Проблеми здійснення контролю за фінансуванням виборів президента і механізми їх врегулювання

ОКРЕМІ ПРОБЛЕМИ ЗДІЙСНЕННЯ КОНТРОЛЮ ЗА ФІНАНСУВАННЯМ ВИБОРІВ ПРЕЗИДЕНТА

1. Недостатня ефективність державного контролю

Чинним законодавством України визначено низку органів, уповноважених здійснювати контроль за фінансуванням виборчих кампаній. Так, відповідно до положень Закону „Про вибори Президента України” та „Про вибори народних депутатів України” контроль за використанням коштів Державного бюджету, виділених на організацію та проведення виборів, здійснюють ЦВК та контрольно-ревізійна служба. Контроль за фінансуванням виборів за рахунок інших, ніж кошти Державного бюджету України, коштів здійснюють як ЦВК, так і Державна податкова адміністрація України, банки, в яких відкрито рахунки виборчих фондів кандидатів. Постає питання: чи достатньо ефективним та неупередженим до учасників виборчого процесу є такий контроль?

Згідно з п.8 ч.2 ст. 15 Закону „Про вибори Президента України” та ч.6 ст. 35 Закону „Про вибори народних депутатів України” Центральна виборча комісія здійснює контроль за надходженням, обліком та використанням коштів виборчих фондів кандидатів, відповідно, у Президенти та народні депутати України. Тобто контрольні повноваження ЦВК зведено, фактично, лише до перевірки дотримання вимог виборчого законодавства в частині встановлених обмежень на максимальний розмір внесків до виборчих фондів, розмір самого виборчого фонду, допустимих джерел фінансування виборчих кампаній. ЦВК не має достатніх повноважень по здійсненню контролю за витратами партій як до, так і після офіційного початку передвиборної агітації , за витратами, що здійснюються третіми особами на користь кандидатів від власного імені та за рахунок власних коштів. Таким чином, Центральна виборча комісія може здійснювати ефективний контроль за надходженням та використанням лише незначної частини коштів в реальному обсязі фінансування виборчих кампаній – коштів, які надходять на рахунки виборчих фондів кандидатів та використовуються для потреб передвиборної агітації. Але у цьому сегменті фінансування, як свідчить Зведений фінансовий звіт про надходження та використання коштів виборчих фондів партій (виборчих блоків)  2002 року, істотних порушень встановленого порядку фінансування виборів не виявлено. Сумнівною видається можливість появи таких порушень і в ході наступних виборчих кампаній.

В умовах відсутності у ЦВК достатніх повноважень для здійснення контролю за реальним обсягом фінансування чи не єдиним органом державної влади, що міг би в силу покладених на нього функцій та наявних можливостей здійснювати ефективний контроль за фінансуванням виборів мала б стати Державна податкова адміністрація України. На жаль, закріплення за главою держави вагомих важелів впливу на формування та діяльність ДПА, відсутність механізмів притягнення ДПА та її службових осіб до відповідальності за неправомірні дії (бездіяльність) , перетворили цей орган на інструмент, що може бути використаний для боротьби з опозиційними до офіційного курсу кандидатами та суб’єктами фінансування їх виборчих кампаній. Цілком очевидно, що однобічний підхід ДПА до виявлення порушень норм виборчого законодавства в частині фінансування передвиборної агітації, вибірковість державного фінансового контролю, позбавляє потенційних „спонсорів” опозиційних кандидатів будь-якої зацікавленості у здійсненні фінансування їхніх виборчих кампаній (або, принаймні, у здійсненні легального фінансування шляхом перерахування коштів на рахунки виборчих фондів), зумовлюючи тим самим з одного боку – нерівність можливостей опозиційних та лояльних до офіційного курсу кандидатів, а з іншого – збільшення обсягу тіньового фінансування виборів.

Вагомим чинником недостатньої ефективності державного контролю за фінансуванням виборчих кампаній є неконретизованість понять, що використовуються у чинному законодавстві. Відсутність, наприклад, чіткого визначення поняття „передвиборної агітації” призвела до того, що рядом суб’єктів висування кандидатів були застосовані такі способи здійснення передвиборної агітації, які виходячи зі змісту законодавчих норм не можна було вважати агітацією за або проти кандидатів. Це, відповідно, унеможливлювало застосування передбачених законодавством санкцій до порушників. Так, демонстрація на окремих каналах телебачення рекламного продукту „Рік соціал-демократії в Європі” за чинним законодавством не могла бути визнана передвиборною агітацією, оскільки продукт не був пов’язаний з агітацією за конкретну політичну силу.

Зменшує ефективність здійснення державного фінансового контролю також і той факт, що чинним законодавством встановлено санкції лише за дії, вчинені партіями та блоками (наприклад, фінансування виборчої кампанії за рахунок інших, ніж кошти виборчих фондів, фінансових ресурсів). Відповідальності ж за здійснення агітації третіми особами (крім громадян, до яких застосування відповідних санкцій суперечило б Конституції) від власного імені та за власні кошти законодавством не передбачено, а тому, відповідно, і не має потреби і у здійсненні контролю за відповідним фінансуванням. Однак покриття видатків кандидатів окремими підприємствами та організаціями, що здійснюється ними від власного імені та за рахунок власних коштів, як свідчить практика, посідає одне з провідних місць у „тіньовому” фінансуванні виборів.

2. Недостатня ефективність громадського контролю

Законами, які визначають порядок організації та проведення виборів в Україні, врегулювання питань про порядок здійснення контролю за надходженням та використанням коштів виборчих фондів кандидатів, встановлення форми відповідних фінансових звітів віднесено до компетенції ЦВК.

У переважній більшості зарубіжних країн виборчими законами встановлено вимоги щодо розкриття інформації не лише про загальний обсяг коштів, які надійшли на рахунки виборчих фондів та були використані на потреби передвиборної агітації з розподілом відповідно по джерелах надходжень та видаткам, але і інформації про осіб, які здійснили відповідні внески. Доступ громадян до такої інформації є одним з механізмів здійснення громадського контролю за фінансуванням виборів.

Натомість вітчизняне законодавство вимог щодо оприлюднення інформації про пожертвувачів, які здійснювали фінансову підтримку кандидатів, партій та блоків не містить. З офіційно оприлюднених ЦВК звітів партій та блоків виборець може отримати лише інформацію про загальну структуру надходжень до виборчих фондів (суми коштів, внесені партіями, самими кандидатами та фізичними особами). Роль конкретних осіб у фінансуванні виборчої кампанії того чи іншого кандидата залишається для виборця загадкою. Можливість загального доступу до інформації, яку наведено у фінансових звітах конкретних кандидатів, які висували кандидатури в одномандатних округах на місцевих або парламентських виборах відсутня взагалі.

Аналогічні недоліки містить не лише виборче законодавство, але і Закон „Про політичні партії в Україні”. Відповідно до ст. 17 Закону партія зобов’язана щорічно публікувати у загальнодержавному засобі масової інформації фінансовий звіт про свої доходи і видатки та звіт про майно. Однак вимог щодо розкриття інформації про осіб, які здійснюють фінансування партій, закон не містить. Для загалу залишаються невідомими обсяги та напрями витрат партій, здійснені після призначення виборів, але до офіційного початку передвиборної агітації (ні для кого не секрет, що саме у цей період витрати багатьох партій істотно підвищуються), відомості про джерела внесків, здійснених протягом цього періоду.

ШЛЯХИ УДОСКОНАЛЕННЯ ВИБОРЧОГО ЗАКОНОДАВСТВА В ЧАСТИНІ ЗДІЙСНЕННЯ КОНТРОЛЮ ЗА ФІНАНСУВАННЯМ ВИБОРІВ ПРЕЗИДЕНТА

1. Механізми забезпечення ефективності та об’єктивності державного контролю

Першочергові зміни у виборчому законодавстві мають бути спрямовані на визначення базових понять, які б конкретизували форми і методи здійснення передвиборної агітації. На законодавчому рівні доцільно визначити, зокрема, поняття „політичної реклами”, критерії її відмежування від інформаційних повідомлень, непрямої політичної реклами тощо. Включення коштів, які використовуються на непряму політичну рекламу, до переліку витрат на передвиборну агітацію сприяло б виведенню значних коштів з „тіні”.

Слід було б також підвищити роль ЦВК у здійсненні фінансового контролю, передбачивши надання Комісії повноважень з контролю не лише за надходженням та використанням коштів виборчих фондів, але і фінансуванням виборів взагалі. В той же час закріплення відповідної норми на законодавчому рівні потребує серйозного реформування податкової служби. У разі запровадження механізмів компенсації ДПА та її посадовими особами шкоди, заподіяної незаконними рішеннями, діями та бездіяльністю, можливості використання ДПА як інструменту боротьби з опозиційними кандидатами та суб’єктами фінансування їхніх виборчих кампаній було б істотно звужено. У цьому контексті варто відзначити, що 18 лютого 2004 року на розгляд парламенту внесено законопроект (реєстр. № 5155), метою якого є встановлення механізмів відшкодування шкоди, завданої юридичним особам незаконними діями чи бездіяльністю органів Державної податкової служби України, за рахунок бюджетних коштів. Прийняття відповідного закону та встановлення механізмів компенсації шкоди, завданої державі, посадовими особами відповідних органів, в перспективі дозволило б встановити заборону на фінансування виборів третіми особами, передбачити відповідальність за вчинення відповідних дій, та надати ДПА повноваження з контролю за дотриманням відповідних положень законодавства. Але на сьогодні встановлення такої заборони було б недоцільним, оскільки, фактично, позбавило б опозиційних кандидатів можливості легального залучення коштів на фінансування власних виборчих кампаній.

У перспективі слід обмежити участь ДПА у здійсненні контролю за надходженням та використанням коштів виборчих фондів. У багатьох країнах перевірка достовірності і повноти відомостей, що містяться у фінансових звітах кандидатів здійснюється не державними органами, а незалежними аудиторами. Такий підхід сприяє забезпеченню рівності кандидатів перед законом, більш об’єктивній та повній оцінці обсягу витрат на вибори. Обов‘язковий незалежний аудит фінансових звітів кандидатів має бути передбачений і українським законодавством.

2. Шляхи підвищення ефективності громадського контролю

Залучення громадян до контролю за фінансуванням виборчих кампаній потребує удосконалення тих положень законодавства, якими встановлено вимоги до фінансових звітів про надходження і використання коштів виборчих фондів партій, блоків та кандидатів. Насамперед, слід встановити вимоги щодо обов’язкового оприлюднення ЦВК інформації про осіб, що здійснили внески до виборчих фондів, які перевищили певну суму (у проекті Закону „Про внесення змін до Закону „Про вибори Президента України” № 4286 передбачається, наприклад, розкриття у звітах про надходження та використання коштів виборчих фондів інформації про осіб, що здійснили внески понад 17 000 грн.), обсягу такої інформації (дискусійними є питання про можливість розкриття інформації про місце проживання особи, її річний дохід, освіту, національність тощо – оскільки ці дані належать до персональних і доступ до них має бути обмежений), механізму оприлюднення інформації (шляхом опублікування в друкованих засобах масової інформації або за інформаційним запитом окремих громадян). Аналогічні зміни мали б бути відображені і у ст. 17 Закону „Про політичні партії в Україні” – оскільки чіткої межі між „агітаційними витратами” партій та їх „неагітаційними витратами” не існує і існувати не може, то виборець для повноти інформації про обсяг фінансування партій, принаймні, мав би отримати доступ до фінансових звітів не лише кандидатів, але і партій, які їх висунули.

Чи існують перспективи врегулювання цих проблем на законодавчому рівні протягом найближчого часу?Напевне, що ні. Ні для кого не секрет, що встановлення вимог щодо розкриття інформації про суб’єктів, що здійснювали внески до виборчих фондів опозиційних кандидатів автоматично робить їх предметом особливої уваги з боку податкових органів. Відтак вибір у потенційних спонсорів опозиційних кандидатів невеликий – або перерахувати відповідні кошти через декількох підставних осіб з тим, щоб не потрапити в поле зору ДПА, або ж відмовитись від фінансування взагалі.

Саме тому про можливість закріплення у законодавстві вимог щодо розкриття у фінансових звітах інформації про конкретних осіб, що здійснюють фінансування виборчих кампаній можна буде говорити лише у майбутньому.

Чи не єдине питання, яке може бути врегульоване вже сьогодні – забезпечення загального доступу громадян до інформації про обсяг і напрями витрачених партіями коштів на забезпечення їх поточної діяльності протягом року, та обсяг і напрями витрат партій, здійснених після призначення виборів але до офіційного початку передвиборної агітації. Оприлюднення такої інформації, наприклад на офіційних веб-сторінках ЦВК або Міністерства юстиції, дозволило б отримати часткове уявлення про фінансування партіями своєї передвиборної агітації.

ВИСНОВКИ

1. Існуючі механізми здійснення контролю за фінансуванням виборчих кампаній неспроможні забезпечити прозорість фінансування виборів. Не забезпечують такої прозорості і передбачені законодавством вимоги до фінансових звітів про надходження та використання коштів виборчих фондів кандидатів на виборах.

2. Говорячи про шляхи врегулювання цих проблем, необхідно виходити з можливості їх врегулювання вже найближчим часом. Окремі механізми вирішення проблем контролю за фінансуванням виборів можуть бути закріплені у законодавстві вже сьогодні, інші – лише у перспективі.

3. Виходячи з практики здійснення контролю за фінансуванням виборів та ролі Державної податкової адміністрації у його здійсненні, можна прогнозувати можливість врегулювання вже найближчим часом достатньо вузького кола питань. Насамперед, – конкретизацію окремих понять виборчого законодавства (таких, наприклад, як „пряма політична реклама”, „непряма політична реклама” тощо), удосконалення процедури оприлюднення, змісту фінансових звітів політичних партій.

4. Переважну більшість інших проблем можна буде врегулювати лише за умови зміни підходів в діяльності органів фінансового контролю. Тому питання про встановлення вимог про розкриття інформації про осіб, що здійснили внески до виборчих фондів, обсяг такої інформації, підвищення ролі ЦВК у здійсненні контролю за фінансуванням виборів, доцільність заборони фінансування виборчих кампаній третіми особами від власного імені та за власні кошті (крім фізичних осіб, оскільки встановлення такої заборони суперечило б Конституції), доцільність запровадження незалежного аудиту фінансових звітів кандидатів можуть бути вирішені лише у майбутньому.

Денис Кориженко,

експерт Лабораторії закнодавчих ініціатив