Окремі проблемні питання конституційної реформи

Одним з результатів дводенного протистояння прихильників та противників передвиборчих конституційних перетворень стало попереднє схвалення 24 грудня 2003 року проекту Закону „Про внесення змін до Конституції України”, зареєстрованого під № 4105. Не вдаючись до аналізу легітимності схвалення проекту шляхом підняття рук (відзначимо лише, що голосування шляхом підняття рук – вимогам Регламенту не суперечить і може бути застосованне; у такому разі підрахунок голосів здійснює Лічильна комісія, яка працює у разі неспрацювання системи “Рада” чи за дорученням головуючого на засіданні Верховної Ради (частина 1 стаття 2.2.9 Регламенту) , головну увагу закцентємо на декількох питаннях. По-перше, – основних недоліках проекту, відправленого до Конституційного Суду для отримання висновку про його відповідність ст.ст. 157 та 158 Конституції. По-друге, – на питанні дотримання в ході поперднього схвалення проекту вимог Конституції. По-третє, – перспективах затвердження попередньо схваленого проекту України 300 голосів народних депутатів України на 5 сесії Верховної Ради.

Попередньо схвалений проект № 4105: загальні зауваження

Перш за все необхідно відзначити, що у попередньо схваленому проекті Закону „Про внесення змін до Конституції України” більшість недоліків, на які вказували вітчизняні фахівці з конституційного права , Венеціанська комісія та Конституційний Суд, виправлено не було. В кінцевому варіанті проекту № 4105, підготовленому до розгляду на пленарному засіданні Тимчасовою спеціальною комісією по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України було врегульовано лише проблеми суто технічного характеру. Наприклад, узгоджено положення статей 76 та 77 (в частині строку повноважень Верховної Ради України); право суміщення депутатського мандату передбачено лише для членів Уряду (у попередньому варіанті проекту конституційних змін відповідне право пропонувалось закріпити за міністрами і керівниками інших центральних органів виконавчої влади), виключено положення, яким у якості підстави для дострокового припинення повноважень народного депутата визначено його відсутність без поважних причин на 100 пленарних засіданнях Верховної Ради протягом року; передбачено можливість продовження повноважень парламенту на строк дії військового та надзвичайого стану; кількість заступників Голови Верховної Ради обмежено двома; враховано пропозиції Конституційного Суду в частині доцільності створення тимчасових спеціальних і слідчих парламентських комісій.

Концептуальні ж недоліки проекту № 4105 Тимчасовою комісією усунуто не було. Проект, зокрема, не передбачив уніфікації порядку формування Кабінету Міністрів України (в результаті – обмежується вплив Уряду на формування і реалізацію політики у сфері національної безпеки та оброни, зовнішньої політики); у ньому збережено положення, якими обмежено незалежність суддів у здійсненні правосуддя, запроваджено загальний прокурорський нагляд за дотриманням закнів всіма органами влади, підприємствами, установами і організаціями (причому, якщо попередньою редакцією законопроекту пропонувалось закріпити за прокуратурою відповідні функції лише на 5 років, то у попердньо схваленій редакції проекту обмеження строків здійснення загального нагляду було взагалі знято); збережено норму, якою передбачено дострокове припинення повноважень депутата – представника народу – за рішенням партії, у разі його виходу або виключення з фракції такої партії, блоку або невходження до фракції тощо .

До питання про конституційність Постанови Верховної Ради України № 1399-IV

Друге питання, яке виникає у зв’язку з попереднім схваленням законопроекту № 4105 – питання дотримання встановленої Конституцією процедури розгляду та ухвалення Постанови „Про поперднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. №4105)” від 24 грудня 2004 року. Відповідно до ст. 152 Конституції України недотримання такої процедури є підставою для визнання Постанови неконституційною.

Порядок розгляду проекту закону про внесення змін до Конституції визначено ст. 159 Основного Закону, відповідно до якої законопроект про внесення змін до Конституції України розглядається Верховною Радою України за наявності висновку Конституційного Суду України щодо відповідності законопроекту вимогам статей 157 і 158 Конституції. Офіційне тлумачення цієї статті викладено у Рішенні Конституційного Суду України № 8-рп/98 від 9 червня 1998 року у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 та статті 159 Конституції України (справа щодо внесення змін до Конституції України) . У мотивувальній частині Рішення зазначено, зокрема, що наявність висновку Конституційного Суду України зумовлена не поданням законопроектів про внесення змін до Конституції України до Верховної Ради України, а їх розглядом. Верховна Рада України не може розглядати ці законопроекти за відсутності висновку Конституційного Суду України. На наш погляд, позиція, яку зайняв орган конституційної юрисдикції у справі про внесення змін до Конституції, є достатньо аргументованою, оскільки метою превентивного конституційного контролю є недопущення не тільки прийняття, але і розгляду проектів конституційних змін, які можуть передбачати обмеження або скасування прав людини і громадянина, територіальної цілісності та незалежності держави. Якщо ж стати на підтримку тези окремих політиків, які вважають, що проект змін до Конституції має оцінюватись лише після затвердження парламентом поправок до нього, у тому числі – затвердження „доопрацьованого” проекту або проекту з суто „технічними”, на думку прихильників такої тези, змінами (що і мало місце у випадку проекту № 4105), а не до його розгляду, то відпадає сенс у необхідності отримувати висновок Конституційного Суду на внесений, але не розглянутий проект. Адже проект, відповідність якого ст.ст. 157, 158 Конституції була підтверджена Конституційним Судом може бути змінений настільки, що він не матиме нічого спільного з попереднім його варіантом і не буде пов’язаний з висновком Конституційного Суду.

Таким чином, з телеологічного тлумачення ст. 159 Конституції можна зробити висновок, що у разі внесення будь-якої зміни або змін до тексту проекту змін до Конституції, щодо якого наявний висновок Конституційного Суду про його відповідність ст.ст. 157 та 158 Конституції, такий проект має бути повторно поданий до Конституційного Суду і не може розглядатись на пленарному засіданні Верховної Ради за відсутності висновку Конституційного Суду України про його відповідність ст.ст. 157 і 158 Конституції України.

Як відбувався розгляд проекту змін до Конституції 24 грудня 2003 року? На розгляд Верховної Ради України було подано проект Закону про внесення змін до Конституції України, „доопрацьований” відповідно до Постанови Верховної Ради України від 26 грудня 2002 року “Про утворення Тимчасової спеціальної комісії Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України”. При цьому Конституційний Суд, як відомо, проводив оцінку на відповідність ст.ст. 157 та 158 Конституції України законопроекту № 4105 в редакції від 4 вересня 2003 року, яка відрізнялись від редакції „доопрацьованого” проекту. Саме доопрацьований Тимчасовою комісєю проект, без наявності висновку Конституційного Суду України про його відповідність ст.ст. 157 і 158 Основного Закону, був внесений на розгляд Верховної Ради України і попередньо схвалений парламентом 24 грудня 2003 року.

Відтак Постанову Верховної Ради України „Про поперднє схвалення законопроекту про внесення змін до Конституції України (реєстр. №4105)” від 24 грудня 2004 року було прийнято з порушенням встановленої Конституцією процедури її прийняття – Верховна Рада України не мала повноважень на прийняття постанови про поперднє схвалення доопрацьованого Тимчасовою спеціальною комісією законопроекту про внесення змін до Конституції без наявності висновку Конституційного Суду про відповідність доопрацьованого законопроекту ст.ст. 157 і 158 Конституції України. Ця постанова могла б бути конституційною за однієї з двох умов: 1) за наявності висновку органу конституційної юрисдикції про відповідність доопрацьованого проекту змін до Конституції ст.ст. 157 та 158 Основного Закону; 2) якщо б до розгляду на пленарне засідання парламенту було внесено законопроект в редакції від 4 вересня 2003 року, щодо якого був висновок про його відповідність ст.ст. 157 і 158 Конституції, і до якого на пленарному засіданні народними депутатами України було внесено і затверджено 226 голосами поправки.

Щоправда, Конституційний Суд України в силу відомих причин навряд чи дотримуватиметься вищевикладеної позиції.

Конституційна реформа і „пропорційний” виборчий закон

Третє питання, яке виникає у звязку з попереднім схваленням проекту Закону „Про внесення змін до Конституції України” – перспективи їх затвердження на 5 сесії Верховної Ради України 300 голосами народних депутатів України.

Не для кого не секрет, що без прийняття такого Закону „Про вибори народних депутатів України”, який одночасно б задовольняв інтереси прихильників конституційної реформи з лав „опозиції” і депутатів, обраних в одномандатних виборчих округах, проекту змін до Конституції 300 голосів буде набрати неможливо.

Насьогодні у Верховній Раді України зареєстровано єдиний законопроект, який може мати шанси на прийняття – № 4285-3 від 23.01.2004, внесений народними депутатами Губським Б.В., Задорожнім О.В., Шаровим І.Ф., Шуфричем Н.І., Корсаковим О.Я., Демьохіним В.А., Осикою С.Г.

Інші законопроекти навряд чи є прийнятними, оскільки передбачають запровадження або мажоритарної системи, за якою вибори проводяться у 450 одномандатних виборчих округах, або різних модифікацій цієї системи (серед них, наприклад, проект № 4325-1), або пропорційної системи з голосуванням за списки партій та блоків і розподілом мандатів пропорційно до кількості голосів, отриманих партійними списками у 27 регіонах (проект № 4285-2).

Проект № 4285-3 передбачає запровадження пропорційної системи виборів з голосуванням за списки партій і блоків у загальнодержавному багатомандатному виборчому окрузі. При цьому виборчий барєр пропонується знизити з чотирьох до одного відсотка. Така система, на думку її розробників, мала б зацікавити як опозиційних прихильників пропорційних виборів, так і депутатів, обраних в мажоритарних округах. На нашу ж думку, така система навряд чи зможе задовольнити як перших, так і других. Досвід парламентських виборів 1998 та 2002 років засвідчив стабілізацію електоральних уподобань виборців. Тому якщо у 2006 році вибори проводитимуться за пропорційною системою з одновідсотковим бар’єром, шанси подолати цей бар’єр матимуть 13 – 16 партій, які при цьому навряд чи зможуть розраховувати на значний відсоток представленості у парламенті (партії, які отримають 1% голосів виборців будуть представлені у парламенті 4 особами). Відтак можна стверджувати, що далеко не всі депутати, які у 2002 році були обрані в одномандатних округах, на чергових парламентських виборах за пропонованою проектом № 4285-3 виборчою системою зможуть отримати депутатські мандати. Чи зможе влаштувати пропонована згаданим проектом пропорційна виборча система депутатів-мажоритарників? Напевне, що ні.

Сумнівно, що влаштовуватиме вона і депутатів, які готові підтримати проект змін до Конституції за умови введення у дію “пропорційного” виборчого закону. По-перше, у разі прийняття проекту № 4285-3 значно послабиться рівень фракційної структурованості парламенту; останній у 2006 році (за умови набуття чинності проектом Закону № 4105) навряд чи зможе обрати Прем’єр-міністра, не кажучи вже про главу держави, для обрання якого необхідно буде отримати 300 голосів. По-друге, ті партії, які на виборах у 2002 році подолали виборчий бар’єр, у 2006 році не зможуть розраховувати на отримання додаткових мандатів за рахунок аутсайдерів виборів – зниження бар’єру відповідно зменшує кількість мандатів, які підлягатимуть перерозподілу між партіями і блоками з найкращими результатами виборів. З огляду на це, перспективи затвердження проекту змін до Основного Закону поки що видаються достатньо примарними.

Денис Ковриженко,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив