Про загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства ЄС

(№ 3581 від 04.06.2003; поданий Кабінетом Міністрів; відповідальний комітет – Комітет з питань Європейської інтеграції;  схвалений  у першому читанні 18.09.2003 р.)

18 вересня цього року Верховною Радою України було прийнято за основу проект Закону України “Про Загальнодержавну програму адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”. Сьогодні його доопрацьовують у Комітеті з питань Європейської інтеграції. Законопроект містить цілу низку недоліків та “білих плям”, і його ухвалення без внесення кардинальних змін не сприятиме досягненню кінцевої мети – приведенню законодавства України у відповідність до правових стандартів Європейського Союзу.

Перший заступник голови комітету Олег Зарубінський вважає, що в проекті, підготовленому до другого читання, майже повністю усунуті недоліки попереднього тексту Програми. Хоча останній варіант Програми досі  офіційно не опубліковано. Відтак, на сьогодні видається можливим лише ґрунтовний громадський аналіз законопроекту, що пройшов перше читання, а також вироблення рекомендацій щодо окремих питань, які є предметом нормативного регулювання Програми.

Концептуальні зауваження до законопроекту

Загальний висновок, який можна зробити після ознайомлення з представленою на розгляд парламенту Програмою адаптації, зводиться до одного: ніякого прориву у сфері нормативного регулювання адаптації вітчизняного законодавства до законодавтсва ЄС не відбулося. Передусім це стосується  створення механізму та детальної методології гармонізації законодавств. Оскільки, якщо виходити суто з її тексту, незрозуміло, як саме виглядатиме такий механізм, а головне – як він функціонуватиме.

Крім того, варто звернути увагу на концептуальні помилки, яких припустилися автори початкового тексту Програми. Серед розгалуженого переліку політико-правових та організаційних підстав в розділі ІІІ Програми відсутнє будь-яке посилання на Концепцію Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, ухвалену Верховною Радою відповідним Законом 21 листопада 2002 року. Цілком можливо, що положення Концепції і не бралися до уваги під час розробки Програми, оскільки остання дуже мало нагадує свою попередницю. Причому варто відзначити, що рівень розробки та деталізації Концепції справляє набагато більше враження ніж “кінцевий продукт”, запропонований авторами Програми.

Ухвалена законом концепція сама має силу закону і мусить виконуватися нарівні з ним. Незрозуміло тоді, чому урядовці практично не врахували положень документу, що є обов’язковим для виконання. Принаймні, якщо вищий орган виконавчої влади в процесі розробки Програми адаптації дійшов висновку щодо недостатньої актуальності окремих положень Концепції або невиправданості їх включення та подальшого розвитку в Програмі, необхідно було домагатися внесення відповідних змін до чинного законодавства.

Фактичне ігнорування “наказів”, прийнятих парламентом для уряду, дивує хоча б тому, що знову, як і протягом усього попереднього досвіду адаптації, ігнорується ключова роль законодавчого органу в цьому процесі. Хоча уявити собі адаптацію законодавства без налагодження активного діалогу та зворотного зв’язку між вищим виконавчим та законодавчим органами не видається можливим. Для прикладу зауважимо, що ст. 51 Угоди про партнерство і співробітництво, на яку посилається Програма, і яка містить перелік пріоритетних сфер адаптації законодавства, потребує передусім трансформації існуючих або прийняття нових законів.

Загалом, від Програми очікували підвищення та належної регламентації ролі Верховної Ради України в активній стадії розробки законопроектів. Відзначимо, що ці очікування практично не справдилися: механізм євроекспертизи та роль у ньому парламенту виписані в проекті закону нечітко й потребують конкретизації. Включаючи й обов’язкове проведення парламентським Комітетом з питань Європейської інтеграції експертизи на відповідність праву ЄС законопроектів, які відносяться до пріоритетних сфер адаптації за статтею 51 УПС.

Виходячи з того, що Програма передбачалася як комплексний документ широкого спектру дії, незрозуміло, як саме має здійснюватися подальше нормопроектування в нашій державі з огляду на дуже “скромний” опис механізму євроекспертизи, що міститься в Програмі. Виходить, що за умови неможливості виконання її положень через повну відсутність у них належної методології процес створення в Україні нових норм фактично залишатиметься відстороненим від проголошеного загальнодержавного курсу на європейську інтеграцію.

Пропозиції щодо вдосконалення тексту законопроекту

Крім того, можна відмітити й недосконалість проекту з точки зору юридичної техніки його укладення: в тексті Програми зустрічаються терміни, яким не дається належного пояснення. Незавершений вигляд мають багато окремих положень Програми, що ніяким чином не сприяє її належній та ефективній реалізації. Більшість положень розділів ІХ, Х, ХІ, де пропонуються практичні заходи досягнення цілей адаптації, практично нерозвинуті і більше схожі на декларацію про наміри, аніж на програму дій.

Практично, більша частина Програми має суто інформативний характер, і не має ніякого правового навантаження. Так, розділ ІІ майже повністю складається з величезного переліку джерел нормативного регулювання ЄС. Хоча така деталізація є недоречною з точки зору самого європейського права. Оскільки воно не складається виключно зі статичних категорій і досі перебуває в процесі формування. Надмірна деталізація в цьому випадку сприяє лише потенційному обмеженню спектру законодавства ЄС, застосовного в процесі адаптації.

За усталеною традицією, в ЄС законодавство прийнято поділяти на окремі групи. Причому переважна більшість актів спрямована на досягнення мети та головних завдань об’єднання, визначених його установчими договорами. Принаймні таке формулювання зустрічається в актах законодавства ЄС. Подібну формулу, на нашу думку, варто було б застосувати й у процесі складення проекту. Натомість, запропонований авторами Програми підхід, за висловом Головного науково-експертного управління Верховної Ради, “є більш доречним у підручниках з Європейського права” і може лише навантажити текст додатковим нормативним матеріалом.

Окремої уваги потребує розділ VII Програми, присвячений розробці та змісту щорічних планів її виконання. Регламентація цього виключно важливого питання проектом є епізодично-оглядовою, тобто практично відсутні конкретні вимоги до щорічних планів виконання самої Програми, що породжує нові “білі плями” в законодавчому регулюванні, а також унеможливлює ефективний контроль за здійсненням процесу адаптації. До речі, в цьому питанні корисною є база, закладена Концепцією. Остання містить низку вимог, що стосуються розробки та практичної реалізації адаптаційних завдань. Зокрема, доцільно було б включити до щорічного плану виконання Програми положення щодо:

  • докладного опису законодавства України у відповідній галузі;
  • аналізу відповідного законодавства, політики та переліку актів Європейського Союзу, що мають враховуватися в процесі адаптації;
  • оцінки відповідності законодавства України законодавству Європейського Союзу;
  • визначення конкретних заходів з адаптації, включаючи перелік нормативно-правових актів, що підлягають розробці й впровадженню;
  • економічної, соціальної та політичної оцінки змін, що очікуються внаслідок адаптаційних заходів;
  • перспективних обсягів видатків на заходи з адаптації законодавства та ін.

Таким чином недосконалість та неконкретність регулювання на рівні Програми компенсувалася б детальною регламентацією в межах щорічних планів дії. Крім того, поряд з їх розробкою належало б одразу визначати витрати, необхідні для ефективної реалізації таких планів. Причому, на наше глибоке переконання, до визначення ЄС України як кандидата на вступ або асоціацію найбільш виправданим форматом удосконалення нашого законодавства мала б стати саме узгоджена з інституціями ЄС робота в рамках щорічних планів дії за пріоритетними напрямами (що, до речі, визначені в ст. 51 УПС). Принаймні, такі заходи мають бути ефективнішими за аморфне існування в українському законодавчому абстрактної програми без практичних шляхів реалізації. Крім того, завжди ефективнішим є контроль за виконанням чітко окреслених завдань.

Запропонована Кабінетом Міністрів Програма встановлює інституційний механізм виконання її положень. На практиці це виявляється у визначенні загальних функцій різних органів влади в процесі адаптації законодавства. Однак, окреслюючи загальні питання, проект не містить чіткого механізму взаємодії цих органів влади в процесі розробки та реалізації заходів щодо належної імплементації Програми.

Крім того, надмірною видається й кількість владних інституцій та посадових осіб різного рівня, що уповноважені безпосередньо здійснювати заходи з адаптації законодавства. Законопроектом їх передбачено не менше семи. Така кількість учасників процесу адаптації може суттєво ускладнити сам процес, зробивши його заручником бюрократичних  складнощів, що за відсутності чіткого механізму координації, неодмінно заведе його в глухий кут. Чисельність суб’єктів також фактично дозволяє їм уникати відповідальності за неналежне виконання адаптаційних завдань.

Ефективність здійснення будь-яких завдань дуже сильно залежить від організованості відповідного процесу. Відтак, величезне значення матиме виділення серед 5 органів виконавчої влади та посадових осіб одного органу, що здійснював би координацію та керівництво в галузі адаптації, а також був би відповідальним за свою діяльність.

У Програмі фактично відсутні положення щодо моніторингу процесу її виконання. Вище вже вказано на деякі причини, що унеможливлюють його здійснення. До них додається також відсутність у законопроекті будь-яких санкцій або “натяків” на політичну відповідальність виконавців завдань з адаптації.

Можливо, заради запровадження системи контролю та розширення участі парламенту в процесі адаптації законодавства (як і інтеграційного процесу в цілому) варто було би включити питання ефективності реалізації Програми та щорічних планів до заходів, які проводяться в рамках Дня Уряду в парламенті, а також включити обов’язковим окремим розділом до Програми Уряду – за прикладом президентського Послання парламенту. Це має додати контрольованості процесу реалізації євроінтеграційних завдань виконавчою владою. Однак у будь-якому разі ефективність таких заходів прямо залежатиме від наявності чітко виписаних правил адаптації, яка за прийняття Програми без належних змін залежатиме передусім від політичної волі її виконавців так само, як у випадку з Концепцією.

Висновки

У сенсі комплексного підходу до питання адаптації вітчизняного законодавства до вимог ЄС Україна поки не здійснила кроків, які би дозволили говорити про який-небудь законодавчий прорив у цій галузі. Поданий Кабінетом Міністрів законопроект потребує подальшого глибокого опрацювання. Оскільки даний варіант Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу не сприяє досягненню кінцевої мети її укладення – гармонізації правової системи України з acquis communautaire.

Крім того, для прикладу відзначимо, що, починаючи процес гармонізації своїх національних законодавств безпосередньо з правовим доробком Співтовариства, наші західні сусіди, країни Центральної та Східної Європи, були офіційно визнані кандидатами на вступ та мали договір про асоціацію з ЄС. Натомість Україна поки що має визнання свого наміру інтегруватися до Євросоюзу з боку європейських інституцій. Відтак, адаптація не повинна розглядатися нашою державою як самоціль. Вона передусім слугує матеріалізованим досвідом нормативного регулювання Євросоюзу, який доцільно використовувати в процесі здійснення правової реформи в Україні.

                                                                                                                                 Габріел Асланян,

                                                                                         експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

КОМЕНТАРІ

“Видається доцільним визначити пріоритетні сфери адаптації”

Райнер ЛУКАС,

експерт Українсько-європейського консультативного центру з питань законодавства

Суть адаптації полягає не лише в автоматичному перенесені положень права ЄС до законів та підзаконних актів України. Ефективність адаптації визначається насамперед наявністю дієвих механізмів виконання прийнятих рішень. Якщо такі механізми будуть законодавчо визначені, Україна буде спроможна у повному обсязі адаптувати національне законодавство до європейського права.

Щодо стратегії адаптації, то необхідно відзначити: необхідною передумовою її здійснення є чітке розмежування сфер відання та відповідальності за проведення гармонізації між органами державної влади. Друга передумова: проведення кодифікації українського законодавства. У зв’язку з цим особливої ваги набуває питання чіткого розмежування сфер правовідносин, врегульованих, відповідно, нормами торговельного та приватного права. Третя передумова: залучення громадянського суспільства до процесу європейської інтеграції. Здійснення цього завдання буде можливим лише тоді, коли будуть створені достатні умови для розвитку громадських організацій, політичних партій, інших демократичних інститутів, а також розширення їхнього доступу до нормотворчого процесу.

Третій блок проблемних питань, пов’язаних з узгодженням норм українського та європейського права — проблеми методології адаптації. В Україні застосовується багатовекторний підхід у цій сфері — узгодження відбувається в усіх сферах, визначених Угодою про партнерство та співробітництво. Натомість мені видається доцільним визначити пріоритетні сфери адаптації, інтерес у гармонізації яких існує як в Україні, так і в Європейському Союзі. Критерієм для визначання таких сфер, на мою думку, мають бути торгівельні інтереси України на Спільному ринку. Я переконаний, що ключовими галузями законодавства, які слід привести у відповідність до норм та стандартів Євросоюзу, є сфера інтелектуальної власності, конкурентне та корпоративне право.

Темпи гармонізації українського права з правом Європейського Союзу суттєво залежать від визначення етапів гармонізації. Я цілком погоджуюсь з тим, що на початковому етапі цього процесу українське законодавство необхідно узгоджувати насамперед з директивами ЄС, зокрема тими, які визначають технічні умови та стандарти.

Для прикладу відзначимо, що країни Центральної та Східної Європи на першому етапі адаптації здійснювали її в межах загального курсу правових реформ і лише після офіційного визнання цих країн кандидатами на вступ вони за погодженням з інституціями Євросоюзу почали широкомасштабну імплементацію acquis communautaire до своїх правових систем.

“Проект Програми має характер рамкового документу”

Геннадій ДРУЗЕНКО,

заступник голови Центру європейського та порівняльного права при Міністерстві юстиції України

Під час Програми брався до уваги досвід нових країн-членів ЄС. Зокрема це стосується спеціальної урядової “адаптаційної” інституції (в законопроекті, який парламент прийняв за основу, це Центр європейського та порівняльного права, при підготовці законопроекту до другого читання народний депутат Р. Зварич вніс поправку замінити скрізь по тексту “Центр європейського та порівняльного права” на “урядовий орган державного управління в сфері адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу”). Це також стосується механізму перевірки законопроектів на відповідність acquis communautaire, який доволі чітко виписаний в редакції, яку будуть виносити на друге читання.

Проект Програми має характер рамкового документу, який визначає мету, основні терміни, інституціональний механізм адаптації законодавства, засади фінансового, кадрового та інформаційного забезпечення виконання Програми. Проектом передбачено, що конкретні заходи з адаптації законодавства визначатимуться щорічними планами заходів з виконання Програми. Такий підхід обумовлений тим, що законодавство України і законодавство Європейського Союзу динамічно розвивається, а тому планування конкретних заходів з адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу на середньо- та довгострокову перспективу є недоречним.

Сьогодні триває співпраця з парламентом у вдосконаленні Програми. Ми доволі плідно співпрацюємо з Комітетом з питань Європейсько інтеграції. При підготовці проекту до 2-го читання були враховані пропозиції Центру європейського та порівняльного права щодо редакції розділу II “ВИЗНАЧЕННЯ ТЕРМІНІВ”, а також щодо заміни в більшості випадків терміну “законодавство Європейського Союзу” на “acquis communautaire “, що більш адекватно відбиває сутність адаптаційного процесу. Також до проекту “повернуто” підготовлений Центром перелік актів законодавства України та acquis communautaire в пріоритетних сферах адаптації, що становить 421 стор.

“Проект суттєво доопрацьований… Недоліки майже повністю усунуті”

Олег ЗАРУБІНСЬКИЙ,

перший заступник Голови комітету Верховної Ради з питань Європейської інтеграції

Перевагами проекту Програми можна вважати: чітко сформульовану мету адаптації, яка дає однозначну відповідь, наскільки глибоко та повно ми маємо імплементувати норми і стандарти ЄС; докладний термінологічний аппарат, що розкриває внутрішню структуру правової системи Євросоюзу; усвідомлення необхідності існування в Україні спеціальної інституції, в якій мають бути зосереджені функції з інформаційного, методологічного, науково-аналітичного та експертного забезпечення адаптаційних процесів.

Основними недоліками внесеного Кабінетом Міністрів України проекту Загальнодержавної програми адаптації є: недостатньо чітко виписана роль в адаптаційних процесах Верховної Ради України, зокрема Комітету Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції; відсутність чіткого механізму первіркина відповідність праву ЄС проектів законів та інших нормативно-правових актів. Ефективність інституційного механізму адаптації мало б підвищити також закріплення в законопроекті за спеціальною урядовою адаптаційною інституцією статусу урядового органу державного управління.

На сьогодні зазначений проект Програми суттєво доопрацьований та підготовлений на друге читання Комітетом Верховної Ради України з питань Європейської інтеграції. Згадані недоліки майже повністю усунуті. Окремим розділом (розділ ІХ) виписана роль Верховної Ради України в адаптаційному процесі, доволі чітко визначено стадії проходження проектів законів, які потребують перевірки на предмет відповіфдності нормам європейського права. Цим же розділом передбачені функції урядових органів на всіх етапах процесу адаптації.

До тексту проекту, підготовленого на друге читання, включено також пункт про необхідність розробки Глосарію термінів права ЄС, що необхідно для адекватності їх розуміння та уніфікованого застосування у процесі адаптації, а також норму про запровадження єдиних вимог до перекладів актівacquis communautaire та створення централізованої системи їх перекладів.

Ще одним важливим моментом є те, що складовою частиною проекту Програми став перелік актів законодавства України та acquis communautaire Європейського Союзу в пріоритетних сферах адаптації, визначених Угодою про партнерство і співробітництво між Україною і Європейськими Співтовариствами та їх державами-членами. Це значно полегшить процес адаптації українського законодавства до права ЄС.

Габріел Асланян,

експерт Лабораторії законодавчих ініціатив

Залишити відповідь