Книга «Виборче законодавство: українська практика, міжнародний досвід та шляхи реформування»

Книга “Виборче законодавство: українська практика, міжнародний досвід та шляхи реформування” видана спільними зусиллями трьох організацій: Лабораторії законодавчих ініціатив, Комітетом виборців України та Школою політичної аналітики.

У виданні окреслено основні параметри міжнародних виборчих стандартів, розглянуті ключові проблеми українського виборчого законодавства та вироблено рекомендації щодо імплементації окремих найбільш вдалих механізмів із законодавчого регулювання інших країн.

Вступ

Виборчі процедури на сьогодні є одним із найважливіших складників механізму демократичного формування влади. Проте цей механізм може бути дієвим і справедливим лише за умови свідомого і вільного вибору громадянина. Адекватне відображення волі громадян щодо формування системи влади, створення умов для вільного і свідомого волевиявлення вимагають не лише законодавчого закріплення принципів вільних і чесних виборів, а й детального правового регулювання процедур щодо ведення виборчої кампанії, визначення статусу суб’єктів виборчого процесу, їхніх прав і обов’язків, визначення результатів виборів тощо. Саме необхідність вирішення комплексу проблем, пов’язаних із реалізацією виборчих прав громадян, стала основою для даного дослідження.

В основу методології дослідження покладено компаративний аналіз міжнародних стандартів, національного законодавства інших країн і виборчого законодавства України щодо правового регулювання виборчих процедур. Враховуючи різний ступінь наближеності ситуації у проаналізованих країнах до демократичного ідеалу, автори виходили з того, що синхростадіальний підхід є найбільш оптимальним при розробці практичних рекомендацій для вдосконалення виборчої нормативно-правової бази в Україні.

Метою дослідження є встановлення основних тенденцій розвитку виборчого законодавства зарубіжних країн (насамперед, країн Центральної та Східної Європи), виділення найбільш ефективних механізмів вирішення правових колізій у провадженні виборчого процесу, пошук шляхів оптимізації виборчого законодавства України. Вибір країн Центральної та Східної Європи як модельних є не випадковим, оскільки пострадянський і постсоціалістичний простір характеризується подібними перверсіями в політичній (у тому числі виборчій) культурі, сформованими в період російсько-радянського окупаційного режиму.

Крім того, є необхідність окреслити основні параметри міжнародних виборчих стандартів як орієнтири при визначенні демократичності українського законодавства, його відповідності ідеям вільних і чесних виборів. На нашу думку, найбільш ефективною гарантією запобігання порушенням у ході виборчого процесу є не стільки боротьба з порушеннями і порушниками, скільки створення умов, які не допускали б їх виникнення.

При реалізації цієї мети автори ставили собі за мету вирішення таких завдань:

  1. визначення основних проблем українського виборчого законодавства;
  2. аналіз міжнародно-правових норм і рішень міжнародних організацій щодо встановлення правил провадження виборчого процесу;
  3. порівняльний аналіз досвіду правового забезпечення організації виборів у зарубіжних країнах (насамперед, країнах Центральної та Східної Європи);
  4. виділення зразків вирішення проблемних питань виборчого процесу в законодавстві інших країн (у тому числі, визначення повноважень суб’єктів виборчого процесу, фінансування кампанії, питання рівного доступу до засобів агітації тощо);
  5. вироблення рекомендацій щодо імплементації окремих найбільш вдалих механізмів із законодавчого регулювання інших країн для застосування у виборчій практиці України.

Об’єктом дослідження є міжнародний та національний досвід правового регулювання виборів як механізму формування інститутів державної влади.

Предметом дослідження є конкретні форми правового вирішення проблемних питань на всіх стадіях виборчого процесу.

Було б неправильним стверджувати, що дана тема не була взагалі відображена у вітчизняній та зарубіжній політологічній чи юридичній літературі. Питання виборчого законодавства та його практичної реалізації тієї чи іншою мірою присутні в багатьох оглядах політичних трансформацій, що відбулися у країнах ЦСЄ. Серйозна увага приділяється їм на сторінках відомого часопису «Конституційне право: східноєвропейський огляд», що видається Чиказькою школою права та Московським громадським науковим фондом. Особливо слід відзначити ґрунтовні праці, видані у Польщі: «Демократії Центрально-Східної Європи у порівняльній перспективі» (Вроцлав, 1998) та «Центрально-Східна Європа. Регіон, держави. Суспільства в період трансформації» (Люблін, 2000), де дається детальний аналіз багатьох аспектів реалізації права вибору в цих країнах.

Основна кількість робіт, присвячених державному устрою, політичній системі кожної зі східноєвропейських країн окремо, у вітчизняній і закордонній літературі відноситься до періоду до 1989 року. Публікацій, які стосуються еволюції державних інститутів у цих країнах у період після реформ кінця 1980 — початку 1990 украй мало, до того ж більшість із них є переважно публіцистичними і стосуються лише кожної з країн окремо. Великий інтерес до змін у Східній Європі в даний час виявляють Ш. Авінері, Е. Арато, Ж. Бешлер, З. Бжезінський, Е. Геллнер, Р. Дарендорф, К. Джавітг, Т. Каротерс, А. Лейпхарт, М. Лінд, Х. Лінц, В. Остром, К. Р. Санстейн, Ф. Фукуяма, Дж. Хеллман, С. Холмс, Я. Елстер та інші1.

У російській літературі, у якій розглядаються постсоціалістичні інституціональні зміни у Східній Європі, можна відзначити роботи Т. Г. Биткової, О. Т. Богомолова, І. М. Буніна, К. С. Гаджиєва, О. Ю. Гуськової, Д. Л. Златопольського, В. Б. Кувалдіна, О. Н. Кулика, Л. С. Ликошиної, К. В. Нікіфорова, Ю. С. Новопашина, С. О. Романенка, М. А. Сахарова, В. Й. Фрейдзона, Л. Ф. Шевцової та інших. З країн Східної Європи найбільшу кількість досліджень у даній тематиці проведено польськими політологами (Є. Вятр, Л. Л. Гарлицький, Б. Геремек, А. Замойський, Е. Летовська, А. Міхнік, Я. Онишкевич, В. Осятиньський, П. Співак, Л. Фаландиш та інші).

Роботи, присвячені різним проблемам країн Східної Європи періодично випускають Інститут слов’янознавства і балканістики, ІНІОН, ІМЕМВ, Інститут права і публічної політики, однак серед них практично немає робіт, присвячених інституту виборів парламенту в країнах Східної Європи в цілому. Багато праць вітчизняних дослідників з цього питання виходило невеликим накладом у локальних збірниках і не доступні широкому загалові.

Дана робота є, фактично, однією з перших спроб в Україні комплексного і системного осмислення міжнародного досвіду законодавчої практики у сфері реалізації виборчого права. Особлива увага авторів привернута до досвіду виборчого регулювання країн постсоціалістичного простору, оскільки їхні політичні реалії є співвідносними з українськими, основною характеристикою яких є високий ступінь втручання інститутів держави у виборчий процес (т. зв. чинник адмінресурсу), порушення принципу рівності в доступі до засобів інформації, забезпечення належних гарантій дотримання громадянських виборчих прав.

Перед тим, як детально розглянути конкретні питання правового регулювання виборчого законодавства у групі зарубіжних країн, автори зробили спробу окреслити критерії вільних і чесних виборів, розроблені на основі міжнародних виборчих стандартів. У роботі дане власне визначення міжнародних виборчих стандартів, встановлено їхні основні джерела. Автори проаналізували як усі акти міжнародного виборчого права — Загальна декларація прав людини, Міжнародний пакт про громадянські та політичні права, Загальний коментар Комітету ООН з прав людини до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, Документ Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ, та ін., так і основні рішення міжнародних організацій на предмет змістовного наповнення принципів вільних, чесних, справедливих і дійсних виборів.

У цьому дослідженні розглянуто виборчі закони Албанії, Болгарії, Боснії та Герцеговини, Латвії, Литви, Македонії, Молдови, Польщі, Румунії, Словаччини, Угорщини, України, Чехії.

Також певну увагу приділено і законодавству країн колишнього СРСР. Так, в дослідженні розглянуто виборчі закони Киргизстану, Білорусі, Вірменії, Російської Федерації.

Наявність низки схожих рис робить особливо цінним вивчення досвіду цих країн. Країни Східної Європи сприятливі для порівняльних досліджень, тому що відповідають висунутому більшістю компаративістів критерію максимально можливої подібності політичної культури досліджуваних країн.

Критеріями, що дозволяють виділити Східну Європу як особливу політичну систему і виявити внутрішньосистемні і позасистемні зв’язки Східної Європи виступають наявність стійких історичних і політичних зв’язків усередині даного регіону, географічна близькість і сильна економічна взаємозалежність, соціально-культурна близькість.

Зміни, які відбулися в країнах Центральної та Східної Європи з часів падіння в них режимів тоталітарного соціалізму, рівнозначні за своїм змістом цілій епосі. Уперше у світовій історії процеси демократизації відбувалися в таких масштабах та з такою швидкістю4 . Свого часу відомий угорський соціал-демократ І. Пожгаї писав з цього приводу: «Світ змінився протягом кількох днів. Прокинувшись вранці, ми опинились похованими під руїнами світової соціалістичної системи».

Шлях декларованого «повернення в лоно світової цивілізації» виявився досить складним і суперечливим процесом. На початку 90-х рр. минулого сторіччя здавалося, що спільне минуле, наявність спільних проблем та мети розвитку європейських постсоціалістичних країн дозволить їм здійснити демократичні трансформації, використовуючи спільну стратегію змін. Проте на практиці ми можемо спостерігати значну різноманітність форм та методів переходу від командно-адміністративної системи радянського зразка у напрямку до кращих зразків сучасних демократичних держав. Це дозволяє говорити про несинхронність модернізаційних процесів у цих країнах.

На перший погляд, результати демократичних змін значною мірою визначалися стартовими умовами постсоціалістичних країн ЦСЄ, серед яких дослідники виділяють особливості структури економіки, якісний склад політичних еліт, психологічну готовність суспільства до радикальних політичних та економічних реформ, культурні та політичні традиції, роль церкви тощо.

Але навряд чи правомірно зводити усю різноманітність політичної практики постсоціалістичних країн лише до дії зазначених чинників. Цілій низці країн регіону вдалося до певної міри знівелювати їхню негативну дію (скоротити тривалість первинної трансформаційної кризи, знизити соціальні видатки краху попередньої системи) шляхом реалізації більш продуманої стратегії здійснення перетворень. Багатопланові завдання політичних та економічних трансформацій були вирішені цими країнами у відносно короткий проміжок часу «згори», державою, яка сама перебувала у стані кардинальної перебудови.

На цьому шляху постсоціалістичними країнами Європи накопичено чималий позитивний досвід,  зокрема у сфері законодавчого регулювання і реалізації виборчого права. Більшість країн регіону продемонструвала значні успіхи у процесах демократизації, свідченням чого є те, що вісім з десяти нових членів ЄС представляють країни саме цього регіону, а вступ до цієї організації ще двох країн ЦСЄ — Румунії та Болгарії — уже чітко визначений у часі. Для того щоб пройти аналогічний шлях, багато країн Заходу потребували кількох десятиліть поступального розвитку. Значну роль у досягненні нинішніх успіхів відіграли аналіз та пристосування західного досвіду до постсоціалістичних умов країн ЦСЄ. Україна також отримала унікальний шанс — використати не лише накопичений до цього часу досвід розвинених європейських демократій, а й урахувати недоліки та позитиви демократизації в країнах, які є набагато ближчими до України за первинними стартовими умовами політичних трансформацій.

Досвід побудови правової держави в країнах ЦСЄ свідчить, що цей процес є складним і досить тривалим. Фактично, він пройшов лише свою початкову стадію. За цей період створено основи нової правової системи — ухвалено низку законодавчих актів конституційного значення, на основі західних стандартів здійснено розробку нових законів з конституційного, господарського, цивільного, виборчого та кримінального права. Однак брак соціального досвіду існування в нових умовах призводить до нестабільності законодавства, постійного внесення змін до вже існуючих законів, а то й заміни їх новими. До того ж усе це відбувається на тлі активної адаптації національного законодавства цих країн до вимог Європейського Союзу, які не завжди враховують специфіку і реальну політико-правову практику країн ЦСЄ.

Але основна проблема полягає не стільки в ухваленні законів, які відповідали б загальноприйнятим демократичним принципам, скільки в забезпеченні дотримання цих принципів на практиці, яке не завжди лежить у площині законодавчого регулювання.

У більшості країн регіону також спостерігаються значні проблеми, пов’язані з тягарем досвіду тоталітарних режимів, як-то: незаконне лобіювання корпоративних інтересів на шкоду загальнонаціональним, корупція, тісне зростання влади з організованою злочинністю, зловживання службовим становищем, використання своєї посади для досягнення власного добробуту. Як і в Україні, у країнах ЦСЄ можемо спостерігати превалювання політичної доцільності над духом і буквою законів. Для значної кількості чиновників домінуючим чинником у виборі остаточного варіанту рішення є групові чи персональні інтереси. Наприкінці 90-х років ХХ ст. ці країни залишалися суспільствами, де правили передусім люди, а не закони6 .

Але ступінь обтяженості державних механізмів цих країн викривленнями демократії є різним і загалом нижчим від України.

Незважаючи на низку недоліків процесів демократизації, немає сумнівів, що на початку ХХІ ст. у країнах ЦСЄ діють основні інститути, норми та процедури демократичної правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою. Повною мірою це стосується і сфери виборів.

Слід зазначити, що революційні зміни, які відбулися наприкінці 80-х — на початку 90-х у країнах ЦСЄ, були легітимовані внаслідок проведених у цих країнах демократичних виборів на багатопартійній змагальній основі. Саме завдяки демократичним виборам, проведеним відразу після падіння прокомуністичних режимів, багатьом опозиційним до комуністичного режиму силам вдалося зайняти відповідну нішу в політичній системі. Однак перші такі вибори стали, швидше, прецедентом. І лише після проходження трьох, а то й більше (як, наприклад, у Болгарії) електоральних циклів вибори змогли стати реальним механізмом формування демократичної влади на основі політичних преференцій громадян держави. Цим визначається і особлива увага в законодавстві посткомуністичних країн до виборів як основоположного демократичного механізму реалізації волі народу.

Перехід більшості країн ЦСЄ на демократичні шляхи розвитку призвів не лише до змін у законах про вибори, а й до юридичного закріплення основ виборчого права, виборчої системи інших аспектів інституту безпосередньої демократії у текстах конституцій.

Вважається, що сам факт включення положень, що регулюють інститут виборів, до конституції свідчить про зміну пріоритетів самої держави, про визнання значення цього інституту для функціонування державного механізму.

У більшості країн регіону прийнята пропорційна система виборів, яка має свої національні особливості.  Законодавством Угорщини, Албанії, Македонії, України передбачена змішана, мажоритарно-пропорційна система виборів, причому частка депутатів, які обирається за тією чи іншою системою, а також механізми розподілу депутатських мандатів вирішуються національним законодавством цих країн по-різному.

Спільним для більшості країн регіону є і запровадження певного відсоткового порогу (5 %) для політичних партій з метою недопущення надмірної фрагментації парламенту та стимулювання утворення сильних політичних партій. Додатковим стимулом для цього вважається запровадження більш високого виборчого бар’єру для коаліцій політичних партій. Особливо жорстким у цьому плані є законодавство Словаччини, відповідно до якого кожен учасник коаліції має набрати 5 % голосів.

Така система виборів, без сумніву, сприяла розвитку в країнах регіону багатопартійної системи. Разом з тим розвиток залежності депутатів від керівництва потужних політичних партій (а не від електорату) підштовхує політиків цих країн до дискусії щодо можливого запровадження елементів мажоритарної виборчої системи.

При всьому демократизмі виборчих законів у країнах ЦСЄ, практика їх реалізації вказує на цілу низку порушень і відступів від прийнятих у всьому світі принципів чесних і вільних виборів. Вони явно не були такими в Хорватії часів Ф. Туджмана, Югославії С. Мілошевича, Албанії С. Беріши. Дрібні та значні зловживання були зафіксовані при проведенні парламентських виборів у низці інших країн. За оцінкою болгарської неурядової організації «Громадянська ініціатива за вільні і демократичні вибори», у 1997 році у голосуванні на виборах парламенту взяло участь більш як мільйона «мертвих душ».

Проведення змагальних виборів потребувало і значних фінансових витрат для ведення передвиборної агітації. Це, у свою, чергу, породило інший негативний прояв посткомуністичних режимів — політичний клієнталізм, тобто залежність політичних партій та блоків від своїх фінансових спонсорів, у тому числі й у виборі напрямків реалізації своїх політичних стратегій.

Врахування цих чинників також суттєво впливало на прийняття тих чи інших норм виборчого законодавства в країнах ЦСЄ. Саме тому слід пам’ятати, що рівень демократичності тієї чи іншої країни не визначається лише на основі оцінки ступеня зрілості інституціонального складника демократичної політичної системи. Не сприяють розкриттю реального ступеня демократизації і суто нормативістські підходи. Набагато більше для розуміння реального стану речей дає аналіз практики функціонування цих інститутів та реалізації законодавчих норм, що регулюють їхню діяльність. На його основі й були вироблені конкретні рекомендації, які, як сподіваються автори, можуть прислужитися Україні в досягненні її стратегічної мети — побудови демократичної правової держави.

Проведене дослідження може становити практичний інтерес для всіх, хто цікавиться інститутом виборів, питаннями конституційного права, перебігом політичних процесів у країнах Центральної та Східної Європи. Робота може бути використана в процесі викладання спецкурсів у рамках навчальних дисциплін з політології і права, при розробці проектів законодавчих актів, написанні політичних документів.

Розділ І. Міжнародні стандарти виборів

З утвердженням у світі загальнолюдських цінностей як базової засади побудови справедливого суспільного порядку зростає роль міжнародно-правових норм у регулюванні внутрішньодержавних процесів. Предметом регулювання міжнародного права стають не лише питання міждержавних відносин, а й правовідносини, що виникають в конкретних національних державах у зв’язку з дотриманням прав людини і громадянина.

Крім того, зростає авторитет міжнародних організацій, у тому числі тих, які відслідковують питання, пов’язані з дотриманням прав людини. Позиція міжнародних організацій в оцінці внутрішньої політики конкретної держави щодо порушення прав людини часто є основою для міжнародних політичних і економічних санкцій проти неї.
З огляду на те, що кожна держава, у тому числі й Україна, є носієм власної правової традиції, а міжнародні стандарти в галузі прав людини мають певний рівень формалізації, є потреба узгодити підходи як до створення, так і до адаптації національного законодавства відповідно до міжнародних стандартів.

Одним із центральних принципів у реалізації прав людини є принцип народного суверенітету, основною ознакою якого є правоздатність громадян в управлінні публічними (державними і самоврядними) справами через участь у формуванні системи влади і доступ до публічної служби. Очевидно, форми прямої демократії можуть мати обмежене застосування, коли йдеться про управління публічними справами; реалізація прав на участь громадян у вирішенні питань загальнополітичного характеру, у прийнятті рішень відбувається через опосередковані форми демократії. Серед таких форм основне місце посідають вибори. Вибори є основним механізмом, з допомогою якого громадянин може реалізувати право на управління державними справами, на формування системи влади тощо. Суспільна значимість виборів виставляє на порядок денний необхідність створення комплексу превентивних заходів (насамперед у правовому регулюванні виборчих процедур) щодо запобігання можливим порушенням у волевиявленні громадян. У рамках національних правових систем такі заходи є не завжди ефективними; тому виникає потреба встановлення певних міжнародних стандартів виборів.

До визначення поняття «міжнародних стандартів» є різні підходи, основною ідентифікаційною ознакою яких є визначення джерел міжнародних стандартів. Один із російських авторів ототожнює міжнародні стандарти з міжнародним правом, поділяючи «мінімум міжнародних правових стандартів» на три категорії: 1) цілі або завдання, що визначаються міжнародним правом; 2) права і обов’язки особи і політичних партій та груп; 3) поєднання специфічних обов’язків, програмних зобов’язань і відповідальності та прав, що є обов’язковими для держави [5]. Інший підхід до міжнародних стандартів (правда, у даному випадку йшлося не про виборчі стандарти) поділяє джерела міжнародних стандартів на чотири категорії: перша — це універсальні міжнародні акти, прийняті ООН; до другої та третьої належать документи регіонального характеру: акти, прийняті в рамках європейських міжнародних організацій (Рада Європи, ОБСЄ) та документи Співдружності Незалежних Держав (СНД); четверту групу складають двосторонні міжнародні договори України, у яких є відповідні норми.

У нашому дослідженні ми будемо брати за основу відмінне від вищезгаданих, узагальнене визначення. Під міжнародними стандартами виборів будемо розуміти загальноприйняті вимоги, закріплені міжнародними угодами або встановлені міжнародними організаціями, що визначають принципи та оптимальні форми провадження виборчих процедур з метою якнайповнішої реалізації виборчих прав громадян. Міжнародні стандарти виборів не варто ототожнювати виключно з міжнародним правом, оскільки джерелом міжнародного права як загальнообов’язкових норм поведінки держав є рішення Організації Об’єднаних Націй; проте міжнародно-правові норми, що врегульовують питання виборчого права, є складником міжнародних стандартів виборів.

У розвитку міжнародного права в регулюванні виборчих процесів можна виділити два рельєфних періоди:
1) 50—60-ті роки ХХ століття, коли з падінням колоніальної системи виникла потреба встановити для новоутворених держав зі слабкими демократичними традиціями і слабкою політичною культурою населення своєрідний «мінімум» правоздатності особи і громадянина в управлінні державою;
2) 90-ті роки ХХ століття — час вивільнення з-під російсько-радянського окупаційного режиму, а також з-під сателітних Радянському Союзу режимів держав Східної Європи й Азії. У цей період необхідність втручання міжнародного права у виборчі процеси була пов’язана з посттоталітарними рецидивами — централізацією і концентрацією влади в руках олігархічних кланів і, як наслідок, використання останніми виборчих процедур у власних інтересах.

Першим документом, який закладав основи міжнародного виборчого права, була Загальна декларація прав людини (прийнята 10 грудня 1949 року). Стаття 21 Декларації визначала, що «воля народу повинна бути основою влади уряду; ця воля повинна виявлятись у періодичних і нефальсифікованих виборах, які повинні проводитися при загальному і рівному виборчому праві шляхом таємного голосування або ж через інші рівнозначні форми, що забезпечують свободу голосування». Тобто Декларація містила такі виборчі стандарти: 1) періодичність виборів; 2) загальне і рівне виборче право; 3) рекомендація таємного голосування як найоптимальнішої форми реалізації виборчого права (але не абсолютизуючи останню).

7 березня 1966 року Генеральна Асамблея ООН прийняла Міжнародну конвенцію про ліквідацію всіх форм расової дискримінації (ратифікована Указом Президії Верховної Ради Української РСР від 21 січня 1969 року). Статтею 5 Конвенції було визначено, що країни-підписанти зобов’язалися заборонити й ліквідувати расову дискримінацію при реалізації політичних прав, у тому числі права брати участь у виборах — «голосувати і виставляти свою кандидатуру — на основі загального і рівного виборчого права, права брати участь в управлінні країною, так само як і в керівництві державними справами на будь-якому рівні, а також права рівного доступу до державної служби».

Поняття расової дискримінації в даній Конвенції мало широке трактування, оскільки документ запобігав обмеженню політичних прав не лише за ознакою кольору шкіри чи іншими расовими ознаками. Відповідно до Конвенції, під расовою дискримінацією розумілося будь-яке розрізнення, виняток, обмеження чи перевага, основані на ознаках раси, кольору шкіри, родового, національного чи етнічного походження, метою або наслідком яких є знищення або применшення визнання, використання чи здійснення на рівних засадах прав людини та основних свобод у політичній, економічній, соціальній, культурній чи будь-яких інших галузях суспільного життя [11]. Щоправда, обумовлювалося, що дані відмінності, винятки, обмеження чи переваги не застосовуються, коли йдеться про різницю між громадянами і негромадянами держав. Даний міжнародний документ був підготовлений для країн зі змішаною расовою і етнічною структурою і мав урегулювати питання рівності волевиявлення й доступу до державної служби країн постколоніального світу (як колоній, так і метрополій). Конвенція передбачала створення спеціального Комітету, який би відслідковував випадки расової дискримінації у країнах-підписантах Конвенції.

16 грудня 1966 року Генеральна Асамблея ООН прийняла Міжнародний пакт про громадянські і політичні права (цей Міжнародний пакт був ратифікований Указом Президії Верховної Ради Української РСР №2148-VIII від 19 жовтня 1973 року). Даний пакт є примітним з того погляду, що документ не лише окреслив міжнародно-правове розуміння громадянських і політичних прав, установив їх перелік, а й запропонував Факультативним протоколом (Україна приєдналася до Факультативного протоколу відповідно до Постанови Верховної Ради Української РСР від 25 грудня 1990 року N582-XII) механізм контролю за їх дотриманням у країнах-підписантах: Комітет з прав людини ООН отримував повноваження приймати від окремих осіб письмові повідомлення про порушення прав; далі за визначених умов Комітет мав доводити повідомлення до відома держав-учасниць, які порушують визначені пактом права. Останні, у свою чергу, протягом шести місяців мали подати Комітету письмові пояснення чи заяви з даного питання.

Стаття 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права від 16 грудня 1966 року визначала, що кожен громадянин повинен мати без будь-якої дискримінації… і без необґрунтованих обмежень право і можливість: а) брати участь у веденні державних справ як безпосередньо, так і через вільно вибраних представників; б) голосувати і бути вибраним на дійсних періодичних виборах, що відбуваються на основі загального рівного виборчого права при таємному голосуванні і що забезпечують вільне волевиявлення виборців» [10]. Положення 25 статті Пакту, фактично, повторювали норми, закладені Загальною декларацією прав людини і Конвенцією про ліквідацію всіх форм расової дискримінації, щоправда, розширюючи коло антидискримінаційних характеристик.

Наступним етапом формалізації міжнародних виборчих стандартів став Документ Копенгагенської наради конференції з людського виміру НБСЄ, учасники якого віднесли вільні вибори до «числа елементів справедливості, що істотно необхідні для повного вираження гідності, властивої людській особистості, і рівних і невід’ємних прав усіх людей» [3], а волевиявлення людей на вільних, чесних, періодичних і непідроблених виборах є основою легітимності влади. Документ Копенгагенської наради повторював засвідчені вищезгаданими міжнародними актами загальні вимоги до інституту виборів. Згідно з актом, вибори мали проводитися «через розумні проміжки часу шляхом таємного голосування чи рівноцінної процедури вільного голосування в умовах, що забезпечують на практиці вільне вираження думки виборцями при виборі своїх представників».

Розділ 7 Документа Копенгагенської наради визначив такі умови виборів, за яких їх можна вважати підставою для формування легітимної державної влади, «основою влади уряду»:

  1. вільні вибори проводяться з розумною періодичністю, що встановлюється законом (проте поняття «розумної періодичності» наразі не деталізовано);
  2. усі мандати хоча б однієї палати національного законодавчого органу мають бути об’єктом вільного змагання кандидатів у ході всенародних виборів. (Даний пункт Копенгагенського документа є новим у міжнародних стандартах і означає, що в разі, якщо у країні законодавчий орган є двопалатним, одна з палат має вибиратися на основі загального виборчого права; у разі, якщо парламент є однопалатним, то дана норма зобов’язує, щоб він вибирався всенародним голосуванням);
  3. гарантування повнолітнім громадянам загального та рівного виборчого права (ця зобов’язуюча норма встановлює виборчу правосуб’єктність громадянина, але не конкретизує обмежень, які можуть запроваджуватися до певних категорій повнолітніх);
  4. забезпечення проведення голосування таємно або із застосуванням рівноцінної процедури вільного голосування, а також чесний підрахунок голосів та повідомлення про нього, опублікування офіційних результатів;
  5. повага до права громадян добиватися політичних чи державних посад особисто чи в ролі представників політичних партій чи організацій без дискримінації (знову ж таки акт не дає визначення «дискримінації»);
  6. повага до права окремих осіб чи груп осіб створювати в умовах повної свободи свої політичні партії або інші політичні організації та надання таким політичним партіям і організаціям необхідних юридичних гарантій, що дозволяють їм змагатися між собою на основі рівності перед законом та органами влади;
  7. забезпечення проведення політичних кампаній в атмосфері свободи та чесності, яку дозволяє закон та державна політика, і в якій жодні адміністративні дії, примус чи залякування не утримували б партії та кандидатів від вільного висловлення власних поглядів і оцінок, а також не заважали б виборцям ознайомлюватися з ними та обговорювати їх або голосувати вільно, без побоювань покарання;
  8. забезпечення невстановлення будь-яких юридичних чи адміністративних бар’єрів для вільного доступу до засобів масової інформації на недискримінаційній основі для всіх політичних груп та окремих осіб, які бажають взяти участь у виборчому процесі;
  9. забезпечення права кандидатів, що отримали необхідну кількість голосів, яка визначена законом, належним чином обіймати посаду та мати змогу залишатися на ній до закінчення строку своїх повноважень або до їх припинення іншим чином, що регулюється законом відповідно до демократичних парламентських та конституційних процедурам.

Копенгагенська нарада вперше у виборчій практиці задекларувала введення у практику виборчих процесів конкретних держав інституту іноземних і національних спостерігачів. Даний інститут, на думку держав-учасниць Наради, здатний підвищити авторитетність виборчого процесу в державах, де проводяться вибори. Даний документ не визначає умов функціонування спостерігачів, їх статусу — повноважень, відносин з органами державної влади, правову силу висновків міжнародних і національних спостерігачів, вказуючи лише, що держави-підписанти Документа Копенгагенської наради «запрошують спостерігачів від будь-яких інших держав-учасниць КБСЄ та будь-яких відповідних приватних установ та організацій, які цього забажають, спостерігати за ходом їхніх національних виборів в обсязі, що допускається законом». Отже, тут можна вести мову про такі засади спостереження: 1) підставою для участі у спостереженні є запрошення; 2) запрошення видається від імені держави; 3) участь у спостереженні можуть брати недержавні організації.

У Парижі 26 березня 1994 року на 154-й сесії Ради Міжпарламентського союзу було прийнято «Декларацію про критерії вільних і справедливих виборів», за яку проголосувало 112 країн. Ця Декларація деталізує критерії і принципи вільних виборів, урегульовуючи правила поведінки у виборчому процесі таких його суб’єктів: особи, кандидата та партій, держави.

Щодо правосуб’єктності особи, то декларація визначила:
1) кожен повнолітній громадянин має право голосувати на виборах без будь-якої дискримінації;
2) кожен дорослий громадянин має право доступу до діючої, безсторонньої і рівної процедури реєстрації виборців;
3) той, хто має право голосу не може бути позбавлений права голосування чи виключений зі списків виборців інакше як на законних підставах, причому ці підстави повинні відповідати зобов’язанням даної держави по міжнародному праву;
4) кожен громадянин, позбавлений права голосування чи виключений зі списків виборців, повинен мати право оскаржити таке рішення в судовому порядку для швидкого і дієвого усунення помилки, якщо вона зроблена;
5) кожен виборець має право на рівний і реальний доступ на виборчу дільницю, для того щоб здійснити своє право на голосування;
6) кожен виборець має право здійснити на рівній основі з іншими виборцями своє право, причому його голос має таку ж вагу, як і голос інших виборців;
7) право на таємницю голосування є абсолютним і не може бути жодним чином обмежене.

Декларація визначила такі права й обов’язки кандидата і партій у ході виборчого процесу:
1) кожен має право брати участь в управлінні своєю країною і повинен мати рівні можливості висунути свою кандидатуру на виборах. Критерій участі в управлінні визначається відповідно до національних конституцій і законів і не суперечить міжнародним зобов’язанням держави;
2) кожен має право вступити або разом з іншими організувати політичну партію чи організацію з метою конкуренції на виборах;
3) кожен індивідуально чи разом з іншими особами має право: а) вільно виражати політичні погляди; б) шукати, одержувати і повідомляти інформацію і робити обґрунтований вибір; в) вільно пересуватися по країні, беручи участь у передвиборній кампанії; г) брати участь у передвиборній кампанії на рівній основі з іншими політичними партіями, включаючи партію, що сформувала існуючий уряд;
4) кожен кандидат чи кожна політична партія повинні мати рівні можливості доступу до засобів інформації, особливо до засобів масової інформації з метою викладу своїх політичних поглядів;
5) право кандидатів на безпеку їх життя і власності повинне бути визнане і захищене;
6) кожна особа і кожна політична партія мають право на охорону законом і на захист від порушень політичних і виборчих прав;
7) вищевказані права можуть бути обмежені у виняткових випадках, що передбачені законом і обґрунтовано застосовуються в демократичному суспільстві в інтересах національної безпеки, підтримки суспільного порядку, захисту суспільного добробуту і моралі, а також захисту прав і свобод громадян, причому дані обмеження повинні відповідати зобов’язанням держави перед міжнародним правом. Припустимі обмеження для висування кандидатів, що стосуються створення і діяльності політичних партій, виборчих прав, застосовуються у випадках, коли це не зв’язано з дискримінацією на основі раси, кольору шкіри, статі, мови, релігії, політичних чи інших переконань, національності чи соціального походження, власності, місця народження чи іншого стану.
8) кожна особа чи політична партія, чия кандидатура чи виборчі права зазнали обмежень чи були скасовані, має право оскаржити в судовому порядку прийняті рішення з метою їх перегляду і виправлення помилок швидко й ефективно.
9) кандидат, партія несуть відповідальність перед суспільством. Насамперед, жоден кандидат чи політична партія не повинні використовувати насильство.
10) кожен кандидат і політична партія, що беруть участь у виборах, повинні поважати права і свободи інших.
11) кожен кандидат і політична партія, що беруть участь у виборах, повинні погодитися з результатами вільних і справедливих виборів.

Відповідно до Декларації про критерії вільних і справедливих виборів, встановлено права й обов’язки держави у виборчому процесі. Серед обов’язків держави Декларація визначає:
1) забезпечення гарантій прав та інституційних рамок для проведення регулярних, дійсних, вільних і справедливих виборів відповідно до міжнародних правових зобов’язань: а) встановлення дієвої, безсторонньої і недискримінаційної процедури реєстрації виборців; б) визначення чітких критеріїв реєстрації виборців — віку, громадянства й місця проживання, забезпечуючи застосування цих критеріїв без яких-небудь розходжень; в) сприяння становленню і вільній діяльності політичних партій, при можливості регулюючи фінансування політичних партій і виборчих кампаній, забезпечення поділу партії і держави, установлення рівних умов для суперництва в ході виборів; г) прийняття національних програм громадянської освіти, забезпечення умов для ознайомлення з виборчими процедурами і правилами.
2) вжиття «політичних та інституційних кроків» для поступового досягнення й утвердження демократичних цілей, у тому числі через установлення нейтрального, безстороннього і збалансованого механізму організації і проведення виборів. Дана норма включає в себе: а) забезпечення підготовки й неупередженості всіх осіб, відповідальних за різні аспекти виборів, установлення послідовних процедур голосування, про які поінформовано виборців; б) забезпечення реєстрації виборців, відновлення списків виборців і процедур голосування з використанням допомоги національних і міжнародних спостерігачів; в) вимогу, щоб партії, кандидати і засоби масової інформації прийняли і виконували кодекс поведінки, що регулює їхні дії в період проведення виборчої кампанії і голосування; г) забезпечення чесності голосування шляхом вжиття відповідних заходів, що не допускають багаторазового голосування однієї особи чи неправомочних осіб; д) забезпечення чесного підрахунку голосів.
3) забезпечення дотримання прав людини для всіх громадян, «що проживають на їхній території і на території суб’єктів, які перебувають під їхньою юрисдикцією», у тому числі: а) свободу пересування, збір об’єднань і вираження думок, особливо під час політичних зборів і мітингів; б) партіям і кандидатам — свободу в поширенні своїх поглядів серед виборців і можливість рівного доступу до державних і громадських засобів масової інформації; в) вжиття необхідних заходів, що гарантують неупередженість у висвітленні виборчої кампанії державними і громадськими засобами масової інформації.
4) вжиття необхідних засобів для забезпечення партіям і кандидатам «розумних можливостей для представлення своїх виборчих платформ»;
5) вжиття заходів для забезпечення дотримання принципу таємного голосування і для того, щоб виборці мали можливість голосувати вільно, без страху і не побоюючись залякування;
6) забезпечення таких умов, коли при голосуванні виключається підкуп чи інші протизаконні дії, зберігаються безпека і цілісність процесу голосування, а підрахунок голосів проводиться підготовленим персоналом і може бути виведений на монітор і підданий безсторонній перевірці;
7) вжиття заходів для забезпечення ясності і зрозумілості усього виборчого процесу, у тому числі здійснюваних через присутність представників партій чи належним чином акредитованих спостерігачів;
8) створення умов, щоб партії, кандидати і їх прихильники користалися рівною безпекою, а державні органи робили необхідні кроки для запобігання випадків насильства в ході виборів;
9) забезпечення заходів для того, щоб випадки порушення прав людини і скарги, що стосуються виборчого процесу, розглядалися швидко й ефективно в тимчасових рамках виборчого процесу такими незалежними і безсторонніми органами, як виборчі комісії чи суди.

Досить абстрактна норма статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права, яка повторювала положення Загальної декларації прав людини, була розшифрована Комітетом ООН з прав людини у 1996 році. Загальний коментар Комітету ООН з прав людини до статті 25 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права на сьогодні є одним з основних джерел міжнародного права у визначенні виборчих стандартів.

Загальний коментар до статті 25 Пакту тлумачить даний документ як такий, що «визнає і захищає право кожного громадянина брати участь у веденні державних справ, голосувати і бути обраним» і зобов’язує держави незалежно від форми державного правління гарантувати громадянам забезпечення цих прав.

Варто зауважити, що коментар чітко визначає суб’єктом реалізації виборчих прав виключно громадян держав. І принцип рівності застосовується виключно до категорії громадян.

Основна увага Коментарю Кабінету ООН (оскільки предметом регулювання Пакту були громадянські і політичні права осіб) приділяється трактуванню передбачених пактом особистих виборчих прав громадян. Виділимо такі з них:

  1. згідно з Коментарем, не допускається жодних обмежень права на участь у виборах і права бути вибраним громадян залежно від їх раси, кольору шкіри, статі, мови, віросповідання, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, власності, походження тощо. Спеціально обумовлюється недопустимість диференціації у визначенні виборчих прав за способом набуття громадянства: за народженням чи в результаті натуралізації;
  2. Коментар прив’язує виборчу правоздатність громадянина до повнолітнього віку, визнаючи необґрунтованим встановлення для виборців іншого вікового порогу;
  3. Відповідно до Коментарю, реалізація виборчих прав громадянами не може бути призупинена або припинена, за винятком законодавчо встановлених випадків, «які є об’єктивними та обґрунтованими». Серед таких випадків Комітет визначив припинення виборчих прав з причини душевної хвороби особи;
  4. підставою для обмеження виборчих прав є засудження за вчинення кримінальних правопорушень. Але, згідно з Коментарем, якщо засудження у кримінальній справі є причиною для позбавлення громадянина права обирати, то тривалість позбавлення права обирати повинна бути «пропорційною до важкості вчиненого злочину і вироку». Дане формулювання є дуже нечітким і не дозволяє встановити визначені параметри відображення даної норми у національному законодавстві. Зате інше положення Коментарю Комітету однозначно встановлює, що особи, які позбавлені волі, але не засуджені (тобто, особи, які перебувають під слідством, і проти них застосовано запобіжний захід у формі утримання у слідчому ізоляторі), не можуть бути позбавлені можливості використати право голосу;
  5. одним з основних принципів реалізації виборчих прав громадянина Коментар визначає його вільний вибір у ході виборчого процесу. Вільний вибір у даному разі можна характеризувати як:а) недопустимість тиску на громадянина з боку держави, створення правових засад для рівного волевиявлення громадян: «Особа, наділена правом брати участь у голосуванні, повинна мати можливість вільно здійснити свій вибір і голосувати за будь-якого кандидата, за чи проти будь-якої пропозиції, винесеної на референдум чи плебісцит, вона повинна бути вільна підтримувати уряд чи бути в опозиції до нього, не зазнаючи утиску, який би міг спотворити свободу вільного вибору громадян. Виборці повинні мати змогу вільно формувати свою думку, вони повинні бути вільними від насильства, утисків чи маніпуляційних втручань у будь-якій формі прояву». (Дана норма, на жаль, є лише декларацією і не розкладається Коментарем на конкретні операції і процедури, які б мали гарантувати захист виборця від зовнішнього тиску.);б) держава як суспільний інститут повинна забезпечити умови для вільного визначення громадянина щодо тієї чи іншої кандидатури. Базуючись на документі Комітету ООН, можна визначити такі умови: 1) наявність альтернативи вибору: «особи, наділені правом обирати, мають можливість вільного вибору зі списку кандидатів, запропонованого їм»; 2) усунення або нейтралізація реєстраційних перешкод при реалізації виборчого права громадянином. Згідно з Коментарем Комітету ООН, «якщо реєстрація здійснюється за постійним місцем проживання, держава повинна вжити всіх заходів, щоб уникнути позбавлення громадян без постійного місця проживання їхнього права обирати. Будь-яке насильницьке втручання в реєстрацію виборців повинне переслідуватися законом… Для ефективної реалізації виборцями своїх прав, зазначених у статті 25, необхідно проводити просвітницькі заходи щодо виборів і процедур реєстрації»; 3) забезпечення свободи слова, об’єднань і зібрань у період виборчої кампанії: «Свобода слова, зборів і асоціацій є важливою передумовою для ефективного використання громадянами їхнього виборчого права (права обирати) і повинна гарантуватися державою»; 4) проведення просвітницьких та інших заходів, необхідних для голосування і свідомого голосування громадянина: «Держава повинна вживати заходів для подолання таких перешкод для ефективного здійснення виборчого права, як неписьменність виборців, мовні перешкоди, бідність, обмеженість пересування через фізичні вади». З цією метою інформація і матеріали про вибори повинні бути доступні мовами нацменшин, для осіб, які не вміють читати, повинні застосовуватися спеціальні засоби, такі як фотографії та символи.

Проте виборчі права — це не лише право обирати та брати участь у референдумах чи плебісцитах. У документі Комітету ООН виписані також норми, які встановлюють загальні права громадян у зайнятті виборних посад. На нашу думку, дані положення можна систематизувати в кілька блоків:

  1. Коментар встановлює можливість встановлення певних обґрунтованих вимог при реалізації особами права на зайняття виборних посад. До прикладу, правомірною є вимога для встановлення вищого вікового цензу при зайнятті виборних посад;
  2. як дискримінаційне визначається встановлення таких вимог до осіб, що мають право на обрання: освіта, місце проживання, походження чи політичні переконання;
  3. коментар Комітету допускає встановлення особливого режиму для осіб, що суміщають виборні посади з посадами органів державної влади. Проте, згідно з трактуванням, якщо є вагомі причини вважати, що обрання на певні виборні посади є несумісним із обійманням інших посад (суддів, високих військових чинів, державних службовців високого рангу), то заходи для уникнення конфлікту інтересів у таких випадках не повинні суттєво обмежувати виборчі права. Причини для звільнення з виборної посади повинні бути визначені законом і базуватися на об’єктивних і обґрунтованих критеріях при дотриманні справедливих процедур;
  4. Коментар Комітету запобігає створенню «партократичних» виборчих систем, даючи можливість громадянинові реалізувати своє право бути вибраним без партійної ідентифікації: «Право громадянина бути вибраним не може бути необґрунтовано обмеженим вимогою членства у будь-якій політичній партії». Також політичні переконання не можуть виступати умовою позбавлення особи права бути обраною.

Коментар до статті 25 Пакту також передбачає необхідність забезпечення вільного обміну інформацією між громадянами, кандидатами та вже обраними представниками інтересів громадян. Під вільним обміном інформацією розуміється свобода преси та інших мас-медіа від політичної цензури, а також свобода бути задіяним у політичній діяльності особисто чи через участь у політичних партіях та інших організаціях, свобода обговорення державних справ, свобода проведення мирних демонстрацій та маніфестацій, право критикувати і бути в опозиції до існуючої влади, право публікувати політичні матеріали, а також право брати участь у виборчих кампаніях і поширювати політичні ідеї.

Попри те, що Пакт і, відповідно, Коментар зачіпають лише питання гарантій реалізації прав виборця і прав громадянина на обрання, кілька положень останнього передбачають стандартизацію виборчих процедур. Серед процедурних питань відзначимо такі:

  1. Коментар не встановлює певних вимог до виборчої системи, визначаючи лише її принцип «одна особа — один голос»;
  2. 2) умови щодо дати висування, внеску чи застави повинні бути обґрунтованими і не можуть бути дискримінаційними;
  3. якщо до кандидата ставиться вимога зібрати певну мінімальну кількість голосів для висунення в кандидати, така вимога має бути обґрунтованою і не ставати перешкодою для кандидата;
  4. вибори повинні проводитися через розумний проміжок часу, а також у правовому полі, яке гарантує ефективне використання громадянами їхніх виборчих прав;
  5. можливість введення національним законодавством обмежень у фінансуванні виборчої кампанії з метою «гарантувати право вільного вибору громадян, яке може бути підірване непропорційним фінансовим забезпеченням передвиборної кампанії кандидатів»;
  6. інституційне забезпечення виборчого процесу, утворення незалежної виборчої комісії: «Необхідно створити незалежну виборчу комісію, яка б наглядала за перебігом виборчих процесів і гарантувала чесність і незалежність виборів, які повинні проводитися відповідно до національного законодавства». Проте Комітет ООН не визначає суб’єктів формування такої виборчої комісії, гарантії її незалежності, повноваження, правову основу діяльності;
  7. загальні вимоги щодо розмежування виборчих округів: «Розмежування виборчих округів та метод розподілу голосів не повинні спотворювати розподіл виборців чи дискримінувати ту чи іншу групу та не повинні необґрунтовано виключити чи обмежити право громадян вільно обирати їхніх представників»;
  8. забезпечення таємності процесу голосування, у тому числі (якщо необхідно) за межами приміщення для голосування. Режим таємного голосування Коментарем визначається як стан, за якого виборці будуть забезпеченні від надання інформації про те, як вони будуть голосувати або як вони проголосували, і «від будь-якого незаконного втручання у процес голосування»;
  9. вимоги щодо самого процесу голосування і підрахунку голосів, а саме: а) гарантування безпеки та надійності виборчих скриньок; б) підрахунок голосів має проводитись у присутності кандидатів чи їх довірених осіб; в) наявність процедури перевірки правильності результатів голосування, а також можливість звернення до суду «для того, щоб виборці могли бути певні у правильності результатів виборів»; г) допомога, що надається виборцям із фізичними вадами, сліпим чи неписьменним виборцям повинна надаватися незалежними інституціями чи особами.

Порівняльний аналіз міжнародних стандартів виборів і виборчого законодавства України дає підстави вважати, що на сьогодні майже немає в українському законодавстві норм, які б суперечили положенням міжнародного права. Аналіз Закону України «Про вибори народних депутатів України», проведений експертами ОБСЄ/БДІПЛ виявив такі недоліки останнього:

  1. згідно з розділом 8 Копенгагенського Документа, Закон має включати участь позапартійних місцевих спостерігачів (чого нема в українському законодавстві. — Авт.);
  2. протоколи з результатами виборів, які видаються окружними виборчими комісіями та ЦВК мають включати зведену таблицю, що відображає результати з усіх виборчих дільниць (в разі протоколу ОВК) та результатів усіх ОВК (для протоколу ЦВК) для можливості порівняння, щоб результати нижчестоящої комісії були правильно пораховані у вищестоящій комісії;
  3. міжнародні спостерігачі повинні мати право отримати завірену копію протоколів з результатами голосування всіх ОВК, включаючи результати по багатомандатному округу. Вони вже мають право отримувати завірену копію на рівні дільниці;
  4. було б бажано, щоби попередні результати виборів публікувалися без відкладання;
  5. має бути чітка процедура, що дозволяє, подати ще раз реєстраційні документи після виправлення помилок;
  6. необхідно знизити «вибіркові» перевірки фінансування партій і кандидатів, що можуть призвести до зловживань.
  7. повинна бути чітка диференціація під час впровадження позапартійних вимог між громадськими/ державними медіа та приватними ЗМІ.

Попередній розгляд даного питання дає всі підстави, щоб зробити висновок про нечіткість загальноприйнятих вимог до виборчого процесу і їх нездатність запобігти порушенням у волевиявленні громадян. Тобто декларуються лише принципи, основоположні засади справедливих і вільних виборів, але відсутні реальні механізми їх реалізації. Ця проблема є особливо актуальною з огляду на те, що в сучасних умовах удосконалилися технологічні прийоми зацікавлених сил у порушеннях виборчого процесу, фальсифікації результатів виборів тощо. Також треба звернути увагу на неврахування регіональних та субрегіональних особливостей реалізації виборчого права у встановленні міжнародних стандартів. До прикладу, навіть міжнародна організація ОБСЄ, яка здійснює контроль за дотриманням виборчих (і не лише виборчих) прав громадян у Європі, не завжди адекватно враховує субрегіональну специфіку виборчого процесу в країнах пострадянського простору. І є об’єктивна причина цього — неможливість встановити єдині виборчі стандарти для країн з різною суспільною і політичною культурою, з різною демократичною традицією.

У цьому зв’язку треба сприймати як закономірне явище створення квазіміжнародних виборчих стандартів, тобто стандартів, створених на основі субрегіональних міждержавних угод. Однією з них є Конвенція про стандарти демократичних виборів, виборчих прав і свобод у державах-учасницях Співдружності Незалежних Держав.

Відповідно до Конвенції, стандартами демократичних виборів є закріплені в національних конституціях і законах право громадянина обирати і бути обраним в органи державної влади, органи місцевого самоврядування, в інші органи народного (національного) представництва, принципи періодичності й обов’язковості, справедливості, правдивості і свободи виборів на основі загального рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, що забезпечують свободу волевиявлення виборців, відкритий і гласний характер виборів, здійснення судового й іншого захисту виборчих прав і свобод людини і громадянина, суспільного і міжнародного спостереження за виборами, гарантії реалізації виборчих прав і свобод учасників виборчого процесу. Правовою базою для визначення стандартів виборів є Конституції і закони держави.

Дана Конвенція дає таке змістове трактування виборчих принципів:

  1. принцип загального виборчого права: а) право кожного громадянина по досягненні встановленого віку обирати і бути обраним в органи державної влади, органи місцевого самоврядування, інші органи народного (національного) представництва, на виборні посади без будь-яких обмежень дискримінаційного характеру: за ознакою статі, мови, релігії чи віросповідання, політичних чи інших переконань, національного чи соціального походження, належності до національної меншини чи етнічної групи, майнового стану чи іншої обставини; б) право громадянина на вільне волевиявлення (рівне з іншими громадянами держави) у випадку, якщо він проживає або перебуває в період проведення національних виборів за межами території своєї держави. Відповідно до Конвенції, «дипломатичні представництва і консульські установи держави, державні органи і посадові особи сприяють громадянам у реалізації їхніх виборчих прав і свобод, встановлених конституціями і законами»; г) право кожного громадянина на отримання інформації про включення його до списку виборців, на уточнення цієї інформації з метою забезпечення її повноти й достовірності, на оскарження у встановленому законодавством порядку відмови про включення його до списку виборців;
  2. принцип рівного виборчого права: а) право кожного громадянина мати один голос або кілька рівних з іншими громадянами голосів і здатність здійснити на рівній основі з іншими громадянами своє право голосувати, причому його голос має таку ж вагу, як і голос інших виборців; б) при проведенні голосування по одномандатних чи багатомандатних виборчих округах ці округи повинні утворюватися на рівній основі. Під «рівною основою» розуміється приблизна рівність одномандатних виборчих округів за кількістю виборців або приблизна рівність кількості виборців на один депутатський мандат у багатомандатних виборчих округах. Підставами для відхилення від середньої норми представництва можуть бути важкодоступний і віддалений характер місцевості, компактність проживання корінних малочисельних народів чи інших національних меншин і етнічних груп; в) право кожного виборця на рівний і безперешкодний доступ на виборчу дільницю, а також у приміщення для голосування для того, щоб реалізувати своє право на участь у вільному голосуванні; г) надання громадянинові можливості реалізувати своє право на участь у голосуванні за допомогою організації дострокового голосування, голосування поза приміщенням для голосування або інших процедур голосування, що забезпечують створення максимальних зручностей для виборців; д) право кожного громадянина мати рівні можливості висунути свою кандидатуру на виборах; обмеження, пов’язані з особливостями участі у виборчій кампанії кандидатів, які балотуються на виборну посаду на новий термін, регулюються конституціями та законами; е) кандидати не вправі використовувати переваги свого службового чи посадового положення або переваги своєї професії з метою свого обрання.
  3. принцип прямого виборчого права: а) громадяни голосують на виборах відповідно за кандидата чи список кандидатів або проти кандидата, кандидатів чи списку кандидатів безпосередньо або проти всіх кандидатів чи списку кандидатів; б) всі мандати в одній із палат національного законодавчого органу є об’єктом вільної змагальності кандидатів чи списків кандидатів у ході всенародних виборів.
  4. принцип таємного голосування. Конвенція дає визначення даного принципу як такого, що означає усунення контролю за волевиявленням виборців, забезпечення рівних умов для вільного вибору. Критерії даного принципу є неналежним чином виписані в документі, за винятком таких з них: а) право громадян на таємницю голосування не може бути жодним чином обмежене; б) застосування процедури таємного голосування (у тому числі виключення будь-якої можливості контролю чи спостереження за заповненням виборцем бюлетеня в місці таємного голосування);
  5. принцип періодичності і обов’язковості виборів: а) вибори є обов’язковими і проводяться в терміни, встановлені конституціями і законами; б) вибори мають проводитися з періодичністю, що встановлюється конституцією, законом; в) термін повноважень органів, що обираються, і виборних посадових осіб встановлюється конституцією і законами. Зміна терміну повноважень повинна встановлюватися в порядку, передбаченому конституцією, законами; г) не мають вживатися дії чи поширюватися заклики до здійснення дій, що спонукають чи мають своєю метою спонукання до зриву або відміни чи переносу терміну виборів, виконання виборчих дій і процедур, призначених відповідно до конституції, законами.Проте при визначенні принципу періодичності і обов’язковості виборів Конвенція обумовлює можливість в умовах військового чи надзвичайного стану для забезпечення безпеки громадян і захисту конституційного ладу, відповідно до Конституції і законів, можуть установлюватися обмеження прав і свобод із зазначенням меж і терміну їх дії, а також може бути відкладено проведення виборів.
  6. принцип відкритості і гласності виборів: а) підготовка і проведення виборів здійснюється відкрито і гласно; б) обов’язковість офіційного опублікування або доведення до загального відома іншими способами (у порядку і в терміни, передбачені законами) рішень виборчих органів, органів державної влади й органів місцевого самоврядування, пов’язаних із призначенням, підготовкою і проведенням виборів, забезпеченням і захистом виборчих прав і свобод громадян. В іншому разі рішення, що зачіпають виборчі права, свободи й обов’язки громадянина, не можуть застосовуватись; в) офіційне опублікування центральним виборчим органом у терміни, встановлені національним законодавством про вибори, у своєму друкованому органі чи в інших засобах масової інформації про підсумки голосування, а також дані про всіх обраних осіб; г) забезпечення умов до здійснення громадського і міжнародного спостереження за виборами;
  7. принцип вільних виборів визначається як забезпечення «громадянам та іншим учасникам виборчого процесу можливості без жодного впливу, насильства, загрози застосування насильства чи іншого протиправного впливу зробити свій вибір щодо своєї участі чи неучасті у виборах у формах, що допускаються законом, і законними методами, не побоюючись покарання або впливу, у тому числі виходячи з підсумків голосування і результатів виборів», а також «забезпечення правових і інших гарантій щодо неухильного дотримання реалізації принципу вільних виборів протягом усього виборчого процесу». Складниками даного принципу є такі положення: а) участь громадянина у виборах є вільною і добровільною. Це значить, що ніхто не вправі примусити виборця брати чи не брати участі у виборах, голосувати за або проти того чи іншого кандидата (чи список кандидатів), а також ніхто не має права впливати на волевиявлення виборця; крім того, жоден інститут (у тому числі суд) не може примусити громадянина оголосити, як він голосував на виборах або як збирається голосувати; б) «жоден кандидат чи політична партія (коаліція), інше громадське об’єднання чи організація не повинні використовувати методи психічного, фізичного, релігійного примусу або заклики до насильства чи погрози застосування насильства, чи будь-яких інших форм примусу».
  8. принцип справжності виборів. Його суть — у правовому забезпеченні свідомого вибору виборця — «дотримання принципу справжніх виборів повинне забезпечувати виявлення вільно вираженої волі народу і приведення до її здійснення безпосередньо». Основними характеристиками справжніх виборів є: 1) реальний політичний плюралізм, ідеологічне різноманіття і багатопартійність, що здійснюються через функціонування політичних партій; 2) забезпечення вільного доступу виборців до інформації про кандидатів, списки кандидатів, політичні партії (коаліції) і про процес виборів; 3) забезпечення вільного доступу кандидатів, політичних партій (коаліцій) до ЗМІ і телекомунікацій; 4) визначення термінів виборів таким чином, щоб учасники виборчої боротьби змогли «розгорнути повноцінну передвиборну агітаційну кампанію»; 5) забезпечення рівних і справедливих умов для реєстрації кандидатів, списків кандидатів і політичних партій (коаліцій). Реєстраційні вимоги не можуть бути дискримінаційними; 6) можливість оскарження кандидатом чи політичною партією (коаліцією) результатів голосування в судах або інших законодавчо визначених органах.
  9. принцип справедливості виборів. Його суть — у створенні державами рівних умов для всіх учасників виборчого процесу. Даний принцип базується на таких положеннях проведення виборів: а) загальне і рівне виборче право; б) рівні можливості кожному кандидатові чи кожній політичній партії (коаліції) для участі у виборчій кампанії, у тому числі доступу до засобів масової інформації і телекомунікацій; в) справедливе і гласне фінансування виборів, виборчої кампанії кандидатів, політичних партій (коаліцій); г) чесність при голосуванні і підрахунку голосів, повне й оперативне інформування про результати голосування з офіційним опублікуванням усіх підсумків виборів; д) організація виборчого процесу неупередженими виборчими органами, що працюють відкрито і гласно під діючим суспільним і міжнародним спостереженням; е) швидкий і ефективний розгляд судами й іншими уповноваженими на те законом органами скарг про порушення виборчих прав і свобод громадян, кандидатів, політичних партій (коаліцій) у часових рамках відповідних етапів виборчого процесу, забезпечення права громадянина на звернення до міжнародних судових органів за захистом і поновленням своїх виборчих прав і свобод у порядку, передбаченому нормами міжнародного права.

Згідно з даним принципом, у державі мають робитися кроки (насамперед, законодавчі), спрямовані на забезпечення жінкам справедливих (нарівні з чоловіками) можливостей у реалізації права вибирати і бути обраними до виборних органів чи на вибрані посади як особисто, так і в складі політичних партій чи коаліцій у порядку, передбаченому законодавчо.

Справедливість виборів також має досягатися через створення однакових можливостей у висуненні кандидатів шляхом самовисунення, зборами виборців, політичними партіями (коаліціями) та іншими суспільними об’єднаннями й іншими суб’єктами права висування кандидатів (чи списків кандидатів).

Варто зауважити, що дана Конвенція не лише задекларувала визначені принципи, а й дала реальні механізми їх реалізації. Ці механізми можна виділити в кілька блоків. Перший із них визначає необхідним створення незалежного органу, який би здійснював реалізацію виборчих прав громадян:

  1. реалізація виборчих прав і свобод, контроль за їх дотриманням покладається на спеціальні виборчі органи (виборчі комісії), статус яких визначається законодавчо; не допускається створення інших органів з аналогічними або подібними функціями, які б перешкоджали, втручались у діяльність комісії тощо;
  2. можливість надання кандидатові, політичній партії (коаліції), що висунула список кандидатів, права призначити в порядку, передбаченому законом, у виборчий орган, що зареєстрував кандидата (список кандидатів), і в нижчестоящі виборчі органи по одному членові виборчого органу з правом дорадчого голосу. Під правом дорадчого органу розуміється право представника виступати на засіданні виборчого органу, вносити пропозиції з питань, що входять у компетенцію виборчого органу, вимагати проведення за даними питаннями голосування, право оскаржувати дії (бездіяльність) виборчого органа у вищестоящий виборчий орган чи в суді, здійснювати інші повноваження, передбачені законами;
  3. встановлення певного режиму відносин виборчого органу з органами виконавчої влади, за якого: рішення виборчого органу є обов’язковими до виконання органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, установами та організаціями, останні також зобов’язані сприяти виборчим органам;
  4. законодавче зобов’язання організацій, «що здійснюють теле- і радіомовлення», редакцій періодичних друкованих видань, зазначених у законодавстві про вибори, надавати виборчим органам безкоштовно ефірний час, можливість для розміщення друкованої інформації для необхідного інформування виборців про вибори та хід виборчої кампанії.

Крім того, цілий розділ Конвенції присвячений правам ЗМІ у висвітлені ходу виборчого процесу. У тому числі документ надає такі права ЗМІ у відносинах з виборчими органами: представники ЗМІ мають право бути присутнім на засіданнях виборчих органів, знайомитися з документами й матеріалами відповідних виборчих органів про підсумки голосування чи результати виборів, виготовляти або одержувати від відповідного виборчого органу копії зазначених документів і матеріалів, передавати їх для опублікування в засоби масової інформації і телекомунікацій. Крім того, ЗМІ мають право бути присутніми на публічних агітаційних заходах, висвітлювати в засобах масової інформації хід їх проведення, бути присутніми при проведенні голосування, підрахунку голосів виборців, при встановленні підсумків голосування і результатів виборів.

Визнаючи за правильну логіку підписантів Конвенції в інституційному забезпеченні виборчого процесу, мусимо сказати, що документ залишає досить значний маневр для зловживань зацікавлених чинників у ході виборчого процесу, оскільки Конвенція не визначає суб’єктів формування виборчих комісій, не вказує (хоча б у загальних рисах процедури їх формування) порядку призначення і звільнення членів виборчих комісій, відповідальності останніх. Посилання на виключно законодавче регулювання даного процесу, як показує досвід, не може запобігти зловживанням у цій сфері. Інший невідпрацьований момент — уникнення визначення законодавчих параметрів, що мають урегульовувати відносини виборчих органів зі ЗМІ, зокрема, які ЗМІ мають надавати ефірний час і газетну площу, як саме мають працювати виборчі комісії з комерційними ЗМІ, відповідальність виборчих органів за порушення законодавства при роботі зі ЗМІ тощо.

Наступним блоком механізмів реалізації виборчих принципів у Конвенції можна виділити питання ведення виборчої агітації (хоча в самому документі цей розділ відсутній). Щоправда, дані пункти Конвенції є дуже нечіткими. Вони лише встановлюють, що суб’єкти ведення агітаційної діяльності мають свободу діяти в будь-яких формах, що допускаються законом, і законними методами, в умовах плюралізму думок і відсутності цензури; усім кандидатам і партіям надаються рівні умови доступу до ЗМІ і телекомунікацій для проведення своєї передвиборної агітації. При цьому останні не мають допускати «зловживання свободою слова і свободою масової інформації». Фактично, норми, які становлять даний блок, повторюють загальні положення будь-якої конституції держави, не додаючи жодного нового принципу, не подаючи жодного реального механізму забезпечення чесного ведення виборчої кампанії. У цьому зв’язку Конвенція повністю відносить дані питання до предмета регулювання національного законодавства: «Перелік порушень умов і порядку проведення кандидатами, політичною партією (коаліцією) своєї агітаційної діяльності, а також участь засобів масової інформації в інформаційному висвітленні виборчої кампанії, що є підставою для настання відповідальності, установлюється законами».

Це тим більше шкода, якщо зважити, що Конвенція СНД містить пункт про недопустимість «засобу масової інформації і телекомунікацій однієї держави — учасника дійсної Конвенції …використовуватися з метою участі в агітаційній діяльності при проведенні виборів на території іншої держави — учасника дійсної Конвенції» [9]. На пострадянському просторі досі спостерігається подібна практика, особливо з боку проімперськи налаштованих російських ЗМІ, тому розшифровка цього положення, у тому числі про відповідальність таких ЗМІ, була б суттєвою підпорою забезпечення чесних і правдивих виборів.

Одним з нових і дуже позитивних моментів Конвенції СНД при визначенні стандартів виборів треба відзначити прив’язання принципів чесності, рівності і справедливості виборів до встановлення параметрів фінансування виборів і виборчої кампанії. Логіка підписантів є зрозумілою: створення рівних фінансових можливостей суб’єктів виборчої боротьби має стати заборолом застосуванню різного роду технологій у формуванні іміджу політичної сили на виборах. Фінансування виборчої кампанії, згідно з Конвенцією, має спиратися на такі позиції: 1) забезпечення у законодавчо визначеному порядку виділення кандидатам, політичним партіям (коаліціям), що беруть участь у виборах, бюджетних коштів на ведення виборчої кампанії; 2) забезпечення можливості утворення позабюджетного фонду при виборчому органі або формування власного грошового виборчого фонду для фінансування своєї виборчої кампанії і використання для цих цілей власних коштів, добровільних грошових пожертв фізичних і (або) національних юридичних осіб у розмірах і порядку, передбачених законами. Рух коштів на виборчу кампанію поза виборчими фондами Конвенція вимагає поставити поза законом; 3) заборона фінансування виборчих кампаній за рахунок іноземних джерел, у тому числі коштів іноземних фізичних і юридичних осіб. При тому Конвенція об’єктом фінансування в даному випадку визначає не лише кандидатів, партії чи коаліції, що беруть участь у виборах, а й «інших громадських організацій, що прямо чи побічно або іншим способом відносяться або перебувають під безпосереднім впливом чи контролем кандидата, політичної партії (коаліції) і сприяють… реалізації цілей політичної партії чи коаліції»; 4) підконтрольність виборчих фондів учасників виборчого процесу, яка досягається через: а) забезпечення відкритого і прозорого характеру всіх грошових пожертвувань на виборчу кампанію, недопустимість анонімних і таємних пожертв; б) періодичні звіти і повідомлення кандидатів, політичних партій (коаліції) — учасників виборів, у відповідні органи (виборчі органи чи інші, передбачені законом) про надходження всіх пожертв у свої грошові виборчі фонди, про тих, хто надає ці пожертви, а також про всі свої витрати з цих фондів. На виборчі органи покладається функція забезпечення опублікування даних відомостей у ЗМІ, визначених законом. Особливості відповідальності за порушення зазначених норм, заходи для попередження їх порушення Конвенція відносить до предмета регулювання національного законодавства.

Норми, зазначені у Конвенції щодо фінансування виборчої кампанії, треба сприймати лише як перший крок до запровадження контролю за фінансовими потоками в ході виборчої кампанії. Тому ні про яку оптимальність запропонованих у Конвенції механізмів наразі не може бути й мови. Скажімо, яким чином визначити організації, що перебувають «під впливом» кандидата чи політичної партії, які форми відповідальності можуть бути в принципі за порушення даних норм, як можна запобігти реалізації технологій, пов’язаних з компрометацією суб’єкта виборчої боротьби за порушення пунктів щодо фінансування виборчої кампанії — на всі ці та багато інших питань дуже складно дати відповіді. І відсилочні норми на національне законодавство не можна вважати за прийнятні; міжнародно-правові акти мають встановлювати хоча б загальні підходи до вирішення цих проблем.

У Конвенції СНД відображені й положення, внесені у міжнародні виборчі стандарти Копенгагенською нарадою, зокрема, щодо правового статусу національних і міжнародних спостерігачів на виборах. Документ наділяє національних спостерігачів такими правами: а) знайомитися з виборчими документами, зазначеними в законах про вибори, одержувати інформацію про кількість виборців, включених у списки для голосування, і про кількість виборців, що взяли участь у голосуванні, у тому числі в достроковому голосуванні, у голосуванні поза приміщенням для голосування; б) перебувати в приміщенні для голосування; в) спостерігати за видачею виборчих бюлетенів виборцям; г) бути присутнім при проведенні дострокового голосування, при голосуванні виборців поза приміщенням для голосування; д) спостерігати за підрахунком голосів виборців в умовах, що забезпечують видимість процедури підрахунку бюлетенів; е) спостерігати за складанням виборчим органом протоколу про підсумки голосування, результати виборів та інших документів, знайомитися з протоколом виборчого органу про підсумки голосування, у тому числі з протоколом, що складається повторно, одержувати у випадках, передбачених національним законодавством, від відповідного виборчого органу засвідчені копії зазначених протоколів; ж) звертатися з пропозиціями і зауваженнями з питань організації голосування у виборчий орган; з) оскаржувати рішення і дії (бездіяльність) виборчого органу, членів виборчого органу в безпосередньо вищестоящий виборчий орган чи до суду. Коло суб’єктів, які наділяються правом «призначення» національних спостерігачів, відповідно до Конвенції, є досить широким: «кожен кандидат, кожна політична партія (коаліція), інше громадське об’єднання (громадська організація), група виборців, інші суб’єкти виборів, зазначені в конституції, законах».

Дані права, попри певну декларативність, містять дуже важливий важіль впливу на забезпечення чесності виборів — право спостерігачів отримувати копії протоколів від членів виборчих органів. Проте Конвенція містить низку виразно негативних положень щодо встановлення статусу національних спостерігачів, оскільки надає право спостереження національним спостерігачем лише: 1) у день виборів або у день попередніх виборів, тобто виключається правомочність спостереження за всім виборчим процесом, у тому числі за дотриманням виборчих прав у період виборчої агітації; 2) виключно у приміщеннях для голосування. Велика кількість сучасних «чорних» виборчих технологій з метою впливу на виборця, у тому числі в день виборів, реалізується поза межами приміщення, а тому є абсолютно невиправданим обмежувати діяльність національних спостерігачів лише територією приміщення для голосування. Інший негативний момент — відсутність процедури висунення національних спостерігачів, їх відповідної реєстрації, посвідчення статусу національного спостерігача. Конвенція не дає також чіткої відповіді, хто є суб’єктом фінансування діяльності національного спостерігача.

Статус міжнародного спостерігача даним документом значно краще урегульований. Міжнародні спостерігачі прибувають у країну, де проходять вибори, за запрошеннями й акредитуються відповідним виборчим органом. Міжнародні спостерігачі наділяються правами: а) на доступ до всіх документів, що регулюють виборчий процес, одержання необхідної інформації і копій зазначених у національних законах виборчих документів від виборчих органів; б) на контакти з політичними партіями, коаліціями, кандидатами, приватними особами, співробітниками виборчих органів; в) на вільне відвідування всіх виборчих дільниць і приміщень для голосування, у тому числі в день проведення голосування; г) на спостереження за ходом голосування, підрахунком голосів і встановленням їх результатів в умовах, що забезпечують видимість процедури підрахунку бюлетенів; д) на ознайомлення з результатами розгляду скарг (заяв) і претензій, пов’язаних з порушенням законодавства про вибори; е) на інформування представників виборчих органів про свої спостереження, рекомендації без втручання в роботу органів, що здійснюють вибори; ж) на виклад своєї думки про підготовку і проведення виборів; з) представляти організаторам виборів, органам державної влади і відповідним посадовим особам свій висновок про результати спостереження за ходом виборів. Проте Конвенція чітко не визначає, хто може запрошуватися до міжнародного спостереження, вимоги до міжнародних спостерігачів, яка процедура надіслання запрошень тощо.

Підбиваючи підсумки щодо Конвенції як міжнародно-правового документа, мусимо відзначити, що на сьогодні це один з найповніших і найцільніших актів, що встановлюють стандарти виборів. Проте задекларовані Конвенцією принципи мають неадекватне відображення, коли йдеться про механізми їх реалізації. Зокрема, не виписано таких стандартів щодо ведення виборчого процесу: 1) порядку реєстрації кандидатів, партій (коаліцій), зняття їх з реєстрації; 2) не врегульовано питання виборчої застави (наскільки легітимним є її застосування); 3) відсутні чіткі положення щодо гарантій доступу суб’єктів виборчої боротьби до ЗМІ; 4) не визначено, якими можуть бути наслідки діяльності національних і міжнародних спостерігачів тощо.

На сьогодні ми можемо відзначити певні протиріччя в системі міжнародних стандартів. 8 квітня 2003 року на 835-й зустрічі Комітет Міністрів Ради Європи прийняв Рекомендації про загальні правила проти корупції у фінансуванні політичних партій і виборчих кампаній. Дані Рекомендації встановлюють загальні умови фінансового забезпечення виборчої кампанії та суб’єктів виборчого процесу. Об’єктами фінансування визначаються політичні партії і кандидати на виборах. Суб’єктами фінансування можуть виступати: 1) державна й інша публічна влада; 2) приватні особи; 3) юридичні особи; 4) іноземні донори. Зовнішнє (непартійне) фінансування партій відбувається через пожертви. Під пожертвою цей документ розуміє «будь-який свідомий акт дарування переваг економічним або іншим способом політичній партії». Варто відзначити, що стаття 4 визначає можливість встановлення податкових відрахувань з пожертв політичних партій: «Фінансове законодавство може дозволяти податкові відрахування з пожертв політичним партіям. Такі податкові відрахування повинні бути обмежені».

Пожертви на партії не варто пов’язувати виключно з пожертвами на ведення виборчої кампанії. І на жаль, Рекомендації не розрізняють чітко дані категорії. Стаття 9 лише говорить про те, що держави повинні вжити заходів, щоб попередити «надмірне фінансування потреб політичних партій, як, наприклад, через встановлення лімітів на витрати на виборчі кампанії». Але яким чином фіксується відлік у фінансуванні виборчої кампанії, як відділяється виборчий фонд від фонду партії документ відповіді не дає.

У Рекомендаціях Комітету Міністрів пропонується надати державі значні повноваження у фінансуванні політичних партій. Насамперед, держава повинна забезпечити дотримання таких умов у регулюванні інституту пожертв: а) пожертви політичним партіям мають бути зроблені публічно, зокрема, що стосується пожертв, які перевищують встановлену межу; б) можливість встановлення правил, що обмежують вартість (розмір) пожертв політичним партіям; в) вживати заходів, щоб запобігти обходу встановлених меж (розмірів) пожертв. Інша група державних повноважень пов’язана з безпосередньою підтримкою політичних партій. Відповідно до Рекомендацій, держава повинна забезпечити підтримку політичним партіям. Державну підтримку характеризують такі пункти: 1) державна підтримка має бути обмежена «розумними внесками» (наразі дане поняття не розшифровується); 2) державна підтримка може бути фінансовою (тобто вона може бути і не фінансовою, проте в Рекомендаціях дана норма не розшифровується); 3) розподіл державної підтримки має спиратися на «цільові, справедливі і розумні критерії»; 4) державна (як і приватна) підтримка не має суперечити незалежності партій.

Значні і контрольні та дозвільні повноваження держави у фінансуванням політичних партій. Так, відповідно до статті 5 Рекомендацій, державою забезпечується такі вимоги до фінансування партій юридичними особами: а) щоб пожертви юридичних осіб політичним партіям реєструвалися в книгах і рахунках юридичних осіб; б) щоб акціонери або будь-який інший індивідуальний член юридичної особи були поінформовані про пожертви; в) держава повинна вживати заходів, спрямованих на обмеження, заборону або інше строге регулювання пожертв від юридичних осіб, які забезпечують товарами або послугами будь-які державні служби; г) держава повинна заборонити юридичним особам, підконтрольним державі або іншим публічним владам, робити пожертви політичним партіям [13].

Щодо іноземних донорів, то Рекомендації не містять зобов’язуючих норм, залишаючи державам широке поле маневру: «Держави повинні конкретно обмежити, заборонити або інакше врегулювати пожертви від іноземних донорів».

Перелічені положення стосовно політичних партій Рекомендації вживають і до кандидатів та вибраних посадових осіб в режимі mutatis mutandis (з необхідними змінами). За винятком лише пункту про податкові відрахування з пожертв.

Рекомендації Комітету Міністрів ставлять під контроль держави не лише пожертви політичним партіям, а й «всім організаціям, які пов’язані, безпосередньо або опосередковано, з політичною партією або іншою організацією, що перебуває під контролем політичної партії». Щоправда, документ не встановлює критеріїв ідентифікації зв’язку партій і таких організацій, підконтрольності останніх тощо.
До позитивів документа Комітету Міністрів віднесемо встановлення механізмів прозорості у фінансуванні суб’єктів виборчого процесу. Зокрема, держава наділяється повноваженнями вимагати детальних звітів, що містять усі витрати — прямі і непрямі — на виборчі кампанії, що стосується кожної політичної партії, кожного списку кандидатів і кожного кандидата.

Висновки:

  1. На сьогодні можна констатувати наявність міжнародних виборчих стандартів, обов’язкових для України, встановлених на кількох рівнях — універсальному (міжнародному), регіональному (європейському), субрегіональному (СНД). На універсальному рівні найбільш виписаними є норми, що стосуються запобігання дискримінації виборця, встановлення рівних виборчих прав кожному суб’єктові виборчого процесу.
  2. Міжнародні стандарти, прийняті у 90-х роках ХХ століття, а також у 2003 році, відзначаються глибшим втручанням в інженерію виборчих процесів у національних державах, зачіпаючи такі питання, як: а) створення незалежних виборчих органів, на які покладається обов’язок організації виборчого процесу, створення умов для справедливого ведення виборчої кампанії. Міжнародні стандарти в цьому питанні демонструють стійку еволюцію в бік розвантаження державних органів від організації виборчого процесу і судів — від вирішення виборчих спорів, перекладаючи дані функції на незалежні виборчі органи. При тому на сьогодні відсутні міжнародні стандарти щодо суб’єктів формування виборчих органів, встановлення кваліфікаційних вимог до їх членів тощо; б) чітке визначення прав і обов’язків суб’єктів виборчого процесу, особливо модифікуючи функціональні обов’язки органів публічної влади від організаційно-розпорядницьких до регулятивних і забезпечувальних. Стосовно прав виборців міжнародні виборчі стандарти стійко дотримуються встановлення різної виборчої правоздатності громадян і негромадян. На субрегіональному рівні робляться спроби створення умов до волевиявлення громадян поза межами держав, у яких відбуваються вибори; в) вводиться у практику виборчих процесів інститут міжнародних і національних спостерігачів. Щоправда, ні універсальні, ні регіональні міжнародні стандарти не встановлюють статусу останніх — суб’єктів запрошення, фінансування, умов діяльності, терміну спостережної діяльності. І найголовніше — на сьогодні відсутні норми, які б визначали юридичну силу висновків, зроблених за результатами спостереження — як внутрішнього, так і міжнародного; г) як одні з основних гарантій рівних можливостей у волевиявленні через виборчі процедури у системі міжнародних стандартів виділяється рівний доступ до інформації і рівні можливості у фінансуванні виборчої кампанії, веденої партіями або кандидатами.
  3. Порівняльний аналіз виборчого законодавства України (Закон України «Про вибори народних депутатів України) з міжнародними виборчими стандартами виявляє невідповідність першого у кількох питаннях: а) в українському законодавстві відсутні норми щодо врегулювання статусу національних спостерігачів; б) в Україні на сьогодні відсутні процедури, які визначені Рекомендаціями Комітету Міністрів Ради Європи, щодо контролю за фінансуванням суб’єктів виборчого процесу; в) чинне законодавство України неналежно прописує гарантії рівного доступу до джерел інформації в ході ведення виборчої кампанії учасників виборчого процесу.Проте, мусимо зазначити, що порівняльний аналіз щодо відповідності європейських національних законодавств міжнародним виборчим стандартам показує, що українське законодавство є одним із найпрогресивнішим у Європі, оскільки більшість законодавчих актів зарубіжних країн значно менше адаптовані до міжнародних стандартів виборів.
  4. На сьогодні наявні протиріччя в актах різного рівня, що складають міжнародні виборчі стандарти.
  5. Дотримання виборчих стандартів є динамічним, перманентним процесом і передбачає постійну в часі нормотворчу діяльність органів державної влади з метою як вдосконалення, так і уніфікації норм, що врегульовують питання виборчого процесу.

Відповідно, можемо запропонувати такі рекомендації:

  1. Є необхідним на законодавчому рівні визначити статус Рекомендацій міжнародних організацій, що стосуються виборчого процесу, і порядок їх врахування у практиці діяльності органів державного управління.
  2. Необхідно внести зміни до Закону України «Про вибори народних депутатів України» в частині введення інституту офіційних спостерігачів від громадських організацій, врегулювавши їх правовий статус, порядок реєстрації тощо.
  3. Внести зміни до розділу «Фінансове та матеріально-технічне забезпечення підготовки і проведення виборів депутатів» Закону України «Про вибори народних депутатів України», у тому числі щодо можливості формування виборчих фондів за рахунок юридичних осіб, встановлення умов фінансування політичних партій з Державного бюджету в період виборчої кампанії, а також визначення порядку реалізації контрольних процедур у забезпеченні прозорості фінансування виборчих кампаній.
  4. Внести зміни до чинного законодавства щодо визначення статусу організацій (юридичних осіб), підконтрольних політичним партіям (відповідно до рекомендацій Ради Європи);
  5. Внести зміни до чинного законодавства щодо вдосконалення інформаційного забезпечення виборчих кампаній, у тому числі прийняття Закону України «Про політичну рекламу», внесення змін до інших законодавчих і підзаконних актів. Суть цих змін — насамперед, гарантування вільного і рівного доступу до засобів масової інформації, у тому числі за рахунок розширення гарантованого розпорядження ефірним часом і газетною площею визначених видань кандидатами та партіями на безоплатній і платній основі.
  6. Внести зміни до Закону України «Про боротьбу з корупцією» та до «Загальних правил поведінки державних службовців» щодо запобігання виникненню конфлікту інтересів серед державних службовців і посадових осіб місцевого самоврядування в період виборчої кампанії.
    Очевидно, що цей перелік не є вичерпним, проте, реалізація даних рекомендацій дозволить суттєво поліпшити прозорість і демократичність виборчого процесу в Україні, запобігти проявам корупції, впливу адміністративного ресурсу тощо.

Використані джерела

  1. Аналіз Закону України «Про вибори народних депутатів України», зроблений ОБСЄ/БДІПЛ // http://www.polit.com.ua.
  2. Декларация о критериях свободных и справедливых выборов. Принята на 154-й сессии Совета Межпарламентского Союза //http://www.democracy.ru/library/laws/international/el_declaration1994.html.
  3. Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ // Международные акты о правах человека: Сборник документов / Сост. В. А. Карташкин, Е. А. Лукашева. — М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА. — М., 1999. — С. 653—664.
  4. Друзенко Г. Інститут свободи совісті: міжнародні стандарти та законодавство України // http://www.polit.com.ua/library/
  5. Гудвин-Джилл Г. Свободные и справедливые выборы. Международное законодательство и практика //http://www.democracy.ru/library/articles/1998-18_r1-r41/
  6. Загальна декларація прав людини. Прийнята і проголошена Генеральною Асамблеєю ООН 10 грудня 1948 року // Міжнародні документи ООН з питань прав людини. — К.: УПФ. Вид-во «Право», 1995. — 12 с.
  7. Закон України «Про вибори народних депутатів України»// http://www.rada.gov.ua.
  8. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию http://www.democracy.ru/library/laws/international/convention_ corruption.html.
  9. Конвенция о стандартах демократических выборов избирательных прав и свобод в государствах — участниках Содружества Независимых Государств // http://www.fci.ru/conference/konv_CNG.htm.
  10. Міжнародний пакт про громадянські та політичні права. Факультативний протокол до Міжнародного пакту про громадянські та політичні права // Міжнародні документи ООН з питань прав людини. — К.: УПФ. Вид-во «Право», 1995. — 40 с.
  11. Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination, General Assembly Resolution 2106 (XX) //http://www.osce.org/odihr/elections/standards/view.php3?document=5.
  12. International Standards and Commitments on the Right to Democratic Elections: A Practical Guide To Democratic Elections Best Practice. OSCE/ODIHR Draft Paper, 20 November 2002 // http://www.osce.org/odihr/documents/elections/intstand_draft.pdf.
  13. Recommendation Rec(2003)4 of the Committee of Ministers to member states on common rules against corruption in the funding of political parties and electoral campaigns (Adopted by the Committee of Ministers on 8 April 2003 at the 835th meeting of the Ministers’ Deputies) // http://cm.coe.int/stat/E/Public/2003/adopted_texts/recommendations/2003r4.htm.
  14. UN Committee on Human Rights, General Comment 25, «The Right to Participate in Public Affairs, Voting Rights and the Right to Equal Access to Public Service», 1510th meeting (fifty-seventh session) (12 July 1996) // http://www.osce.org.
Розділ ІІ. Проблеми загальної організації виборчого процесу

Питання належної організації виборчої кампанії є ключовими для забезпечення демократичності й адекватності волевиявлення громадян. Досвід законотворчості та проведення двох, а то й трьох електоральних циклів у країнах Центральної та Східної Європи дає можливість зробити деякі узагальнення та розробити пропозиції щодо удосконалення цієї сфери в Україні.

Вважається, що закони (й виборчі зокрема) в демократичних суспільствах відображають позицію (переконання) більшості громадян щодо належного порядку. З цього можна зробити висновок, що приділення в українському законодавстві такої уваги питанням організації виборчої кампанії є свідченням зростання демократичних тенденцій в українському суспільстві.

Власне, основним завданням створення виборчих законів і є регламентація процедури виборів. При цьому, якщо основні принципи проведення виборів, загальна структура парламенту та час проведення виборів можуть бути предметом і конституційного регулювання, то процедура виборів регламентується саме законами про вибори.

Виборчий процес можна визначити як урегульовану законом та іншими соціальними нормами діяльність індивідів, органів, організацій та груп з підготовки і проведення виборів до державних органів та органів самоврядування [2].

Оскільки така діяльність є нормативно врегульованою, упорядкованою, відносно сталою, у ній можна виділити певні, розташовані в чіткій послідовності елементи — стадії.

У найбільш загальному вигляді стадії виборчого процесу є такими:

  1. Призначення (оголошення) дня виборів/початку виборчої кампанії.
  2. Встановлення виборчих округів.
  3. Встановлення (організація) виборчих дільниць.
  4. Створення спеціальних виборчих органів (комісій, бюро тощо).
  5. Реєстрація виборців (формування списків виборців).
  6. Висування й реєстрація кандидатів.
  7. Агітаційна кампанія.
  8. Голосування.
  9. Підрахунок голосів і встановлення результатів виборів.
  10. Можливий другий тур голосування та/або нові (повторні) вибори.
  11. Встановлення остаточних результатів виборів та їх публікація.

Залежно від виборчих законів та доктрин не всі стадії можуть мати місце. Не завжди виборчі закони фіксують усі ці стадії на формальному (нормативному) рівні. Однак принаймні доктринально вони визначені в більшості країн аналізованого регіону.

Світовий досвід політичного розвитку наочно показує, що країни зі стабільними політичними системами часто не потребують детального регламентування виборчих процедур у законах. Виборча процедура може ґрунтуватися переважно на традиціях, окремих актах галузевого характеру і прецедентному праві [3]. Потреба в детальній регламентації виникає, як правило, у суспільствах, що переживають процес демократичного відновлення, докорінної перебудови системи політико-правових інститутів. Цей шлях пройшли в післявоєнні роки більшість країн Західної Європи, а в останнє десятиліття — багато східноєвропейських держав. В аналогічних умовах перебуває сьогодні й Україна.

Необхідно відзначити, що у формах і підходах до завдання регламентування виборчої процедури в закордонному законодавстві спостерігається досить велика розмаїтість. Це пов’язано як з особливостями історичного розвитку, так і з сучасною специфікою соціально-політичного життя окремих держав.

Нижче ми розглянемо найбільш важливі, на нашу думку, питання тривалості (термінів) виборчої кампанії, формування виборчих округів, виборчих комісій та списків виборців. Інші питання виборчого процесу будуть розглянуті в наступних розділах.

Виборча кампанія

Як будь-який політико-правовий процес, виборча кампанія є як певною діяльністю визначених законом суб’єктів щодо забезпечення народного волевиявлення, так і системою правових норм, що регулюють цю діяльність. У даному розділі ми розглядаємо виборчу кампанію саме в першому значенні цього терміна, проте не залишатимемо поза увагою й процесуальних аспектів виборчого процесу.
Зокрема, тут ми розглянемо в порівняльному плані такі аспекти виборчої кампанії:
— механізми встановлення дати виборів та тривалості виборчої кампанії;
— процедури подання заяв кандидатами та їх реєстрації;
— момент набуття претендентом статусу кандидата;
— терміни виборчої (агітаційної) кампанії;
— дата припинення публікацій опитування громадської думки;
— дата оприлюднення результатів виборів;
— механізми розведення в часі виборів до парламенту та органів місцевого самоврядування.

Відлік часу виборів, виборчий період

Найбільш докладно визначення дати виборів і розшифровка поняття «виборчий період» подається у виборчих кодексах. Приклад цього — Виборчий кодекс Албанії, де подається визначення терміна «дата виборів» («дата проведення голосування, визначена декретом Президента Республіки, яка включає дату проведення другого туру голосування») та «виборчий період» — «період, що починається за тридцять днів до дати проведення виборів і триває до дня остаточного повідомлення результатів голосування». Визначення «виборчого періоду» дається й у законодавстві Молдови — Виборчий кодекс цієї країни визначає його як «період часу, який починається від офіційного оголошення дати виборів і закінчується на день, коли кінцеві результати виборів підтверджуються компетентними органами». Як бачимо, уже з цих двох прикладів видно, що уніфікованого визначення виборчого періоду не існує. І якщо виборчі кодекси обох країн солідарні щодо моменту закінчення виборів — дня оголошення остаточних підсумків голосування, то момент початку виборчої кампанії визначається абсолютно по-різному. Однак у більшості країн Центральної та Східної Європи окремих визначень цих понять узагалі не існує.

Точка відліку проведення виборів в законодавстві країн ЦСЄ формулюється двома шляхами: або шляхом зазначення конкретного дня (Естонія: «вибори до Ріігікону відбуваються в першу неділю березня», Боснія і Герцеговина: «вибори на всіх рівнях влади проводяться в першу суботу жовтня») або більш загального формулювання — протягом певного періоду після закінчення терміну діяльності попереднього органу. Так, в Естонії вибори Президента проводяться «не раніше ніж за 60 та не пізніше ніж за 10 днів до завершення терміну перебування на посаді Президента Республіки; в Албанії перший тур виборів в Асамблею проводиться за 60—30 днів до припинення строку повноважень діючої Асамблеї й не пізніше ніж через 45 днів після її розпуску. У Болгарії вибори призначає Президент Республіки не пізніше ніж за 60 днів до дня виборів, у Литві чергові вибори до Сейму призначаються Президентом Республіки не пізніше як за шість місяців до закінчення повноважень членів Сейму з одночасною умовою — не раніше як за два місяці та не пізніше як за місяць до закінчення повноважень членів Сейму. Законодавством Македонії передбачено, що вибори у члени парламенту проводяться один раз на чотири роки в останні 90 днів дії мандату старого складу Парламенту чи протягом 60 днів з дати розпуску Парламенту.

Згідно із Законом «Про вибори народних депутатів України», чергові вибори до парламенту в Україні відбуваються в останню неділю березня четвертого року повноважень Верховної Ради України. Як видно, практика такого формулювання не надто поширена серед країн Центральної та Східної Європи. Однак для України вона є цілком прийнятною, оскільки її законодавство передбачає можливе проведення як чергових, так і позачергових виборів, встановлюючи для кожного випадку окремі терміни. У законодавстві більшості країн ЦСЄ такого розмежування немає, тому дата встановлення нових виборів багато в чому залежить від політичної ситуації.

Подання заяв кандидатами й терміни їх реєстрації

У більшості країн Центральної та Східної Європи процес висунення кандидатів, подання заяв та документів і початок реєстрації визначаються окремими часовими рамками. Існує поширена практика чіткого визначення дати звернення із заявами і кінцевий термін реєстрації для реєстрації на участь у виборах. У Болгарії заява партії про участь у виборах до парламенту має бути подана не пізніше як за 46 днів до дня виборів, виборчі квитки реєструються не пізніше як за 30 днів до початку виборів. У Латвії списки для виборів до Сейму подаються за 80 днів до дня виборів, подача документів закінчується за 60 днів; офіційної дати закінчення реєстрації немає, однак за 20 днів до виборів Центральна виборча комісія має оприлюднити результати; у Литві термін подачі заяви на реєстрацію для участі у виборах до парламенту розпочинається за 65 днів і закінчується за 34 дні до виборів, рішення про реєстрацію виноситься не пізніше ніж за 31 день до виборів. У Молдові процес висування кандидатів на парламентські вибори розпочинається відразу після оголошення виборів і закінчується за 40 днів до дня проведення виборів, реєстрація закінчується не пізніше ніж за 30 днів до виборів. У Словаччині список кандидатів має бути представлений не пізніше ніж за 65 днів до виборів, Центральна виборча комісія реєструє списки кандидатів не пізніше ніж за 45 днів.

Інколи подання заявки та подання списків кандидатів розводиться в часі — наприклад, у Боснії і Герцеговині політична партія має подати заяву з проханням про сертифікацію не пізніше ніж за 140 днів до виборів, коаліція політичних партій — за 110 днів. Остаточні списки до Виборчої комісії потрібно подавати за 85 днів до виборів. Однак у більшості країн ЦСЄ чіткого відділення в часі подачі заяви і окремо списків виборців немає.
Існує практика зазначення лише кінцевого терміну реєстрації (Албанія — реєстрація політичних партій для виборів до Асамблеї має відбутися не пізніше ніж за 45 днів до виборів (і ця процедура не входить в офіційно визначений виборчий період — див. вище); Болгарія — реєстрація на вибори президента відбувається не пізніше як за 35 днів до початку виборів; Румунія — реєстрація кандидатів здійснюється окружною виборчою комісією не пізніше ніж за 30 днів до дати проведення виборів).

У законодавстві країн ЦСЄ у більшості випадків не передбачено часу для виборчої комісії на перевірку правильності поданих документів, вона має відразу або прийняти документи, або повідомити про помилки й неточності. Така практика закріплена в законодавстві Македонії, Польщі та інших країн. В Україні термін на перегляд документів (у тому числі на невідповідність їх оформлення) складає п’ять днів. Після цього комісія зобов’язана або прийняти рішення про реєстрацію, або відмовити кандидатові чи партії в реєстрації.

Однак варто було б розвести процедури перевірки документів на відповідність їх оформлення та процедури перевірки власне їх змісту і правдивості. Для партій така процедура є менш зручною, оскільки технічна помилка чи незначні деталі в оформленні лише одного з документів можуть відтягти процес реєстрації мінімум на п’ять-шість днів, а це особливо невигідно, коли часу до кінця реєстрації залишається небагато. З іншого боку, розведення в часі процедури перевірки документів на відповідність їх оформлення нормам закону і зміст дозволило б зробити процес перевірки документів дворівневим, що полегшило б роботу комісій.

Якщо підрахувати «середній» термін, який дається центральним виборчим комісіям країн ЦСЄ на реєстрацію кандидатів чи партій (враховуючи, що кандидати подали списки в останній дозволений термін, а комісія, відповідно, зареєструвала в останній дозволений день), то він коливається приблизно від кількох днів до місяця, однак найчастіше дається термін від 15 до 20 днів.

В Україні висування кандидатів у депутати розпочинається за 85 днів і закінчується за 65 днів до дня виборів. Подання документів до Центральної виборчої комісії для реєстрації кандидатів у депутати в багатомандатному та до окружної виборчої комісії для реєстрації кандидатів в одномандатному округах закінчується за 60 днів до дня виборів. Остаточне рішення про реєстрацію кандидатів у депутати чи включення до виборчого списку партій (блоків) Центральна та окружні виборчі комісії приймають не пізніше ніж за 53 дні до виборів. Таким чином, в Україні процес реєстрації за аналогічними підрахунками триває близько 17 днів.

Як видно, у термінах реєстрації український досвід цілком збігається з досвідом країн Центральної та Східної Європи. Не зважаючи на досить значну територію і порівняно велику кількість населення, українським комісіям для реєстрації учасників виборів виділяється час, аналогічний західному.

Офіційне оголошення учасників виборчого процесу (кандидатів)

Законодавство не всіх країн ЦСЄ окреслює дату, коли офіційно буде поширено інформацію про кандидатів, які візьмуть участь у виборах. Так, є країни, де це чітко зазначено (Болгарія — ЦВК публікує списки кандидатів у президенти не пізніше ніж за 25 днів до виборів; Боснія і Герцеговина — списки учасників виборів до парламенту публікуються не пізніше ніж за 45 днів до виборів; Литва — оприлюднення в газеті списків має відбутися не менш ніж за 30 днів; Латвія — не пізніше ніж за 20 днів до початку виборів мають бути опубліковані в офіційній газеті програми і списки учасників виборів до Сейму; Македонія — комісії оголошують визначені списки у щоденній пресі принаймні за 30 днів до визначеної дати проведення виборів; Словаччина — органи місцевого самоврядування мають забезпечити надання списків кожному, хто голосує, не пізніше ніж за 20 днів до виборів).

Однак у деяких випадках певного встановленого терміну не існує (в Албанії оголошення результатів реєстрації відбувається «не пізніше як через 3 дні від дати отримання всіх даних», у Македонії на виборах президента «комісія публікує імена кандидатів в «Офіційному віснику Республіки Македонія» протягом 5 днів від дати отримання списків кандидатів).

В Україні поширення інформації про зареєстрованих кандидатів чи партії (блоки) відбувається відразу після прийняття рішення про реєстрацію шляхом публікування виборчих списків чи інформації про кандидата в газетах «Голос України» та «Урядовий кур’єр». З одного боку, така практика є позитивною, оскільки дозволяє громадськості стежити за процесом реєстрації учасників виборчого процесу. Однак, з іншого боку, опублікування остаточних і найбільш повних матеріалів у певний час і в певному місці дозволить значно полегшити процес ознайомлення з учасниками виборів для тих, хто не володів інформацією протягом часу реєстрації кандидатів. Тим більше, що такий комплексний підхід дозволить швидше і легше повідомляти широку громадськість про зареєстрованих кандидатів чи партії (блоки).

Терміни виборчої (агітаційної) кампанії

Відразу слід зазначити, що в законодавстві країн ЦСЄ словосполучення «виборча кампанія» вживається у сенсі «агітаційна кампанія».

Визначення термінів виборчої кампанії в законодавстві країн Центральної та Східної Європи умовно можна поділити на два види: з чітко зазначеною датою початку та з умовною датою початку. Кінцевий термін виборчої кампанії визначений у законодавстві всіх країн.

Серед прикладів країн, де старт виборчої кампанії чітко визначений, можна назвати Албанію (виборча кампанія починається за 30 днів до дня проведення виборів і закінчується за 24 години), Болгарію (виборча кампанія починається за 30 днів і закінчується за 24 години, а під час виборів президента — починається за 25 днів і закінчується за 24 години); Македонію (передвиборні кампанії починаються за 40 днів до проведення виборів та не можуть проводитися за 24 години до дня виборів та в самий день виборів); Словаччину (період виборчої кампанії — це період 30 днів, який закінчується за 48 годин до дня виборів).

Серед прикладів, де дату початку виборів визначено умовно — такі країни, як Литва (визначення термінів кампанії подається через дату опублікування списків кандидатів — згідно із законом про вибори до парламенту, передвиборна кампанія починається з дня оголошення результатів реєстрації кандидатів); Польща (виборча кампанія починається в день оголошення постанови Президента Польської Республіки про початок виборів і повинна бути закінчена за 24 години до початку виборів); Румунія (виборча кампанія починається з дня опублікування дати проведення виборів і закінчується за два дні до проведення виборів).

Згідно із «Законом про вибори народних депутатів України», передвиборна агітація (те, що в законодавстві країн ЦСЄ визначається як виборча кампанія) починається за 50 днів до дня виборів і закінчується о 24 годині останньої п’ятниці перед виборами. Як бачимо, терміни на виборчу кампанію в Україні виділені набагато більші, ніж у країнах Центральної та Східної Європи, де на це найчастіше дається 30 днів. Цей факт можна зазначити як позитивний, оскільки більший термін агітації дозволяє краще ознайомити виборців із передвиборними програмами, з політичними позиціями всіх кандидатів, провести більше дебатів, організувати зустрічі в різних куточках України. Однак є й інший бік — виборча кампанія, як правило, паралізує роботу органів влади, процес прийняття рішень у її коридорах багато в чому сповільнюється, і це стосується, очевидно, усіх країн. Тільки якщо в країнах ЦСЄ цей період триває в середньому 30 днів, то в Україні — практично удвічі більше, а якщо врахувати реалії, то тривалість агітаційної кампанії зростає до кількох місяців, що відбивається на ефективності діяльності органів влади.

Варто зазначити й те, що згідно із Законом про вибори Президента України, передвиборна агітація розпочинається після реєстрації претендента кандидатом у Президенти України Центральною виборчою комісією і закінчується за один день до дня виборів. Однак варто було б чіткіше визначити терміни офіційного початку виборчої кампанії для претендентів на посаду Президента.

Враховуючи розмір території України, значним (порівняно з багатьма країнами Центрально та Східної Європи) є також і термін, що дається на ведення виборчої кампанії. Висування претендентів починається за 170 і закінчується за 140 днів до виборів, реєстрація кандидатів Центральною виборчою комісією повинна закінчитися не пізніше як за 90 днів до виборів. Таким чином, для агітаційної роботи українські кандидати на посаду Президента мають не менш ніж 89 днів, тобто майже три місяці. Для порівняння: у набагато менших від України державах, таких, наприклад, як Болгарія, на виборчу кампанію кандидатів у президенти дається 24 дні, у Словаччині — 13 днів. Однак запозичення європейського досвіду в цьому плані навряд чи є доцільним. Враховуючи, що в Словаччині 4 млн. виборців, а в Україні їх аж 38 млн., терміни ведення агітаційної компанії в Словаччині і в Україні співвідносяться приблизно як 3 : 2. Тобто до певної міри можна навіть стверджувати, що терміни ведення передвиборної агітації в України є скороченими у пропорції до кількості виборців та розвитку інфраструктури.

Дата припинення публікації опитувань громадської думки

Термін, коли поширення результатів опитування громадської думки має бути припиненим, встановлюється кожною країною по-різному. Так, Виборчий кодекс Албанії та законодавство Македонії забороняє публікувати соцопитування за п’ять днів до виборів, Болгарії та Польщі — за 24 години, Словаччини — за 14 днів до виборів.

Україну можна віднести до тих країн, у яких термін для самостійного визначення кандидата, за якого варто проголосувати, є значним — 15 днів до дня виборів. З огляду на те, що результати соціологічних опитувань часто є предметом спекуляції політичних партій чи кандидатів, така тривалість терміну є позитивом для українського виборчого процесу. Однак варто зазначити невелику  деталь: стаття 56 Закону «Про вибори народних депутатів України», яка визначає обмеження щодо ведення виборної агітації, у тому числі і встановлює термін заборони проведення соціологічних опитувань, прямо забороняє поширювати цю інформацію лише засобам масової інформації всіх форм власності, не зазначаючи інших можливих суб’єктів, які також можуть оприлюднити результати опитувань — громадські організації, самі кандидати тощо. Законодавство ж багатьох країн ЦСЄ забороняє оголошувати таку інформацію безвідносно до суб’єктів виборчого процесу.

Дата оприлюднення офіційних результатів виборів

У країнах ЦСЄ не існує єдиної практики щодо встановлення терміну оприлюднення офіційних результатів виборів. Так, скажімо, законодавство Латвії щодо виборів до Сейму лише констатує, що підрахунок голосів здійснюється протягом 6 місяців (!) і видається окремим виданням, а в Молдові, навпаки, зазначається, що виборчий орган, який відповідає за визначення результатів виборів, публічно оголошує загальні результати, як тільки отримає всі необхідні дані від місцевих виборчих рад та територіальних дільниць. Аналогічно не визначається чіткий термін і в законодавстві Словаччини — Центральна виборча комісія публікує остаточні результати виборів після підписання протоколу щодо результатів виборів.

Однак водночас більшість країн ЦСЄ таки встановлює більш чітку дату оголошення результатів — наприклад, Болгарія (результати голосування оголошуються через 3 дні після дня виборів, а публікуються в 7-денний термін), Литва (остаточні результати виборів оголошуються не пізніше як за 7 днів після виборів — публікуються в Інтернеті і в офіційному виданні), Македонія (Державна виборча комісія оголошує початкові результати виборів у члени парламенту за принципом пропорційності протягом 48 годин після отримання кількості голосів, здобутих окремими списками кандидатів).

Досвід України в цьому контексті є позитивним — результати виборів до парламенту Центральна виборча комісія офіційно публікує не пізніш як на п’ятий день з дня встановлення результатів виборів у багатомандатному та одномандатних округах. Крім того, в Україні є поширеною практика розповсюдження інформації про результати виборів уже в процесі підрахунку голосів. Таким чином, український громадянин може ознайомитися з приблизними результатами виборів не на п’ятий день, а вже на ранок наступного дня. Це можна вважати одним із позитивних досягнень у виборчому процесі України.

Розведення в часі виборів до парламенту та органів місцевого самоврядування

В Україні питання проведення парламентських виборів одночасно з виборами до місцевих рад чи в різні строки порушувалося не раз. З одного боку, розведення виборів у часі дозволить більше зосередити увагу виборців, ЗМІ та спостерігачів на передвиборних планах і програмах тих претендентів, які хочуть обиратися до органів місцевого самоврядування, увага громадян не буде відволікатися на вибори до парламенту. Крім того, посилення контролю над ходом виборчої кампанії до органів місцевого самоврядування та діями кандидатів дозволить мінімізувати кількість порушень, які існують сьогодні в умовах одночасного проведення виборів, і, відповідно, зменшить кількість конфліктів та судових позовів, що виникають після оголошення результатів виборів. З іншого боку, проведення виборів у різний час означає додаткові витрати з державного бюджету, а також, на думку деяких політиків, може паралізувати політичне життя країни на весь період від виборів до виборів.

Об’єднання в часі місцевих виборів та виборів до Верховної Ради України ставить також перед учасниками виборчої кампанії,  виборчими комісіями та органами державної влади низку правових колізій, оскільки порядок проведення виборів регулюються різними законами. Так, у випадку виборів до ВРУ, виборчі комісії формуються за 85 днів і не можуть мати менш як 12 членів, тоді як місцеві виборчі комісії утворюються за 65 днів у складі 4—8 осіб. Злиття ж виборчих комісій може перевантажити їхню роботу і послабити контроль за виконанням рішень з боку голови, заступників, секретаря; підштовхуватиме членів комісій до передачі деяких своїх функцій довіреним особам, що, у свою чергу, збільшує імовірність порушень виборчого законодавства та відкриває простір для зловживань. Потрібно також зазначити відмінність між порядком створення бюлетенів для голосування: на місцевих виборах, виборчі комісії можуть змінювати розмір і колір бюлетенів і користуються більшою свободою дій щодо внесення змін до бюлетенів, що може бути використане для фальсифікації бюлетенів для виборів до Верховної Ради. Існують також проблеми і з визначенням відповідальності членів виборчих комісій на місцевих та загальнонаціональних виборах. Так, за видачу бюлетеня для голосування іншій особі в Кодексі про адміністративні правопорушення передбачається стягнення у вигляді 3—5 неоподаткованих мінімумів, тоді як у Кримінальному кодексі — від 3 до 5 років обмеження волі. Тобто проведення одночасно виборів до місцевих рад та Верховної Ради України вимагатиме суттєвого перегляду і гармонізації законодавства. Утім, потрібно пам’ятати, що функції цих виборів є різними (формування законодавчої влади і органів місцевого самоврядування), і це, відповідно, вимагає в кожному випадку різних процесуальних і нормативних рішень, що в разі одночасного проведення таких виборів може призвести до правової плутанини та організаційного колапсу роботи виборчих комісій, зростання можливостей фальсифікації і неформального впливу на результати виборів, нехтування політичними правами громадян України.

Крім того, проти ідеї проведення одночасних виборів можна висунути й політичний аргумент. Зважаючи на досвід усіх попередніх виборів в Україні та враховуючи результати звітів Комітету виборців України, можна стверджувати, що збіг парламентських і місцевих виборів негативно відбивається на активності та увазі громадян саме до кандидатів та програм на місцевому рівні. З іншого боку, розведення виборів у часі дозволить громадянам висувати більш конкретні запити до ймовірних кандидатів, ретельніше контролювати хід виборів та брати активнішу роль у передвиборній кампанії, що, у свою чергу, сприятиме становленню активістської демократичної політичної культури громадян, згуртуванню місцевих громад.

Розведення в часі місцевих і національних виборів має також і фінансовий вимір. Зокрема, при проведенні цих виборів одночасно зростає й навантаження на Державний і місцеві бюджети, розосереджується увага виборчих комісій щодо контролю за використанням коштів кандидатами в депутати різних рівнів.

Наведені факти підштовхують нас до таких пропозицій:
Проведення місцевих виборів окремо від виборів до Верховної Ради України. Як варіант можливе розведення в часі виборів місцевих рад та місцевих голів, що забезпечуватиме додаткові механізми стримувань і противаг, стимулюватиме місцеву владу до постійного моніторингу настроїв серед місцевої громади, ефективного провадження своєї політики.

У разі проведення адміністративно-територіальної реформи передбачити пролонгацію повноважень органів місцевого самоврядування, закласти у відповідний закон про адміністративно-територіальний устрій України «Перехідні положення», згідно з якими протягом перехідного періоду порядок здійснення попередніми органами місцевого самоврядування повноважень.

Задля запобігання збігу місцевих і парламентських виборів передбачити в законі норму, згідно якої Верховна Рада призначає позачергові вибори рад за певний проміжок часу до виборів у парламент в разі збігу у часі. Можливий й інший варіант, коли Верховна Рада призначає позачергові вибори через певний проміжок часу після виборів до парламенту.

Механізми та принципи формування виборчих округів

Ключовими питаннями в аналізі виборчого законодавства країн Центральної та Східної Європи в плані визначення основних принципів та механізмів формування виборчих округів при виборах парламенту є:
1. Якою є кількість виборчих округів, що створюються для проведення виборів депутатів парламенту?
2. Які принципи покладені в основу поділу країни на виборчі округи?
3. Коли відбувається затвердження меж виборчих округів?
4. Який орган державної влади визначає та затверджує межі виборчих округів та яким актом це затвердження відбувається?

Усі ці питання можна звести до двох основних:
1) кількість виборчих округів і принципи їх формування;
2) механізми формування виборчих округів, передбачені виборчими законами.
Найбільш докладно ці питання розглядаються у виборчих кодексах країн, де детальна регламентація виборчого процесу вважається запобіжником проти можливої недемократичності виборів (Боснія та Герцеговина, Молдова, Україна, Росія, Литва). Проте загалом механізми утворення виборчих округів (хто, коли, у який спосіб, яким актом) у законах про вибори країн Центральної та Східної Європи докладно не розкриваються і регулюються або окремими законами (Албанія, Чехія), або іншими актами парламенту, актами президента (Болгарія) чи окремими підзаконними актами інших органів державної влади (наприклад, органів, подібних до Центральної виборчої комісії України). Законодавці більшості країн цього регіону вважали за потрібне закріпити у законах передусім основи виборчої системи, гарантії проведення демократичних виборів, відобразити загальний сценарій ходу виборчої кампанії.

Кількість виборчих округів та принципи їх формування

Кількість виборчих округів залежить, передусім, від типу виборчої системи, яка застосовується у певній країні. Так, у країнах з суто мажоритарною системою виборів кількість виборчих округів зазвичай відповідає кількості депутатських мандатів (Албанія).

Відповідно до п. 33 ст. 2 Виборчого кодексу Республіки Албанія (№ 8609 від 8 травня 2000 р.), поняття «виборчий округ» визначається як «один зі 100 географічних поділів території Республіки Албанія, створений відповідно до Конституції та правил даного Кодексу, у якому відбувається голосування на виборах депутата». Тобто для проведення виборів парламенту територія Албанії поділяється на 100 виборчих округів.
Стаття 71 Виборчого кодексу Албанії розкриває критерії для визначення меж виборчих округів. Округи формуються таким чином, щоб кількість виборців у кожному з них відповідала т. зв. середній кількості виборців, яка встановлюється шляхом ділення загальної кількості голосуючих, які містяться в Національному реєстрі виборців, на кількість одномандатних виборчих округів (тобто на 100). При цьому відхилення щодо кількості виборців в кожному окрузі не може бути більшим або меншим за 5 відсотків від установленої середньої кількості.

Існують певні законодавчі рекомендації щодо входження нижчих ланок адміністративно-територіального поділу країни до складу виборчих округів. Так, муніципалітет чи сільська громада, якщо це можливо, мають повністю увійти до меж виборчого округу. В іншому разі муніципалітет може бути поділений не більше ніж на два виборчих округи.

При встановленні меж виборчих округів Комісія має взяти до уваги також такі моменти, врахувати які було б корисним і для України:
а) традиційні зв’язки та спільні інтереси місцевих громад;
б) природні бар’єри та перешкоди;
в) зв’язок та транспорт;
г) межі районів.

Виборчі округи мають бути компактними і не можуть бути анклавними або розділеними на частини, відокремлені одна від одної.

Кількість округів за пропорційної системи виборів визначається специфікою такої системи. Так, територія країни може бути поділена на кілька багатомандатних округів (Естонія, Латвія, Болгарія, Боснія і Герцеговина та ін.) або на один загальнодержавний багатомандатний округ (Словаччина).

Відповідно до § 9 Закону Естонії про вибори до Ріікогу, для проведення виборів формується одинадцять багатомандатних округів, у межі яких входять відповідні адміністративні одиниці. Місто Таллін поділене на три виборчих округи, міста Пярну й Тарту є окремими виборчими округами.

Відповідно до ст. 7 Закону про вибори до Сейму Латвії від 25.05.95, Латвія розподіляється на п’ять виборчих округів під час виборів до Сейму, які включають відповідні муніципалітети (адміністративно-територіальні округи): 1) Ризький; 2) Відземський; 3) Латгальський; 4) Курземський;
5) Земгальський.

Відповідно до ст. 39 Закону про вибори членів парламенту Болгарії від 13 квітня 2001 р., територія країни поділяється на 31 багатомандатний виборчий округ, у тому числі три виборчих округи в місті Софії і два виборчих округи в місті Пловдиві, як найбільших містах країни. Межі інших виборчих округів збігаються з межами адміністративних районів. Цікаво, що виборці, які проживають в інших країнах, вважаються такими, що належать до числа виборців у Ризькому виборчому окрузі (ст. 8 Закону), а не виводяться в окремі виборчі дільниці, як це передбачено українським законодавством.

Відповідно до Виборчого закону Федерації Боснії і Герцеговини, 21 мандат до Палати представників Парламентської Асамблеї Боснії і Герцеговини виборюється у 5 багатомандатних округах, які розподіляються пропорційно до кількості виборців, зареєстрованих у тому чи іншому кантоні (ст. 9.3., 9.12. Закону) і переглядаються кожних чотири роки. Кожен округ може мати максимум 15 мандатів.

Законодавством Федерації Боснії і Герцеговини чітко встановлюється, які саме муніципалітети входять до складу виборчих округів. Тобто в даному разі ми бачимо інший принцип формування виборчих округів. Не виборчі округи встановлюють залежно від середньої кількості виборців, визначеної на підставі реєстрів громадян, а кількість мандатів розподіляється в чітко зафіксованих законом округах, пропорційно до кількості виборців, зареєстрованих у кожному з багатомандатних округів.

Подібний механізм встановлений при виборах депутатів від Боснії та Герцеговини до складу Національної Асамблеї Республіки Сербія (ст.11.2.). У даному разі передбачене існування щонайменше шести багатомандатних округів, які, у свою чергу, можуть мати від чотирьох до п’ятнадцятьох депутатів. Район Брско (який має особливий статус) включається до складу одного з багатомандатних округів.

Законодавством країни передбачені також вибори дев’ятьох депутатів до Палати представників Парламентської Асамблеї Боснії і Герцеговини від території Республіка Сербська (ст. 9.4 Закону). Ці мандати виборюються в трьох багатомандатних округах.

Єдиний загальнодержавний округ становить територія Словаччини, що передбачено Законом Словацької Національної Ради № 80/1990 Зб. «Про вибори до Словацької Національної Ради» (ст. 9 Закону).

Відповідно, змішаний принцип формування округів застосовується в разі існування в певній країні змішаної (мажоритарно-пропорційної) системи виборів. У цих країнах, для виборів частини депутатів-мажоритарників (Україна) або верхньої палати парламенту (Литва, Македонія, Чехія) створюється така кількість виборчих округів, яка відповідає кількості мандатів, що виборюються за цією системою. Вибори ж тієї частини депутатського корпусу, яка обирається за списками політичних партій, відбуваються в єдиному загальнонаціональному (Литва, Македонія) або кількох багатомандатних округах (Угорщина). Кількість багатомандатних округів, у яких обираються депутати за пропорційною системою, також визначається особливостями цієї пропорційної системи виборів. Кілька багатомандатних округів утворюється в разі використання пропорційної системи з регіональними списками, що ми бачимо на прикладі Угорщини. Законодавством Польщі та Румунії передбачено, що вибори і мажоритарників, і за списками політичних партій (блоків) відбуваються в багатомандатних округах.

Так, змішана (мажоритарно-пропорційна) система виборів передбачена Законом про вибори до Сейму Литви. У мажоритарних округах обирається 71 депутат Сейму, а за пропорційною системою — ще 70 депутатів.

Для організації та проведення виборів до Сейму територія Литовської Республіки поділяється відповідно на 71 одномандатний виборчий округ та єдиний багатомандатний виборчий округ (ст. 9). Поділ на мажоритарні округи здійснюється з урахуванням числа виборців у виборчому окрузі, територіального поділу Литовської Республіки на одномандатні виборчі округи на попередніх виборах до Сейму та адміністративно-територіального поділу. Виборчий округ утворюється з виборчих дільниць, які мають спільну межу. Кількість виборців в окрузі має становити від 0,9 до 1,1 від середньої кількості виборців усіх одномандатних виборчих округів. Центральна виборча комісія не менш як за 95 днів до виборів, встановлює та не менш як за 90 днів до виборів публікує в офіційному виданні «Valstybes zinios» ?писок виборчих дільниць, з яких складаються виборчі округи, телефони та адреси виборчих дільниць та приміщень для голосування, кількість виборців округу, адреси та телефони окружних виборчих комісій.

Статтею 1 Закону про вибори у члени парламенту Македонії від 24.04.94 з урахуванням наступних змін і доповнень передбачено, що із загальної кількості членів Парламенту, 85 обираються за мажоритарним принципом (для чого створюється відповідна кількість виборчих округів), а 35 обираються за принципом пропорційності, відповідно до якого територія Республіки складає один загальнодержавний округ.

У виборчих округах, де обирається один член парламенту, кількість виборців може коливатися в межах ±10 % порівняно із середньою кількістю виборців у виборчих округах.

Якщо після прийняття закону про виборчі округи кількість виборців в окремому виборчому окрузі в Македонії збільшиться чи зменшиться, виборчі округи все одно не змінюються до прийняття нового закону про виборчі округи.

За законодавством Угорщини, загальна кількість членів парламенту складає 386 осіб, з яких в одномандатних виборчих округах обираються 176 членів парламенту, в окружних та міських (територіальних) округах — 152 особи. Оскільки загальна сума мандатів в одномандатних та територіальних виборчих округах є меншою, ніж передбачена Конституцією Угорщини кількість депутатів, партії можуть отримати додатково 58 компенсаційних мандатів з національного списку (ст. 4 Постанови № XXXIV «Про вибори членів парламенту»).

Кількість одномандатних виборчих округів в округах та столиці, кількість мандатів, доступних у кожному територіальному виборчому окрузі, а також принципи створення виборчих округів визначаються у Додатку до Постанови. Але механізм встановлення виборчих округів та принципи їх формування у самому тексті Постанови не передбачені.

На сьогодні законодавством України також передбачена змішана виборча система у пропорції 50 Х 50. Тобто 225 депутатів обираються за пропорційною системою у багатомандатному загальнодержавному виборчому окрузі за виборчими списками кандидатів у депутати від політичних партій чи виборчих блоків політичних партій, а ще 225 депутатів обираються за мажоритарною системою відносної більшості в одномандатних виборчих округах (ст.1 Закону України «Про вибори народних депутатів України»). Відповідно до ст.16 того ж Закону, вибори членів парламенту проводяться в багатомандатному окрузі, який включає всю територію України та у 225 одномандатних округах.

Відповідно до ст. 11 Закону України «Про вибори Президента України», вибори Президента України проводяться у єдиному загальнодержавному одномандатному виборчому окрузі, який включає в себе всю територію України. Але для полегшення роботи ЦВК, територія єдиного загальнодержавного одномандатного виборчого округу поділяється на 225 територіальних виборчих округів, які загалом відповідають поділу території України на мажоритарні округи при виборах членів парламенту.

Згідно із Законом Чеської Республіки «Про вибори до парламенту Чеської Республіки», Палата делегатів Чеської Республіки обирається за пропорційною, а Сенат Чеської Республіки — за мажоритарною виборчою системою.

За ст. 3 Закону, виборчі округи утворюються окремим законодавчим актом (а саме ст. 8 Акта № 152/1994 Sb. «Про вибори до місцевих рад та органів управління і про зміни і доповнення до деяких інших актів») і є відносно сталими.

Межі виборчих округів при виборах до Палати делегатів відповідають межам адміністративно-територіального поділу Чеської Республіки — регіонів — станом на день скликання виборів (ст. 27 Закону). Столичний регіон Праги, столиці Чеської Республіки, є окремим виборчим регіоном.

Для проведення виборів до Сенату територія Чеської Республіки поділяється на вісімдесят один виборчий округ, від кожного з яких обирається один сенатор. Межі виборчих округів визначаються в Додатку 3, який є невід’ємною частиною цього закону (ст. 59).

Виняток із цих загальних правил складають виборчі системи Польщі та Румунії. Так, відповідно до законодавства Польщі, вибори і за мажоритарною і за пропорційною системами відбуваються в багатомандатних округах, у кожному з яких обирається відповідно принаймні сім кандидатів до Сейму та від 2 до 4 сенаторів. Виборчий округ має займати всю територію воєводства чи його частину. При цьому межі виборчих округів не мають порушувати меж повітів і міст на правах повітів, які входять до його складу (ст. 136, 191).

Відповідно до Закону про вибори до Палати представників і Сенату Румунії, члени Палати представників і сенатори обираються по виборчих округах на підставі голосування за списками та за незалежних кандидатів відповідно до принципу пропорційного представництва. Кількість виборчих округів та кількість членів Палати представників та сенаторів, що мають бути обрані в кожному з цих округів, визначаються в Додатку № 1 до Закону.

За загальними положеннями, норма представництва для виборів Палати представників складає один депутат від 70 000 мешканців. Норма представництва для виборів до Сенату — один сенатор від 160 000 мешканців.
Кількість членів Палати представників та сенаторів, що можуть бути обраними, визначається пропорційністю норми представництва (зазначено в пунктах 1, 2 ст. 3 Закону) до кількості мешканців кожного виборчого округу, до чого додається 1 місце члена Палати представників або сенатора, якщо норму представництва перевищено наполовину. При цьому кількість членів Палати представників має бути не менш ніж 4, а Сенаторів — не менш ніж 2.

Кількість мешканців, що враховується для встановлення округів та визначення кількості мандатів, визначається на 1 липня попереднього року і має бути опублікована в «Щорічній книзі статистики Румунії». Якщо щонайменше за 5 місяців перед виборами проводиться загальний перепис населення, то кількість мешканців, що враховується, має відповідати останньому перепису, опублікованому Національним комітетом статистики Румунії.

Процедура виборів Президента Румунії проводиться у виборчих округах, на виборчих дільницях під керівництвом виборчих комісій, передбачених Законом про вибори до Палати депутатів та Сенату, виходячи з постійних списків виборців на даній дільниці (ст. 2 Закону «Про вибори Президента Румунії»).

Механізми формування виборчих округів

Як свідчить аналіз виборчого законодавства, у більшості випадків встановлення меж виборчих округів відбувається спеціальним органом державної влади, відповідальним за проведення виборів (на кшталт Центральної виборчої комісії України), а затвердження — спеціальним актом парламенту (Албанія, Боснія і Герцеговина, Польща) або глави держави (Болгарія). В Албанії набуття чинності парламентським актом про межі виборчих округів пов’язане з виданням декрету президента про оголошення виборів.

Відповідно до ст. 69 Кодексу Албанії, межі виборчих округів встановлює Центральна виборча комісія впродовж трьох місяців з моменту затвердження її складу. За цей період Комісія зобов’язана випустити попередній звіт з початковими рекомендаціями щодо меж виборчих округів. Попередній звіт є доступним для кожної зареєстрованої політичної партії, засобів масової інформації та інших зацікавлених сторін. У перші два тижні після випуску попереднього звіту Комісія проводить кілька громадських зустрічей, на яких зареєстровані політичні партії та інші зацікавлені сторони мають право подавати в Комісію свої зауваження щодо змісту попереднього звіту. Не пізніше першого понеділка грудня відповідного року Комісія має подати остаточний звіт щодо встановлення меж виборчих округів з урахуванням зауважень, зроблених суб’єктами виборчого процесу під час громадських зустрічей.

Межі виборчих округів закріплюються окремим законодавчим актом Національної Асамблеї Албанії. При цьому задля уникнення зловживань вищим законодавчим органом Албанії з метою перекроювання виборчих округів «під себе», межі виборчих округів не можуть бути змінені впродовж останніх шести місяців строку дії мандата Асамблеї. Якщо Асамблея не схвалює закон про виборчі округи за шість місяців до закінчення терміну дії її мандата, існуючі межі встановлюються до наступних парламентських виборів.

Закон про виборчі округи набуває чинності в день вступу в дію декрету Президента Республіки, який встановлює дату найближчих виборів (ст. 73 Кодексу). При цьому, якщо дата виборів до Асамблеї або дата виборів у місцеві органи влади оголошується після початку розгляду меж, Комісія продовжує свою роботу, але не проводить громадських зустрічей і не видає попередній звіт до моменту офіційного проголошення результатів виборів ЦВК.

Відповідно до ст. 39 Закону про вибори членів парламенту Болгарії від 13 квітня 2001 р., Президент Болгарії визначає назви, межі й нумерацію виборчих округів не пізніше ніж за 55 днів до дня виборів. На основі акта Президента Болгарії Центральний виборчий комітет визначає кількість місць для кожного виборчого округу за єдиною представницькою схемою для країни залежно від кількості населення не пізніше ніж за 50 днів до дня виборів, застосовуючи при цьому метод найбільшого залишку.

Відповідно до ст.11.2. Виборчого закону Федерації Боснії і Герцеговини, кількість округів та їхні межі встановлюються Національною Асамблеєю Республіки Сербія.

Відповідно до ст. 1 Виборчого кодексу Молдови, «округ» — це адміністративна виборча одиниця, на якій організуються і проводяться вибори та референдуми. Формування виборчих округів здійснюється ЦВК не пізніше ніж за 75 днів до виборів, а окружних виборчих рад — не пізніше ніж за 65 днів до виборів. Виборчі округи мають відповідати адміністративно-територіальним одиницям другого рівня Республіки Молдова. При дострокових виборах виборчі округи та окружні виборчі ради повинні створюватися, відповідно, не пізніше ніж за 40 та 35 днів до дати проведення виборів (ст. 27).

Законом Польщі про вибори до Сейму Польської Республіки та Сенату Польської Республіки передбачено, що вибори мають відбуватися на «незмінних виборчих дільницях, що перебувають на території громади, відповідно до Закону «Про вибори до рад громад, районної Ради і до Ради воєводства» від 16 липня 1998 року» (ст. 29 Закону). Зміни в розподілі виборчих дільниць, що виникають у результаті змін меж громад чи в результаті змін кількості жителів на території виборчого округу, мають бути оформлені Сеймом не пізніше ніж за 45 днів перед голосуванням (там само).

Відповідно до ст. 138 Закону про вибори Польщі, Державна виборча комісія подає Сейму відомості про зміну меж виборчих округів і кількість кандидатів, які будуть обрані в даних округах, якщо така необхідність виникає при значних територіальних змінах у країні або при зміні кількості мешканців у виборчому окрузі або в країні. Будь-які зміни меж районів, що можуть спричиняти зміни меж виборчих округів, за законодавством Польщі неприпустимі в періоді часу від 12 місяців до закінчення терміну повноважень Сейму, або якщо термін повноважень Сейму був скорочений до дня оголошення виборів.

Сейм вносить зміни у формування виборчих округів не пізніше ніж за 3 місяці до дня оголошення виборів. Якщо термін повноважень Сейму був скорочений, зміни в поділі на виборчі округи не проводяться.

В Україні одномандатні округи утворюються Центральною виборчою комісією не пізніше як за 90 днів до дня чергових виборів з приблизно рівною кількістю виборців у кожному окрузі. Орієнтовна середня кількість виборців в одномандатних округах визначається Центральною виборчою комісією на підставі даних центрального органу виконавчої влади з питань статистики (наразі — Держкомстат України). Відхилення кількості виборців в одномандатному окрузі не може перевищувати, як правило, десяти відсотків орієнтовної середньої кількості виборців в одномандатних округах.

До складу одномандатного округу можуть бути включені один або кілька районів, міст (обласного, республіканського в Автономній Республіці Крим значення), районів у містах або їх частин. Не допускається утворення виборчих округів з територій, що не межують між собою.

Повідомлення про утворення одномандатних округів із зазначенням їхніх номерів, меж, центрів, орієнтовної кількості виборців у кожному окрузі оприлюднюється Центральною виборчою комісією у державних засобах масової інформації у триденний строк від дня прийняття нею відповідного рішення.

На відміну від парламентських виборів, рішення про утворення територіальних виборчих округів в Україні має бути прийняте Центральною виборчою комісією не пізніше як за 160 днів до дня виборів за поданням, відповідно, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських рад. Список територіальних виборчих округів публікується Центральною виборчою комісією в пресі також у триденний термін від дня прийняття нею відповідного рішення.

Деякі висновки

Ключовими питаннями в аналізі виборчого законодавства країн Центральної та Східної Європи в плані визначення основних принципів та механізмів формування виборчих округів при виборах парламенту є: 1) кількість виборчих округів і принципи їх формування; 2) механізми формування виборчих округів, передбачені виборчими законами.

Поділ країни на виборчі округи в країнах Центральної та Східної Європи визначається передусім типом виборчої системи та традиціями місцевого самоврядування.

У країнах із суто мажоритарною системою виборів кількість виборчих округів зазвичай відповідає кількості депутатських мандатів (Албанія). Кількість округів за пропорційної системи виборів визначається специфікою такої системи. Так, територія країни може бути поділена на кілька багатомандатних округів (Естонія, Латвія, Болгарія, Боснія і Герцеговина тощо) або на один загальнодержавний багатомандатний округ (Словаччина). Змішаний принцип формування округів застосовується в разі існування в певній країні змішаної (мажоритарно-пропорційної) системи виборів. У цих країнах для виборів частини депутатів-мажоритарників (Україна) або верхньої палати парламенту (Литва, Македонія, Чехія) створюється така кількість виборчих округів, яка відповідає кількості мандатів, що виборюються за цією системою. Вибори ж тієї частини депутатського корпусу, яка обирається за списками політичних партій, відбуваються в єдиному загальнонаціональному (Литва, Македонія) або кількох багатомандатних округах (Угорщина). Кількість багатомандатних округів, у яких обираються депутати за пропорційною системою, також визначається особливостями цієї пропорційної системи виборів. Кілька багатомандатних округів утворюється в разі використання пропорційної системи з регіональними списками, що ми бачимо на прикладі Угорщини. Законодавством Польщі та Румунії передбачено, що вибори і мажоритарників, і за списками політичних партій (блоків) відбуваються в багатомандатних округах.

У країнах з розвиненим місцевим самоврядуванням формування виборчих округів відбувається з обов’язковим урахуванням цілого спектра вимог.

Так, законодавством Польщі чітко закріплено, що вибори мають відбуватися на «незмінних виборчих дільницях, що перебувають на території громади…», а законодавством Угорщини рекомендовано, щоб муніципалітет чи сільська громада, якщо можливо, повністю входили до меж виборчого округу. В іншому разі муніципалітет може бути поділений не більш ніж на два виборчих округи. При цьому, встановлюючи межі виборчих округів, Центральна виборча комісія має взяти до уваги також:
а) традиційні зв’язки та спільні інтереси місцевих громад;
б) природні бар’єри та перешкоди;
в) зв’язок та транспорт;
г) межі районів.
У більшості випадків механізми утворення виборчих округів у законах про вибори країн Центральної та Східної Європи докладно не розкриваються і регулюються або окремими законами (Албанія, Чехія) чи іншими актами парламенту, актами президента (Болгарія) або окремими підзаконними актами інших органів державної влади (наприклад, органів, подібних до Центральної виборчої комісії України). На відміну від України, законодавці більшості країн цього регіону вважали за потрібне закріпити в законах передусім основи виборчої системи, гарантії проведення демократичних виборів, відобразити загальний сценарій ходу виборчої кампанії.
Встановлення меж виборчих округів у більшості випадків відбувається спеціальним органом державної влади, відповідальним за проведення виборів (на кшталт Центральної виборчої комісії України), а затвердження — спеціальним актом парламенту (Албанія, Боснія і Герцеговина, Польща) або глави держави (Болгарія). В Албанії набуття чинності парламентського акта про межі виборчих округів пов’язане з виданням декрету президента про оголошення виборів.

Зі сказано вище випливає, що чинне виборче законодавство України у сфері регулювання питань утворення виборчих округів відповідає рівню демократичних країн Центральної та Східної Європи, а за деяким параметрами навіть переважає їх. Законами України передбачено цілу низку загальних положень щодо утворення виборчих округів і виборчих дільниць. Проте в роботі над подальшим удосконаленням виборчого законодавства варто було б врахувати позитивний досвід аналізованих країн щодо більшого врахування інтересів місцевих громад при визначенні меж виборчих округів та щодо обмеження змін виборчих округів (та внесення інших змін до виборчих законів) у період 3-х — 6-ти місяців перед початком чергової виборчої кампанії з метою убезпечення від зловживань вищого представницького органу.

Слід зазначити, що утворення виборчих округів, а в їхніх межах — виборчих дільниць, потребує постійної взаємодії між ЦВК, виборчими комісіями нижчих рівнів і посадовими особами місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, досконалого володіння засадами адміністративно-територіального устрою України, окремих регіонів або їх частин, знанням стану їхнього соціально-економічного розвитку, національного та демографічного складу населення, що проживає на відповідній території, категорії населених пунктів, наявності в них міграційних процесів тощо.

Практика довела, що потребує нагального вдосконалення взаємодія виборчих комісій і органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування в питаннях утворення виборчих дільниць за межами України. У цьому плані позитивним є досвід низки країн Центральної та Східної Європи, де громадяни, які перебувають під час виборів поза межами даної держави вважаються такими, що належать до одного зі столичних виборчих округів.

Було б також доцільним, щоб у поданнях МЗС про утворення дільниць в іноземних країнах зазначалися пропозиції щодо меж кожної дільниці з урахуванням територій консульських округів або їх частин, а також відомості щодо згоди органів влади країн перебування на утворення дільниць у місцях компактного проживання громадян України. доцільно також законодавчо закріпити порядок оприлюднення інформації про утворення та межі виборчих дільниць за керівниками представництв та консульських установ України, які перебувають за кордоном, як це відбувається зараз фактично.

Списки виборців

Формування списків виборців (їх реєстрація) є необхідною умовою здійснення виборцем свого права голосу, і здійснюється шляхом внесення особи до списку, на основі якого він може бути допущений до голосування.

Залежно від того, на кого покладений обов’язок реєстрації, вона може бути публічною (обов’язковою, примусовою) або особистою (добровільною).

Формування списків виборців є головною процедурою визначення та ідентифікації виборчого корпусу, своєрідним «ситом», яке встановлює дієздатність громадян і правові обмеження щодо використання конституційного права на волевиявлення і формування органів державної влади. У нових демократіях Центральної та Східної Європи складання й перевірка списків виборців постає як інтегральна частина виборчої кампанії, хоча в кожній окремій країні існують різні підходи до порядку організації та проведення даної процедури. В основному ключовими питаннями на даному етапі проведення виборів є такі:
• Визначення органу, компетентного і відповідального за формування списків.
• Визначення бази формування списків (дані податкової, паспортних служб, державних цивільних реєстрів).
• Правовий статус списків виборців.
• Механізми і процедури внесення змін і доповнень. Проблема «мертвих душ», «голосування вдруге».
• Відповідальність виборців та посадових осіб за порушення, що стосуються списків.

Правове врегулювання даних моментів встановлює певну національну традицію фіксування виборчого корпусу, яка тягне за собою як певні переваги, так і вади. Разом з тим, спираючись на аналіз законодавчих норм та правозастосовчу практику, можна виділити низку критеріїв поданих нижче, які дозволяють з упевненістю говорити про максимально прозорий характер процедур формування списків виборців. Окремі положення законодавства та виборчої практики, які сприяють проведенню відкритих виборів і запобігають зловживанню владою, заслуговують на увагу й українських законодавців і громадськості.

Формування списків виборців. Компетентні органи

Загальні списки виборців, відповідно до законодавства України, формуються виконавчими органами сільських, селищних, міських (у містах, де немає районних у місті рад), районними у містах радами або органами (посадовими особами), які, згідно із законом, здійснюють їх повноваження. При цьому необхідну інформацію вони можуть отримувати від Міністерства внутрішніх справ, Міністерства юстиції та Державної податкової адміністрації (ст. 30 Закону). Такої ж практики дотримуються в Болгарії. Списки виборців складають муніципальні адміністрації, де зберігається реєстр населення, що проживає на відповідній території, і підписуються мером муніципалітету, або мером майорату, або заступником мера і секретарем муніципалітету. У містах, які мають поділ на адміністративні райони, списки виборців підписує мер і секретар відповідного адміністративного району (ст. 26 болгарського Закону про вибори).

У деяких країнах Південної та Східної Європи списки виборців становлять спеціальний Національний (Центральний) реєстр виборів (Албанія, Македонія, Боснія і Герцеговина). Так, в Албанії Національний список складається під контролем ЦВК, яка утворює у своєму складі директорат реєстрації виборців. Цей спеціальний орган є підзвітним тільки ЦВК, і в коло його обов’язків входить: ведення реєстру виборців, розробка інструкцій і методів складання реєстру, організація і контроль за процесом реєстрації виборців. Крім того, ЦВК може накладати на Директорат додаткові обов’язки щодо реєстрації. Законодавство Македонії та Боснії і Герцеговини (БіГ) не конкретизують порядок ведення Загального (Македонія) і Центрального (БіГ) списків виборців. У законі про вибори Македонії у зв’язку із Загальним реєстром виборців згадується тільки Виборчий комітет, який має повноваження за виписками з реєстру встановлювати особу виборця під час голосування, тоді як у БіГ ведення і реєстрація виборців закріплена виключно за муніципалітетами.

Принципово інший підхід до формування списків виборців можна знайти в Болгарії та Естонії. У цих країнах списки виборців складаються на основі іншого статистично-облікового документа — Національного реєстру населення, який складається центральними органами виконавчої влади і ведеться органами місцевого самоврядування. В Естонії уряд призначає спеціального уповноваженого для ведення центрального реєстру на основі сільських муніципальних та міських реєстрів.

Законодавство Литви подає приклад певного компромісу між першим та другим прикладом. Так, формування списків виборців відбувається у два етапи. Спочатку попередній список виборців складається відповідно до даних реєстру населення Литовської Республіки. Далі ЦВК безпосередньо організовує складання, уточнення та ведення списків виборців на основі даних органів місцевого самоврядування, державних органів та окружних виборчих комісій. Останній етап формування списків виборців передбачає передачу ЦВК окружним комісіям за 39 днів до дня голосування списків виборців одномандатного виборчого округу, які, у свою чергу, за 29 днів передають дільничним виборчим комісіям списки виборців на виборчій дільниці.

Найбільш наближеними до української моделі прикладами ведення списків виборців є Польща, Румунія, Словаччина та Чехія. Однак, на відміну від української практики, у цих країнах, встановлена жорсткіша схема ведення списків виборців. По-перше, якщо в Україні цей документ є тимчасовим і пристосованим до проведення конкретних виборів: списки складаються до 1 вересня року, що передує рокові проведення чергових виборів (ст.30 Закону України «Про вибори народних депутатів»), то в Польщі, Румунії та Словаччині виборчі списки є постійними документами, іноді зі спеціальним статусом (Румунія), які надають право голосу на виборах усіх рівнів та референдумах (Польща). Постійні списки виборців у цих країнах ведуться органами місцевого самоврядування. Однак повнота та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, порядок ведення списків суттєво відрізняється в кожному випадку.

Так, у Польщі жоден орган державної влади чи місцевого самоврядування не може контролювати увесь процес формування виборчих списків від початку і до кінця. Згідно зі ст. 16 польського Закону про вибори, міністр з питань державного управління на запит Державної виборчої комісії має визначити у своєму наказі спосіб ведення списку виборців, встановити зразок списку, методи його актуалізації й відкриття для громадського огляду, зразок заяви особи про перегляд списку виборців, зразок заяви про занесення особи до списку, зразок повідомлення особи про те, що вона занесена до списку, також способи подачі органами громади до відповідних виборчих органів інформації про кількість виборців, занесених до списку. Крім того, міністр з питань державного управління за запитом Державної виборчої комісії своїм розпорядженням визначає порядок складання й надання списків виборців, визначаючи форму списків, методи їх актуалізації та доступу для ознайомлення з ними громадськості, зразок запиту про надання списків, зразок заяви про занесення виборця у список, форму переліку осіб, що перебувають у лікувальних закладах, соціальних установах, місцях позбавлення волі та слідчих ізоляторах, у яких створені виборчі округи, зразок повідомлення про дописування або внесення виборця до списків по іншому виборчому округу, зразок та спосіб видачі свідоцтва про право голосу (ст. 24). Отже, списки формують громади, упорядковує ДВК згідно з розпорядженнями міністра. Зазначмо також, що будь-які спори, що виникають у зв’язку зі змістом чи формою списків розглядають органи місцевого самоврядування, а також суди, що довершує механізм стримувань і противаг на цій стадії виборчого процесу.

У Румунії баланс повноважень досягається за допомогою обов’язкової процедури направлення одного з двох офіційних примірників списку виборців, складеного мерами громад, міст, муніципалітетів чи адміністpативно-теpитоpіальних підрозділів муніципалітетів, до суду першої інстанції. Мер також зобов’язаний повідомляти суд про будь-які зміни, що вносяться до списків виборців. У Словаччині цей баланс повноважень менш чіткий, однак натомість у словацькому виборчому законодавстві чітко виписано права громадянина щодо судового захисту його права обирати і виправлення записів у списках виборців.

Правовий статус списків виборців

Існує кілька підходів до визначення правового статусу списків виборців, залежно від порядку їх формування та доступу різних органів та їхніх ланок до процесу формування списків. Це може бути спеціальний документ, склад якого контролюється виключно ЦВК (чи іншим відповідним йому органом). Це має свої формальні переваги — ЦВК є відповідальним за хід усього виборчого процесу, у тому числі й за складання і зберігання списків виборців. З іншого боку, це виключає можливість ефективного контролю за діями ЦВК і передбачає сильний вплив особистісного фактора — голова і члени ЦВК мають важелі для зміни волевиявлення громадян. На противагу такому підходу виборчі списки можна формувати на основі загального реєстру населення, у чому можна побачити певний елемент пострадянської спадщини. Але в різних країнах по-різному вирішують проблему контролю за складанням списків органами місцевої влади, які вочевидь можуть перебувати під впливом різних політичних сил.

В Естонії функцію контролю і нагляду виконує спеціальний уповноважений, який зазвичай є фахівцем з правових питань і відповідно до посади має імунітет до зовнішнього втручання. У Польщі ми бачимо найскладнішу систему із залученням міністра державного управління, ДВК, органів місцевої влади, судів, що може мати недоліком надмірну конкуренцію і напруженість при підготовці і проведенні даного етапу виборчого процесу.

Зрозуміло, що розподіл повноважень між органами, які відповідають за складання й ведення виборчих списків, не гарантує уникнення помилок чи навмисного спотворення даних про громадян, включення «мертвих душ», дискримінацію за певними політичними поглядами. У такому разі в законодавстві передбачається простір для громадянської ініціативи, перевірки і оновлення списків виборців. Це право має підкріплюватися насамперед обов’язком відповідальних органів оприлюднювати списки виборців та забезпечувати рівний доступ громадян до них.

Строки оприлюднення й внесення змін до списків

Одразу підкреслимо таку тенденцію: у країнах, де ведуться постійні списки виборців (Польща, Румунія, Словаччина і Чехія) окремо не встановлюються строки оприлюднення списків і внесення змін до списків, тоді як у решті держав ці строки є чітко окресленими.

Найскладніша процедура оприлюднення, перевірки, внесення змін і оскарження складу списків виборців належить Албанії. За 4 місяці до завершення мандата Асамблеї чи місцевої ради ЦВК звертається до Національної служби цивільного стану з проханням підготувати у двотижневий термін попередні списки виборців. Згодом ЦВК має «негайно» надіслати «чотири копії попередніх списків» кожній окружній комісії, які й будуть представлені на огляд громадськості та політичних партій. Виправлення даних може відбуватися тільки за 23 дні до дня голосування. Потім попередні списки потрапляють до Директорату, який підбиває підсумки і затверджує зміни та оновлення за 13 днів до виборів. Остаточні списки виборців потрапляють до окружних виборчих комісій за 10 днів до виборів. Жодне оскарження чи виправлення списків не приймається.
Згідно із законодавством Болгарії списки виборців оприлюднюються за 40 днів до виборів. При цьому оскарження змісту списку виборців органи місцевої влади зобов’язані приймати не пізніше як за 7 днів до виборів. На відміну від Албанії, зміст списків може бути оскаржений двічі: зверненням до муніципалітету та оскарженням відповідного рішення за зверненням у суді. Крім того, на додаток до списків виборців, які оприлюднюються органами місцевого самоврядування, місцеві виборчі комітети проводять люстрацію — оприлюднення даних колишньої Державної служби безпеки і розвідслужби Генерального штабу щодо кандидатів.

У Литві списки оприлюднюються за 25 днів до виборів, але (так само як і в Болгарії) оскаржувати їх можна тільки за 10 днів до виборів. Так само передбачається двоступенева процедура перевірки й оскарження інформації у списках: в органах місцевої влади та суді. Разом з тим у Литві передбачено дії виборчих комісій на випадок звернення громадян щодо уточнення списку виборців і після 10 днів. Так, виборець може бути включений у виборчий список якщо він звернеться не пізніше 18.00 години у день голосування та надасть відомості про громадянство та місце проживання (паспорт). При цьому дільнична виборча комісія включає його до додаткового виборчого списку й одразу направляє його дані до окружної виборчої комісії, яка має перевірити правдивість наданих виборцем даних та усунути можливість голосування виборцем більш як один раз або поштою.

Молдовський варіант оприлюднення і внесення змін до списків виборців є найменш прозорим. Списки оприлюднюються лише за 15 днів до виборів. Відсутня також чітка процедура оскарження даних списку у виборчій комісії, органах місцевої влади чи судах.

В Естонії контроль за змістом виборчих списків повністю покладено на громадян. Так, на основі виборчих списків громадянам розсилаються картки виборця за 25 днів до виборів. За 10 днів до виборів громадяни можуть звертатися до уповноваженого для ведення сільського чи міського реєстру щодо виправлення інформації у списку. Після 10 днів ці дані можуть виправлятися тільки за умови, якщо виборця було помилково пропущено в реєстрі чи списку або помилково внесено до них.

У країнах, де передбачені постійні списки виборців (Польща, Румунія, Словаччина і Чехія), відповідальність за оприлюднення покладається на мерів, при чому у Польщі порядок оприлюднення визначається міністром з державного управління. Згідно з польським законодавством, списки виборців можуть видаватися усім, хто бажає, за письмовим запитом в управління громади (виконавчий комітет місцевої ради). Крім того, голова громади, мер або орган, який складав списки, має повідомити виборців про завершення складання списків, час і місце ознайомлення з ними у «загальноприйнятний час» (зручний для громадян). Оскарження даних списків як у Болгарії, так і в Литві, проходить через органи місцевої влади та суд. Однак у польському випадку чітко перелічені підстави такого оскарження: 1) невключення виборця до списку; 2) включення до списку особи, яка не має виборчого права; 3) неправильні дані про осіб, занесених у список; 4) включення до списку особи, яка постійно не проживає на території громади. Потрібно зазначити, що в разі оскарження змісту списків у Польщі не накладаються жорсткі часові рамки внесення позовів. У Румунії також не встановлюються строки внесення оскарження щодо змісту списків виборців. Однак потрібно зазначити, що там списки виборців мають оновлюватись у січні кожного року та протягом 15 днів від дня оголошення дати виборів. Отже, в умовах виборчої кампанії, перевіряти списки виборців доцільно саме після закінчення оновлення списків. Органи місцевої влади повинні приймати рішення за звернення громадян впродовж 3 днів, далі громадяни мають право на оскарження в суді, яке теж має розглядатися протягом 3 днів. У свою чергу, органи влади і громадяни можуть виходити з апеляцією щодо рішення суду, але не пізніше як через 48 годин від часу ухвалення відповідного рішення судом.

Однією з переваг словацького законодавства є визначення строку виправлення органами місцевої влади відомостей у списках на вимогу виборців (48 годин). У разі відмови громадяни мають право звернутися з позовом до суду, при чому з них не стягується мито за розгляд справи. Далі, згідно із законом, місцева влада передає списки виборців виборчим комісіям не пізніше як за дві години. Таким чином, відповідальність за зміст списків повністю лягає на місцеві ради. Так, до їхніх повноважень належить залучення даних з інших органів державної влади щодо громадянства, місця перебування громадян, смерть, зміну громадянства, зміну імені і прізвища. Саме місцеві ради надають громадянам відкріпні картки для голосування в іншому місці та викреслюють їхні прізвища. Це також підтверджується нормою, згідно з якою дільничні виборчі комісії мають реєструвати в день голосування виборців, які нададуть підтвердження від місцевої ради про постійне місце проживання в межах даної дільниці.

Особливості внесення до списків виборців окремих груп населення

Незалежно від особливостей процесу складання й перевірки списків виборців у деяких випадках передбачені винятки із загальних правил, які стосуються певних соціальних груп, зокрема військовослужбовців, співробітників структур державної безпеки, громадян за кордоном тощо. Такі положення ми можемо знайти в законодавстві Албанії, Боснії і Герцеговини, Болгарії, Литви, Польщі. Отже, у всіх вищеперелічених державах військовослужбовці голосують за місцем розташування своїх частин. Оскільки військовослужбовці водночас є громадянами і можуть бути зареєстрованими за місцем юридичної адреси чи колишнього місця проживання, задля уникнення правової колізії і можливих зловживань (голосування двічі) у законодавстві різних країн сформульовано правило, згідно з яким виборець може бути зареєстрований тільки в одному списку.

Що ж до «закріплення» військовослужбовців за виборчими дільницями, то існує декілька варіантів. Наприклад, в Албанії військовослужбовці голосують за місцем проживання в частинах, що означає автоматичне виключення їх зі списків за місцем юридичної адреси. Однак потрібно зауважити, що ця норма стосується тільки виборів до парламенту. Що ж до місцевих виборів, то закон не дає чіткої відповіді. Ще однією особливою категорією є студенти, яким дозволено голосувати за місцем фактичного проживання, хоча ЦВК має право визначати своїми підзаконними актами процедуру їх волевиявлення.

У Болгарії за військовослужбовцями залишається вибір — голосувати за місцем проходження служби чи залишитись у списках за місцем проживання. Разом з тим Міністерство оборони надає управлінню реєстрації громадян і адміністративних послуг Міністерства регіонального розвитку та громадських робіт інформацію про місце знаходження осіб, призваних на військову службу, станом на день виборів з метою включення їх до списків виборців. Запобігти можливій подвійній реєстрації призовників чи вилученню їх узагалі з виборчих списків повинні виборчі комісії, яким командири частин надають інформацію про закріплення призовників за певною частиною. У болгарському законі передбачено також норми на випадок голосування експатріантів. Для цього їм потрібно лише засвідчити свою особу та приїзд на момент виборів.

На відміну від балканських республік, у Литві військовослужбовці включаються до списків виборців за постійним місцем проживання. Те ж стосується і громадян, засуджених до позбавлення волі, хоча, якщо вони звернуться з клопотанням до виборчої комісії за місцем розташування виправного закладу, їм може бути дозволено голосувати за місцем ув’язнення. Громадяни, які перебувають за межами Литви, вносяться до списку виборців округу, на території якого перебуває Сейм Литовської Республіки. У Латвії громадяни, які перебувають за межами країни, вважаються приписаними до Ризького виборчого округу.

У виборчому законодавстві Польщі виділено найбільше спеціальних категорій громадян. Так, військовослужбовці строкової служби включаються до списків виборців населених пунктів їхньої дислокації за власною заявою між 21-м і 14-м днем до дня виборів. Відповідальними за здійснення права волевиявлення військовослужбовцями встановлено командирів підрозділів. Виборчі списки громадян з фізичними вадами, громадян, які перебувають у лікувальних та пенітенціарних установах, подаються за 10 днів до виборів. Такий самий термін передбачено й для громадян, які тимчасово перебувають на території іншої громади. Громадяни, які перебувають за кордоном, можуть бути включені до списків виборців польським консулом за наявності ідентифікаційних даних про свою особу, заяву про бажання взяти участь у виборах та відповідно до інструкцій, складених міністром закордонних справ і погоджених з Державною виборчою комісією.

Висновки і рекомендації

Українська практика і законодавство щодо формування списків виборців суттєво не відрізняються від відповідних практики і законодавства країн Центральної та Східної Європи. Найбільш наближеними до української моделі прикладами ведення списків виборців є Польща, Румунія, Словаччина та Чехія. Однак, на відміну від української практики, у цих країнах встановлена жорсткіша схема формування списків. По-перше, якщо в Україні цей документ є тимчасовим і пристосованим до проведення конкретних виборів: списки складаються до 1 вересня року, що передує рокові проведення чергових виборів (ст. 30 Закону України «Про вибори народних депутатів»), то в Польщі, Румунії та Словаччині виборчі списки є постійними документами, іноді зі спеціальним статусом (Румунія), які надають право голосу на виборах усіх рівнів та референдумах (Польща).

Найчастіше відповідальними органами виступають місцеві ради, муніципалітети і мери міст. Однак повнота та обсяг повноважень органів місцевого самоврядування, порядок ведення списків суттєво відрізняються в кожному випадку. Так, у Польщі за міністром державного управління, який входить до складу уряду, закріплено повноваження щодо визначення порядку складання, виправлення й оприлюднення списків. У Румунії один із примірників списку знаходиться в місцевому суді, за допомогою якого дії виборчих комісій можна оскаржити. Але найважливіше те, що в законах перелічених держав ЦСЄ чітко встановлюються права громадян щодо оскарження, строки розгляду справи (48 годин, три дні) і обов’язковість рішень суду. Таким чином, головним суб’єктом виборчої кампанії стає сам громадянин без контролю чи маніпуляцій з боку органів державної влади

Зрозуміло, що розподіл повноважень між органами, які відповідають за складання і ведення виборчих списків, не гарантує уникнення помилок чи навмисного спотворення даних про громадян, включення «мертвих душ», дискримінацію за певними політичними поглядами. У такому разі в законодавстві передбачається простір для громадянської ініціативи, перевірки й оновлення списків виборців. Це право підкріплюється обов’язком відповідальних органів оприлюднювати списки виборців та забезпечувати рівний доступ громадян до них.

За підсумками виборчих кампаній до парламентів 1998 та 2002 років експерти зробили висновки про необхідність внесення змін до законодавства у питаннях формування та перевірки достовірності списків виборців. Так, пропонувалося більш докладно виписати процедуру уточнення списків виборців. На думку фахівців, списки мають уточнюватися більш послідовно й ретельно, а закон має визначати граничні терміни для внесення виборців у списки та виключення з них. Якщо буде збережено практику уточнення списків членами дільничних виборчих комісій (поквартирно), то такі перевірки мають відбуватися систематично і, як мінімум, трьома членами, що представляють різні партії [6].

До української практики потрібно також включити чіткий перелік підстав оскарження змісту списків виборців. Вони можуть бути такими:
1) невключення виборця до списку;
2) включення до списку особи, яка не має виборчого права;
3) неправильні дані про осіб, занесених у список;
4) включення до списку особи, яка постійно не проживає на території громади.
Ще одним запобіжним засобом від зловживань може бути встановлення строків оновлення й оприлюднення списків. Наприклад у Румунії списки оновлюються у січні кожного року та протягом 15 днів з дня оголошення дати виборів. Згодом, у разі виявлення порушень, дії органів місцевого самоврядування оскаржуються в суді. Санкцією за таке порушення доцільно передбачити усунення посадової особи від участі у виборчій кампанії і заборону виконувати функції щодо укладання списків на певний строк. Отже, в умовах виборчої кампанії перевіряти списки виборців доцільно саме після закінчення оновлення списків.

З метою уникнення неточностей та перекручень у списках виборців, у законі слід чітко зазначити, що посадова особа, яка підписала такий список, відповідає за повноту та достовірність відомостей, що внесені до нього, і своєчасну його передачу дільничній виборчій комісії. З метою посилення відповідальності посадових осіб та належного виконання виборчого законодавства необхідним є введення в дію Державного реєстру фізичних осіб (Єдиної державної реєстрації виборців) [7]. Це визначається насамперед тим, що в Україні застосовується обов’язковий порядок складання списків для кожної виборчої кампанії. Отже, держава сама має забезпечувати достовірну періодичну реєстрацію виборців (учасників референдуму). На сьогодні не існує єдиної системи реєстрації виборців, а тому органи, що здійснюють формування списків виборців, використовують відомості з різних джерел, зокрема органів МВС та Мін’юсту, ДПА, Пенсійного фонду тощо. Корисним тут може стати досвід Росії, Угорщини, Білорусі, Киргизстану, Молдови, Польщі, Литви, Албанії та інших держав світу, де запроваджена публічна обов’язкова реєстрація виборців на основі єдиного реєстру фізичних осіб.

Використання єдиного реєстру фізичних осіб має такі переваги:
— зникає проблема включення до списків виборців померлих осіб;
— з’являється реальна можливість реєстрації виборців за місцем їхнього фактичного проживання;
— зменшується ризик невключення до списків осіб, яким на момент проведення виборів виповнилося 18 років;
— звужується компетенція дільничних виборчих комісій, що дозволяє скоротити кількість членів комісій, а отже — здешевити вибори.

Копія реєстру передається відповідними органами виборчим комісіям для оформлення списку виборців. Уточнення списків виборців на основі цього реєстру здійснюється дільничними виборчими комісіями на підставі особистих звернень громадян та подань посадових осіб виконавчих комітетів сільських, селищних, міських, районних у містах рад, командирів військових частин, капітанів суден тощо.

На наш погляд, одним із найпростіших і найпрозоріших механізмів забезпечення прозорості формування виборчого корпусу є латвійський приклад. Згідно з латвійським законодавством, головним документом, який посвідчує особу і надає право волевиявлення, є паспорт громадянина Латвії. Перед видачею бюлетеня дільнична комісія ставить у паспорті відмітку про голосування і перевіряє, чи немає в ньому вже такої відмітки. Така система цілком можлива для впровадження в Україні після того, як паспорти колишнього СРСР повністю вийдуть з ужитку (на довиборах у Запорізькій області в липні 2002 такі випадки ще траплялися) і за умови передбачення жорсткішого покарання за підробку документів.

Формування виборчих комісій

Слід пам’ятати, що на виборчі комісії (бюро, президії тощо) покладається тягар організаційного керівництва всім виборчим процесом. Саме цим визначається особлива увага, яка приділяється цьому питанню в посткомуністичних країнах.

Дані аналізу емпіричного матеріалу, зібраного КВУ під час останніх виборчих кампаній, дозволяють виокремити декілька проблем законодавчого регламентування формування та функціонування виборчих комісій в Україні:
1. Проблема формування виборчих комісій за рахунок представництва політичних сил та кандидатів.
2. Кваліфікаційні вимоги до членів комісій.
3. Проблема розподілу керівних посад у виборчій комісії.
4. Проблема залежності комісій від органів державної влади та місцевого самоврядування, насамперед у питанні фінансово-матеріального забезпечення діяльності комісій.
Розглянемо законодавство країн Центральної та Східної Європи у цій сфері.

Формування виборчих комісій за рахунок представництва політичних сил та кандидатів

Досить демократична норма закону про вибори народних депутатів України, за якою виборчі комісії формуються за рахунок представництва політичних сил та кандидатів, на практиці довела на свою неприйнятність у політичних реаліях українського сьогодення. Так, «пріоритетним завданням» членів виборчих комісій стало відстоювання своїх політичних інтересів, а не налагодження ефективної роботи. Такий принцип формування комісій негативно вплинув і на якість роботи цих органів загалом, оскільки значна частина її членів не мали досвіду такої роботи та навіть не розуміли ролі комісій у виборчому процесі. Досить часто робота комісій блокувалася через відмову частини їхніх членів брати участь у засіданнях, оскільки їхні кандидатури були включені до складу комісій без їхньої згоди.

Проте аналіз законів більшості країн Центральної та Східної Європи вказує на розповсюдженість принципу представництва політичних сил у виборчих комісіях. Зокрема, у Македонії двоє членів виборчих комісій та їх заступники призначаються за поданням опозиційних політичних партій, які на останніх виборах отримали принаймні 5 % голосів виборців, які голосували. Двоє членів та їх заступники призначаються за поданням правлячих політичних партій.

В Албанії окружні виборчі комісії складаються з голови, заступника голови та до п’яти членів, призначених ЦВК після визначення семи політичних партій, що отримали найбільшу кількість голосів у відповідному окрузі на останніх виборах до Асамблеї. Голова та заступник голови призначаються, відповідно, двома першими партіями, які набрали найбільшу кількість голосів на останніх виборах у відповідному окрузі. Якщо ж голоси у відповідному виборчому окрузі на останніх виборах до Асамблеї отримали менш ніж сім партій, то ОВК складається тільки з представників тих політичних партій, які отримали ці голоси.

У Литві до складу виборчих комісій беруть осіб, запропонованих партіями, які отримали мандати членів Сейму в багатомандатному виборчому окрузі. У Румунії члени дільничної виборчої комісії є особами, запропонованими партіями та політичними оpганізаціями, що беpуть участь у вибоpах, і призначаються в порядку зменшення кількості кандидатів, зареєстрованих по даному вибоpчому округу від цієї партії. У Словаччині виборчі комісії складаються з однакової кількості представників політичних партій і політичних рухів чи їх коаліцій, що подаватимуть списки кандидатів.

Порівняльний аналіз вказує на те, що українське законодавство в плані регулювання формування виборчих комісій є достатньо ґрунтовно розробленим. Так, до складу українських окружних виборчих комісій обов’язково включаються представники партій (блоків), які подолали чотиривідсотковий бар’єр на попередніх виборах народних депутатів України, та партій, які в поточному складі Верховної Ради України мають свої партійні фракції (фракції блоків). Представники інших партій (блоків) включаються до складу окружних виборчих комісій шляхом жеребкування, що проводиться Центральною виборчою комісією не пізніше ніж на третій день після закінчення строку внесення подань від цих партій.

Проте загалом демократичні норми формування виборчих комісій за рахунок представництва від політичних сил в Україні на етапі реалізації створюють багато проблем. Для подолання останніх можна було б, наприклад, спробувати скористатися досвідом Македонії, де до виборчої комісії пропорційно входять представники правлячих та опозиційних партій. Це дозволило б створити певний політичний баланс всередині комісії.

Кваліфікаційні вимоги до членів виборчих комісій

Законодавством України не встановлено жодних кваліфікаційних вимог до членів виборчих комісій, що негативно відбивається на якості їхньої роботи під час виборчої кампанії.

Так, у статті 20 Закону «Про вибори народних депутатів України» зазначено, що окружна виборча комісія утворюється Центральною виборчою комісією не пізніше як за 80 днів до дня виборів у складі голови, заступника голови, секретаря та інших членів комісії у кількості не менш як дванадцять і не більш як двадцять осіб за поданнями (не більш як на одну особу) центральних керівних органів партій (блоків) за умови, що партії (партії, що входять до блоку) зареєстровані в установленому законом порядку та мають (або хоча б одна з партій, що входить до блоку) зареєстровані в установленому законом порядку організації в регіоні, визначеному в частині другій статті 133 Конституції України, на території якого утворено відповідний одномандатний округ. Інших кваліфікаційних вимог щодо членів комісій законодавством України не передбачено.

Натомість законодавством Румунії передбачено, що до складу окружної виборчої комісії обов’язково має входити по троє суддів. У Польщі виборча комісія має складатись із 7—11 суддів. Тут також законодавчо виписані критерії, за яким підбираються ці судді. До комісії може бути також призначений відставний суддя віком до 70 років. Власне ж судді мають призначатися міністром юстиції.

У Македонії голова виборчої комісії та його заступник призначаються з числа суддів суду першої інстанції. У Литві окружні виборчі комісії формуються з обов’язковим включенням до їхнього складу запропонованої міністром юстиції особи, яка має вищу юридичну освіту, проживає або працює на території муніципалітету, який цілком або частково віднесений до цього виборчого округу, та запропонованої Товариством юристів Литви особи, яка також має вищу юридичну освіту та проживає або працює на території муніципалітету, який віднесений до відповідного виборчого округу.

Слід зазначити, що особливі кваліфікаційні вимоги до членів (або керівництва) виборчих органів висуваються в більшості розвинених країн світу. Так, у Бельгії головою низової територіальної виборчої комісії має бути за посадою голова суду першої інстанції чи мировий суддя. У Німеччині виборчі органи кожного рівня обов’язково мають включати чиновника Міністерства внутрішніх справ. У Мексиці Федеральну виборчу комісію очолює міністр внутрішніх справ, а до її складу включається по одному депутатові і сенатору, по одному уповноваженому від кожної політичної партії. Подібно до цього формуються виборчі комісії нижчих рівнів [2]. Усе свідчить про усвідомлення необхідності особливих кваліфікаційних вимог до членів та (особливо) керівництва комісій.

Враховуючи досвід країн Центрально-Східної Європи, можна рекомендувати включення до складу окружних виборчих комісій осіб з вищою юридичною освітою та суддів у кількості, необхідній для їхньої ефективної роботи.

Розподіл керівних посад у виборчій комісії

У країнах Центральної та Східної Європи ця проблема вирішується по-різному. Так, в Албанії голова та заступник голови призначаються, відповідно, двома першими партіями, які набрали найбільшу кількість голосів на останніх виборах у відповідному окрузі. У Чехії голова обирається шляхом жеребкування. В Естонії закон говорить лише про те, що голова, заступник голови та секретар дільничного комітету мають обиратися комітетом з-поміж його членів. У Литві голова окружної виборчої комісії призначається Центральною виборчою комісією з числа членів комісії. У Македонії ситуація є подібною — голова, члени виборчих комісій та їхні заступники теж призначаються Державною виборчою комісію. У Словаччині виборча комісія визначає голову комісії та його заступника голосуванням. Якщо згода в цьому питанні не була досягнута, голова та його заступник визначаються жеребкуванням за умови, що голова та його заступник можуть бути представниками однієї і тієї ж партії чи коаліції.

Залежність комісій від органів державної влади та місцевого самоврядування

Ця проблема є надзвичайно актуальною не тільки в Україні, адже вона є простим наслідком того, що так чи інакше фінансове забезпечення діяльності виборчих комісій передбачається бюджетом, який розробляється урядом і приймається парламентом — органами державної влади. Як показує аналіз виборчого законодавства, органи місцевого самоврядування в країнах Центральної та Східної Європи також мають можливість прямо або опосередковано впливати на фінансово-матеріальне забезпечення діяльності комісій.

В Албанії окружна виборча комісія отримує від органів державної влади та місцевого самоврядування матеріали та обладнання, що стосуються голосування, включаючи урни для голосування.

У Болгарії Центральний виборчий комітет призначає окружні виборчі комітети за пропозицією регіональних губернаторів після консультацій з парламентськими партіями й коаліціями. Окружні виборчі комітети призначають районні виборчі комітети за пропозицією мерів і після консультацій з парламентськими партіями й коаліціями. Такі консультації з представниками органів державної влади та місцевого самоврядування створюють додаткові можливості для впливу останніх на роботу виборчих комісій.

В Естонії від державних та місцевих органів влади, адміністративних органів та агентств у межах їхньої компетенції вимагається допомагати виборчим комітетам в організації виборів.

У Литві дільнична виборча комісія спільно з представником муніципальної адміністрації забезпечує своєчасне обладнання приміщень для голосування, кабін для таємного голосування та виборчих скриньок. Крім того, державні та муніципальні органи й установи, їх посадові особи, службовці, підприємства та працівники зобов’язані сприяти виборчим комісіям у здійсненні повноважень та надавати необхідну їм інформацію. Державні та муніципальні органи та установи, їх посадові особи, службовці, підприємства та їхні працівники зобов’язані надати в розпорядження виборчих комісій належні приміщення й обладнання для підготовки та проведення виборів.

Органи державної адміністрації Македонії зобов’язані створити технічні та інші робочі умови для органів, відповідальних за проведення виборів. Органи державної адміністрації асигнують фонди з бюджету Республіки Македонія для виконання своїх функцій.

У Польщі виборчі комісії, працюючи з головою воєводства й органів відповідних місцевих адміністративних одиниць, мають гарантувати належне проведення виборів. В Естонії секретар територіального округу має стати головою територіального окружного виборчого комітету. Губернатор територіального округу має призначити членів територіального окружного виборчого комітету за пропозицією секретаря округу. Губернатор округу за пропозицією секретаря округу повинен також призначити до чотирьох резервних членів, які протягом терміну дії комітету і в порядку, визначеному губернатором округу, мають заміщати тих членів комітету, повноваження яких призупиняються або припиняються. Міський секретар має призначити голову виборчого комітету міст Таллінна й Тарту. Міська рада має призначити членів виборчого комітету міста за пропозицією міського секретаря. Міська рада повинна також призначити до чотирьох резервних членів, які протягом терміну дії комітету і в порядку, визначеному губернатором округу, мають заміщати тих членів комітету, повноваження яких призупиняються або припиняються. У Литві окружні виборчі комісії формуються також із включенням запропонованого мером державного службовця, що працює в адміністрації муніципалітету, який віднесений до цього виборчого округу.

Деякі висновки та рекомендації

Варто зазначити, що в країнах Центральної та Східної Європи органам державної влади та місцевого самоврядування надаються широкі повноваження в забезпеченні виборчого процесу. Очевидно, що єдиним дієвим запобіжником проти зловживань центральної та місцевої влади може бути лише підняття рівня політичної культури суспільства. Принаймні про це свідчить досвід країн, виборче законодавство яких було проаналізоване. Контроль за владою у виборчій кампанії забезпечується в них не стільки закріпленням у виборчих законах відповідних норм, скільки всією системою стримувань та противаг, демократичними процедурами та свідомістю громадян.

Слід враховувати, що виборчі комісії в Україні реалізовують набагато більший обсяг функцій, аніж в інших країнах Центральної та Східної Європи. Разом з тим не слід забувати, що для проведення загальнонаціональних виборів та референдумів утворюється близько 33 тис. (!) дільничних виборчих комісій. Якщо врахувати, що середня кількість членів цих комісій складає 10—11 осіб, то простий підрахунок дає нам цифру як мінімум 350 000 осіб. Саме така кількість громадян України залучається до проведення голосування та підрахунку голосів виборців. Зрозуміло, що в нинішніх умовах буде надзвичайно важко підібрати таку кількість кваліфікованих працівників, які змогли б провести вибори на належному організаційно-правовому та технічному рівні. З огляду на це парламенту доцільно було б розглянути питання щодо звуження повноважень дільничних комісій, зведення їх до суто технічного проведення голосування та доставки виборчих скриньок до окружних комісій. Такі функції не потребуватимуть серйозної підготовки членів дільничних комісій, що дозволить суттєво зменшити кількість некоректних рішень, що ухвалюються не завжди компетентними особами зі складу дільничних виборчих комісій. Такий підхід також дозволив би прискорити підрахунок голосів унаслідок уникнення подвійного перерахунку голосів, дав би змогу спостерігачам не розпорошувати свої зусилля при спостереженнях за підрахунком голосів.

Крім того, варто було б скористатися позитивним європейським досвідом формування складу виборчих органів та запровадити практику обов’язкового включення до керівництва виборчими комісіями осіб з вищою юридичною освітою (у тому числі суддів судів першої інстанції) та досвідом роботи у виборчих комісіях.

Очевидно також, що з огляду на значні розміри території України слід переглянути існуючу систему виборчих комісій. Так, на підставі аналізу досвіду проведення парламентських виборів 1998 та 2002 років експерти ЦВК прийшли до думки про необхідність формування більш жорсткої вертикалі виборчих органів, за якої окружні виборчі комісії мають призначатися ЦВК, а дільничні — окружними [6]. Це дозволило б зробити роботу виборчих комісій більш оперативною та ефективною, знизило б витрати ресурсів і часу на проведення виборів і референдумів та на визначення їх результатів. Такий підхід знайшов своє відображення в проекті Концепції Кодексу про вибори, референдуми в Україні (Виборчого кодексу України) [8]. Слід розглянути також питання щодо запровадження чотирирівневої системи виборчих комісій, тобто створення ще однієї проміжної ланки між окружними комісіями та ЦВК — територіальних (обласних) виборчих комісій. Такі комісії другої ланки (разом з ЦВК) повинні мати статус постійно діючих місцевих органів ЦВК [9]. Це слугуватиме підвищенню фахової підготовки працівників, надасть можливість використовувати в діяльності нові методики підрахунку голосів, звітності. Усе це підвищить організаційно-правовий і технічний рівень підготовки та проведення виборів. На жаль, поки що такий підхід не знаходить розуміння у народних депутатів. При розгляді нового варіанту закону про вибори народних депутатів та змін до чинного закону про вибори Президента України усі ці пропозиції ЦВК були відхилені парламентаріями без особливої аргументації «проти». При цьому слід зазначити, що чотирирівневі системи виборчих комісій є досить поширеними не лише у значних за площею державах аналізованого регіону. Так, вони ефективно функціонують не лише в Російській Федерації, а й у Польщі, Словаччині, Словенії, Угорщині та Хорватії.

Питання щодо участі політичних партій в утворенні й роботі виборчих комісій неоднозначно розглядається законодавством зарубіжних країн. Утворення виборчих комісій за участю політичних партій передбачене виборчим законодавством Білорусі, Литви, Словаччини, участь політичних партій у роботі виборчих комісій із правом дорадчого голосу передбачене законами Росії, Азербайджану. А законами Польщі, Молдови, Угорщини прямо не передбачена участь політичних партій у роботі й формуванні виборчих комісій.

Український законодавець, ґрунтуючись на положеннях ст. 36 Конституції України, пішов шляхом надання політичним партіям в України ширшої можливості щодо участі у виборчому процесі. Водночас такий підхід не виключає активної участі ЦВК, місцевих органів державної влади, органів місцевого самоврядування у формуванні складу комісій. Не можна не погодитися з думкою ЦВК, що задля уникнення негативного протистояння між представниками різних політичних сил у комісіях, реалізації принципів законності та об’єктивності при вирішенні питань, віднесених до компетенції виборчих комісій, утворення виборчих комісій має здійснюватися також на підставі подань відповідних місцевих держадміністрацій та органів місцевого самоврядування. Ці органи мають здійснювати підбір та забезпечення навчання осіб, кандидатури яких пропонуються до складу відповідних виборчих комісій [10]. Це також відповідає положенням згаданої ст. 36 Конституції України, адже утворення виборчих комісій лише за поданням політичних партій певним чином обмежує у правах позапартійних громадян, які бажають взяти участь у роботі виборчих комісій, але не мають жодного зв’язку з політичними партіями.

Література

  1. Збірник виборчих законів країн Центральної та Східної Європи. — Вашингтон: Міжнародна фундація виборчих систем (IFES). — 2002.
  2. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Т. 1—2. — М.: Издательство БЕК, 1995. — С. 340—347.
  3. Роль избирательных законов в формировании парламентов Восточной Европы. — URL: http://www. ndi. ru/ARCHIVE/Russian/Elect_Law/Elect_Law. shtml.
  4. Данилюк В. А. Взаємодія виборчих комісій з місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 109.
  5. Данилевський Ю. М. Деякі проблеми теорії й практики забезпечення реалізації конституційних виборчих прав громадян України, які знаходяться за її межами та в місцях тимчасового перебування // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 238—239.
  6. Вибори в Україні: Європейський вимір. — К., 2001. — С. 9, 119.
  7. Старовойтова Г. М., Озимчук Н. В. Правові засади складання списків виборців, учасників референдумів та проблеми їх удосконалення // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 121.
  8. Концепція Кодексу про вибори, референдуми в Україні (Виборчого кодексу України). — К., 2000. — С. 23.
  9. Рябець М. М. Актуальні проблеми становлення і вдосконалення виборчого законодавства в Україні за роки незалежності // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. — С. 17—19.
  10. Співак В.І., Коваленко О. О., Дондик М.І., Мороз Н. М. Формування та організація діяльності виборчих комісій і комісій з Всеукраїнського референдуму під час виборчих кампаній та Всеукраїнського референдуму в 1998—2000 роках
    // Вибори і референдуми в Україні: проблеми теорії та практики. — К., 2001. —
    С. 89—93.

Залишити відповідь