості умови надання громадській організації права здійснювати спостереження за виборчим процесом визначено її реєстрацію за певний час до виборів. Закріплюючи цю вимогу в проекті, його розробники вочевидь прагнули залучити до спостереження за ходом виборчого процесу лише ті організації, представники яких мають значний досвід роботи в якості офіційних спостерігачів. Проте, оскільки жодних вимог до рівня підготовки членів таких організацій проектом не встановлено, гіпотетично може виникнути сутуація, за якої зареєстровані за 5 років до виборів організації, статутними цілями яких є спостереження за ходом виборчого процесу, але які не здійснювали спостереження за ходом жодної виборчої кампанії після їх реєстрації, отримають право мати офіційних спостерігачів на виборах Президента, а інші організації, які мають достатній кадровий та матеріально-фінансовий потенціал для ефективного спостереження за перебігом виборчої кампанії, не зможуть отримати таке право, причому – лише в силу того, що їх державна реєстрація була здійснена пізніше строків, визначених законопроектом. Іншими словами, закріплення вищезгаданих вимог у Законі „Про вибори Президента України” поставить у нерівні умови громадські організації, статутними цілями яких є спостереження за виборчим процесом.

На наш погляд, на законодавчому рівні слід закріпити лише дві умови надання громадським організаціям права мати офіційних спостерігачів на виборах Президента України: 1) громадська організація повинна мати всеукраїнський статус; 2) до її статутних цілей має бути віднесено здійснення спостереження за виборчим процесом або захист політичних (виборчих) прав громадян.

2. Вимоги до офіційних спостерігачів від громадських організацій

Законом України „Про вибори Президента України” закріплено ряд вимог до офіційних спостерігачів від кандидатів на пост Президента України, партій (блоків), які висунули кандидатів. Зокрема, відповідно до ст. 69 Закону не може бути офіційним спостерігачем член виборчої комісії, посадова або службова особа органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, військовослужбовець, службовець рядового та начальницького складу органів внутрішніх справ, Служби безпеки України та особа, яка проходить альтернативну (невійськову) службу. Водночас, законопроект № 5550 жодних вимог до офіційних спостерігачів від всеукраїнських громадських організацій не містить, тобто фактично офіційним спостерігачем від громадської організації може бути державний службовець, посадова особа органів місцевого самоврядування, представники „силових” структур.

У зв’язку з цим заслуговує на підтримку підхід, відображений у законопроекті № 5706 – поширити положення ст. 69 Закону „Про вибори Президента України” в частині вимог до офіційних спостерігачів від кандидатів у Президенти, партій (блоків), що висунули кандидатів у Президенти на офіційних спостерігачів від громадських організацій.

3. Кількість офіційних спостерігачів від громадських організацій, які можуть бути присутні на засіданнях виборчих комісій без запрошення

Законопроектом № 5550 передбачено, що на засіданнях виборчої комісії, у тому числі при підрахунку голосів та встановленні результатів голосування, на виборчій дільниці в день виборів чи в день повторного голосування у приміщенні, де проводиться голосування, мають право бути присутніми без дозволу чи запрошення відповідної комісії не більше трьох офіційних спостерігачів від громадських організацій. Відповідно, якщо право мати офіційних спостерігачів надано більше, ніж трьом громадським організаціям, спостерігачі від окремих з них не зможуть бути присутніми на засіданнях комісій. Оскільки пропонованими у проекті № 5550 змінами до Закону „Про вибори Президента України” не врегульовано порядок визначення організацій, представники яких матимуть право відвідувати засідання виборчих комісій без запрошення, відповідні питання, судячи з усього, будуть вирішуватись відповідними виборчими комісіями за власним розсудом, що є неприпустимим.

На наш погляд, на законодавчому рівні доцільно обмежити кількість офіційних спостерігачів, які можуть бути присутні на засіданнях виборчої комісії, від однієї громадської організації, а не всіх організацій, які отримали право мати офіційних спостерігачів. Відповідні норми знайшли закріплення у законопроекті № 5706.

4. Можливість відкликання офіційних спостерігачів від громадських організацій

Проект Закону № 5550 не передбачає можливості припинення повноважень офіційного спостерігача за власною ініціативою, а також за поданням керівника відповідної громадської організації. З огляду на те, що кандидати у Президенти, партії та блоки, що висунули кандидатів у Президенти, мають право відкликати своїх офіційних спостерігачів, а сам офіційний спостерігач має право звернутись до територіальної виборчої комісії з письмовою заявою про складення своїх повноважень, то цілком логічним було б поширити дію положень ч.ч. 10, 11 ст. 69 Закону „Про вибори Президента України” на офіційних спостерігачів від громадських організацій (що і передбачено законопроектом № 5706)

5. Процедура реєстрації офіційних спостерігачів від громадських організацій

Законопроектами „Про внесення змін до Закону України „Про вибори Президента України” № 5550 та 5706 передбачено 2 концептуально відмінні процедури реєстрації офіційних спостерігачів від громадських організацій. В той час як розробники законопроекту № 5706 заклали в основу правового врегулювання відповідних питань положення чинного Закону „Про вибори Президента України”, якими врегульовано порядок реєстрації офіційних спостерігачів від кандидатів у Президенти, партій (блоків), що їх висунули, то ініціатори законопроекту № 5550 встановили особливий порядок реєстрації офіційних спостерігачів від громадських організацій – громадські організації повинні отримати дозвіл ЦВК мати офіційних спостерігачів на виборах; після отримання дозволу – внести подання про реєстрацію офіційних спостерігачів до ТВК.
До основних недоліків законопроекту № 5706 в частині регламентації порядку реєстрації офіційних спостерігачів від громадських організацій слід віднести відсутність норм, які б визначали порядок перевірки відповідності громадської організації встановленим вимогам (реєстрація за 5 років до дня голосування, наявність всеукраїнського статусу, закріплення в статуті в якості статутних цілей організації спостереження за ходом виборчого процесу). Недоцільно також встановлювати порядок реєстрації офіційних спостерігачів від громадських організацій, аналогічний порядку реєстрації спостерігачів від кандидатів на пост Президента України – Закон не вимагає подання кандидатами, партіями та блоками документів, які підтверджують право відповідних суб’єктів висувати кандидатів з огляду на те, що правомірність висування спостерігачів випливає з факту реєстрації кандидатів ЦВК (видання відповідної постанови), тоді як право на висування кандидатів громадськими організаціями має підтверджуватись документами, які засвідчують їх відповідність встановленим вимогам.
Виникає запитання: які органи управління виборчим процесом – ЦВК чи територіальні виборчі комісії мають перевіряти відповідність громадських організацій встановленим вимогам? На наш погляд, закріплення таких повноважень за територіальними виборчими комісіями покладе додаткові витрати на громадські організації у вигляді плати за послуги з посвідчення документів, а також може призвести до виникнення ситуації, коли в одних територіальних виборчих округах офіційні спостерігачі від однієї організації будуть зареєстровані і отримають право здійснювати спостереження за виборчим процесом, а в інших (внаслідок безпідставної відмови ТВК у реєстрації спостерігачів, прийняття рішень про реєстрацію з порушенням встановлених строків тощо) – не зможуть приступити до здійснення спостереження за виборчим процесом.
Вважаємо, що найбільш оптимальним підходом до врегулювання процедури реєстрації офіційних спостерігачів є закріплення в Законі України порядку, відповідно до якого громадська організація має звернутись із заявою до ЦВК про надання права здійснювати спостереження за виборчим процесом, і на підставі рішення Центральної виборчої комісії – внести подання до територіальних виборчих комісій про реєстрацію офіційних спостерігачів.
Відповідно, на законодавчому рівні має бути визначений перелік документів, що подаються до ЦВК та ТВК, встановлено вичерпні вимоги до їх форми та змісту, визначено строки прийняття рішень відповідними органами управління виборчим процесом, підстави відмови у наданні права здійснювати спостереження за виборчим процесом та у реєстрації офіційних спостерігачів. Відзначимо, що ці питання недостатньо чітко врегульовані обома аналізованими проектами.

6. Права офіційних спостерігачів

З аналізу законопроекту № 5550 випливає, що офіційні спостерігачі від громадських організацій у разі схвалення проекту матимуть тіж права, що і спостреігачі від іноземних держав та міжнародних організацій, що не відповідає сучасній ролі громадських організацій у спостереженні за виборчим процесом. Фактично, за проектом їх роль зводитиметься до своєрідних „статистів” у виборчій кампанії – вони не отримають, зокрема, права звертатися до виборчої комісії із скаргою щодо порушень Закону „Про вибори Президента України” в разі їх виявлення; складати акти про виявлені порушення Закону „Про вибори Президента України” та подавати їх до відповідної виборчої комісії тощо.

Позитивом законопроекту № 5706 є те, що обсяг прав офіційних спостерігачів від громадських організацій ідентичний обсягу прав офіційних спостерігачів від кандидатів на пост Президента України, партій та блоків, що висунули кандидатів на пост Президента України.

7. Обов’язки та відповідальність офіційних спостерігачів

Законопроект № 5550 покладає на спостерігачів від громадських організацій абстрактний обов’язок „не використовувати свій статус у діяльності, не пов’язаній із спостереженням за ходом виборчого процесу, а також втручатися у роботу виборчих комісій”, не закріплюючи при цьому ознак діяльності, не пов’язаної зі спостереженням за ходом виборчого процесу. З аналізу положень законопроекту також випливає, що офіційний спостерігач від громадської організації може бути позбавлений права брати участь у засіданнях виборчих комісій незалежно від ступеня тяжкості та кількості вчинених ним порушень Закону „Про вибори Президента України”.

На наш погляд, на офіційних спостерігачів від громадських організацій мають бути покладені ті ж обов’язки, що і на спостерігачів від кандидатів у Президенти, партій та блоків, що висунули кандидатів у Президенти. У разі грубого або систематичного порушення вимог Закону „Про вибори Президента України” в частині обмежень, що стосуються реалізації прав спостерігачів, виборча комісія може позбавити спостерігача права бути присутнім на її засіданні. Позитивом законопроекту № 5706 є те, що у ньому відображено саме цей підхід.

8. Інші недоліки законопроектів

Законопроект № 5706 оформлено з порушенням правил законодавчої техніки. На наш погляд, статус офіційних спостерігачів від громадських організацій має бути врегульований окремою статтею 69-1 Закону „Про вибори Президента України”, – їх статус має певні особливості, а відтак – не повинен визначатись шляхом внесення змін до ст. 69 Закону України „Про вибори Президента України”.
Недоліком законопроекту № 5550 є те, що пропоновані ним зміни не узгоджуються з рядом положень чинного Закону „Про вибори Президента України”, зокрема – ст.ст. 12, 26, 73 Закону.

ВИСНОВОК

Законопроект № 5706, внесений на розгляд Верховної Ради України народним депутатом В.Гаврилюком концептуально та технічно досконалішим за законопроект № 5550, внесений народними депутатами С.Гавришем, Б.Губським та ін., враховує сучасну роль громадських організацій у спостереженні за виборчим процесом, передбачає внесення системних, а не поодиноких та неузгоджених між собою змін до Закону „Про вибори Президента України”. З огляду на це проект Закону № 5706 доцільно, на наш погляд, схавлити за основу та доопрацювати при підготовці до другого читання з урахуваннням наведених у статті зауважень.