Роль інституції Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини у формуванні громадянської та правової свідомості громадян

(ДОСЛІДЖЕННЯ ПРОВОДИЛОСЬ В РАМКАХ ПРОЕКТУ  СХІДНО-ЄВРОПЕЙСЬКОГО ІНСТИТУТУ РОЗВИТКУ “ЗМІЦНЕННЯ РОЛІ ГРОМАДЯН ЯК ПЛАТНИКА ПОДАТКІВ, ВИБОРЦЯ ТА ОСОБИСТОСТІ”)

Пропонований матеріал містить результати аналізу діяльності Уповноваженого Верховної ради України (ВРУ) з питань прав людини (надалі Уповноваженого або Уповноваженого ВРУ) в сфері надання громадянам правозахисних послуг та інформування громадськості про зміст та результати правозахисної діяльності. Під час підготовки даного матеріалу використовувалася інформація, яка є відкрита та доступна для суспільного загалу. Зосереджена увага на деякі сторони практичної діяльність цієї інституції а не на наукову дискусію щодо її ефективності як інституція, а саме: прозорість, звітність та доступність.

В основу аналізу покладено припущення, що ефективна правозахисна та публічна діяльність Уповноваженого забезпечує довіру громадян до цієї інституції, а також сприяє підвищенню ролі конституційних прав та прав людини в громадянській свідомості українців та в практичній діяльності державних органів. Для оцінки ефективності публічної та правозахисної діяльності Уповноваженого ВРУ використовується порівняльний аналіз діяльності Омбудсмена Європейського Союзу та Уповноваженого з прав людини Російської Федерації.

Історична довідка про інститут Омбудсмена

Батьківщиною інституції омбудсмена є Швеція. Ідея її створення належить королю Карлу ХІІ, який призначив у 1713 Верховного Омбудсмена як свого заступника на час відсутності короля в країні. Головним завданням королівського омбудсмена був нагляд за дотриманням законодавства суддями та державними чиновниками.  Пізніше посада королівського омбудсмена отримала назву Канцлер правосуддя і вона збережена до останнього часу, як інститут урядового омбудсмена.

Інститут парламентського омбудсмена був створений у Швеції у 1809 році в процесі посилення парламентаризму, розподілу парламентської та урядової (королівської) влади. Як і король, парламент набув право призначати свого омбудсмена, який був абсолютно незалежний від виконавчої влади і головним його завданням став захист прав громадян. Свою діяльність він здійснював у формі перевірок та розслідувань за скаргами громадян. Від початку створення інституту скарги громадян в діяльності омбудсмена не грали важливого значення і протягом ХІХ століття було розглянуто всього 8 тисяч скарг.

Ідея інституції парламентського омбудсмена досить довго не знаходила підтримки в інших державах. Першою за шведським зразком запровадила посаду омбудсмена Фінляндія у 1919 році. В 50- роках інституція омбудсмена була заснована в Норвегії та Данії. З 60-х років минулого століття подібні інституції почали засновуватись по всьому світі. На даний час посади омбудсменів запроваджені у близько 100 країнах світу.

В 1990-х роках ідея інституту омбудсмена була поширена на міждержавні об’єднання та міжнародні організації. Так, в 1995 році розпочав свою діяльність омбудсмен Європейського Союзу, а з 1999 омбудсмен Ради Європи.

Правозахисний рух та становлення інституту Омбудсмена в Україні

За часу здобуття незалежності правозахисний рух в Україні зазнав кардинальних змін, які деякі дослідники визначають як кризу. До кінця 1980-х років правозахисна діяльність здійснювалась у формі боротьби з тоталітарним режимом за політичні, релігійні та національні права людини. Мови про поновлення прав людини йти не могло, а тому основними формами правозахисної діяльності були відстеження порушення прав, нелегальне поширення відповідної інформації, в окремих випадках –  здійснення акцій протесту.

В другій половині 1980-х, з початком поширення легальних громадсько-політичних рухів, більшість відомих правозахисників зайнялись політичною діяльністю і тільки незначна частина продовжила діяльність у формі громадських об’єднань.

Нова хвиля правозахисної діяльності пов’язана із поширенням на Україну діяльності міжнародних правозахисних об’єднань, на кшталт Міжнародного товариства прав людини, а також поширення грантових програм для підтримки правозахисної діяльності. Останній фактор зіграв ключову роль у зростанні кількості нових правозахисників та громадських організацій, які почали визначати себе як правозахисні. Основними формами правозахисної діяльності стали просвітницькі заходи та консультування щодо легальних можливостей повалення прав (видання брошур, організація громадських приймалень), меншою мірою супроводження справ у судах. Найсуттєвішою перешкодою у здійсненні правозахисної діяльності громадськими організаціями є те, що вони не мають жодних повноважень представляти інтереси громадян. Тому, як правило, для представництва та захисту користувались правом громадських організацій захищати свої права.

Ефективність правозахисної роботи більшості новостворених організацій залишається сумнівною, оскільки прикладів результативного поновлення прав громадян було не багато. Крім того, часто порушенню прав людини сприяло чинне законодавство, яке і до останнього часу не відповідає належною мірою міжнародним стандартам прав людини. В таких ситуаціях громадські організації залишаються безпомічними. Можливості лобіювання змін до законодавства правозахисними організаціями виникають тільки у випадках об’єднання чи координації правозахисного руху. На думку досвідчених правозахисників, можливості об’єднання правозахисних організацій досить примарні, оскільки конкуренція серед них залишається досить напруженою. Ця теза до останнього часу залишається справедливою по відношенню до українського правозахисного руху.

Набуття повноважень для здіснення ефективного захисту прав громадян, порушених органами влади, можливе на основі концепції розподілу влади та здійснення парламентського контролю за дотриманням прав людини органами влади. Як зазначалось така альтернатива правозахисної діяльності набула реалізації у концепції омбудсмена, чи парламентського Уповноваженого з прав людини.

Ідея запровадження в Україні інституції парламентського уповноваженого з прав людини не мала джерелом український правозахисний рух. В пострадянському просторі вперше концепція парламентського контролю за дотриманням прав людини розроблялась “політиками-правозахисниками” в Російській Федерації, після того, як вона була реалізована ще у соціалістичній Польщі. За твердженням Уповноваженого ВРУ з прав людини Н.І.Карпачової, яка є одним з ініціаторів запровадження інституту омбудсмана в Україні, саме польський досвід для України став ключовим. Тим не менше, враховуючи те, що в РФ інститут Уповноваженого був законодавчо та фактично запроваджений на декілька років раніше ніж в Україні, а також родинну подібність російського та українського законодавства про Уповноваженого, можна говорити про утвердження в Україні “російської моделі” інституту омбудсмена.

“Старі” правозахисники сприйняли ідею створення в Україні інституту Уповноваженого з прав людини цілком позитивно, не зважаючи на те, що на посаду омбудсмена була обрана людина, яка не мала “радянського” досвіду правозахисної діяльності.

Від самого початку діяльності Уповноваженого ВРУ намітилась тенденція до співпраці та координації правозахисної діяльності, здійснюваної омбудсменом та громадськими організаціями, про що мова піде у наступному розділі.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Загальна інформація

Діяльність інституції Уповноваженого ВРУ з прав людини передбачена Конституцією України 1996 року, де зазначено, що Уповноважений здійснює парламентський контроль за додержанням конституційних прав та свобод людини та громадянина. Правові основи обрання та діяльності Уповноваженого визначені Законом України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” від 23 грудня 1997 році. Першим Уповноваженим України стала Н.І Карпачова, обрана на цю посаду парламентом у квітні 1998 року. В червні 2003 року вона була переобрана на цю посаду. Станом на 2002 рік Уповноваженим було розглянуто звернень та скарг від більше ніж 200 тисяч громадян.

Процедура звернення до Уповноваженого ВРУ з прав людини

Законодавством не встановлено ніяких вимог до порядку звернення громадян. Зазначається тільки, що право на звернення до Уповноваженого мають громадяни України, іноземні громадяни, особи без громадянства та народні депутати України. Звернення повинно подаватись у письмовій формі протягом року з моменту порушення прав громадянина.

На ВЕБ сторінці Уповноваженого не надана інформація щодо порядку звернення, відсутні зразки та бланки звернень. Вказані тільки поштова, електронна адреси та телефон. Наявна рубрика “Пишіть нам”, проте станом на серпень 2004 року вона не є активною.

Інформація про порядок звернення громадян до Уповноваженого поширювалась у вигляді брошури “Як звернутись до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”, виданої та поширеної ГО “Фонд регіональних ініціатив”. У підготовці брошури прийняли участь працівники апарату Уповноваженого.  В брошурі у формі доступних схем роз’яснюється право громадян на звернення до Уповноваженого та способи звернення. Зокрема, зазначається, що Уповноважений бере до розгляду як письмові, так і усні скарги. Письмові скарги приймаються поштою. Усні приймаються телефоном “гарячої лінії” та на прийомах громадян, який здійснюється протягом робочого тижня в київському офісі Уповноваженого або під час виїзду в регіони.

В брошурі наведено зразок звернення до Уповноваженого. За цим зразком громадян зобов’язаний чітко вказати правові підстави свого звернення до Уповноваженого (ст.. 55 Конституції України, ст..2, 17 ЗУ “Про Уповноваженого…”), суть рішення органу влади, яким порушене право, інформація про попередні оскарження рішення та прохання застосувати конкретний засіб впливу для поновлення прав (“прошу внести Подання Уповноваженого до прокуратури”). Очевидно, що такий зразок по суті не є заявою у довільній формі і вимагає від заявника серйозної правової підготовки.

У Звіті Уповноваженого “Стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні” (2002 рік) подана дещо інша схема шляхів звернення:

Рисунок 1. Надходження звернень до Уповноваженого з прав людини
(джерело: Доповідь Уповноваженого, 2002)

Висловлюючи жаль, що така схема про порядок звернення до Уповноваженого недоступна широкій аудиторії, варто відзначити, що контактної інформації щодо особистого телефону Уповноваженого, телефонів працівників секретаріату та “гарячої лінії” на ВЕБ сторінці Уповноваженого не має.

Цікавим є статистичний розподіл звернень за способом їх надходження. У Звіті Уповноваженого за 2001 рік зазначено, що з 1998 по 2002 роки із загальної кількості 204 тис. звернень, у письмовій формі звернулось більше 122 тис або 60%. осіб, в усній формі на прийомах громадян – 24,5 тис.(12%) осіб, телефоном – 57,5 тис.(28%). Статистика звернень електронною поштою не подається. При цьому з року в рік постійно зростає кількість осіб, які звертаються у письмовій формі. Якщо в 1998 році вона становила майже 15 тис. то в 2001 – 41,6 тис. Очевидно, що письмові звернення є найбільш ефективним способом подачі скарги, а тому варто розширити можливості такого звернення шляхом виготовлення стандартного бланку та розміщення його на ВЕБ сторінці Уповноваженого.

Таблиця 1. Звернення до Уповноваженого у 1998–2001 рр.
(джерело: Доповідь Уповноваженого ВРУ, 2002 рік).

Процедура розгляду звернень та поновлення прав

Процедура розгляду звернення громадян визначена ст..17 ЗУ “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. Отримавши скаргу, Уповноважений може здійснити наступні заходи:
– Відкрити провадження  у справі про порушення прав громадянина;
– Роз’яснити заявнику заходи, які він повинен вжити для поновлення своїх прав;
– Направити звернення до іншого органу, до компетенції якого належить розгляд справи;
– Відмовити у розгляді звернення.

Уповноважений не бере до розгляду звернення, справи по яких розглядаються в суді та звернення, які містять прохання втрутитися у розгляд справи в суді. Виходячи з того, що до компетенції Уповноваженого належать виключно питання щодо порушення прав людини та громадянина органами державної влади та місцевого самоврядування, не беруться до розгляду звернення в інтересах юридичних осіб та звернення щодо спорів між юридичними та фізичними особами.

У разі відмови чи прийняття до розгляду скарги, особі, яка її подала обов’язково  повідомляється про це. Певні строки повідомлення про прийняття до розгляду скарги Законом про Уповноваженого не передбачені.

У свої Доповідях Уповноважений підкреслює проблему значної кількості звернень не прийнятих до розгляду. Частка таких звернень до останнього часу залишається значною. У 2000 році таких звернень надійшло більше 12 тис. (70% від всіх звернень), у 2001 – майже 17 тис. (71%). Причиною цього явища визнано некомпетентність громадян щодо суті та правових основ діяльності Уповноваженого. Відповідно, вживались просвітницькі заходи із використанням ЗМІ, поширювались спеціальні друковані матеріали. Проте, ці заходи виявились малоефективними, оскільки кількість звернень, які були прийняті до розгляду зросла тільки на 1,6 тис,  з 5,2 тис. у 2000 до 6,8 тис у 2001., при зростанні на 1% кількості не прийнятих звернень. Крім інформаційних просвітницьких заходів, використовується інструмент консультування громадян, скарги яких не можуть бути прийняті до розгляду.

Процедура здійснення проваджень за скаргами та поновлення прав за результатами провадження законодавством чітко не визначена. Як наслідок, не має чіткої ясності які конкретно інструменти поновлення прав застосовуються Уповноваженим у разі встановлення факту порушення. В Законі про Уповноваженого зазначено права Уповноваженого, які визначають його повноваження підчас проведення будь-яких видів діяльності.

Гіпотетично можна передбачити, що для провадження по скаргах Уповноважений наділений такими повноваженнями:
– Право невідкладного прийому вищими посадовими особами держави, керівництвом органів місцевого самоврядування, підприємств та організацій усіх форм власності;
– Можливість безперешкодного відвідування будь-яких установ, підприємств та організацій;
– Необмежений доступ до будь-яких документів та інформації;
– Право бути присутнім на засіданнях всіх судів, в тому числі закритих;
– Право викликати посадових осіб для надання пояснень по справі;

Серед інших прав Уповноваженого можна виділити ті, які стосуються заходів поновлення прав за фактом встановленого порушення:
– Звертатись до суду із заявою про захист прав громадянина та брати участь у судовому процесі;
– Подавати до органів влади та судових органів так звані акти реагування.

Проте, як зазначається у Доповіді Уповноваженого за 2001 рік, акти реагування стосуються переважно випадків масового та брутального порушення прав. А саме провадження представляється, як безпосередній засіб поновлення прав. Аналіз прикладів проваджень наведених у Доповіді показує, що часто провадження передбачає передачу справи до компетентних органів та контроль за її розглядом, зварення до тих чи інших компетентних органів. Досить важливим є те, що Уповноважений досить серйозно ставить проблему необхідності розробки процедури провадження. Очевидно, що прозорість та чіткість процедури провадження та інструментів поновлення прав істотно підвищать довіру громадян до інституції Уповноваженого з прав людини.

Загалом, часта скарг, які проходять процедуру провадження не є переважною. Згідно з Доповіддю Уповноваженого у 2000 році було відкрито близько 2000 тис проваджень (38% від загальної кількості звернень), а у 2001 – 2,7 тис звернень (39%).

Таблиця 2. Письмові звернення, прийняті до розгляду відповідно до пп.1–3 ч.3 ст.17 Закону України “Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” у 1998– 2001 рр. (джерело: Доповідь Уповноваженого, 2002)

Нажаль, відсоток позитивних результатів здійснення проваджень не високий і протягом 2000-2001 року складав 23% від загальної кількості проваджень.

Як вже зазначалось, акти реагування значною мірою стосуються проблем масового та брутального порушення прав громадян. До актів реагування належать подання до Конституційного суду щодо відповідності законодавчих та нормативних актів Конституції України. Такий інструмент поновлення прав передбачає подальше внесення змін до нормативно-правових актів, виконання яких призводить до порушення конституційних прав та прав людини. На ВЕБ сторінці Уповноваженого подано інформацію про 4 конституційні подання по яких було прийнято позитивні рішення. Згідно Доповіді Уповноваженого за 2001 рік протягом 2000-2001 років було підготовлено 7 подань.

Іншим типом актів реагування за Законом про Уповноваженого є подання до органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, установ та організацій для вжиття заходів у місячний строк щодо поновлення прав громадян. Умови здійснення подання законодавством не визначені, проте у Доповіді Уповноваженого за 2001 рік зазначено, що такі акти реагування застосовуються переважно у випадках масового та брутального порушення прав громадян. Протягом 2000-2001 років було здійснено 187 подань до Президента України, Прем’єр-міністра, Голови Верховного Суду, Генерального прокурора України, міністрів, голів обласних державних адміністрацій тощо.

Для розгляду звернень громадян Уповноважений застосовує ще одним спосіб реагування – комплексні перевірки стану дотримання прав і свобод людини в регіонах. Законом про Уповноваженого такі перевірки не передбачені. Серед прав Уповноваженого, які можуть стосуватись перевірок зазначене право на перевірки додержання прав людини “відповідними державними органами, в тому числі тими, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність”. Про комплексний регіональний принцип перевірок мова не йде. Як зазначається у Доповіді Уповноваженого за 2001 рік, комплексні перевірки здійснюються на підставі аналізу звернень, що надходять до Уповноваженого. Якщо статистично звернення якогось регіону переважають, він зазнає комплексної перевірки. Така перевірка передбачає відвідування майже всіх міст регіону, зустрічі з більшістю представників держаної вади, місцевого самоврядування та неурядового сектору. Як зазначається у Доповіді, за результатами комплексних перевірок проводяться прес-конференції, виступи у пресі та подаються звернення до центральних та місцевих органів виконавчої влади з відповідними рекомендаціями щодо покращення стану прав людини в регіоні. Конкретні статистичні результати ефективності таких перевірок у Доповідях не подаються.

Найбільш масштабним інструментом реагування на порушення прав громадян є щорічні Доповіді Уповноваженого “Стан дотримання та захисту прав та свобод людини в Україні”. Призначення Доповідей Уповноваженого в Законі про Уповноваженого не визначено. Зазначено тільки обов’язок Уповноваженого щорічно подавати Доповідь, викладати в тексті посилання на випадки порушень, результати перевірок, які здійснювались протягом року, надавати висновки та рекомендації щодо поліпшення стану прав людини,  а також передбачений обов’язок Верховної Ради України приймати по Доповіді Постанову. Сутність та призначення Доповідей  Уповноваженого визначено у першій Доповіді за 1999 рік. За цим документом, Доповідь відображає результати моніторингу дотримання прав людини в Україні, має містити аналіз недоліків законодавства щодо захисту прав та відповідні рекомендації. Сам Уповноважений визначає Доповідь, як узагальнений акт реагування.

В Доповіді за 2001 рік окремий розділ присвячено виконанню рекомендацій першої Доповіді за 1999 рік органами влади та місцевого самоврядування. В ньому зазначено, що на виконання рекомендацій доповіді уряд надав доручення міністерствам та відомствам щодо усунення порушень та подальшого контролю за дотриманням прав людини. Крім того, на виконання Постанови ВРУ “Про першу щорічну доповідь Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні” від 07.12.2000 Уповноважений внесла 122 подання до керівників органів влади, місцевого самоврядування, підприємств та організацій. Нажаль, очевидних практичних результатів розгляду цих подань було не багато.

Публічна та інформаційна діяльність Уповноваженого ВРУ

Оскільки за своєю суттю інституція Уповноваженого ВРУ з прав людини покликана гарантувати практичне дотримання прав всіх громадян, зв’язки з громадськістю та публічна діяльність Уповноваженого відіграють важливу роль у забезпеченні довіри городян до інституції та максимально ефективного використання її повноважень та можливостей.

Річні доповіді Уповноваженого, крім того, що є узагальненими актами реагування на порушення прав громадян, виконують важливу просвітницьку та інформаційну функцію. Законом про Уповноваженого передбачено обов’язкове опублікування річних Доповідей в друкованих виданнях Верховної Ради України. Крім того, у Доповіді  2001 року поінформовано про мережу поширення першої Доповіді 1999 року. Зокрема, текст Доповіді був поширений по всіх юридичних вищих навчальних закладах, державних університетах, загальнодержавних та обласних бібліотеках, ЗМІ, правозахисних організаціях тощо. Всі доповіді розміщені на ВЕБ сторінці Уповноваженого.

З моменту початку діяльності Уповноваженого у 1998 році було підготовлено та поширено тільки дві Доповіді, що по суті є порушенням законодавства, яке передбачає видання Доповідей щорічно. Тим не менше, остання Доповідь, видана у 2002 році охоплює звітній період за 2000-2001 роки.

За своєю структурою обидві доповіді дещо відрізняються. В першій Доповіді значна увага приділялась становленню інституту Уповноваженого в Україні. При цьому вона дещо переобтяжена історико-теоретичним матеріалом, який не вносить ясності у розуміння значення інституції Уповноваженого з прав людини в Україні для пересічного громадянина. Характерною особливістю першої Доповіді став розділ присвячений ролі міжнародних стандартів прав людини в Україні та звітам Уповноваженого перед міжнародними правозахисними організаціями.

Загалом, для обох Доповідей характерний принцип подачі інформації за  класифікацією міжнародних норм прав людини та прав окремих соціально вразливих категорій громадян, які звертаються до Уповноваженого.

Так, окремим розділом виділено аналіз стану дотримання громадянських та особистих прав. Щоправда, класифікація окремих підрозділів цієї категорії прав у першій та другій Доповіді відрізняються. Рубрикація першої Доповіді була більш детальною і включала 7 підрозділів:
1. Право людини на життя
2. Право на громадянство. Свобода пересування
3. Право громадян на судовий захист, справедливий, неупереджений суд та правову допомогу
4. Право на особисту недоторканність, повагу до гідності людини та свободу від катувань
5. Дотримання прав людини в місцях позбавлення волі
6. Запобігання сучасним формам рабства та работоргівлі
7. Захист прав громадян України за її межами

В другій Доповіді з цих підрозділів було залишено тільки “право на життя”, “на судовий захист” та “дотримання прав в місцях позбавлення волі”. Проте, додано окремим параграфом розгляд проблеми забезпечення права на звернення до Європейського Суду з прав людини.

Так само у другій Доповіді зазнали змін в бік скорочення підрубрик розділи “Політичні права та свободи”, “Економічні та соціально –культурні права”.  Матеріал щодо дотримання прав соціально вразливих категорій громадян окремим розділом було виділено у другій Доповіді. Порівняння структури річних доповідей подано у Таблиці 3.

Структура першої Доповіді
І. Історико-правові аспекти становлення прав людини у світі та в Україні

1. Генезис прав людини

2. Утвердження інституту омбудсмана у світі3. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини – українська модель омбудсмана

II. Парламентський контроль Уповноваженого за приведенням у відповідність до міжнародних стандартів прав людини національного законодавства України

1. Міжнародні стандарти прав людини у правовій системі України

2. Здійснення Уповноваженим моніторингу підготовки доповідей з прав людини до міжнародних конвенційних органів

III. Забезпечення конституційного права на звернення до Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

1. Особливості розгляду звернень до Уповноваженого з прав людини

2. Розгляд Уповноваженим звернень народних депутатів України3. Реалізація права на звернення до Уповноваженого іноземцями та особами без громадянства

IV. Громадянські та особисті права в Україні: стан законодавчого забезпечення і реалізації

1. Право людини на життя

2. Право на громадянство. Свобода пересування

3. Право громадян на судовий захист, справедливий, неупереджений суд та правову допомогу

4. Право на особисту недоторканність, повагу до гідності людини та свободу від катувань

5. Дотримання прав людини в місцях позбавлення волі

6. Запобігання сучасним формам рабства та работоргівлі

7. Захист прав громадян України за її межами

V. Політичні права і свободи: проблеми дотримання та захисту

1. Конституційні виборчі права громадян України

2. Право на інформацію. Свобода слова, думки, вільного вираження поглядів

3. Право громадян України на свободу світогляду та віросповідання

4. Право на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових та службових осіб

VI. Економічні та соціально-культурні права

1. Право на працю

2. Право на підприємницьку діяльність. Захист прав споживача

3. Право на освіту

4. Право на охорону здоров’я та медичну допомогу

5. Право на безпечне довкілля для життя i здоров’я людини

6. Право на достатній життєвий рівень, соціальний захист та свободу від бідності

7. Захист прав інвалідів8. Захист прав громадян, які постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофиСтруктура другої ДоповідіI. Моніторинг заходів органів державної виконавчої влади за наслідками Першої щорічної доповіді Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини

1. Заходи, вжиті центральними органами виконавчої влади України щодо усунення порушень прав і свобод людини, виявлених Уповноваженим з прав людини

2. Аналіз заходів, вжитих місцевими органами виконавчої влади щодо забезпечення прав і свобод людини за наслідками щорічної доповіді Уповноваженого з прав людини

II. Конституційне право на звернення до Уповноваженого з прав людини

1. Реалізація прав громадян України на звернення до Уповноваженого з прав людини та акти реагування на них

2. Співпраця Уповноваженого з прав людини з народними депутатами України

3. Розгляд звернень іноземців та осіб без громадянства. Реалізація права на громадянство України

III. Захист громадянських та особистих прав людини в Україні

1. Судовий захист прав людини та проблеми судової реформи в Україні.

2. Забезпечення права людини на життя, честь і гідність, недоторканність і свободу від катувань

3. Забезпечення прав і свобод людини у пенітенціарних установах України

4. Реалізація права на звернення громадян України до Європейського Суду з прав людини

IV. Стан дотримання політичних прав  і свобод

1. Свобода слова в Україні та право на інформацію

2. Проблеми забезпечення прав і свобод людини на мирні збори, мітинги та демонстрації

V. Економічні, соціальні і культурні права

1.  Забезпечення права власності в Україні

Захист прав громадян України на повернення заощаджень

Право громадян на житло

Право власності громадян України на землю

Право на захист інтелектуальної власності, авторських прав та результатів інтелектуальної, творчої діяльності

2. Захист прав громадян на вільний і всебічний розвиток своєї особистості, користування здобутками культури

VІ. Захист прав окремих груп населення

Захист прав осіб, які постраждали під час Другої світової війни (права остарбайтерів)

Таблиця 3. Структура річних доповідей Уповноваженого ВРУ з прав людини

За змістом розділи присвячені моніторингу стану дотримання прав людини у різних сферах містять небагато інформації, основаної на зверненнях громадян. Крім матеріалів перевірок, здійснюваних Уповноваженим, аналізуються  матеріали моніторингу, почерпнуті з різних джерел: офіційна статистика, публікації в ЗМІ, офіційні документи, політичні виступи та заяви.

Варто окремо відзначити окремий розділ другої Доповіді, присвячений аналізу виконання органами влади та місцевого самоврядування рекомендацій першої Доповіді Уповноваженого. Така інформація є досить важливою, оскільки підкреслює незалежність, значимість та впливовість інституції Уповноваженого щодо діяльності органів влади. В свою чергу, останнє забезпечує довіру громадян до системи парламентського контролю дотриманням прав громадян. Загалом, матеріали розділу містять досить змістовну інформацію про реагування  конкретних органів влади на подання та звернення Уповноваженого. Тут можна знайти відомості про суть звернень та подань Уповноваженого, статистичний та аналітичний опис проблем дотримання прав людини в певній сфері державного управління, а також результати розгляду подань та звернень Уповноваженого. У загальних висновках до розділу подаються рекомендації щодо покращення стану прав людини.

Аналіз звернень громадян до Уповноваженого та результатів їх розгляду в обох Доповідях подано у невеликому за обсягом розділі. У другій доповіді цей розділ займав 17% від загального обсягу тексту доповіді. При цьому, в самому розділі 40% тексту присвячено не чисельним зверненням іноземних громадян, близько 30% – матеріалам щодо роботи Уповноваженого із зверненнями народних депутатів, 30% – аналізу звернень громадян України.

В параграфі, присвяченому аналізу звернень громадян, матеріали викладаються за такою структурою: чисельність звернень, способи подання звернень (письмові, на особистому прийомі, телефонні), характеристика звернень за видом права (громадянські, політичні, економічні тощо), характеристика звернень за способом їх розгляду (відхилені, передані до інших компетентних органів, взяті до провадження). Матеріали супроводжуються необхідними статистичними таблицями та схемами.

В цьому ж параграфі значна частина матеріалів присвячена актам реагування Уповноваженого на масові та брутальні порушення прав людини. Проте, конкретно не вказується які саме звернення громадян і в якій кількості стали причиною конституційних подань та подань до органів влади. Це є суттєвим недоліком подачі матеріалу, оскільки створюється враження, що механізм прийняття рішень про подання актів реагування та проведення перевірок є невідкритим, допускає суб’єктивізм і може використовуватись в політичних цілях. Це, в свою чергу, може перешкоджати зростанню рівня довіри громадян до інституції Уповноваженого.

Викликає зауваження також підхід до внутрішньої рубрикації матеріалів параграфу. Для виділення зазначених підрозділів використовується курсив, проте курсивом виділяються також висновки до матеріалів.

Також, окремо не виділено та не зроблено висновків щодо загальних результатів роботи Уповноважено із зверненнями громадян.

Протягом всього періоду діяльності Уповноваженим також було підготовлено одна спеціальна доповідь “Стан дотримання та захисту прав громадян України за кордоном”. Дана доповідь являє собою перше фундаментальне дослідження однієї із найбільш гострих соціальних проблем держави. Доповідь набула істотного політичного резонансу і мала наслідком досить швидке реагування з боку виконавчої влади. Незважаючи на те, що окремі матеріали доповіді та загальна інформація про неї набули широкого обговорення в ЗМІ, значною вадою є те, що через незначний тираж, її поширення серед широких кіл громадськості було незначним. Проте, важливим є те, що вона наявна у відкритому доступі на ВЕБ сторінці Уповноваженого.

Більш широкому поширенню інформації про Доповіді Уповноваженому, сприяли виступи Уповноваженого в парламенті України. Трансляції із сесійної зали забезпечили інформування мільйонної аудиторії громадян. Крім того, ці виступи, які у стислій формі передають відомості про діяльність Уповноваженого, були видані окремою брошурою. Брошура містить також тексти Постанов ВРУ про річну та спеціальні Доповіді.

В діяльності Уповноваженого ВРУ з прав людини досить важливе значення надається забезпеченню зв’язків із широкими колами громадськості. Найбільш характерними формами цієї діяльності є активна співпраці із ЗМІ та правозахисними громадськими організаціями.

Для забезпечення роботи із ЗМІ в апараті Уповноважено активно працює прес-служба. В середньому за весь час існування інституції 5 разів на місяць поширюються прес-релізи та короткі інформаційні повідомлення про діяльність Уповноваженого. Прес-конференції та виступи Уповноваженого в медіа носять регулярний характер.

Виходить тільки одне періодичне видання інституції Уповноваженого – “Вісник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”. У відкритому доступі на ВЕБ сторінці Уповноваженого розміщено тільки 3 номери видання починаючи з 1998 року. За змістом вісник містить тексти міжнародно-правових документів, подань, листів та звернень Уповноваженого, матеріали періодичної преси щодо стану прав людини, матеріали публічних заходів (круглі столи) за участі Уповноваженого В якості практичного керівництва видані “Пам’ятка для осіб, які мають намір звернутись до Європейського Суду з прав людини”.

На ВЕБ сторінці Уповноваженого найбільш інформаційно насиченою та найчастіше поновлюваною є рубрика новин, яка містить інформаційні повідомлення та прес-релізи. На сторінці розміщено архів всіх інформаційних повідомлень Уповноваженого від започаткування її діяльності, що в загальній кількості становить 324.  Пошук необхідних матеріалів передбачений за хронологічним та тематичним принципом. Упорядкування матеріалів за тематичним принципом передбачає розподіл інформації за окремими сферами (захист прав дитини, інвалідів тощо) та напрямками діяльності. Щоправда, серед напрямків діяльності виділена тільки міжнародна діяльність Уповноваженого. Загалом інформація розподіляється за наступною класифікацією:

– Права дитини: 15 повідомлень з листопада 1998 по 1 серпня 2004
– Права інвалідів: 11 повідомлень
– Права осіб, позбавлених волі: 31 повідомлення
– Права біженців: 2 повідомлення
– Захист прав співвітчизників за кордоном: 21 повідомлення
– Український Омбудсман – ініціатор боротьби з транснаціональною работоргівлею: 9 повідомлень
– Право громадян на охорону здоров’я: 14 повідомлень
– Соціальні, економічні та культурні права громадян: 71 повідомлення
– Політичні права громадян: 22 повідомлення
– Громадянські та особисті права: 24 повідомлення
– Міжнародна діяльність Уповноваженого: 77 повідомлень
– Права шахтарів: 9 повідомлень
– Інші: 21

За тематичним розподілом повідомлень видно, що Уповноважений намагався максимально повідомити громадськість про свою міжнародну діяльність та діяльність у сфері соціальних та економічних прав громадян.

Окремі рубрики ВЕБ сторінки містять офіційні документи Уповноваженого: річні та спеціальні доповіді, конституційні подання. Рубрики“Діяльність Уповноваженого” та “Бібліотека Уповноваженого” станом на серпень 2004 року знаходяться у стані розробки. Окремою рубрикою “Періодичні видання” представлено 3 номери “Вісник Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини”.

Щодо відвідуваності ВЕБ сторінки, то його важко назвати відвідуваним. В рейтингу “МЕТА” його місце в рейтингу сторінок державних органів коливається від 40 до 60 місця, поступаючись Мінпраці, Державному комітету водного господарства, Національному космічному агентству тощо.

Уповноваженим також здійснюється підтримка діяльності та активна співпраця з правозахисними громадськими організаціями. Деякі з них (наприклад, Громадський комітет захисту конституційних прав і свобод громадян (м. Луганськ), здійснюють функції регіональних представництв Уповноваженого ВРУ з прав людини.

Уповноважений прийняла активну участь запроваджені інституту громадських захисників з прав людини в п’яти регіонах України. Співпраця з громадськими захисниками передбачає здійснення спільних заходів по моніторингу дотримання прав людини в регіонах, покращення можливостей громадян звертатись до Уповноваженого ВРУ з прав людини..

Фінансування діяльності Уповноваженого ВРУ з прав людини

Кошти на фінансування діяльності Уповноваженого попади виділятись з держбюджету окремим рядком з 1999 року. Постатейний розпис видів діяльності та виділення відповідних коштів в текстах законів про держбюджет не передбачався. Зазначались тільки видатки на оплату праці, з 2001 року  – видатки на комунальні послуги, та капітальні видатки. В середньому за 6 років діяльності витрати на оплату праці складали 38% бюджету Уповноваженого. За цей же період витрати на оплату праці зросли  3 рази. З 2000 року, з часу набуття Уповноваженого нового адміністративного будинку, різко зросли капітальні витрати, частка яких з 2000 по 2004 в середньому становила 26% загальних витрат. Витрати на комунальні послуги досить незначними в середньому становлять 0,03% . Інформація про інші статті витрат не доступна. Загальний бюджет Уповноважено з 1999 по 2004 роки зріс в 4 рози і досяг майже 10 млн. грн.. Загалом за 6 років держава витратила на утримання інституції Уповноваженого 31 млн. 44 тис грн.. Нажаль, з відкритих джерел не можливо встановити причини такого стрімкого збільшення витрат, враховуючи, що динаміка звернень громадян суттєво відстає від динаміки зростання витрат.

(Таблиця 4. Витрати з Державного бюджету на Секретаріат Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. (Джерело: Закони України про Державний бюджет на відповідні роки)

Враховуючи, що робота із зверненнями громадян є основним видом діяльності Уповноваженого, цікаво оцінити вартість правозахисних послуг інституції Уповноважено. Якщо, з 1999 по 2002 рік до уповноваженого звернулось 204 тис. громадян, то на поновлення прав чи розгляд звернень із бюджету за цей же період було виділено 9 млн. 723 тис. грн.., або 47 грн. 66 копійок на кожного. До розрахунку беруться також звернення, які не брались до розгляду, проте, як уже зазначалось, Уповноважений надавав всім правові консультації. Якщо брати кількість звернень (враховуючи колективні), то, наприклад у 2001 році їх надійшло до Уповноваженого 44тис. 363. Якщо враховувати обсяг витрат на інституцію Уповноваженого (включаючи капітальні) у цьому ж році, то на одне звернення припадає 95 грн. затрат. Для порівняння омбудсмен ЄС у 2002 році розглянув 2 тис. 511 звернень. Враховуючи затрати бюджету у сумі 3 млн. 912 тис. 326 євро, на одне звернення припадає 1 тис. 558 євро.

Уповноважений з прав людини Європейського Союзу

Загальна інформація

Інститут омбудсмена Європейського Союзу створений відповідно до Маастрихтського договору 1992 року для розгляду звернень громадян ЄС щодо порушення їх прав інститутами ЄС. Перший омбудсмен – Якоб Содерман – був  обраний у 1995 та переобраний у 1999 році. Станом на 2002 рік ним було розглянуто 10 тисяч звернень громадян ЄС.

Основні сфери діяльності Омбудсмена ЄС

Серед сфер діяльності омбудсмена ЄС ключовою є захист основоположних прав людини, закріплених, прийнятою у 2000 році Європейська конвенція про захист прав та основних свобод. На практиці омбудсмен ЄС забезпечує постійне дотримання норм Конвенції в діяльності Європейських інституцій. Спираючись на положення Конвенції омбудсмен домігся відміни Європейською комісією правових норм, які допускали статеву дискримінацію та дискримінацію осіб похилого віку.

Іншим напрямком є забезпечення основоположного права на належне державне управління. В цьому напрямку здійснюється просвітницька робота, спрямована на усвідомлення громадянами ЄС права на прозоре, відповідальне державне управління. Таке управління повинне сприйматись як надання державних послуг. Як в просвітницьких цілях, так і в цілях попередження порушень прав людини державними службовцями омбудсменом ЄС був підготовлений Кодекс належної адміністративної поведінки, прийнятий Європейським парламентом в 2001 році. Кодекс гарантує громадянам право на належні державні послуги і державні службовці, які дотримуються цього документу застраховані від конфліктів щодо порушення прав громадян.

Така сфера діяльності, які забезпечення прозорості та відповідальності влади, передбачає здійснення омбудсменом заходів щодо стимулювання європейських інституцій та національних урядів до прийняття правових актів, які гарантують доступ громадян до інформації, забезпечення прозорості процедур прийняття рішень.

Омбудсменом ЄС здійснюються також заходи у сфері покращення якості надання послуг інституціями ЄС та забезпечення верховенства права.

Процедура звернення до омбудсмена ЄС

На ВЕБ сторінці європейського омбудсмена, а також у багатотиражних брошурах розміщено бланк скарги щодо порушення прав органами влади. Бланк скарги можна отримати також безпосередньо в офісі омбудсмена. Заслуговує на увагу структура бланку, оскільки вона дозволяє громадянину досить швидко і чітко його заповнити, а омбудсмену – швидко опрацювати надану інформацію та розпочати процедуру розгляду.

Зокрема громадянину необхідно заповнити 9 пунктів бланку:
– Вказується ім’я та адреса громадянина;
– Відмічається в переліку європейських установ та, щодо якої подається скарга;
– Вказується суть справи або рішення органу владу, яке на думку громадянина порушує його права;
– Зазначаються вимоги позивача або результат звернення, на який він розраховує;
– Підтверджується / не підтверджується факт звернення до органу влади щодо поновлення порушених прав;
– Відмічається положення щодо публічного чи конфіденційного розгляду скарги;
– Вказується згода / незгода позивача на передачу омбудсменом скарги до інших компетентних органів, які мають повноваження прийняти по ній рішення.

Скаргу можна скласти будь-якою мовою ЄС і надіслати поштою, факсом чи електронною поштою. Строки розгляду скарг та звернень є максимально короткими. Підтвердження прийняття скарги здійснюється протягом тижня, прийняття рішення щодо проведення / не проведення розслідування по скарзі – один місяць, проведення закритого розслідування по скарзі – в межах одного року.

Процедура розгляду скарги та поновлення прав Омбусменом ЄС

Передбачено декілька способів поновлення прав омбудсменом ЄС. Часто самого факту повідомлення інституції про надходження скарги щодо неї достатньо для того щоб її керівництво вжило заходів щодо поновлення прав. Якщо в ході розслідування по скарзі омбудсменом виявлено порушення прав, але при цьому не досягнуто згоди по справі між позивачем та інституцією, він методами вирішення спорів (медіації) намагається  досягти “дружнього рішення” по спору для задоволення інтересів позивача. Якщо це не вдається зробити, омбудсмен надсилає проект рекомендацій для інституції, закликаючи її здійснити зазначені в рекомендаціях кроки щодо поновлення прав позивача. Якщо ці рекомендації не приймаються омбудсмен готує спеціальний звіт по справі для Європейського парламенту. Парламент в свою чергу приймає рішення, які зобов’язують інституцію вжити заходів щодо поновлення прав.

Методи співпраці, публічної та інформаційної діяльності Омбудсмена ЄС

Успішна правозахисна діяльність Омбудсмена ЄС полягає в першу чергу у налагодженні співпраці та комунікації з інституціями ЄС, омбудсменами, які діють на національному рівні, пресою та широкою громадськістю.

Співпраця з інституціями ЄС має на меті забезпечення попередження практики порушень прав громадян цими інституціями. Найважливішою структурою через яку омбудсмен здійснює активні правозахисні заходи є Європейський парламент. Ключовим інструментом співпраці єзвітування в Парламенті. Передбачені щорічні звіти про діяльність омбусмена та спеціальні звіти по окремим інституціям щодо проблем дотримання ними прав громадян ЄС. Звіти обговорюються в парламенті та приймаються як правові акти.

Річні звіти є найбільш повною та упорядкованою інформацією про діяльність омбудсмена ЄС. За час попередньої діяльності звіти готувались та публікувались регулярно з 1995 року. Структура річних звітів практично не зазнавала змін. Характерною її особливістю є максимальна доступність, яка досягається доступністю мови та детальною рубрикацією. Інформація подається за принципом аналізу проходження скарг на певні інститути ЄС та прийнятих рішень щодо поновлення прав.

В першому розділі чітко визначаються правові основи діяльності омбудсмена, подається визначення правових термінів, опис критеріїв та процедур розгляду звернень. Такий опис є обґрунтуванням тих чи інших рішень в роботі із скаргами громадян: відмови від розгляду скарги, прийняття скарги до розгляду, направлення скарг до інших компетентних органів та інституцій. В цьому ж розділі подається загальний аналіз скарг відповідно до рішень, які були прийняті щодо їх проходження.

В другому розділі подається інформація про результати розгляду чи розслідувань по скаргах. Інформація подається відповідно до типів рішень, які були прийняті за результатами: справи за якими не встановлено порушення прав, справи врегульовані самими інститутами, на які подавались скарги, справи, які завершені “дружнім рішенням”, досягнутим за посередницької участі омбудсмена, справи завершені шляхом прийняття інститутами проекту рекомендацій омбудсмена, справи закриті після спеціальних звітів омбудсмена у Європейському парламенті. Ці типи справ також класифікуються за інституціями ЄС, на які подано скарги (Європейська комісія, Європейський банк тощо).

Третій розділ присвячений співпраці омбудсмена ЄС з інституціями ЄС щодо попередження та поновлення прав. Йдеться про зустрічі, листування, спільні дії з представниками Європейського парламенту, Ради Європи, Європейського суду тощо, які відбувались протягом року. У четвертому розділі йдеться про  співпрацю з національними омбудсменами країн ЄС, країн – кандидатів та інших європейських країн.

Характерно, що окремим, п’ятим розділом звіту омбудсмен звітує про заходи зв’язків з громадськістю. Йдеться про проведення та участь у публічних акціях та конференціях, поширення інформації про діяльність інституції омбудсмена (видання брошур, попереднього річного звіту тощо).

В додатках до звіту графічно подано статистичні показники діяльності омбудсмена ЄС а також подано фінансовий звіт за передній рік діяльності та обґрунтування бюджету на наступний рік. Бюджет омбудсмена є відокремлений від бюджету Європейського парламенту, проте для уникнення дублювання функцій персоналу парламенту та офісу омбудсмена, окремі послуги, необхідні омбудсмену, можуть надаватися персоналом парламенту або фінансуються парламентом. Йдеться про витрати на забезпечення персоналу (виплати за контрактом, заробітні плати, грошова допомога, соціальне страхування), фінансовий контроль та аудит, витрати на переклад та друк, охорону, телекомунікаційні, поштові послуги та на обслуговування офісної техніки. Бюджет складається з 3 частин: оплата праці (у 2003 близько 3,7 млн. євро), утримання офісу та обладнання ( 715 тис. євро) та витрати на внески до міжнародних організацій омбудсменів (3 тис. євро). Очевидно, що публікування у річному звіті фінансової інформації має досить позитивне значення щодо забезпечення довіри громадян до інституції омбудсмена.

Спеціальні звіти стосуються найбільш гострих в той чи інший період проблем, пов’язаних із характерними порушеннями прав або конкретних справ, для вирішення яких необхідна участь парламенту ЄС. Станом на серпень 2004 року, було підготовлено та опубліковано 8 спеціальних звітів, 5 з яких стосувались конкретних скарг. 3 тематичних звіти стосувались проблеми забезпечення доступу громадян до інформації та документів інституцій ЄС (1997 рік), відкритості процедур працевлаштування в інституціях (1999), наявності в інститутах та установах ЄС у відкритому доступі для громадськості Кодексу належної адміністративної поведінки (2000)

Співпраця з іншими інституціями ЄС відбувається у формі зустрічей з керівництвом та листування. Підчас зустрічей омбудсмен привертає увагу керівництва до тих чи інших проблем дотримання прав громадян,  а також ним обговорюється проблеми здійснення інституціями поновлення прав за скаргами. Листування, як правило використовується для привернення уваги інституцій ЄС до тих чи інших глобальних проблем попередження порушень прав людини.

Досить важливою є співпраця з омбудсменами на національному та регіональному рівні. Досить часто виникають проблеми імплементації права ЄС в окремих державах і поновлення прав може здійснюватись національними органами влади, співпраця з якими належить до компетенції національних омбудсменів. Щорічно 35% відсотків скарг омбудсмен ЄС направляє своїм колегам, які діють на національному та регіональному рівні. Співпраця організована в системі мережі взаємодії, яка передбачає комунікацію у декількох формах. Обмін досвідом здійснюється  у форматі інформаційних бюлетенів. Інтерактивний зв’язок забезпечується Інтернет конференціями. Обмін інформацією та документами здійснюється також через спеціалізовані Інтернет видання. Іншою формою діяльності в мережі є регулярні семінари по вивченню та розвитку права ЄС.

Зв’язкам з широкими колами громадськості омбудсменом ЄС приділяється особлива увага. Як правило, інформування громадськості здійснюється через медіа. По кожному рішенню та важливих проблемах захисту прав розсилаються прес-релізи. Всі доповіді та звіти омбудсмена презентуються на прес-конференціях. Іншою формою зв’язків з громадськістю є активні участь омбудсмена та працівників його офісу в публічних конференціях, які організовуються за участі правозахисних громадських організацій.

Активізація зв’язків з громадськістю забезпечується також виданням та поширенням багатотиражних буклетів та брошур, просвітницького характеру. Зокрема, у 2002 році було видано брошуру “Що європейський омбудсмен може зробити для тебе?”. В цьому ілюстрованому виданні обсягом 40 сторінок досить чітко і доступно викладена суть послуг, які надає омбудсмен ЄС, вказані основні напрямки діяльності, описані результати діяльності на конкретних прикладах. Найважливішою характеристикою брошури є її практична спрямованість. Подані форми звернень до омбудсмена, роз’яснено процедури роботи із зверненнями.

Серед інших інформаційно-просвітницьких матеріалів широко поширюються брошура “Європейський омбудсмен – чи може він тобі допомогти?” та річні доповіді омбудсмена ЄС.

Важливого значення в публічній та практичній діяльності омбудсмена ЄС набуває робота в мережі Інтернет. ВЕБ ресурс інституції омбудсмена розрахований на різі категорії споживачів.

Сторінка для громадян покликана забезпечити оперативність звернень громадян. Відповідно, вона включає інформацію про процедуру звернення містить механізм “швидкої скарги”: в меню пропонується інституція ЄС, на яку подається скарга. Після позначення інституції відкривається доступ до бланку скарги. Після заповнення бланк відправляється на електронну адресу омбудсмена. В 2002 році частка звернень через мережу Інтернет склала більше 30%.

Сторінка для журналістів включає всі прес-релізи, виступи, промови, статистику, а також постійно поновлюваний календар діяльності омбудсмена.

Сторінка для дослідників включає  всі рішення та рекомендації омбудсмена, звіти, повний бібліографічний перелік досліджень, книжок та статей, які стосуються діяльності омбудсмена.

Сторінка для омбудсменів є складовою мережі співпраці і містить посилання на ВЕБ ресурси національних та регіональних омбудсменів.

Уповноважений з прав людини Російської Федерації

Загальна інформація

В РФ ідея інститут Уповноваженого з прав людини створювався відповідно до прийнятої у 1991 році Декларації прав і свобод людини і громадянина. За цим документом призначення Уповноваженого повинно відбуватись відповідно до спеціального закону “Про Уповноваженого з прав людини Російської Федерації”, робота над яким тривала до 1996 року. Закон був прийнятий в лютому 1998 і в цьому ж році Уповноваженим було обрано О.О. Миронова. Особливістю законодавства РФ є право суб’єктів федерації самостійно створювати інститути регіональних уповноважених з прав людини. З лютого 2004 Уповноваженим обрано В.П. Лукіна. Від моменту створення інституту Уповноваженого до нього надійшло більше 52 тис. скарг громадян РФ.

Процедура звернення до Уповноваженого РФ

Процедура звернення до Уповноваженого визначена зазначеним спеціальним законом про Уповноваженого з прав людини. На ВЕБ сторінці Уповноваженого порядок звернення викладений у формі запитань / відповідей із цитуванням відповідних норм Закону.

Зазначається, що Уповноважений розглядає скарги на рішення, діяльність / бездіяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, посадових осіб та державних службовців, якщо ці рішення вже розглядались в судовому чи адміністративному порядку. Скарги на діяльність законодавчих органів не розглядаються. Строк давності по скарзі встановлено в 1 рік.

Визначені наступні вимог до скарги. Вона повинна містити:
– ім’я та адресу заявника;
–  сутність рішення, діяльності / бездіяльності органу, які на думку заявника порушуються його права;
– копії прийнятих по скарзі рішень адміністративних та судових органів.

Застосування стандартного бланку звернення не здійснюється. Проте на ВЕБ сторінці Уповноважено подано типовий зразок звернення.

Процедура розгляду скарг громадян

Після отримання скарги Уповноважений забезпечується правом прийняти скаргу до розгляду, направити її до державного органу, в компетенції якого є розгляд цієї скарги, надати заявнику роз’яснення щодо засобів захисту свої прав та свобод, відмовити у прийнятті скарги до розгляду із зазначенням причин відмови.  Характерно, що підстави відмови у прийнятті скарги не визначаються.

Якщо скарга взята до розгляду, Уповноважений проводить перевірку чи розслідування по предмету скарги. При цьому він може звернутись до державних органів за сприянням у розслідуванні обставин справи. Крім того при розгляді скарги, Уповноважений має право безперешкодно відвідувати будь-які установи та підприємства, отримувати від органів влади та місцевого самоврядування необхідні документи та інформацію, отримувати роз’яснення посадових осіб, проводити перевірку діяльності органів державної влади, доручати компетентним установам здійснення експертних оцінок та підготовки висновків по питанням, які стосуються суті справи.

Якщо за результатами розгляду скарги було встановлене порушення, Уповноважений вживає наступні заходи:
– звернутись до суду із заявою для захисту прав, порушених рішенням чи діяльністю державного органу, а також примати участь у судовому процесі;
– звернутись до компетентних державних органів щодо притягнення до дисциплінарної, адміністративної чи карної відповідальності посадової особи, які порушила права громадянина;
– звернутись до суду чи прокуратури щодо перевірки рішення чи вироку суду, які набули чинності;
– звернутись до Конституційного суду із скаргою щодо порушення прав та свобод законом, застосуванням якого були порушені права.

Уповноважений також зобов’язаний направити до органу, рішення якого оскаржується свій висновок із рекомендаціями щодо поновлення прав громадина.

Крім того, для попередження систематичних порушень прав громадян органами влади, на підставі аналізу найбільш характерних порушень, Уповноважений надсилає органам влади свої зауваження та пропозиції. Він також звертається до органів законодавчої влади з пропозиціями по удосконаленню законодавства, виконання якого призводить до порушення прав громадян.

Окремі процедури передбачені для випадків масового порушення прав. В таких випадках Уповноважений може виступити на черговому пленарному засідання законодавчого органу та вимагати створення парламентських комісій по розслідуванню фактів порушення прав громадян.

Застосовуються наступні строки здійснення процедури розгляду скарг:
– Заявник повідомляється Уповноваженим про прийняття рішення по скарзі протягом 10 днів;
– В процесі розгляду скарги на запит Уповноваженого органи влади надають інформацію та документи протягом 15 днів;
– Період проведення розслідування за скаргою не визначено;
– Органи влади в місячний термін з дня отримання висновків та рекомендацій Уповноваженого повинні їх розглянути, вжити заходів та повідомити про це уповноваженого у письмовій формі.

Публічна та інформаційна діяльність Уповноваженого з прав людини РФ

Річні звіти готувались та публікувались Уповноваженим постійно, за винятком 2003 року. Структура та рубрикація звітів постійно змінювались. Проте сталим був концептуальний підхід до викладення інформації про скарги та рішення по них. На відміну від звітів європейських омбудсменів, інформація подається відповідно до сфери чи категорії прав, які порушуються (соціальні, економічні права тощо) та категорій заявників (інваліди, військовослужбовці, пенсіонери).

Сама інформація являє собою констатацію проблеми, зміст деяких характерних звернень громадян, заходи та спроби Уповноваженого вирішити проблему, пов’язану із скаргою. Конкретна упорядкована інформація про результати розгляду скарг не подається. За своїм стилем звіти більше подібні до політичних промов чи маніфестів, ніж до концептуально упорядкованих аналітичних матеріалів. Для текстів характерними є обороти типу: “ХХ сторіччя ввійшло в історію не тільки як століття війн та насильства, але й як століття величних досягнень людства у галузі науки та техніки, успішного діалогу цивілізацій” (Річний звіт 2001 року).

До більш менш постійних рубрик (часто не відокремлених в тексті) сукупності річних звітів можна віднести:
– Розділ “Основні напрямки діяльності Уповноваженого” (Річні звіти 1998, 1999, 2002)  або “Право і свободи людини і громадянина в РФ” (2000). Сталі підрубрики (під різними назвами): соціальні та економічні права (праця та зайнятість, заробітна плата, житлове та медичне забезпечення), екологічні права, права в’язнів, інвалідів, військовослужбовців, дітей, біженців та мігрантів;
– Розділ “Освіта, просвіта та співробітництво у сфері прав та свобод людини та громадянина”. Рубрикація розділу не застосовується і суцільним текстом подається інформація про участь Уповноваженого у конференціях, здійснених публікаціях та наданих інтерв’ю.

Спеціальним звітам Уповноважений по правам людини РФ приділяє значну увагу. З 1999 по 2004 рік було підготовлено на поширено 8 спеціальних звітів. Вони присвячені наступним проблемам: дотримання прав громадян із психічними розладами (1999), порушення статутних правил взаємовідносин між військовослужбовцями (2000), порушення права на вільне пересування та вільний вибір місця перебування та проживання (2000), порушення прав громадян працівниками МВС та карно-виправної системи (2000), права та можливості інвалідів в РФ (2001), виконання РФ зобов’язань, прийнятих при вступі до Ради Європи (2002), екологія та порушення прав людини (2002), захист прав терористичних актів та інших злочинів (2003).

Зв’язки з широкими колами громадськості через ЗМІ досить жорстко регламентовані Законом про Уповноваженого. З уповноваженим закріплюється право публікувати свої висновки по розгляду скарг та інших документів. Видання, які засновані на державній, комунальній формі власності, державними підприємствами чи установами або фінансуються за державні чи муніципальні кошти не можуть відмовити у публікації матеріалів Уповноваженого. Щорічні доповіді Уповноваженого обов’язково публікуються у “Російській газеті”. Очевидно, що активних заходів по залученню ЗМІ у діяльності Уповноваженого не передбачено. На ВЕБ сторінці не розміщено жодного прес-релізу. В рубриці новин з червня 2001 по серпень 2004 було розміщено всього 60 повідомлень. При цьому за 8 місяців 2004 років розміщено тільки одне повідомлення піврічної давнини. З 60 повідомлень 30 є анонсами інформаційних бюлетенів Уповноваженого.

Більш менш оперативне інформування громадськості про діяльність Уповноваженого здійснюється через видання “Інформаційного бюлетеня Уповноваженого з прав людини Російської Федерації”. Періодичність видання не є сталою. В 2001 році було видано 12 номерів, в 2002 виходило по два номери на місяць, 2003 – 12 номерів. З грудня 2003 року по серпень 2004 на ВЕБ сторінці Уповноваженого не розміщувалось жодного анонсу про видання бюлетеня. На відміну від інших видань Уповноваженого, на інформаційний бюлетень можна було оформити підписку через електронну пошту. Структура бюлетеня була більш менш стабільною і на його сторінках можна було знайти інформацію по розділах “Заяви та звернення” Уповноваженого, “Хроніка” його правозахисної діяльності, “Скарга надійшла – заходи вжиті” (конкретні приклади успішної діяльності омбудсмена РФ) та “Розповідаємо про Уповноважених в країнах СНД”. В липневому числі бюлетеня за 2003 була розміщена інформація про Уповноваженого ВРУ з прав людини Н.І. Карпачову. Варто відзначити, що матеріали бюлетеня відрізнялись лаконічністю, доступністю та актуальністю. Щодо поширення рівня довіри громадян до інституту Уповноваженого варто особливо відзначити постійну рубрику щодо конкретних прикладів успішного поновлення прав.

Серед друкованих видань варто виокремити просвітницькі брошури для широкої громадськості певних категорій споживачів. Зокрема у 2002 році були поширені брошури “Про Уповноваженого з прав людини Російської Федерації”, “Відновлення порушених прав громадян”, “Пам’ятка біженцю”, “В допомогу підозрюваним та обвинуваченим”, “Працівнику виправної установи”, “Працівник міліції – захисник прав та свобод людини”.

З меншим доступом для широких кіл громадськості видавався журнал “Вісник прав людини”. На ВЕБ сторінці Уповноваженого розміщена інформація тільки про чотири номери, які видавались протягом 2000 – 2002 років. Структура видання показує, що ключовим його завданням є інформування аудиторії про діяльність Уповноваженого. Окремі рубрики присвячені співпраці з керівниками держави та поточної діяльності в регіонах. Іншою постійною рубрикою видання є матеріали, присвячені концептуальним основам правозахисної діяльності та історії правозахисного руху. Як не дивно, саме в цьому малотиражному виданні була опублікована довідкова інформація “Як звернутись до Уповноваженого з прав людини РФ”.

ВЕБ сторінка Уповноваженого РФ загалом не розрахована на інтереси пересічного споживача. Важлива для заявника інформація щодо звернення викладена у складному для сприйняття юридичному стилі і розміщення у підрубриці “Загальні відомості”. Як вже зазначалось, у підрубриці новин переважають анонси інформаційних бюлетенів, що не може викликати особливої зацікавленості споживача.

В окремих рубриках біографічна інформація про Уповноваженого, структура його апарату, тексти офіційних документів Уповноваженого (річні та спеціальні звіти тощо) та видання. Корисною для споживача рубрикою сторінки є “Контакти”,  яка містить посилання на ВЕБ ресурси уповноважених з прав людини суб’єктів федерації, правозахисних громадських організацій та міжнародних правозахисних інституцій.

Висновки та рекомендації щодо підвищення доступу громадян до правозахисних послуг та інформації про діяльність Уповноваженого ВРУ з прав людини

За восьмирічний період свої діяльності інституція Уповноваженого ВРУ з прав людини напрацювала ряд ефективних інструментів забезпечення доступу громадян до її послуг та інформування громадськості про стан дотримання прав людини в Україні. Перш за все,заслуговує на увагу ефективна робота приймальної Уповноваженого, надання всебічних консультацій громадянам, навіть у випадку відмови у розгляді їх скарги, активне використання ЗМІ для інформування громадськості про повноваження та діяльність Уповноваженого, співпраці із правозахисними громадськими організаціями. Разом із тим, враховуючи міжнародний досвід діяльності омбудсменів варто враховувати наступне:

Для забезпечення ефективного та швидкого звернення громадян до Уповноваженого необхідно відійти від практики застосування довільної форми скарги. Досвід показує, що використання простого бланку із короткими правовими роз’ясненнями дозволяє максимально спростити та пришвидшити процедуру звернення. Крім того, застосування бланку дозволить вирішити проблему значного числа звернень, які відхиляються, оскільки не належать до компетенції Уповноваженого. Чітко сформульовані питання на бланку дають можливість заявнику одразу визначити доцільність / недоцільність звернення до Уповноваженого. Очевидно, що виготовлення та поширення друкованих бланків вимагатиме додаткових витрат. Тому доцільним було б виготовлення електронного бланку, розмістивши його на ВЕБ сторінці Уповноваженого та поширивши серед правозахисних організацій.

З метою забезпечення максимальної довіри до інституції Уповноваженого варто забезпечити якнайбільшу ясність та доступність процедури розгляду звернень та поновлення прав. Особливо це стосується процедури провадження. Дана проблема вже поставлена Уповноваженим і потребує якнайшвидшого вирішення.

В діяльності Уповноваженого, інформаційних повідомленнях та доповідях варто більше уваги приділяти саме зверненням та скаргам громадян. Після ознайомлення із інформацією про діяльність Уповноваженого складається враження, що моніторинг стану прав людини, подання актів реагування здійснюється за власною ініціативою Уповноваженого, а не на підставі звернень. Відповідно, у повідомленнях варто чітко зазначати на підставі якого характеру та кількості звернень видаються акти реагування та проводяться розслідування.. Чітке усвідомлення того, що здійснені Уповноваженим зміни у діяльності органів влади та законодавстві обґрунтовані саме зверненнями та скаргами громадян, сприятиме посиленню громадянської свідомості, впевненості у гарантіях дотримання задекларованих прав.

– Відповідно до попереднього положення варто змінити підходи до викладу інформації у річних доповідях Уповноваженого, використавши досвід підготовки звіту омбудсменом ЄС. Йдеться про структуру звіту, побудовану за принципом огляду звернень громадян в залежності від їх стану проходження (зняті з розгляду, взяті до провадження), результату та способу задоволення (врегульовані в ході провадження, застосовані акти реагування тощо). Максимально доступною має бути інформація про результати розгляду. Інформацію з аналізом звернень громадян варто супроводжувати максимально деталізованою внутрішньою рубрикацією. При цьому окремими підрубриками варто виокремлювати конкретні органи влади щодо яких надійшли звернення. Застосовуючи такий принцип структури звіту, варто зберігати чинний підхід до подання моніторингової інформації у відповідності до типу порушених прав. Це цілком актуально, оскільки порушення прав в Україні носять системний характер і громадськість повинна бути забезпечена комплексною інформацією про стан дотримання того чи іншого виду прав..

В річних доповідях важливим було б  подання фінансово-бюджетної звітності Уповноваженого, що характерно для звітів європейських омбудсменів. Така інформація підкреслює прозорість діяльності  інституції, що, як наслідок, посилює довіру громадян до неї.

– Враховуючи попит на інформацію, подану у річних доповідях, варто забезпечити, передбачену законодавством, щорічну періодичність подання звітів.

– Враховуючи досвід Уповноваженого за прав людини РФ та системний характер порушень прав людини в Україні варто більше уваги приділяти спеціальним доповідям. Саме в них було б доцільним відображати стан дотримання прав людини в певних сферах державної політики, який обстежується в ході комплексних перевірок.

– Щодо підвищення правової компетентності громадян та посилення їх спроможностей до самозахисту, необхідно, враховуючи міжнародний досвід, приділяти більше уваги поширенню Уповноваженим друкованих та електронних просвітницьких брошур щодо процедури звернення громадян та засобів поновлення прав.

Особливої уваги Уповноваженого потребує такий інструмент інформаційної діяльності Уповноваженого, як ВЕБ ресурс. Варто змінити концепцію сторінки і сприяти її використанню не тільки в якості “візитної картки” та інформаційного ресурсу для ЗМІ.Важливим є поступове перетворення сторінки на засіб оперативного звернення громадян щодо порушень прав. Кількість користувачів послугами Інтернет в Україні постійно зростає і за ціною він стає все більше доступним для громадян із середніми статками. Крім того, правозахисні організації, які, як правило, забезпечені доступом до Інтернет, можуть стати посередниками у забезпеченні звернень громадян до Уповноваженого через ВЕБ сторінку Уповноваженого. Для внесення відповідних змін, варто забезпечити розміщення бланку звернення та доступних коментарів щодо процедури та порядку звернення. Також необхідно вжити заходи “підтримки” сторінки та збільшити відвідуваність.

 Сергій Панцир,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь