Конституційна реформа та президентські вибори: визначення пріоритетів для України

Вступ

В одному з номерів Часопису Парламент (№ 2 за 2003 рік) експертами Лабораторії законодавчих ініціатив на основі аналізу досвіду державотворення в демократичних країнах було викладено власне бачення напрямів та механізмів реалізації політичної реформи в Україні. Здійснення цієї реформи, наголошувалось на сторінках Часопису, має відбуватись у першу чергу шляхом прийняття законів, передбачених Конституцією України і які мають створити правовий фундамент для ефективної взаємодії владних інститутів як в центрі, так і на місцях. Йдеться, насамперед, про Закони “Про вибори народних депутатів України” (запровадження пропорційної системи виборів до парламенту), “Про Кабінет Міністрів України”, “Про центральні органи виконавчої влади”, “Про адміністративно-територіальний устрій” тощо. Що ж стосується змін до Конституції, то вони, на наше глибоке переконання, мали б бути мінімальними і передбачати врегулювання тих спірних питань, вирішення яких неможливе без внесення змін до Основного Закону. Що ж мали б передбачати такі конституційні зміни?

По-перше – втілення в життя закріпленого Конституцією статусу Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади. Звідси – главі уряду має бути надане право призначення та звільнення з посад керівників центральних органів виконавчої влади (за винятком міністерств), місцевих державних адміністрацій; створення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади, визначення засад координації їх діяльності та підпорядкування. При цьому глава держави, серед іншого, повинен втратити право скасовувати акти Кабінету Міністрів (відповідні повноваження мають бути закріплені за Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції).

По-друге – посилення суспільного контролю за діяльністю виконавчої влади. Відповідно, має бути запроваджено інститут індивідуальної політичної відповідальності членів Кабінету Міністрів перед Верховною Радою (у зв’язку з цим за парламентом доцільно закріпити право дострокового припинення повноважень членів Уряду та керівників т.зв. “силових структур” на підставі винесення їм вотуму недовіри).

По-третє – забезпечення дієздатності владних інститутів, насамперед – парламенту та уряду. Саме тому доцільно передбачити можливість дострокового розпуску Президентом парламенту у разі неспроможності останнього сформувати уряд, підтримуваний більшістю фракцій, запровадження інституту конструктивного вотуму недовіри (глава уряду може бути відправлений у відставку парламентом лише у випадку, якщо Верховною Радою буде сформовано новий склад уряду), відповідальності уряду та окремих його членів лише перед парламентом, а не главою держави (відповідно, зміну Уряду необхідно “прив’язати” не до обрання нового Президента України, а до сформування нового складу Верховної Ради України).

Ще один напрям конституційних змін мав би торкнутись засад організації місцевого самоврядування – визнання на конституційному рівні регіонального самоврядування, надання обласним та районним радам право створення власних виконавчих органів. Відповідно, слід переглянути повноваження місцевих державних адміністрацій – позбавити їх функцій виконавчих органів самоврядування на і наділити суто контрольними повноваженнями.

Така модель, на нашу думку, мала б ліквідувати існуючий дисбаланс повноважень у трикутнику “Президент – Парламент – Уряд”, удосконалити механізм стримувань і противаг, взаємодію органів державної влади з органами місцевого самоврядування.

Однак ініціатори політичної реформи запропонували піти кардинально іншим шляхом: відмовившись від прийняття базових законів, необхідних для врегулювання найбільш актуальних проблем у взаємовідносинах гілок влади, вони запропонували внести зміни до ряду положень Конституції, у тому числі і тих, які, на нашу думку, змін не потребують. Адже не для кого не секрет, що потенціал Конституції за роки її дії був реалізований далеко не в повній мірі. Тому обгрунтованість радикального перегляду її положень, у тому числі – в частині зміни форми правління (переходу до так званої „парламентсько-президентської” республіки), обсягу і строків повноважень органів державної влади; викликають значні сумніви. Невдало, на наш погляд, обрано і час для прийняття законів про внесення змін до Конституції – бажання розробників відповідних проектів будь-якою ціною змінити Конституцію до проведення виборів глави держави у встановлені Основним Законом строки не може не позначитись на цілісності і узгодженості положень кінцевого зміненого варіанту Конституції. Відтак у разі прийняття одного з варіанту конституційних змін проблема чергової „конституційної реформи” стане лише питанням часу. Цей висновок переконливо підтверджується і нижчеподаним аналізом базового законопроекту з відповідної проблематики.

На розгляді Верховної Ради України знаходяться два законопроекти про внесення змін до Конституції, відповідність положень яких ст.ст. 157, 158 Основного Закону підтверджено Конституційним Судом – № 4105 та 4180. Крім того, узгоджений варіант законопроекту про внесення змін до Конституції також розробляється Тимчасовою спеціальною комісією Верховної Ради України по опрацюванню проектів законів України про внесення змін до Конституції України. Однак з огляду на те, що узгоджений варіант проекту перш, ніж бути розглянутим парламентом потребує оцінки Конституційного Суду на предмет відповідності ст. 157 та 158 Конституції (а відтак не може бути прийнятий до виборів глави держави), у подальшому зосередимо увагу на аналізі законопроекту № 4105 (зміни до Основного Закону, передбачені законопроектом № 4180, за винятком окремих положень, аналогічні змінам, запропонованим проектом № 4105).

1. Аналіз Проекту Закону „Про внесення змін до Конституції України” № 4105

Розробники проекту неодноразово заявляли про те, що ним передбачається запровадження нової, так званої „парламентсько-президентської” республіки, яка, на відміну від існуючої „президентсько-парламентської” передбачає суттєве розширення парламентських і урядових повноважень за рахунок суттєвого звуження президентських. Нижчеподаний аналіз законопроекту № 4105 переконливо свідчить про те, що глава держави і після внесення до Основного закону пропонованих змін зберігатиме вагомі важелі впливу на діяльність як уряду, так і парламенту.

Роль Кабінету Міністрів у здійсненні виконавчої влади

Пропонованими змінами до Конституції роль Кабінету Міністрів України у здійсненні виконавчої влади істотно підвищено. Так, уряду надано право призначення на посади та звільнення із займаних посад керівників центральних органів виконавчої влади, голів місцевих державних адміністрацій, право створювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Тим не менше, існуючий нині дуалізм виконавчої влади проектом так і не ліквідовано. Перш за все, пропонованими змінами значно обмежено можливості уряду формувати зовнішньополітичний курс держави та вирішувати ряд питань внутрішньої політики – згідно з пропонованими змінами не Прем’єр-міністр, а глава держави вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, Голови Служби безпеки України. Тим самим можливості Прем’єра формувати власну політичну команду, відповідальну за здійснення державної політики суттєво звужено. Роль уряду у формуванні політики применшується також і тим, що за Президентом збережено право ініціювати питання про політичну відповідальність Кабінету Міністрів перед парламентом, визначати функції уряду, видавати обов’язкові для виконання урядом укази, зупиняти дію урядових актів з мотивів невідповідності актам Президента України, – тобто фактично передбачено існування двох центрів формування урядової політики – Кабінету Міністрів України, який несе політичну відповідальність за здійснювану ним діяльність перед парламентом, та Президента України, який за пропонованими змінами взагалі не несе політичної відповідальності за свою діяльність, нікому непідзвітний та непідконтрольний.

Істотно звужено повноваження уряду і у здійсненні контролю за діяльністю місцевих державних адміністрацій – правом скасовувати рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України наділено не Кабінет Міністрів, а главу держави.

Урядовий вплив на діяльність органів виконавчої влади зменшується також і тим, що внесеним законопроектом передбачається надати статус політичних діячів не лише міністрам, але й керівникам інших центральних органів виконавчої влади (передбачено можливість поєднання посад керівника центрального органу виконавчої влади та народного депутата України). Такий підхід суперечить Концепції адміністративної реформи в Україні та може призвести до політизації державної служби – перетворення посад керівників інших, ніж міністерства, центральних органів виконавчої влади на предмет політичного торгу між Прем’єр-міністром та так званою “парламентською коаліцією фракцій та груп”, зростання впливу окремих політичних сил на діяльність неполітичних за своєю природою органів державного управління, зменшення впливу уряду на діяльність підпорядкованих йому центральних органів виконавчої влади.

Роль парламенту у формуванні Кабінету Міністрів України

Як на етапі розробки, так і після внесення аналізованого проекту конституційних змін переважна більшість політиків (з числа депутатів більшості) та ряд експертів наголошували на тому, що внесений проект суттєво розширює роль парламенту у формуванні персонального складу Кабінету Міністрів.

Насправді ж, вплив глави держави на призначення як Прем’єр-міністра (навіть за запропонованою в проекті процедурою), так і інших членів Кабінету Міністрів України, не зменшується. Показова ситуація: глава держави може запропонувати коаліції фракцій і груп внести на його розгляд запропоновану ним же кандидатуру під загрозою дострокового припинення повноважень Верховної Ради (Президент після призначення глави уряду протягом 60 днів не вноситиме до парламенту подання про призначення на посади Міністрів оборони та закордонних справ, або подаватиме завідомо “непрохідні” кандидатури і після закінчення 60-денного строку матиме законні підстави для розпуску законодавчого органу). Аналогічний метод тиску на коаліцію та Прем’єр-міністра України Президент зможе використати і для формування визначеного ним складу уряду.

Закріплення на конституційному рівні обов’язковості проведення політичних консультацій між главою держави і фракціями (у більшості країн порядок і доцільність проведення таких консультацій регламентовано не конституцією, а неписаними нормами), покладення на главу держави обов’язку вносити на розгляд парламенту кандидатуру, визначену коаліцією фракцій та груп в умовах, коли над Верховною Радою постійно висить дамоклів меч розпуску, навряд чи сприятиме збільшенню парламентського впливу на формування Кабінету Міністрів. На нашу думку, розширення участі парламенту у вирішенні кадрових питань в Кабінеті Міністрів та одночасне забезпечення провідної ролі останнього у формуванні та здійсненні власної політики може мати місце лише в одному випадку – коли Президента буде позбавлено права вносити на розгляд законодавчого органу кандидатур будь-яких членів уряду, крім Прем’єр-міністра. Що ж стосується порядку призначення на посаду глави уряду, то з метою уникнення політичних протистоянь з цього питання між президентом та парламентом, право внесення кандидатури Прем’єра на розгляд Верховної Ради слід надати як Президенту, так і народним депутатам України[1]. У випадку, якщо парламент не дійде згоди щодо оптимальної кандидатури, його повноваження мають бути достроково припинені главою держави.

Підстави дострокового припинення повноважень Верховної Ради України

У пропонованому законопроекті роль парламенту (як, до речі, і уряду) у владному трикутнику істотно зменшено. Перш за все, проектом передбачено додаткові підстави для розпуску парламенту з ініціативи Президента (принагідно необхідно відзначити, що у країнах з парламентською формою правління ініціатива розпуску парламенту, як правило, належить не главі держави, а главі уряду): Президент України може достроково припинити повноваження Верховної Ради України, якщо протягом одного місяця у Верховній Раді України не сформовано коаліцію депутатських фракцій і депутатських груп; якщо протягом трьох місяців Верховною Радою України відповідно до статті 103 Конституції України не обрано Президента України; якщо протягом шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів України не сформовано персональний склад Кабінету Міністрів України; якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися. Якщо надання главі держави права дострокового припинення повноважень парламенту у разі неспроможності сформувати уряд або обрати президента певною мірою узгоджується з конституційно-правовою практикою інших держав (але за умови, що формування персонального складу уряду або обрання президента залежить виключно від Верховної Ради України, а не Прем’єр-міністра чи глави держави), то доцільність введення такої підстави розпуску як “несформування коаліції депутатських фракцій і груп” викликає значні сумніви.

Зарубіжний досвід свідчить про те, що головною метою створення “коаліції”, “більшості” чи інших подібних утворень з аналогічною суттю є не створення коаліції (більшості) заради самої себе, а формування персонального складу Кабінету Міністрів, реалізація через уряд узгодженої політичної програми. Якщо представлені у парламенті сили не зможуть узгодити свої позиції та визначити склад Кабінету, останній не буде сформовано – у цьому випадку Президент має розпустити недієздатний парламент і призначити позачергові вибори. Відповідно, не має жодного значення, як формуватиметься коаліція і скільки триватиме її існування – у разі розходження позицій політичних сил більшість змінить конфігурацію, уряд – піде у відставку і на підставі нової угоди між фракціями та групами буде сформовано новий уряд. Не на користь закріплення зазначеної підстави у Конституції говорить і той факт, що формальне (на папері) утворення коаліції аж ніяк не свідчитиме про те, що вона буде спроможна визначити персональний склад уряду та підтримувати його подальшу діяльність. З огляду на це немає жодних підстав для закріплення у Конституції норми, яка передбачає формування коаліції депутатських фракцій та груп у примусовому порядку в місячний строк, як і надання цій коаліції статусу самостійного суб’єкта політичного процесу, наділення її правами та обов’язками[2].

Підстави для дострокового припинення повноважень народних депутатів України

Встановлений чинною Конституцією перелік підстав дострокового припинення повноважень народного депутата України аналізованим проектом пропонується суттєво змінити, віднісши до нього відсутність депутата без поважних причин на ста пленарних засіданнях Верховної Ради України протягом календарного року, невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або вихід (виключення) народного депутата України із складу такої фракції. При цьому у разі невходження народного депутата України, обраного від політичної партії (виборчого блоку політичних партій), до складу депутатської фракції цієї політичної партії (виборчого блоку політичних партій), або виходу (виключення) народного депутата України із складу такої фракції його повноваження припиняються достроково на підставі закону за рішенням вищого керівного органу відповідної політичної партії (виборчого блоку політичних партій) з дати прийняття такого рішення.

Слід відзначити, що подібних підстав припинення повноважень депутата не міститься у конституційних актах демократичних країн. При цьому відсутність подібних норм аж ніяк не призводить до зменшення рівня фракційної дисципліни. Основною причиною цього є те, що будь-яка партія чи блок незацікавлені у включенні до списків депутатів, які протягом однієї сесії по декілька разів змінюють свою фракційну приналежність, не відвідують засідань комітетів та не беруть участі у голосуваннях – адже зрештою саме партія (блок) нестиме політичну відповідальність перед виборцями за результати роботи своїх депутатів. Крім того, як справедливо відзначив С.Головатий: “не може депутат, уповноважений народом на представництво народу, втратити мандат за зміну своїх поглядів і переконань. Цей мандат надається народом. І фракція чи партія його забрати не може. З цього питання є висновок Венеціанської комісії (коли вона аналізувала законопроект 0999). І там чітко сказано: така пропозиція не може бути підтримана, бо вона суперечить юридичній природі мандата представника народу”[3].

Незалежність суддів у здійсненні правосуддя

Існуючий порядок формування Конституційного Суду, за якого орган конституційної юрисдикції формується трьома гілками влади, покликаний забезпечити незалежність суду від впливу будь-яких органів та посадових осіб. Гарантією незалежності суддів судів загальної юрисдикції є, зокрема, безстроковість їх обрання на посади. Попри численні нарікання як самих суддів, так і громадян, на недостатність умов для втілення конституційного принципу незалежності суддів у здійсненні правосуддя, автори аналізованого законопроекту, судячи з усього, вирішили остаточно вирішити проблему, звівши незалежність суддів нанівець: у проекті пропонується надати право формування Конституційного Суду главі держави та парламенту (які призначатимуть по 9 суддів на 9 років) та обмежити строк перебування суддів судів загальної юрисдикції 10 роками. Цілком очевидно, що головним критерієм для вирішення питання щодо переобрання суддів навряд чи буде дотримання ними вимог закону. Прийняття подібних змін дозволить Президенту та парламенту повністю контролювати діяльність суддів на займаних ними посадах.

Прокурорський нагляд

Як відомо, чинною Конституцією України органи прокуратури було позбавлено функцій нагляду за дотриманням законодавства органами державної влади та місцевого самоврядування, підприємствами, установами та організаціями. Після набуття чинності Конституцією України чимало представників прокуратури піддавали сумніву доцільність позбавлення прокуратури згаданої функції, але тим не менш у 2001 році до Закону “Про прокуратуру” було внесено зміни, спрямовані на часткове приведення функцій прокуратури у відповідність до вимог Конституції. Така реформа, однак, сприяла лише частковому вирішенню проблеми – і нині прокурори наділені правом видавати акти реагування (подання, приписи) обов’язкові до виконання адресатами або вищестоящими органами, посадовими особами. Тобто за прокуратурою збережено квазісудові функції встановлення фактів наявності/ відсутності порушень закону, їх правової оцінки, встановлення винних осіб, причин та умов, що сприяли вчиненню правопорушень тощо. Такий підхід до визначення місця та ролі прокуратури в державі існував лише у країнах т.зв. “соціалістичного табору”. Однак це не завадило розробникам аналізованого проекту конституційних змін вдатися до спроби реваншу – проект передбачає відновлення на 5 років інституту загального прокурорського нагляду. Зважаючи на те, що остаточну правову оцінку суб’єктів правовідносин мають здійснювати суди, юрисдикція яких поширюється на всі правовідносини, що виникають у державі, запропонований у законопроекті підхід, на нашу думку, є неприйнятним.

Нові та старі неврегульовані проблеми

Згідно з пропонованими змінами до статті 76 Конституції України строк повноважень Верховної Ради України становить 5 років. В той же час, автори законопроекту чомусь “забули” узгодити статтю 77 чинної Конституції з цим нововведенням: за статтею 77 чергові вибори до Верховної Ради України відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України.

Відповідно до аналізованого проекту порядок роботи Верховної Ради України визначається не Законом про регламент Верховної Ради України, а Регламентом, який затверджується Постановою Верховної Ради України. Однак така норма не узгоджується з ч.2 ст.6 Конституції, відповідно до якої орган законодавчої влади здійснює свої повноваження відповідно до законів України.

У цьому контексті слід також відзначити, що з пропонованими змінами до Конституції у вищезгаданій частині не узгоджується інше положення пропонованих змін – вибори Президента України мають проводитись відповідно до Закону. Якщо бути послідовним, то необхідно визнати, що оскільки порядок проведення виборів Президента фактично зводиться до процедури внесення, розгляду та затвердження його кандидатури (що, по суті, є питанням парламентської процедури), то і вибори Президента мали б відбуватись відповідно до Регламенту, затвердженого парламентською постановою. Однак, на наше глибоке переконання, загальний порядок, строки, періодичність проведення виборів Президента, порядок проведення виборів у разі дострокового припинення повноважень глави держави доцільно визначити не в постанові парламенту чи звичайному законі, а саме у Конституції – акті, що характеризується найвищим рівнем стабільності.

Проект передбачає наділення глави держави повноваженнями, які не відповідатимуть його новому статусу – правом законодавчої ініціативи, правом визначення невідкладності законопроектів, правом здійснювати окремі повноваження без контрасигнування відповідних актів главою уряду чи міністром, відповідальним за його виконання. Також згідно з проектом, Кабінет Міністрів та місцеві державні адміністрації відповідальні перед Президентом за здійснювану діяльність. На нашу думку, оскільки Президент не несе політичної відповідальності за свої дії перед парламентом, непідконтрольний останньому (пропоновані зміни не передбачають можливості звернення народних депутатів із запитами до Президента України) та не має власної політичної програми, він не повинен мати повноважень, які сприяють його залученню у формування та реалізацію державної політики. Відповідно, контрасигнатурі за пропонованою у проекті моделлю організації державної влади мають підлягати практично всі акти глави держави; Президент повинен втратити право законодавчої ініціативи (яке має бути закріплене лише за народними депутатами України та Кабінетом Міністрів України).

У проекті залишено без змін ст. 111 чинної Конституції, конструкція якої дозволяла Президенту, в діяннях якого Верховним Судом встановлено ознаки державної зради або іншого злочину, і далі залишатись на посаді (у випадку неприйняття парламентом рішення про усунення його з поста в порядку імпічменту).

З невідомих причин розробниками законопроекту було змінено порядок ратифікації міжнародних договорів (ратифікація здійснюється шляхом прийняття відповідного Закону). Фактично, уможливлюється виникнення ситуації, коли глава уряду (або навіть Президент) укладає міжнародний договір, парламент – приймає відповідний закон, а глава держави – повертає цей закон зі своїми вмотивованими пропозиціями і зауваженнями на повторний розгляд парламенту. Що ж стосується порядку денонсації міжнародних договорів, то автори проекту виразно продемонстрували рівень власної підготовки у галузі права – денонсація ратифікованого законом міжнародного договору відбувається шляхом прийняття парламентом відповідної постанови.

За п. 15 ч.1 ст. 106 Конституції президент зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції і законам України, актам Президента України з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Як відомо, здійснення оцінки відповідності актів Кабінету Міністрів України законам та указам глави держави не віднесено до компетенції Конституційного Суду України ні Конституцією, ні Законом “Про Конституційний Суд України”. Питання ж законності акту вирішується у загальних судах.

Не витримує критики і скасування будь-яких обмежень на кількість заступників Голови Верховної Ради України, віце-прем’єр-міністрів, ліквідація тимчасових спеціальних і слідчих комісій. Адже цим, фактично, створюються умови для непомірного зростання кількості членів уряду, керівників парламенту в догоду інтересам парламентських фракцій і груп; звуження контрольних повноважень Верховної Ради України.

Пропонованими змінами до статті 118 чинної Конституції України передбачено, що якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини депутатів від складу відповідної ради, Кабінет Міністрів України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації. Оскільки Кабінет Міністрів згідно з Конституцією України є колегіальним органом, то з реалізацією згаданої норми (у разі прийняття пропонованих змін) можуть виникнути проблеми. У зв’язку з цим обов’язок прийняття відповідного рішення доцільно покласти не на колегіальний уряд, а на Прем’єр-міністра України.

Традиційно, у проекті залишено поза увагою питання адміністративно-територіального устрою (чинна Конституція “дублює” систему адміністративно-територіальних одиниць, створену на початку 1930-х років, яка перешкоджає реформуванню місцевого самоврядування, розвитку земельної реформи), місцевого самоврядування (органи регіонального самоврядування й надалі, всупереч Європейській хартії місцевого самоврядування, залишаються без власних виконавчих органів).

Прикінцеві положення проекту

Пункт 2 Прикінцевих положень встановлює вимогу проведення парламентських виборів за пропорційною системою лише у 2006 році. У жодному іншому місці в тексті законопроекту про пропорційні вибори не згадується. Фактично, це означає, що наступні вибори народних депутатів, які проводитимуться після чергових виборів 2006 року, а також позачергові вибори можуть бути проведені за змішаною або навіть мажоритарною виборчою системою.

Про те, що розробники законопроекту свідомо не включили положення про парламентські вибори на пропорційній основі до його тексту, свідчать залишення без змін норми про те, що Верховна Рада є повноважною за умови обрання не менш як 2/3 народних депутатів від її конституційного складу (уявити собі ситуацію, коли за пропорційних виборів не було сформовано повний склад парламенту, досить складно), а також пропозиція про включення до Конституції згадки про депутатські групи (поруч з фракціями).

Якщо зважити на те, що змінами до Основного Закону пропонується заборонити міжфракційні переходи та унеможливити ситуації невходження депутата до складу фракції партії (блоку), по списку якої його було обрано, незрозумілою стає природа депутатських груп та засади членства в них.

По-друге, згідно з пунктом 4 Прикінцевих положень, Верховна Рада України у 2006 році змушена буде обрати нового главу держави протягом місяця з часу набуття нею повноважень. Встановлення такого нетривалого терміну для обрання найвищої посадової особи держави видається щонайменше необґрунтованим, особливо, якщо згадати, що лише на формування коаліції депутатських фракцій та груп відведено місяць, а для обрання менш гострої у політичному плані посади голови Верховної Ради, як правило, необхідно кілька місяців часу.

Це положення може мати й інший підтекст. Фактично, воно означає, що за нормального перебігу обставин (якщо ані парламент, ані глава держави не позбуватимуться повноважень передчасно) вибори до парламенту та вибори президента в Україні майже збігатимуться в часі, точніше, з новим скликанням Верховної Ради приходитиме й новий глава держави.

Схоже, на такий (нормальний) перебіг обставин розробники проекту не розраховували, оскільки заклали в текст законопроекту внутрішню неузгодженість. Так, якщо зважити на конституційну заборону (пропонований у проекті варіант статті 90 Конституції) президенту розпускати парламент протягом останніх 6 місяців своїх повноважень, стає очевидно, що за звичайного стану справ глава держави не зможе скористатися повноваженням на розпуск парламенту з причини необрання ним нового президента у тримісячний строк. Справді, початок нового скликання парламенту збігатиметься в часі з останніми місяцями перебування на посаді глави держави.

По-третє, відповідно до абзацу другого пункту 5 Прикінцевих положень, якими пропонується доповнити чинну Конституцію України, нових повноважень (у тому числі й на розпуск парламенту з причини необрання Президента України) згідно з пропонованими змінами до Основного Закону набуде президент, обраний вже у 2004 році.

При цьому на Верховну Раду п’ятого скликання (з 2006 року) покладається обов’язок обрати нового главу держави у нереально короткий строк. Більш ніж очевидною при цьому здається загроза розпуску наступного складу парламенту президентом України, обраним у 2004 році.

Підсумовуючи загальний аналіз проекту змін до Конституції № 4105, можна відзначити, що його прийняття у пропонованому вигляді зробить подальший розвиток подій у вітчизняному політикумі непрогнозованим навіть для ідейних батьків законопроекту № 4105. Однаково очевидною є загроза втрати контролю над ситуацією як для тих, хто прагне зберегти status quo, так і для тих, хто тільки розраховує здобути владу.

2. Про Висновок Конституційного Суду України у справі щодо відповідності вимогам ст.ст. 157, 158 Конституції проекту змін до Конституції (реєстр. № 4180).

10 грудня 2003 року Конституційним Судом України було дано висновок у справі про відповідність проекту Закону України “Про внесення змін до Конституції України”, направленого Головою Верховної Ради України, вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 76, 78, 80, 81, 82 та інших Конституції України), відповідно до якого згаданий законопроект було визнано таким, що відповідає ст.157 і 158 Конституції України, тобто не передбачає, зокрема, обмеження або скасування прав і свобод людини і громадянина.

Цим висновком Конституційний Суд вже вкотре підтвердив сумніви у повноті і якості юридичного обгрунтовання, об’єктивності та неупередженості своїх рішень і висновків.

Як відомо, після висновку у справі про відповідність ст.ст. 157, 158 Конституції проекту змін до Основного Закону № 4105 орган конституційної юрисдикції було справедливо, на наш погляд, звинувачено у заангажованості – правильно визнавши, що проект № 3207-1 в частині передачі Верховній Раді України повноважень з офіційного тлумачення Конституції і законів обмежує конституційне право громадян на судовий захист, проаналізувавши положення проекту № 4105 Конституційний Суд дійшов висновку, що позбавлення громадян права обирати главу держави не обмежує активне виборче право громадян.

Цього разу Конституційний Суд пішов ще далі – він визнав, що „самопролонгація” Верховною Радою України ще на один рік строку своїх повноважень не обмежує конституційних прав громадян.

З такою правовою позицією органу конституційної юрисдикції навряд чи можна погодитись.

Так, реалізуючи активне виборче право, громадяни України уповноважують виборний орган, посадову особу, здійснювати визначені законами повноваження не безстроково, а лише на певний строк. Встановлення конкретних строків діяльності відповідних органів та посадових осіб є важливою гарантією реалізації положень статті 5 Конституції в частині неможливості узурпації влади народу державою. Основний Закон, крім того, встановлює єдиний випадок можливої пролонгації повноважень парламенту, а саме – воєнний та надзвичайний стан (ч.4 ст. 83 Конституції). Крім того, необхідно відзначити, що „самопролонгація” парламентом своїх повноважень на один рік фактично позбавляє громадян можливості реалізувати пасивне виборче право на парламентських виборах 2006 року.

 Таким чином, Конституційний Суд у своєму висновку фактично визнав, що обмеження права народу здійснювати владу, обмеження пасивного виборчого права не є обмеженням конституційних прав людини і громадянина.

Які наслідки випливають із зазначеного Висновку органу конституційної юрисдикції?

По-перше, як справедливо відзначили в окремих думках до Висновку судді КСУ В.Шаповал та В.Вознюк – нелегітимність роботи парламенту протягом 2006-2007 рр. По-друге, зайнявши відповідну правову позицію, Конституційний Суд тим самим створив прецедент – відтепер внесення змін до Конституції, які передбачатимуть продовження строку повноважень будь-яких конституційних органів – парламенту, глави держави, місцевих рад або голів на 1, 10, а то і більше років (чи взагалі навічно) не вважатиметься обмеженням прав і свобод людини і громадянина.

Загалом, доводиться констатувати, що бажання догодити окремим політичним силам вже стало мало не основоположним принципом діяльності органу конституційної юрисдикції, тенеденцією в його роботі – в якості ілюстрації цієї тези достатньо лише пригадати Рішення КСУ від 11.03.2003 № 6-рп/2003 у справі щодо право вето на закон про внесення змін до Конституції, Висновки №№ 1-в/2003 та 2-в/2003 від, відповідно 30 жовтня і 5 листопада ц.р. (справи про відповідність ст.ст. 157, 158 Конституції проектів про внесення змін до окремих статей Конституції).

За матеріалами сайту www.parliament.org.ua

3. Про перспективи внесення змін до Конституції України до проведення виборів глави держави в порядку, передбаченому чинним Основним Законом

Як відомо, Конституційний Суд України надав висновки щодо відповідності статтям 157 та 158 Основного Закону всіх трьох законопроектів про внесення змін до Конституції (№№ 3207-1, 4105, 4180). За результатами розгляду КСУ було встановлено, що законопроект № 3207-1 в частині передачі повноважень з тлумачення законів від Конституційного Суду до Верховної Ради України суперечить ст. 157 Конституції (оскільки звужує право громадян на судовий захист), а положення двох інших проектів – відповідають ст.ст. 157 і 158 Основного Закону.

Які ж наслідки матимуть вищезгадані висновки для подальшого втілення конституційної реформи?

Поширеною в українському політикумі стала теза про те, що, мовляв, Конституційний Суд, встановивши невідповідність одного з положень проекту № 3207-1 ст. 157 Конституції, поставив на ньому великий хрест, розторувавши натомість шлях одному з двох інших проектів. Така позиція загалом є аргументованою, особливо з огляду на те, що в одному з рішень[4] Конституційний Суд України відзначив: наявність позитивного висновку на проект є умовою його розгляду на пленарних засіданнях. Відтак проект № 3207-1 не може розглядатись парламентом.

Насьогодні пропонується декілька варіантів реалізації конституційної реформи.

Перший з них – напрацювання компромісного варіанту на базі проектів № 3207-1, 4105, 4180. Перспектива затвердження такого узгодженого варіанту 300 голосами до президентських виборів примарна – виходячи зі змісту вищезгаданого Рішення Конституційного Суду України такий проект слід вважати новим проектом Закону „Про внесення змін до Конституції України”. Тому після його доопрацювання в стінах Тимчасової комісії він має бути направлений до Конституційного Суду для отримання висновку щодо відповідності його положень ст.ст. 157 і 158 Конституції. Тобто для того, щоб проект був затверджений кваліфікованою більшістю депутатів до президентських виборів він має отримати висновок Конституційного Суду та бути попередньо схваленим парламентом ще до початку наступної сесії. Тому затвердження проекту, розробленого Тимчасовою комісією, до проведення виборів у жовтні 2004 року є нереальним. Якщо ж Верховна Рада не дотримається зазначеної процедури розгляду законопроекту, то відповідно до ч. 1 ст. 152 Конституції проект Закону „Про внесення змін до Конституції України” буде визнано Конституційним Судом таким, що не відповідає Конституції України.

Другий варіант –  попереднє схвалення та затвердження одного із законопроектів, положення яких було визнано такими, що відповідають ст.ст.157, 158 Конституції, тобто – 4105 або 4180. Прийняття будь-якого з них як закону потребує підтримки Фракції комуністів. В той же час, останні підтримають проект лише за умови запровадження пропорційної системи виборів до парламенту, яку навряд чи підтримають депутати, обрані у мажоритарних округах (навіть у разі зниження виборчого бар’єру до 1% багато депутатів-мажоритарників не зможуть бути обрані до парламенту; зменшення ж мажоритарної складової існуючої виборчої системи потребуватиме підвищення витрат на виборчу кампанію, що також навряд чи зацікавить депутатів, обраних в одномандатних округах). Таким чином, навіть у разі попереднього схвалення одного із законопроектів достатньою кількістю голосів народних депутатів (судячи з усього проект все ж таки буде підтримано необхідними 226 голосами), голосів для прийняття його як закону навряд чи вистачить. Не на користь проекту змін до Конституції грає і наближення офіційного початку передвиборної кампанії (квітень 2004 року) – для його затвердження 300 голосами залишиться лише лютий – початок березня наступного року.

За матеріалами сайту www.parliament.org.ua

4. Стенограма виступів учасників  фокус-групового дослідження “Конституційна реформа та президентські вибори: визначення пріоритетів для України”

(Національний Університет “Києво-Могилянська академія”, 11 грудня 2003 року)

До питання своєчасності, доцільності та змісту конституційної реформи, оцінки законодавчих пропозицій щодо внесення змін до Конституції

          М. КОЗЮБРА, професор, завідувач кафедри державно-правових наук Національного університету „Києво-Могилянської академія”

Я не бачу доцільності проведення конституційної реформи саме зараз. Взагалі, дуже часто, особливо журналісти, плутають поняття конституційної та політичної реформ. Це – різні поняття, які не можна підмінювати одне одним.

Напевно, ні в кого не викликатиме сумніву те, що політична реформа в країні назріла, але здійснюватись вона має не обов’язково через внесення змін до Конституції. Хоча я зовсім не заперечую того, що внесення змін до Конституції треба робити – вона містить багато прогалин, невдалих формулювань. Але у мене виникають сумніви, що це варто робити саме сьогодні.

Реформа передбачає досить радикальні зміни. Але я не думаю, що такі радикальні зміни в Конституції потрібні. Загалом, з цією Конституцією можна жити разом з усіма її недоліками. Справа в реальному виконанні на практиці законів. Я не думаю, що коли ми внесемо зміни, то все одразу й неодмінно буде нормально. Так, уряд призначається парламентом, але як звільняється? В Європі будь-який Конституційний суд сказав би: яким чином призначається, таким чином і звільняється. Так і у нас. Якщо б у нас була нормальна більшість, то при незадоволенні урядом, парламент відправив би Кабінет Міністрів у відставку. Ось і все, – але у нас немає нормальної більшості, парламенту. Парламентська республіка може бути нормальною, але для цього потрібні певні умови, яких сьогодні не існує.

Тепер стосовно конкретних моделей, що пропонуються. Я зовсім не заперечую можливості впровадження парламентської республіки в Україні. Дійсно, європейський досвід в цьому плані багатий, тому використати його можна було б. Я не схильний ставити питання про те, яка з республік: парламентсько-президентська чи президентсько-парламентська є більш демократичною. Парламентська республіка можлива й може бути ефективною за наявності певних умов, демократичних традицій, розвинутої партійної системи, яких поки що у нас не існує. Тому запроваджувати парламентську республіку без цих умов зарано.

Дискутувалося питання, зокрема – в Конституційному Суді, про те чи не є вибори президента парламентом (за парламентської республіки) обмеженням прав громадян. Питання складне. Якщо стати на бік того, що, дійсно, вибори Президента парламентом є обмеженням прав людини, то можна сказати, що навряд чи без внесення змін до Конституції можна змінювати форму державного правління відповідно із президентсько-парламентської на парламентсько-президентську.

Загалом, виборча система зачіпає Розділ ІІІ Конституції. В ньому зазначено, що вибори до всіх виборних органів державної влади є прямими. Щодо інституту президентства, то вітчизняна, принаймні, література схильна говорити, що Президент є одноосібним органом держави. Тому положення розділу ІІІ поширюється також і на вибори Президента. А внесення змін до цього розділу здійснюється лише всеукраїнським референдумом. Тому висновки Конституційного суду щодо цих питань є вразливими. Але навіть якщо вдасться зібрати 300 голосів для прийняття змін до Конституції, то мені здається, що Конституція після внесення змін міститиме ряд положень, які не узгоджуватимуться між собою.

Тепер щодо питання можливості балотування діючого Президента України на наступних президентських виборах. По-перше, обрання Президента не більш, ніж на 2 строки підряд було передбачено попередньою Конституцією України. Крім того, перше рішення Конституційного суду, до якого я був безпосередньо причетний, ґрунтувалось на тому, що було визнано незворотність чинної Конституції стосовно тих депутатів, які поєднували депутатський мандат з іншою діяльністю. Це обґрунтовувалось тим, що в попередній Конституції цієї заборони не було. Тобто позиція суду щодо цього питання вже була, тому треба її дотримуватись. По-друге, в Перехідних положеннях чинної Конституції міститься наступна норма: чергові вибори Президента України проводяться в останню неділю жовтня 1999 року. Тому прослідковується наступність між чинною Конституцією та попередньою. Якщо було б формулювання на зразок  „вибори відповідно чинної Конституції України” (1996 року), – то тоді питань для дискусії не було б.

Отже, на мій погляд, як за чинною Конституцією, так і за попередньою, Президентом одна й та сама особа може бути обрана не більше, ніж два рази.

Р. ПАВЛЕНКО, Директор Школи політичної аналітики

Я згоден з тим, що потреба реформи назріла. Багато експертів погоджуються з тим, що нинішня президентсько-парламентська республіка в силу ряду об’єктивних та суб’єктивних причин має певні недоліки, зокрема, – в частині забезпечення чіткості та прозорості процедур формування влади, визначення того, яка політична сила несе відповідальність за стан справ країні, як розмежовується відповідальність Президента, Кабінету Міністрів, Верховної Ради України. Потрібен баланс політичних сил в уряді; взаємодія законодавчої та виконавчої влад має базуватись не на конфлікті, а на взаєморозумінні та допомозі. Визнаючи законність поділу влади задля здійснення контролю, слід стежити, щоб уряд та парламент не вступали в конфронтацію, не стояли по різні сторони барикад.

Відповідно, існує думка, що таких змін можна було б досягти і не змінюючи конституційних положень. Щодо політичної реформи, то тут мала б місце конструктивна законодавча робота, розуміння з боку Президента потреб внесення таких змін до законодавства і, можливо, розширення участі фракцій парламенту у формуванні уряду; внесення змін до Конституції. Але такі зміни не повинні вноситись поспіхом, під час передвиборчої кампанії. Навіть в тих законопроектах, які подано, існує ціла низка положень, які є юридично неузгодженими.

Щодо проекту „Мороза – Васильєва”, то Конституційний Суд визнав неконституційним положення щодо тлумачення Верховною Радою законів. Цей законопроект містить низку норм, які викликають запитання. Наприклад, – щодо обрання голів облдержадміністрацій та райдержадміністрацій. В законопроекті йдеться про обрання так званих лідерів громад, що є новим поняттям.

Щодо законопроекту „Гавриша – Медведчука”, то попри сумнівні положення щодо обрання Президента парламентом (Конституційний суд визнав таке положення таким, що відповідає ст. 157, 158 Конституції), знову має місце фактичне звуження прав громадян на користь одного з органів влади. Але існують суто юридичні неузгодження. Хоча передбачено збільшення терміну Верховної Ради, не в усіх статтях по тексту Конституції це простежується.

Щодо законопроекту, по якому Конституційний суд ще не виніс рішення (йдеться про проект № 4180, на який на момент проведення фокус-групового дослідження Конституційним Судом не було дано висновку – ред.), то до нього теж є багато запитань. Зокрема, в ньому йдеться про подовження повноважень діючого парламенту. Виникає запитання: а хто уповноважував на це парламент цього скликання? Чи була Верховна Рада уповноважена обрати Президента? Отже, проведення конституційної реформи поспіхом, більше створює проблеми, ніж вирішує їх.

При проведенні реформи зараз може скластися враження про Конституцію не як про стабільний закон, зміни до якого мають випливати з логіки речей, а як про закон, зміни до якого можуть вноситись як наслідок певних політичних сценаріїв. Більше того, після змін до Конституції може виникнути питання про доцільність внесення нових змін, спрямованих на усунення недоліків змін попередніх.

В. ТИМОЩУК, Центр політико-правових реформ

Я б хотів би звернути велику увагу на слабкі місця законодавчих пропозицій. Підтримуючи тезу про те, що реформа в країні назріла, вважаю, що її недоцільно і некоректно проводити при такому низькому рівні довіри населення до діючого Президента. Останній не має насамперед морального права проводити таку реформу. Крім того, всі розуміють, що така реформа – це швидше за все зміна правил гри, оскільки навіть за існуючими правилами ця влада грати вже не може.

Досвід європейських держав показує, що будь-яка радикальна реформа в країні проводиться не перед виборами, а після виборів, і саме декларація про реформу є основною тезою в передвиборчих програмах багатьох політичних сил. Тобто, якщо політична сила з такою тезою в програмі перемагає на виборах, то, відповідно, це свідчить про підтримку населенням змін, і їх починають одразу втілювати в життя. Тому в сьогоднішніх умовах найбільш реальних шансів щодо прийняття має проект „Гавриша – Симоненка”, але він заслуговує дуже жорсткої критичної оцінки щодо відповідності духу права.

Отже, перша пропозиція – щодо збільшення строку повноважень Верховної Ради на один рік – на нашу думку, не сприятиме демократизації влади в країні та підконтрольності органів влади суспільству. Навпаки – у громадян ще менше стане важелів впливу на парламент, якщо ще врахувати те, що пропонується скасувати прямі вибори Президента. В цих умовах у влади буде потреба звертатися до виборців один раз на п’ять років, що в принципі не є доцільним в умовах, коли держава потребує суттєвих реформ, а це вимагає швидкої зміни поколінь влади.

Щодо пропозиції, яка надає можливість народним депутатам перебувати одночасно на посадах міністрів та керівників інших центральних органів виконавчої влади, то варто сказати про абсолютну некоректність формулювання. З одного боку, народні депутати мають право займати посаду міністра, а з іншого – такого права не мають прем’єр-міністр та віце-прем’єр-міністри. Хоча якщо з цією пропозицією щодо міністрів можна погодитись, то щодо керівників інших органів законодавчої влади це є просто неприпустимим. Тоді вони не будуть державними службовцями, бо головною вимогою до державних службовців є політична нейтральність. Відповідно, цієї нейтральності народний депутат не може досягти.

Тепер про виключення депутата зі складу фракції за рішенням фракції. Така норма сприятиме погіршенню незалежності народних депутатів. Тому вони будуть вимушені виконувати всі вказівки партійного керівництва і не матимуть власної позиції.

Вилучення частини IV ст. 83 Конституції України, означатиме можливість проведення виборів до Верховної Ради в умовах воєнного чи надзвичайного станів. Це є неприпустимим для стандартів демократичних держав, адже в таких умовах неможливо забезпечити проведення вільних та демократичних виборів.

Законопроектом пропонується наступне формування складу Кабінету Міністрів: одних членів парламент призначатиме за поданням Президента, інших – за поданням Прем’єр-міністра.

Щодо положення про обрання суддів на 10 років замість безстрокового обрання, то такий крок не вирішить проблеми корумпованості суддів. Натомість зміна строків впливатиме на гарантії незалежності суддів.

Відсутність обмеження кількості заступників Голови Верховної Ради України призведе до можливої необмеженої кількості віце-спікерів. У законопроекті не відтворено положення про тимчасові спеціальні та слідчі комісії.

Щодо можливості припинення повноважень парламенту при несформаваності коаліції депутатських фракцій та груп, то Конституційний Суд зауважив, що більшість можуть складати представники навіть однієї фракції, що у проекті не вказано яким чином вважається така коаліція сформованою (в світі ознакою цього є формування уряду). Тож положення некоректно сформульоване. А щодо можливості розпуску парламенту, коли протягом трьох місяців не обрано Президента країни, то є незрозумілим, яким чином має втілюватись така норма, адже рішення про розпуск має прийняти саме Президент, якого за такої ситуації ще не обрано. А якщо Президент помер, що тоді?

Крім того, треба зважати на запропоновану редакцію законопроекту, що стосується порядку обрання глави держави. Президент вважається обраним, якщо за нього проголосувало не менш як 2/3 від конституційного складу парламенту. Таке положення відкидає доцільність формування якихось коаліцій, бо за таких умов можливе блокування проходження іншого кандидата неопозиційними фракціями – і діючий Президент перебуватиме при владі без обмежень.

Ми не бачимо потреби в поверненні прокуратурі функцій загального нагляду, негативним є позбавлення з’їзду суддів можливості формувати склад Конституційного Суду.

Е. РАХІМКУЛОВ, Програма сприяння парламентові України

Я підтримую думку щодо потреби у змінах в стосунках законодавчої та виконавчої влади. Але так само – і у врегулюванні питань місцевого самоврядування. Тобто існують положення Конституції, які потребують змін.

Процес конституційних змін відбувається розділено по „політичних будинках”, що створює дуже небезпечні прецеденти, котрі руйнують здобутки демократичних інститутів, які, хоча і незначні, але є в Україні.

Перше. Громадськість фактично і реально усунута від можливостей ефективно впливати на процес законотворення через відсутність всебічної та зваженої інформації. Методи цього усунення я би назвав „політичне зневажання”. Ті політичні сили, що інформують громадськість, вони просто зневажають громадськість, подаючи інформацію вже в готовому вигляді.

Друге. Недотримання норм чинного законодавства і неформальних норм поведінки, що є досить важливим для державної політики. Наприклад, на суб’єктів законодавчої ініціативи здійснюється тиск і, тим самим, руйнуються будь-які напрацювання в діяльності законодавчого органу.

Третє – силове залучення суб’єктів законодавчої ініціативи до вирішення питання конституційних змін. У нас це відбувається неправильно – відбувається економічний тиск на суб’єктів законодавчої ініціативи, тощо.

Д. КОВРИЖЕНКО, Лабораторія законодавчих ініціатив

В умовах, коли до виборів глави держави залишається один рік, питання про внесення змін до Конституції ставити недоцільно. Проект, що є базовим, є вкрай недосконалим. Загалом я погоджуюсь з тими недоліками, на які вказав В. Тимощук. В той же час необхідно згадати й про те, що у базовому проекті з питань внесення змін до Основного Закону збережено існуючу систему адміністративно-територіального поділу. Якщо б як базову ланку територіального устрою було запроваджено громади, то систему місцевого самоврядування було б наближено до європейських стандартів. Натомість за існуючої моделі адміністративного устрою за межами сіл, селищ та міст самоврядування не існує.

Також доцільними були б зміни в системі органів місцевого самоврядування. Україна приєдналася до Європейської хартії місцевого самоврядування, за якою виконавчі органи представницьких органів регіонального самоврядування формуються самими представницькими органами. У нас обласні та районні ради позбавлено власних виконавчих органів, а функції цих органів покладено на місцеві державні адміністрації. Тому конституційні зміни у відповідній частині мали б передбачати надання представницьким органам самоврядування права створювати свої виконавчі органи. При цьому за місцевими державними адміністраціями доцільно було б закріпити функції контролю за діяльністю органів самоврядування.

Серед інших недоліків чинної Конституції, врегулювання яких проектом конституційних змін не передбачено – конституційна процедура імпічменту. За чинною Конституцією, у разі вчинення Президентом державної зради або іншого злочину, глава держави може залишитись при владі, лише тому, що в парламенті не набереться ¾ голосів за усунення Президента з посади в порядку імпічменту.

І. ЖДАНОВ, Український центр економічних та політичних досліджень ім. О. Разумкова

Є проблема переобтяженості повноважень Президента, незбалансованості повноважень між главою держави, парламентом та урядом. Це питання не лише конституційного законодавства, але й питання політичного режиму. Я думаю, що конституційна реформа необхідна. Жоден з поданих законопроектів щодо змін не є досконалим.

Спільна проблема проектів – питання обрання Президента парламентом країни. Проект Гавриша передбачає обрання в 2004 році. Ми бачили, в яких умовах обирався цей парламент, яким чином формувалась структура парламенту і якщо дозволити цьому парламенту обирати в 2004 році ще й Президента, то це призведе до подальшої деформації волевиявлення виборців. Крім того, чи зможуть депутати вибрати Президента протягом 1 місяця з огляду на досвід „спікеріади”?

Загалом, реформа необхідна, але її треба проводити після всенародних виборів Президента в 2004 році.


[1] Цікавим у цьому аспекті є досвід Польщі. Відповідно до ст. 155 Конституції Республіки Польща Президент протягом 14 днів з дня прийняття відставки попередньої Ради Міністрів або з дня першого засідання Сейму призначає Голову Ради Міністрів і за поданням Голови – інших членів Уряду та приймає присягу членів Ради Міністрів. Голова Ради Міністрів протягом 14 днів з моменту призначення представляє Сейму програму діяльності уряду з пропозицією про надання вотуму довіри. Рішення про надання вотуму довіри приймається абсолютною більшістю голосів присутніх членів Сейму (обох палат парламенту) за умови присутності на засіданні не менше половини передбаченої законом кількості депутатів. У випадку, якщо Президентом протягом 14 днів не буде сформовано персональний склад уряду або якщо новосформований уряд не отримає вотуму довіри, Сейм протягом 14 днів з дня закінчення строків, відведених главі держави для визначення складу Ради Міністрів або протягом 14 днів з дня відмови у довірі новосформованому уряду самостійно обирає Голову Ради Міністрів і за його поданням – інших членів уряду. Якщо Сейм не зможе сформувати уряд у встановлений строк, Голову Ради Міністрів та інших членів уряду (за поданням Голови Ради Міністрів) протягом 14 днів призначає Президент. Протягом 14 днів з моменту призначення членів уряду, сейм розглядає питання про надання уряду вотуму довіри. Якщо вотум довіри надано не буде, Президент приймає рішення про дострокове припинення повноважень Сейму. Аналогічний порядок формування уряду закріплено у багатьох інших державах Європи.

[2] Тим більше, що у переважній більшості країн з парламентською і змішаною формами правління більшість – добровільне аморфне утворення, яке діє на основі політичних угод між фракціями до досягнення певної мети, змінюється, розпадається і створюється знову. Зміни у структурі більшості дзеркально відображуються у кадрових змінах в уряді.

[3] Сергій Головатий. Зараз президент є авторитарним. Але після зміни Конституції за Медведчуком президент стане абсурдним // Українська правда. – http://www.pravda.com.ua. – 4.09.2003

[4] Рішення Конституційного Суду України  від 9 червня 1998 року № 8-рп/98 у справі за конституційним поданням Президента України щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 158 та статті 159 Конституції України (справа щодо внесення змін до Конституції України.

Підготовлено

експертами Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь