Довідник «Орієнтири виборця-2002» (ч. 1)

Частина 2

Частина 3 

Президент України

Главою Української держави є Президент України. Такий його статус, закріплений у статті 102 Конституції України, відображає місце посади Президента у системі державної влади України. Таким чином, глава держави не належить до жодної з гілок влади, але є одним з головних елементів системи стримувань і противаг між ними, має численні повноваження у відносинах з іншими органами держави.

Обрання Президента України

Президент України обирається раз на п’ять років на загальних виборах громадянами України, які мають право голосу. При цьому, громадяни голосують безпосередньо за кандидатуру Президента. Для обрання особи главою держави, згідно з чинним законодавством, за її кандидатуру повинні проголосувати більше половини виборців, що взяли участь у голосуванні. Одна й та ж особа не може бути Президентом України більше ніж два строки підряд.

До особи, яка претендує на зайняття посади Президента України, Конституція встановлює низку вимог. Зокрема, главою держави може бути обраний лише громадянин України, який досяг тридцяти п’яти років, має право голосу (право голосу на виборах і референдумах мають громадяни, які досягли на час їх проведення вісімнадцяти років та не були визнані судом недієздатними), проживає в Україні протягом десяти останніх перед днем виборів років та володіє державною мовою.

Повноваження глави держави

Та обставина, що глава держави отримує свої повноваження безпосередньо від громадян України на загальнодержавних виборах, зумовлює наявність у нього винятково важливих повноважень, які мають на меті гарантувати державний суверенітет, територіальну цілісність держави, додержання Конституції України та прав і свобод людини і громадянина. Тому Президент здійснює цілий ряд функцій, передбачених Конституцією України, що торкаються більшості сфер життя держави.

Президент керує діяльністю України у сфері зовнішньої політики, представляє державу у міжнародних відносинах, має при цьому право вести переговори та укладати міжнародні угоди від імені України. Саме главі держави належать повноваження щодо визнання іноземних держав, встановлення з ними, а також з міжнародними організаціями дипломатичних відносин.

Президент України має повноваження, які дозволяють йому активно впливати на процес законодавчого регулювання суспільних відносин. Зокрема, він наділений правом законодавчої ініціативи (тобто, може вносити на розгляд Верховної Ради України проекти законів з різноманітної тематики). У разі, якщо прийнятий парламентом закон суперечить Конституції України, не відповідає державним інтересам, міжнародним зобов’язанням держави, або з інших причин; глава держави може скористатися правом вето – не підписати закон і повернути його на повторний розгляд до Верховної Ради України зі своїми зауваженнями та пропозиціями. У такому разі закон не набуває чинності. Зрештою, Президент завершує законодавчий процес шляхом підписання законів та їх оприлюднення.

Як гарант державного суверенітету, тобто незалежності, верховенства та цілісності державної влади в Україні, Президент України зобов’язаний забезпечувати державну безпеку. Тому він є Головнокомандувачем Збройних Сил України, здійснює керівництво у сферах національної безпеки та оборони України. У разі збройної агресії проти України саме глава держави першим реагує на неї, приймаючи рішення про мобілізацію та введення військового стану, використання Збройних Сил тощо.

Президент України, крім іншого, має повноваження вирішувати численні кадрові питання. Зокрема, глава держави здійснює перше призначення особи на посаду професійного судді строком на п’ять років, призначає третину складу Конституційного Суду України, призначає та звільняє з посад вище командування Збройних Сил України, інших військових формувань, призначає за згодою Верховної Ради України та звільняє з посади (за власною ініціативою) Генерального прокурора України, призначає половину складу Ради Національного банку України та Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення тощо.

Президент України здійснює також низку інших передбачених Конституцією повноважень. Виконуючи свої функції, глава держави видає укази та розпорядження, які є обов’язковими для виконання на території України. За юридичною силою акти Президента України поступаються лише Конституції та законам України, тобто, повинні видаватися на їх основі та на їх виконання.

Повноваження Президента України у відносинах з Верховною Радою України

З метою гарантування стабільної і безперервної роботи єдиного законодавчого органу держави – Верховної Ради України – Президент наділений у відносинах з нею відповідними правами і обов’язками. Так, глава держави достроково припиняє повноваження парламенту у разі, якщо протягом тридцяти днів однієї чергової сесії пленарні засідання не можуть розпочатися, інакше кажучи, якщо Верховна Рада не може почати працювати у нормальному режимі протягом місяця. Після цього Президент також призначає позачергові вибори до Верховної Ради України.

Повноваження Президента України у відносинах з Кабінетом Міністрів України

Президент України відіграє провідну роль у процесі формування українського уряду – Кабінету Міністрів України: він призначає за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України (керівника вищого органу виконавчої влади) та за поданням останнього інших членів уряду. Глава держави припиняє повноваження як Кабінету Міністрів у цілому, так і окремих його членів. Він вирішує кадрові питання стосовно керівництва центральних органів виконавчої влади (крім міністерств, до них належать численні державні комітети та центральні органи виконавчої влади зі спеціальним статусом, наприклад, Державна податкова адміністрація України, Антимонопольний комітет України, Державна митна служба України, Служба безпеки України, Фонд державного майна України тощо). Президент України створює, реорганізовує (перетворює) та ліквідовує за поданням Прем’єр-міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади. Глава держави також має право скасовувати акти (постанови та розпорядження) Кабінету Міністрів України.

Таким чином, не будучи формально главою виконавчої гілки влади, Президент України має змогу фактично спрямовувати діяльність Кабінету Міністрів України та інших органів виконавчої влади. Саме тому інколи можна почути, що в Україні має місце дуалізм виконавчої влади.

Припинення повноважень Президента України

За звичайного перебігу обставин Президент України продовжує виконувати свої повноваженя до вступу на пост новообраного Президента України. Однак Конституція передбачає можливість дострокового залишення главою держави своєї посади. Крім відставки за власним бажанням та смерті, його підставами є неможливість виконувати Президентом свої повноваження за станом здоров’я та усунення з поста в порядку імпічменту.

Усунення Президента України з поста за станом зоров’я

Для дострокового припинення повноважень глави держави за станом здоров’я потрібний відповідний медичний висновок та подання Верховного Суду України. На підставі цих документів Верховна Рада України на своєму засіданні має встановити дійсний стан справ та не менш ніж 226 голосами народних депутатів (більшістю від конституційного складу парламенту) прийняти рішення про дострокове припинення повноважень Президента України.

Усунення Президента України з поста в порядку імпічменту

Ще більш складна процедура (імпічмент) передбачена на випадок, якщо Президент України підозрюється у державній зраді або скоєнні іншого злочину. У такому разі, саме лише питання про усунення глави держави з посади ініціюється більшістю від конституційного складу парламенту (не менш ніж 226 народних депутатів). Після цього спеціальна слідча комісія Верховної Ради України проводить розслідування, висновки якого розглядаються парламентом. За наявності підстав голосами не менш як двох третин конституційного складу парламенту (300 і більше народних депутатів) приймається рішення про звинувачення Президента України. Остаточне рішення про дострокове припинення повноважень Президента України приймається не менш як трьома четвертими від конституційного складу Верховної Ради України (338 і більше народних депутатів) за наявності висновків Конституційного Суду України (про відповідність розслідування вимогам Конституції) та Верховного Суду України (про наявність у діях Президента ознак злочину). Така складна процедура імпічменту покликана забезпечити стабільність державної влади та запобігти зловживанням з боку політичних сил, які з тих чи інших причин не згодні з курсом, що провадить глава держави, тощо.

Верховна Рада України

Верховна Рада України – український парламент – є єдиним органом, який належить до законодавчої гілки державної влади. Його конституційний склад становлять 450 депутатів, які обираються на загальних, рівних, прямих виборах строком на чотири роки. Кожен депутат незалежно від того, як він був обраний (в одномандатному виборчому окрузі або за партійним списком), представляє у парламенті народ України в цілому, а не лише виборців свого округу чи прихильників його політичної партії (тому депутатів до Верховної Ради України називають народними).

Функції та повноваження парламенту України

Оскільки парламент є єдиним колегіальним органом держави, який обирається Українським народом і представляє його, тільки йому належить повноваження закладати правові основи суспільного та державного життя шляхом законотворення (внесення змін до Конституції України та прийняття законів), визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики України, затвердження загальнонаціональних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно -культурного розвитку, охорони довкілля, надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України тощо.

Крім законотворення, Верховна Рада України здійснює цілу низку інших функцій. Зокрема, однією з них є функція затвердження Державного бюджету України – основного фінансового закону держави, – внесення до нього змін та контролю за його виконанням.

Здійснюючи функцію формування інших державних органів, Верховна Рада України призначає на посаду та звільнення з посади Голову Національного банку України за поданням Президента України, призначає та звільняє половину складу Ради Національного банку України, призначає половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення, призначає на посаду та припиняє повноваження членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента України, надає згоду на призначення Президентом України на посаду Генерального прокурора України та висловлює недовіру Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади, призначає третину складу Конституційного Суду України, обирає суддів безстроково тощо.

Однією з найважливіших функцій українського парламенту є функція контролю за дотриманням Конституції та законів України, прав і свобод людини і громадянина тощо. Її Верховна Рада здійснює як безпосередньо шляхом направлення депутатських звернень до тих чи інших посадових осіб або органів держави, шляхом заслуховування звітів урядовців та інших посадових осіб тощо, так і за допомогою спеціально створених органів. Зокрема, функцію парламентського контролю за дотриманням конституційних прав і свобод людини і громадянина здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, який призначається на посаду та звільняється парламентом. Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата, склад якої також повністю формується парламентом.

Верховна Рада України здійснює і низку інших повноважень, прямо передбачених Конституцією України. Її рішення оформлюються в законах, постановах та інших актах і ухвалюються, як правило, більшістю від конституційного складу Верховної Ради України (226 і більше голосів народних депутатів).

Законодавчий процес

Здійснюючи головну свою функцію – законодавчу – парламент повинен дотримуватися чіткої визначеної у Конституції України та Регламенті Верховної Ради України (документ, який регулює перебіг, практично, усіх внутрішніх процесів у парламенті, визначає структуру останнього тощо) процедури. інакше, прийняті закони, постанови та інші акти не матимуть юридичної сили.

Право подати до парламенту проект закону (право законодавчої ініціативи) мають Президент України, народні депутати України, Кабінет Міністрів України та Національний банк України.

Розгляд законопроектів у Верховній Раді Україні здійснюється, як правило, у трьох читаннях. Під час першого читання на пленарному засіданні парламенту обговорюються основні положення проекту закону. У разі схвалення законопроект спрямовується на доопрацювання у профільний комітет Верховної Ради, де він доопрацьовується з урахуванням пропозицій та зауважень народних депутатів. На другому читанні законопроект обговорюється постатейно, після чого або приймається у цілому, або направляється на доопрацювання у відповідний комітет парламенту. Логічним завершенням третього читання може бути прийняття проекту закону в цілому. За це повинні проголосувати не менше половини конституційного складу народних депутатів (226 або більше). У передбачених Конституцією України випадках (внесення змін до Конституції, законодавче встановлення державних символів) для прийняття рішення необхідна т.зв. “конституційна” більшість голосів (300 і більше народних депутатів).

Прийнятий парламентом законопроект підписується Головою Верховної Ради України, який невідкладно направляє його Президенту України. Протягом п’ятнадцяти днів глава держави може або підписати закон, або застосувати право вето, тобто, повернути його на повторний розгляд Верховної Ради зі своїми зауваженнями і пропозиціями. Для подолання вето Президента за законопроект мають віддати свої голоси не менше двох третин конституційного складу парламенту (300 і більше народних депутатів). У разі, якщо Президент України протягом п’ятнадцяти днів не повернув закон для повторного розгляду, він вважається схваленим Президентом України.

Закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування.

Повноваження Верховної Ради України у відносинах з Президентом України

Як єдиний загальнонаціональний колегіальний представницький орган державної влади Верховна Рада України має низку повноважень у відносинах з главою держави. Вони покликані забезпечити стабільність державної влади, запобігти її узурпації та можливим зловживанням з боку особи, яка посідає найвищу у державі посаду.

Верховна Рада України призначає вибори Президента у передбачені Конституцією строки, може усунути главу держави з посади у порядку особливої процедури (імпічменту), встановлює факт неможливості виконання Президентом своїх повноважень за станом здоров’я. Парламент заслуховує щорічні та позачергові послання глави держави про внутрішнє і зовнішнє становище України, приймає рішення про направлення запиту до Президента України на вимогу народного депутата України, групи народних депутатів чи комітету Верховної Ради України, попередньо підтриману не менш як однією третиною від конституційного складу Верховної Ради України. Крім того, парламент у багатьох випадках бере участь у процесі здійснення Президентом його кадрових повноважень шляхом надання згоди на відповідні призначення або звільнення.

Повноваження Верховної Ради України у відносинах з Кабінетом Міністрів України

Парламент формально причетний до формування складу Кабінету Міністрів України лише на стадії призначення його керівника – Верховна Рада України дає згоду на призначення Президентом України тієї чи іншої особи на посаду Прем’єр-міністра України. Хоча, фактично, у процесі визначення кандидатур майбутніх урядовців, як правило, відбуваються численні консультації з політичними силами, представленими у парламенті, як з боку глави держави, так і з боку керівника Уряду.

Верховна Рада України розглядає Програму діяльності Кабінету Міністрів України та приймає рішення щодо її схвалення (або відхилення).

Відповідно до Конституції України парламент здійснює контроль за діяльністю Уряду, одним з наслідків якого може бути висловлення недовіри Кабінету Міністрів, що тягне за собою відставку останнього.

Організація роботи та структура Верховної Ради України

Верховна Рада України працює сесійно. Це означає, що робочий рік парламенту поділений на два періоди (сесії), розмежовані так званими “парламентськими канікулами”. У свою чергу, сесії поділяються на періоди, протягом яких відбуваються пленарні засідання парламенту, на яких Верховна Рада України обговорює різноманітні питання і приймає відповідні рішення, депутати працюють у парламентських комітетах та у виборчих округах.

Депутатські фракції та групи

Важливими суб’єктами парламентської діяльності є депутатські фракції та групи, які об’єднують народних депутатів за ознакою партійної належності або спільності політичних поглядів.

Депутатські фракції та групи беруть активну участь у формуванні керівного складу Верховної Ради України (керівництва парламенту та комітетів), визначенні порядку денного засідань парламенту та вирішенні інших питань організації роботи єдиного законодавчого органу влади. Водночас, депутати у своїй діяльності формально не зв’язані рішеннями фракцій (груп), до яких вони належать. Однак, фактично, незгода народного депутата виконувати рішення фракції (групи) може, за рішенням відповідного депутатського об’єднання, мати наслідком виключення депутата з його складу. Це є досить неприємною для депутата обставиною, оскільки у складі фракції (групи) він має більше можливостей впливати на парламентське життя.

Керівництво Верховної Ради України

Для здійснення організаційних, представницьких функцій, ведення засідань парламенту, підписання прийнятих Верховною Радою України актів остання обирає зі свого складу Голову. Голова парламенту має Першого заступника і заступника, які також обираються з числа народних депутатів України. Вони виконують функції Голови Верховної Ради України у разі його відсутності, а також здійснюють інші повноваження за його дорученням.

Погоджувальна рада депутатських фракцій (груп)

З метою сприяння організації попередньої підготовки та розгляду питань, які вносяться до Верховної Ради України, утворюється Погоджувальна рада депутатських фракцій (груп).

До складу Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) входять Голова Верховної Ради та керівники депутатських фракцій і груп (з правом вирішального голосу). В роботі Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) беруть участь заступники Голови Верховної Ради та голови комітетів Верховної Ради (з правом дорадчого голосу). Керівники депутатських об’єднань (фракцій та груп) відіграють у діяльності Погоджувальної ради провідну роль, оскільки вони, як вважається, є представниками народних депутатів, що входять до відповідних об’єднань.

Головною функцією Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) є вироблення проектів планів роботи та порядку денного Верховної Ради України. Вона також повноважна вирішувати й інші питання організації роботи парламенту.

За рішення Погоджувальної ради депутатських фракцій (груп) повинні проголосувати керівники депутатських фракцій (груп), сумарна кількість членів яких дорівнює кількості депутатів, голоси яких необхідні для прийняття відповідного рішення парламентом (як правило, це більшість конституційного складу Верховної Ради – 226 народних депутатів).

Комітети Верховної Ради України

З метою ефективної організації роботи парламенту у його структурі діють спеціалізовані комітети. Сфери діяльності комітетів визначаються Верховною Радою України із врахуванням важливості тих чи інших питань державного, господарського та соціально-культурного будівництва. Щоправда, на відміну від європейських країн, в Україні перелік парламентських комітетів не збігається з переліком міністерств.

Комітети Верховної Ради України займаються підготовкою проектів законів та інших питань до розгляду у парламенті, здійснюють контроль за виконанням Конституції та законів України, вивчають, наскільки ефективно втілюються у життя законодавчі акти тощо. Слід відзначити, що у країнах розвинутої парламентської демократії основна маса парламентської роботи зосереджена у комітетах, комісіях або подібних органах. Можна очікувати, що з часом роль комітетів зросте і в Україні.

Апарат Верховної Ради України

З метою правового, наукового, організаційного, документального, інформаційного, кадрового, фінансово-господарського, матеріально-технічного, соціально-побутового та іншого забезпечення діяльності Верховної Ради України, народних депутатів України у її структурі діє апарат.

До складу апарату парламенту входять численні управління (наприклад, Головне науково-експертне, Головне юридичне управління, інформаційне, управління кадрів тощо) та відділи (наприклад, відділи контролю, зв’язків з органами правосуддя, з питань звернень громадян та інші), секретаріати керівництва Верховної Ради, комітетів, депутатських груп та фракцій парламенту та інші структурні підрозділи.

Керівник апарату парламенту призначається і звільняється Верховною Радою України. Організовує роботу апарату Верховної Ради України Голова парламенту.

Судова влада

Функція правової охорони прав та свобод, законних інтересів людини та громадянина, а також юридичних осіб (підприємств, організацій тощо), Конституції та законів України, державного ладу, правопорядку покладена на судову гілку влади. Цю функцію суди реалізовують шляхом здійснення правосуддя – вирішення у відповідності із законодавством справ різних категорій (конституційних, цивільних, кримінальних та інших).

Судочинство в Україні провадиться Конституційним Судом України та судами загальної юрисдикції. Перший, як випливає з його назви, покликаний забезпечити конституційний правопорядок у державі, верховенство Основного Закону над іншими правовими актами. Суди ж загальної юрисдикції розглядають і вирішують справи, що виникають у повсякденному житті громадян, у процесі економічної та будь-якої іншої діяльності підприємств, установ, організацій тощо.

Незважаючи на належність до однієї гілки влади, між повноваженнями, порядком формування та діяльністю Конституційного Суду України і судів загальної юрисдикції існують суттєві відмінності.

Конституційний Суд України

Конституційний Суд України – одна з головних ланок правової системи України. Його головне завдання полягає у контролі за відповідністю низки правових актів (законів, указів Президента, постанов Уряду та деяких інших) Конституції України. Конституційний Суд також є єдиним органом державної влади, уповноваженим давати офіційне тлумачення Конституції та законів України.

Формування складу Конституційного Суду України

Конституційний Суд України складається з вісімнадцяти суддів. Вони призначаються в рівній пропорції (по шість суддів) Президентом України, Верховною Радою та з’їздом суддів України строком на дев’ять років без права бути призначеними на повторний строк.

У своїй діяльності Конституційний Суд нерідко виступає своєрідним арбітром у політичних протистояннях між гілками влади. Саме тому до його незалежності та об’єктивності ставляться особливі вимоги (тим більше, зважаючи на те, що рішення Суду є остаточними і оскарженню не підлягають). Зважаючи на це, Конституція і передбачає механізм спільної відповідальності вищих владних інституцій за формування єдиного органу конституційної юрисдикції держави.

Повноваження Конституційного Суду України

Найважливішим повноваженням Конституційного Суду України є перевірка на предмет відповідності Конституції законів та інших правових актів Верховної Ради України, актів (указів і розпоряджень) Президента, актів (постанов і розпоряджень) Кабінету Міністрів України та правових актів (постанов і рішень) Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Логічним продовженням цієї функції Конституційного Суду України є дача ним висновків щодо відповідності Основному Закону міжнародних договорів України – як тих, що вже діють, так і тих, що тільки вносяться до Верховної Ради України для надання згоди на їх обов’язковість. Справа в тому, що чинні міжнародні договори України є частиною законодавства держави і навіть мають вищу юридичну силу порівняно з національними правовими актами.

Інколи у практиці застосування тих чи інших законодавчих актів виникає потреба в офіційному тлумаченні деяких правових положень. Це трапляється, зокрема, коли вони суперечать положенням інших законів або положенням того ж закону, сформульовані нечітко тощо. У такому разі Конституційний Суд пояснює (тлумачить) справжній зміст положення Конституції або закону, щодо якого виникли сумніви, порядок його застосування, а у разі необхідності робить висновок про неконституційність тієї чи іншої норми закону. Такий механізм покликаний забезпечити захист прав та свобод людини і громадянина, а також однакове застосування законодавства на території України.

На Конституційний Суд України також покладена важлива функція дачі висновків щодо дотримання конституційного порядку розслідування та розгляду справи про усунення Президента України з поста у порядку імпічменту.

Суб’єкти, які мають право звертатися до Конституційного Суду України

До відання Конституційного Суду України віднесені питання виняткової державної ваги. Тому право звертатися до нього з тих чи інших підстав має обмежене коло осіб.

Зокрема, право на подання до Конституційного Суду щодо прийняття ним рішень про конституційність (чи неконституційність) законів, указів Президента та інших правових актів, на які поширюється компетенція Конституційного Суду, мають Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Верховний Суд України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини та Верховна Рада Автономної Республіки Крим. Звертатися до Конституційного Суду з питань дачі ним висновків про відповідність Конституції України міжнародних договорів України можуть лише Президент та Кабінет Міністрів України, які безпосередньо здійснюють зовнішню політику держави, у тому числі, укладають міжнародні угоди.

Верховна Рада України є єдиним органом, який уповноважений провадити процедуру імпічменту Президента України (усунення в особливому порядку глави держави з поста у разі підозри щодо скоєння ним державної зради чи іншого злочину). Тому лише парламент наділений правом звертатися до Конституційного Суду за висновком щодо дотримання конституційної процедури розслідування та розгляду справи про імпічмент.

Потреба в офіційному тлумаченні Конституції та законів України може виникнути у практиці будь-якого державного органу чи органу місцевого самоврядування. Тому й право на подання з відповідним проханням мають Президент України, не менш як сорок п’ять народних депутатів України, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини, Верховний Суд України, Кабінет Міністрів України, інші органи державної влади, Верховна Рада Автономної Республіки Крим та органи місцевого самоврядування.

Громадяни України, іноземці, особи без громадянства та юридичні особи (підприємства, установи, організації тощо) можуть звертатися до Конституційного Суду з проханням офіційно розтлумачити певні положення Конституції чи законів України лише з метою забезпечення реалізації та захисту своїх конституційних прав та свобод.

Суди загальної юрисдикції

Після розпаду СРСР судова влада в Україні ще досить довго будувалася на принципах, закладених у редакції Закону “Про судоустрій Української РСР” від 1981 року. З прийняттям у 1992 році Верховною Радою України “Концепції судово-правової реформи” ситуація не змінилася, оскільки остання мала суто декларативний характер і не передбачала яких-небудь конкретних шляхів оновлення системи судів в Україні. З часом “Концепція” частково знайшла своє законодавче продовження, а частково втратила своє значення у зв’язку з неприйнятністю низки її положень.

Принципово новий етап розвитку законодавства про судоустрій почався з прийняттям 28 червня 1996 року Конституції України. Чинний Основний Закон закріпив новий підхід до організаційної побудови судової гілки влади, суттєво підвищив її роль, поширивши юрисдикцію (компетенцію) судів на всі правовідносини, що виникають у державі тощо.

На запровадження у життя численних новел Конституція відвела п’ятирічний строк, завершення якого випало, відповідно, на 28 червня 2001 року. 21 червня 2001 року Верховна Рада України прийняла пакет законів про внесення змін до законодавства, введення яких у дію було назване “малою судовою реформою”. “Малою” тому, що законодавець так і не зміг прийняти повноцінні нові закони “Про судоустрій України”, “Про статус суддів”, “Про прокуратуру”, процесуальні кодекси тощо. “Реформою”, бо внесені зміни кардинально змінили судово-правову систему України, відобразивши численні конституційні новації.

Організація судової гілки влади

Одним з найбільш суперечливих питань, яке мала вирішити судово-правова реформа – питання побудови судової гілки влади. Намагаючись поєднати конституційний принцип спеціалізації судів та статус Верховного Суду України як найвищої ланки у системі судів загальної юрисдикції, законодавець довго вагався між двома різними підходами до організації системи третьої влади. При цьому, найбільш гострим виявилося питання про структуру та статус Верховного Суду України.

Верховний Суд України

Основне завдання Верховного Суду України – забезпечення однаковості застосування законодавства всіма судами загальної юрисдикції. Проте бачення шляхів його реалізації кардинально різняться.

Згідно з однією точкою зору, Верховний Суд України повинен розглядати всі справи виключно у пленарному режимі (повним складом). Мовляв, учасники судового процесу, звертаючись до вищої ланки судової системи, бажають і повинні отримати рішення власне Верховного Суду, а не кількох його суддів. При цьому кількісний склад Верховного Суду України пропонувалося зменшити до 18-20 чоловік. Головним аргументом проти існування поділу Верховного Суду на спеціалізовані палати (або колегії) є те, що, мовляв, утворення системи спеціалізованих судів робить такий поділ недоцільним. Їх функції, натомість, мають виконувати вищі спеціалізовані суди.

Прихильники іншої точки зору підтримують збереження спеціалізованих палат (колегій) у складі Верховного Суду України. Головним їх аргументом є те, що право на звернення до найвищої судової інстанції мають усі. Однак, у пленарному режимі (повним складом) Верховний Суд може розглянути за рік лише 100-150 найскладніших справ, що вже пройшли розгляд у вищих спеціалізованих судах. Реально ж, до нього щорічно надходить 30-40 тисяч скарг. Це зумовлює необхідність існування спеціалізованих палат у Верховному Суді України, які функціонуватимуть одночасно з вищими спеціалізованими судами.

У чинній редакції Закону “Про судоустрій України” ця суперечка вирішена наступним чином. Очолює систему судів загальної юрисдикції Верховний Суд України, який у більшості випадків виступає касаційною інстанцією для судів загальної юрисдикції, тобто перевіряє дотримання ними правил судового процесу, а у разі виявлення порушень не переглядає справу самостійно, а надсилає її на новий розгляд у суд, що припустився помилки. У складі Верховного Суду діють судові палати. Так, сьогодні відділені палати з цивільних (сюди належать сімейні, трудові, майнові спори тощо) та кримінальних справ, військова палата. Вони існують для розгляду і перегляду справ, що не віднесені до підсудності (компетенції) вищих спеціалізованих судів. У такий спосіб забезпечується статус вищих спеціалізованих судів як вищих судових органів спеціалізованих судів. Однак, у визначених законодавством випадках Верховний Суд України переглядає і рішення вищих спеціалізованих судів. Мова йде про незначну кількість справ особливих категорій, що виникають у випадках застосування вищим спеціалізованим судом нормативно-правових актів, які суперечать Конституції, неоднакового застосування норм закону, порушення судовим рішенням міжнародних зобов’язань України.

Система судів загальної юрисдикції

Стосовно ж структури самої судової системи більшість суперечок велося навколо доцільності запровадження три- або чотириланкової моделей. Триланкова судова система складається з місцевих судів, з яких починається розгляд кримінальних, цивільних, адміністративних та інших справ, апеляційних (із спеціалізованими палатами) судів, тобто таких, що, на відміну від касаційних судів, можуть самостійно переглядати справи, рішення з яких не вступили у законну силу, з перевіркою фактів, дослідженням нових доказів, та Верховного Суду України, у складі якого діють відповідні спеціалізовані палати, та який виступає касаційною інстанцією для судів загальної юрисдикції. Така модель максимально наближена до тієї, що традиційно існувала в Україні, а тому її запровадження не вимагає значних матеріальних ресурсів.

Чотириланкова судова система передбачає спеціалізацію всіх судів, тобто створення судів, що розглядали б виключно певні категорії справ, наприклад: адміністративні, кримінальні, цивільні, у справах неповнолітніх, податкові тощо. Очолюватимуть систему з місцевих та апеляційних спеціалізованих судів вищі спеціалізовані суди, які виступатимуть касаційними інстанціями для відповідних судів нижчого рівня. Найвищою – четвертою – ланкою у судовій системі держави буде, таким чином, Верховний Суд України, що у касаційному порядку переглядатиме окремі рішення вищих спеціалізованих судів і діятиме у пленарному режимі (у повному складі). Така модель сприяє підвищенню якості правосуддя, але й “коштує” набагато дорожче, ніж триланкова судова система.

Сьогодні суперечка щодо вибору три- або чотириланкової моделі судової системи вирішена компромісним шляхом – через їх поєднання.

Першу і основну ланку судової системи складають місцеві суди, які діють у межах району, міста (крім міст районного підпорядкування), району в місті, декількох районів чи району та міста одночасно, якщо інше не передбачено законом. Нижча ланка господарських судів (господарські суди розглядають спори між підприємствами, установами, організаціями та іншими юридичними особами, а також громадянами, які займаються підприємницькою діяльністю) діє на рівні Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя. Саме ці суди розглядають понад 90% усіх справ і у переважній більшості випадків виступають першою інстанцією судового розгляду (вирішують справу по суті).

На рівні Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя діють апеляційні суди, що, крім перегляду рішень місцевих судів у апеляційному порядку, у чітко визначених законом випадках виступають і як суди першої інстанції, а також здійснюють перегляд справ за нововиявленими обставинами. Апеляційні господарські суди утворені Президентом України і діють на сьогодні у Дніпропетровську, Донецьку, Києві, Львові, Одесі, Севастополі та Харкові. В апеляційних судах можуть утворюватися спеціалізовані палати для розгляду окремих категорій справ.

Вищими судовими органами спеціалізованих судів є відповідні вищі спеціалізовані суди (наприклад, Вищий господарський суд). Вони діють як суди касаційної інстанції щодо рішень місцевих та апеляційних судів, а також як суди апеляційної інстанції щодо рішень апеляційних судів, ухвалених у першій інстанції. Крім того, вищі спеціалізовані суди переглядають справи за нововиявленими обставинами.

Таким чином, система спеціалізованих судів будується за чотириланковим принципом. Система ж, так би мовити, “загальних” або “звичайних” судів побудована за триланковою моделлю.

Спеціалізація судів

Основною метою проведення в Україні судово-правової реформи, крім створення умов для втілення принципів незалежності правосуддя, рівності сторін тощо, є забезпечення високої якості судочинства. Не остання роль у здійсненні цього завдання належить спеціалізації судів.

Традиційно в Україні реалізація принципу спеціалізації судочинства обмежувалася лише існуванням, крім системи так званих “загальних” судів, арбітражних судів (державного арбітражу). В той же час світова практика знає існування значно ширшої системи спеціалізованих судів. Наприклад, у Великобританії діють трибунали з питань трудових відносин, з питань соціального забезпечення, із земельних спорів, відомчі, податкові та інші, у Франції існують спеціалізовані кримінальні суди у справах неповнолітніх, комерційні суди та ради прюдомів (по розгляду трудових спорів) тощо.

Збільшення кількості справ, що розглядаються щорічно судами України (сьогодні ця цифра сягає 2 млн.), поширення юрисдикції (компетенції) судів на всі правовідносини, що виникають у державі, урізноманітнення суспільного життя поставили нові вимоги до фахової підготовки судів, які розглядають окремі категорії справ. Відповідно, набуло актуальності питання про спеціалізацію судів. Зокрема, піднімається питання про створення фінансових, сімейних, податкових, земельних, соціальних (тих, що вирішують спори, пов’язані із пенсійним забезпеченням, компенсаціями шкоди, заподіяної здоров’ю тощо) судів, судів у справах неповнолітніх, таких, які розглядали б справи стосовно інтелектуальної власності тощо.

На часі створення адміністративних судів, які б розглядали справи за позовами громадян до державних органів та посадових осіб, органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також за позовами органів місцевого самоврядування до держави. Потреба у такого роду спеціалізованих судах зумовлюється і специфікою принаймні однієї із сторін судового процесу (держави), і особливими вимогами до забезпечення незалежності таких судів, і значною кількістю справ цієї категорії. Так, за статистикою, тільки у 2000 році суди України розглянули понад 32 тисячі скарг громадян на дії державних органів та посадових осіб, з яких 77% були задоволені. Єдина ж обставина, яка заважає сьогодні втілити у життя принцип спеціалізації судів, має суто фінансовий характер. Зокрема, чинне законодавство не встановлює обмежень для утворення численних судів з різноманітними спеціалізаціями. Однак і згадує воно лише про господарські та адміністративні спеціалізовані суди.

Забезпечення діяльності судів

Питання незалежності судової влади тісно пов’язане і з правом осіб на судовий захист, і з питанням рівності сторін у судовому процесі, і, нарешті, з якістю правосуддя. Пов’язане таким чином, що без незалежності судів згадувані захист, рівність та якість неможливі.

У найбільш конкретному розумінні питання судової незалежності можна розглядати у контексті організації матеріально-технічного забезпечення діяльності “третьої влади”, вирішення численних кадрових питань тощо. Точніше – у контексті впливу на ці процеси інших гілок влади, переважно, виконавчої.

Матеріально-технічне забезпечення судів

Починаючи з 1970 року, організаційним, фінансовим та матеріально-технічним забезпеченням діяльності судів (крім Верховного Суду України) в Україні займається Міністерство юстиції. Разом з тим, це відомство здійснює представництво у судах інтересів Президента та уряду України, може виступати позивачем та відповідачем. Це породжує проблему залежності судів при прийнятті ними рішень від посадових осіб Міністерства та управлінь юстиції.

Практика матеріально-технічного забезпечення судової влади через органи виконавчої влади широко розповсюджена у світі. Але якщо у країнах старої демократії така традиція не перешкоджає незалежному здійсненню судами правосуддя, то в Україні призводить до численних зловживань.

Для вирішення цієї проблеми інколи пропонується створити Державну судову адміністрацію – підпорядковану органам суддівського самоврядування структуру, яка займатиметься вирішенням численних питань матеріально-технічного забезпечення діяльності судів. Як контраргумент прихильникам такої ідеї називаються недоцільність створення окремого органу із самостійним фінансуванням у світлі проведення адміністративної реформи, а також те, що судова адміністрація не може підпорядковуватися органам суддівського самоврядування, оскільки завдання судової гілки влади – здійснення правосуддя, а додаткові управлінські функції лише заважатимуть його здійсненню. Хоча, слід зазначити, що подібний варіант – не суто українська ідея: аналог судової адміністрації існує, зокрема, у США та інших країнах.

З проведенням в Україні “малої судової реформи” засади матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності судів принципово не змінилися. Так, сьогодні, як і раніше, матеріально-технічне забезпечення місцевих та апеляційних судів організовують Міністерство юстиції України та його регіональні управління.

Призначення голів судів та їх заступників

Ще однією проблемою у контексті забезпечення незалежності судової гілки влади є встановлення порядку призначення на адміністративні посади у судах, перш за все, голів судів. існуючі підходи до її вирішення можна звести до двох варіантів: голови судів та їх заступники обираються самими суддями із свого числа або призначаються виконавчою владою (главою держави, як в Україні до проведення “малої судової реформи”, чи міністром юстиції). Останній підхід є найбільш розповсюдженим у світі, оскільки вважається, що відповідні органи виконавчої влади здатні найбільш об’єктивно оцінити здібності судді як адміністратора. Разом з тим, зважаючи на роль голів судів в судовій системі України, можна говорити про те, що обрання суддів на адміністративні посади самими суддями сприятиме зменшенню стороннього впливу на правосуддя.

Зважаючи на це, з проведенням в Україні “малої судової реформи” порядок призначення суддів на адміністративні посади дещо змінився. Голова місцевого суду та його заступник тепер затверджуються із числа суддів відповідного суду Міністром юстиції України за поданням Ради суддів України. Керівництво апеляційних судів обирається загальними зборами відповідних судів. Порядок обрання голови суду та його заступників самими суддями передбачений і для вищих спеціалізованих судів та Верховного Суду України.

ВНУТРІШНЯ ПОЛІТИКА ДЕРЖАВИ

Економічний розвиток

ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ

     Економічна політика держави

Розвиток економіки будь-якої країни справедливо відноситься до відання держави. З цим пов’язано як право, так і обов’язок державних органів впливати на цей розвиток – стимулювати, коли “здоров’я” національної економіки погіршується, та встановлювати обмеження, коли є ризик “перегріву” через надшвидкі темпи економічного підйому. Україні, в силу об’єктивних причин, ризик “перегріву”, на жаль, не загрожує, тому роль держави зводиться до розроблення та реалізації економічної політики, спрямованої на забезпечення економічного зростання. Проте, на шляху до цього зростання існує багато перешкод, які неможливо оминути й необхідно долати. Навколо того, як це робити, й точиться більшість суперечок.

Безпосередніми цілями державної економічної політики, як правило, визнаються забезпечення певного рівня економічного зростання, забезпечення максимально можливої зайнятості населення, встановлення контролю над інфляцією для стабілізації цін та інші. Ці цілі визначають загальний напрям дій держави в економічній сфері, які включають у себе цілий ряд заходів, які можна об’єднати в кілька основних складових економічної політики:

  • грошово-кредитна політика (здійснення впливу держави на загальноекономічні процеси за допомогою регулювання грошового обороту в країн);
  • податкова політика (встановлення переліку податків, їх ставок, порядку збору, надання податкових пільг тощо);
  • соціальна політика (забезпечення максимально можливої соціальної справедливості за допомогою часткового перерозподілу доходів);
  • структурна політика (надання державної допомоги відносно відсталим регіонам країни або галузям економіки з метою стимулювання їхнього розвитку);
  • конкурентна політика (включає антимонопольні заходи, вільне ціноутворення, вільний доступ підприємств на ринки, встановлення окремих правил існування для специфічних ринків, де вільна конкуренція об’єктивно ускладнена – в енергетиці, сільському господарстві тощо).

Економічне регулювання з використанням засобів грошово-кредитної політики здійснюється Національним банком України, який при цьому спирається на існуючі в країні грошовий ринок та банківську систему. Свої регулятивні заходи центральний банк спрямовує на кількість грошей, які мають обіг в економіці країни (пропозицію грошей); ставку проценту, за якою здійснюється кредитування як банками своїх клієнтів, так і самих банків Національним банком; курс гривні по відношенню до інших валют та ін.

Курсова політика
Одним з інструментів активного впливу на стан економіки в цілому та окремих її складових є курсова політика, тобто заходи у сфері регулювання валютного курсу (співвідношення, за яким одна валюта обмінюється на іншу, або “ціна” грошової одиниці певної країни, що визначена в грошовій одиниці іншої країни).

Головною проблемою у цій сфері в українських умовах залишається знаходження балансу між підтриманням конкурентоспроможності економіки та додатковим інфляційним тиском, який може справляти зменшення курсу національної валюти. Навколо цього питання переплітається багато різноманітних інтересів, що його пояснює жваве обговорення в політичних колах країни.

Напрями курсової політики та їхній вплив на економіку.
З метою регулювання курсу національної валюти курсова політика країни може здійснюватись у двох напрямах: зниження (девальвація) та підвищення валютного курсу (ревальвація). При цьому жодний з названих напрямів курсової політики не може розглядатись однозначно як позитивний або негативний, оскільки по-різному впливає на стан економіки в країні.

Наслідки ревальвації.
Прийнято вважати, що зростання курсу національної валюти призводить до зменшення прибутків підприємств-експортерів. Це пов’язують з тим, що, наприклад, купуючи сировину для виготовлення товару, підприємство сплачує в національній валюті одну ціну за певного валютного курсу, але коли вироблений товар був проданий на зовнішньому ринку за іноземну валюту, то ця валюта обмінюється на національну вже за меншим курсом. Відповідно, підприємство втрачає на цій курсовій різниці свій імовірний дохід. Звідси незацікавленість у поверненні валютних надходжень до країни, зменшення обсягів виробництва експортних товарів тощо.

Це стає особливо відчутним для економік, які сильно пов’язані з доходами від експортних операцій (до таких належить і Україна). Саме тому, досить активними у відстоюванні курсу на девальвацію гривні є представники тих політичних сил, які вбачають зростання економіки України залежним від розвитку, насамперед, експортних галузей економіки. Ця активність підтримується і групами впливу, які фінансово зацікавленні у збільшені експорту.

З іншого боку, за умови ревальвації гривні дешевшими стають імпортні товари, оскільки імпортер має можливість придбати іноземну валюту, необхідну для закупівлі товарів, значно дешевше.

Проте, це також може мати подвійні наслідки: позитивним є подешевшання імпортних товарів, які є критичними для економіки України через їхній значний брак (нафти та газу), а також товарів, необхідних для інноваційного оновлення підприємств (наприклад, обладнання); але зовсім не сприяє покращенню економічного становища українських товаровиробників поява на внутрішньому ринку порівняно недорогих високоякісних товарів іноземного виробництва, з якими вітчизняні не можуть конкурувати.

Вартим уваги є й те, що за умови зростання курсу національної валюти по відношенню до валют іноземних значно дешевшою стає виплата боргів, насамперед, зовнішніх. Це пояснюється тим, що Кабінет Міністрів чи Національний банк України можуть з меншими витратами придбати іноземну валюту для зовнішніх виплат. Особливо відчутним це стало в останні роки, коли прийшов час сплати за боргами України перед іноземними кредиторами.

Наслідки девальвації
Коли курс національної валюти починає падати порівняно з курсом валют іноземних, то першим від цього починає втрачати населення країни, оскільки значна девальвація викликає зростання рівня інфляції (зростають ціни на основні споживчі товари) та, відповідно, зменшення реальних доходів та заробітної плати населення (багато товарів та послуг стають менш доступними для більшості людей).

Разом з цим при девальвації спостерігається падіння привабливості економіки для інвестицій, оскільки гривня, вкладена сьогодні у виробництво, завтра втрачає свою вартість та купівельну спроможність і для того, щоб окупити вкладення, отриманий прибуток має перевищувати рівень знецінення цієї гривні.

Цю негативну курсову різницю буде намагатись компенсувати й банк, який видає кредит, оскільки при поверненні цього кредиту без нарахованих значних відсотків банк не лише не отримає прибутку, але й втратить. Звідси зростання цін на кредитні ресурси в Україні, зменшення можливостей для підприємств у поповненні за рахунок кредитних коштів своїх обігових коштів, які використовуються повсякчас, наприклад, для закупівлі сировини, підтримання виробничого циклу тощо.

Люди, які стають невпевнені, що наступного дня вони зможуть купити за свої гроші необхідні товари за ціною не більшою, ніж сьогодні, втрачаючи довіру до національної валюти починають масово переводити свої заощадження у більш сталу валюту (в Україні такою валютою став долар США).

Іншим негативним наслідком є збільшення витрат Уряду України на обслуговування державного боргу, оскільки Кабінет Міністрів або Національний банк змушені купувати валюту за завищеною ціною, а також індексувати, тобто пропорційно змінювати, розмір внутрішнього боргу відповідно до темпів знецінення національної валюти.

Девальвація може “відлякувати” іноземні інвестиції в Україну, оскільки іноземні інвестори втрачатимуть частину своїх доходів при переводі їх з гривні в іноземну валюту. Проте, це твердження не є абсолютно істинним, тому що за умови помірної девальвації для іноземної компанії виробництво у країні стає вигіднішим за ввезення до неї готової продукції, що вже може стати причиною для збільшення вкладень у національну економіку.

Однак девальваційним процесам властиві не лише згубні для економіки наслідки. За певних умов зменшення курсу національної валюти в порівнянні з іноземними може навіть сприяти економічному зростанню (гарний приклад – економічне зростання в Україні у 2000-2001 роках, що слідувало за девальвацією гривні у 1998-1999 роках. Детальніше в Історії питання).

Так, девальвація гривні спричинила зменшення імпорту товарів та відповідне зростання внутрішнього виробництва, оскільки український товаровиробник отримав переваги щодо свого іноземного конкурента (зросли витрати імпортера на придбання валюти для закупівлі товару за кордоном, що прямо позначилось на ціні імпортних товарів, які втратили свою привабливість). Вітчизняні підприємства отримали можливість компенсувати порівняно низьку якість продукції меншою ціною товарів та послуг.

Крім того, зростання вартості іноземної валюти дозволяє українським підприємствам, які відправляють свою продукцію на експорт,отримувати більші доходи після конвертації (переведення) іноземної валюти в гривню. Відповідно, зростають обсяги виробництва, з’являється загальне економічне пожвавлення тощо. Цей аргумент експортерів та політичних сил, які їх підтримують, не варто сприймати однозначно, бо за значної девальвації гривні вони можуть втратити більше, ніж отримати, що пов’язано зі зростанням витрат у процесі виготовлення товарів, які потім спрямовуються ними на експорт.

Позитивні та негативні сторони проведення девальвації або ревальвації курсу української валюти – гривні у систематизованому вигляді зображені в Таблиці 1.

Таблиця 1. “За” і “проти” девальвації або ревальвації гривні.

Падіння валютного курсу
(девальвація)
Зростання валютного курсу
(ревальвація)
Позитиви Негативи Позитиви Негативи
1.Збільшення здатності конкурувати вітчизняних виробників на світових ринках (збільшення експорту товарів) 1.Прискорення темпів інфляції 1.Стають дешевшими товари, які імпортуються і які визнаються критичними для економіки (йдеться про енергоносії та обладнання, що імпортуються) 1.Зниження прибутковості експорту товарів (звідси падіння темпів зростання експорту)
2.Втрата довіри до національної валюти
3.Скорочення заощаджень та падіння реальних доходів населення
2.Заміщення імпортних товарів вітчизняними, витіснення перших з внутрішнього ринку (зменшення імпорту товарів) 4.Зменшення притоку іноземних інвестицій у країну 2.Дешевшає обслуговування державного боргу України 2.Через отримання курсової переваги імпортними товарами падає виробництво у вітчизняних виробників, які не можуть конкурувати з іноземними
5.Збільшуються витрати державного бюджету на обслуговування внутрішніх та зовнішніх боргових зобов’язань 3.Відплив валюти за кордон (у зв’язку з неповерненням в Україну валютної виручки експортерами)

На підставі побіжного аналізу імовірних наслідків зміни курсу національної валюти можна побачити, що питання курсової політики потребує обережного, виваженого підходу. За допомогою регулювання валютного курсу центральний банк має можливість не лише стримувати інфляцію, але й активно впливати на загальний економічний стан країни.

Податкова та структурна політика

Активно впливати на стан економіки країни загалом, та окремих її суб’єктів зокрема держава може також за допомогою політики у сфері встановлення та стягнення обов’язкових платежів – податків – з громадян та юридичних осіб.

В умовах України головною фактичною метою політики у сфері оподаткування виступає фіскальна функція, тобто податки розглядаються переважно як основне джерело наповнення бюджету. Саме обмеженість регулюючого впливу податкової системи на економіку країни та недостатність стимулюючих механізмів є предметом більшості критичних зауважень стосовно існуючої податкової політики.

Податкова політика, яка часто виступає інструментом політики структурної, що має масштабніший вплив на економіку країни, як жодна інша ділянка діяльності держави в економічній сфері, характеризується ступенем втручання держави у відносини між суб’єктами господарювання. Саме від того, скільки свободи залишає державний апарат для вільної конкуренції між економічними агентами, які діють на ринку, наскільки рівними є ці агенти по відношенню один до одного, залежить спрямованість політики у сфері оподаткування.

За активного втручання держави у внутрішні економічні процеси вступають у дію такі засоби, як надання податкових пільг, надання прямої допомоги окремим групам населення, створення переваг для розвитку певних галузей економіки або регіонів. Використовуючи наявні в неї владні важелі, держава в особі відповідних органів державної влади має можливість змінювати співвідношення в економічних ресурсах цілих галузей промисловості або частин своєї території, тим самим впливаючи на структуру розміщення виробничих сил, економічного потенціалу країни.

Досвід зарубіжних країн показує, що проблема рівня податкового тиску в Україні криється не у високих податкових ставках, а в нерівномірності оподаткування. До цього призводять різного роду пільги, звільнення від оподаткування окремих галузей, регіонів та підприємств, наявність вільних економічних зон. Пов’язане з цим додаткове податкове навантаження механічно перекладається на законослухняних платників податків. Відбувається нерівномірний розподіл податкового тягаря серед економічних агентів.

Відповідно, вплив на реформування структури економіки країни може мати місце за допомогою засобів як фіскального характеру (податкові пільги, які носять переважно дискримінаційний характер), так і інших засобів економічного стимулювання (заохочення інновацій, наукових розробок, інвестицій у виробництво, розміщення державного замовлення тощо). Недоліки та переваги перших викладені нижче.

Податкові пільги.
При розгляді можливих варіантів здійснення регулюючого впливу існуючої податкової системи на загальноекономічне становище країни особливе місце відводиться різноманітним податковим пільгам.

Податкові пільги можна уявити як політичні засоби, створені для досягнення конкретних економічних цілей, таких як: залучення іноземних інвестицій в національну економіку; підвищення рівня зайнятості населення; економічний розвиток окремих відсталих регіонів; заохочення фінансових вкладень в економічно невигідні сфери, які мають важливе соціальне значення; сприяння імпорту товарів, які мають особливе значення для внутрішньої економіки країни; заохочення підприємництва тощо.

Подібний набір цілей може мати місце по-справжньому лише тоді, коли встановлення певних податкових преференцій є частиною єдиної податкової політики держави й не спрямоване на задоволення вузьких інтересів окремих людей чи групи підприємств. В іншому разі податкові пільги перетворюються з одного з дієвих інструментів реалізації політики держави у сфері встановлення та стягнення до бюджетів обов’язкових платежів – податків на засіб ухилення від оподаткування та приховування доходу особами, які мають політичний вплив на процес прийняття рішень на найвищому рівні.

Позитивні та негативні сторони запровадження податкових пільг можна побачити в Таблиці 2, при цьому слід зважати на те, що наслідки зі знаком “плюс” стають такими лише в тому випадку, коли за їхнім офіційним проголошенням стоїть реальне намагання досягнути поставленої мети та сприяти реалізації загальної податкової політики держави, а не результат “проштовхування” особливих умов для існування чийогось бізнесу (що, на жаль, часто має місце в Україні).

Таблиця 2. Можливі наслідки запровадження податкових пільг.

ПОЗИТИВ НЕГАТИВ
1.Стимулювання розвитку окремих галузей економіки, розширення виробництва 1.Перенесення податкового тягаря з одних груп платників податків на інших, що спонукає останніх до переходу в “тіньову”, неофіційну, економіку
2.Підвищення рівня зайнятості населення 2.Внаслідок введення податкових пільг у різноманітних формах до бюджетів не надходять значні суми коштів, звільнені від оподаткування
3.Стимулювання технічного прогресу 3.Внаслідок недоотримання бюджетами доходів через податкові пільги зменшуються можливості держави фінансувати необхідні витрати, у тому числі в соціальній сфері
4.Залучення інвестицій в економічно відсталі регіони 4.Для того, щоб збалансувати бюджет держави (така потреба виникає через недоотримання доходів у вигляді податкових платежів, звільнених від оподаткування), вводяться нові податки або посилюється податковий тиск на існуючих платників, які не користуються пільгами
5.Збільшення кількості підприємств у сфері діяльності, яка має податкові пільги 5.Збільшуються адміністративні витрати, пов’язані з обліком та контролем за отриманням та використанням податкових пільг
6.Збільшення прямих доходів як наслідок розширення виробництва, підвищення обсягів інвестицій, експорту та рівня зайнятості у галузях або на територіях, які субсидуються (одержують фінансову допомогу у вигляді податкових пільг) 6.Створення можливості руйнування ринкових механізмів функціонування економіки країни, оскільки внаслідок допомоги одним за рахунок інших підтримуються підприємства або галузі, які не здатні самостійно конкурувати на ринку, і, навпаки, пригнічуються життєздатні суб’єкти господарювання; порушуються вільні умови конкуренції внаслідок появи переваг в одних суб’єктів порівняно з іншими.
7.Державна допомога, у тому числі у вигляді податкових пільг, не відповідає принципам спільного ринку, і Європейський Союз вживає заходів проти країн, де застосовуються подібні переваги обмеженому колу суб’єктів.
8.Посилюється вплив зацікавлених осіб на процес прийняття рішень на найвищому рівні, внаслідок чого послаблюється прозорість політичних рішень, посилюється корумпованість органів державної влади тощо
9.Порушується один з основоположних принципів побудови податкової системи – принцип справедливості, що призводить до проявів податкової дискримінації, коли не забезпечується єдиний підхід до всіх суб’єктів господарювання (виняток може становити лише нерівність в оподаткуванні фізичних осіб з метою забезпечення соціальної справедливості)
10.Більшість податкових пільг доступні лише відносно великим підприємствам, на них важко розраховувати малим та середнім підприємствам, хоча останні часто розглядаються в якості головного джерела створення робочих місць та забезпечення економічного зростання

Наявність податкових пільг не може сприйматися однозначно через те, що в більшості випадків їх існування не є головною причиною для прийняття рішення про збільшення інвестицій чи про початок підприємницької діяльності. За податкові набагато більше важать такі чинники, як наявність стабільних законодавства та політичної системи, кваліфікованої робочої сили та розвиненої інфраструктури, доступу до ринків сировини та збуту. У цьому відношенні податкові пільги можуть розглядатися як певні економічні стимули лише тоді, коли їхнє запровадження спричиняє економічне зростання, яке було б неможливим за їхньої відсутності. Ефективність введення податкових пільг можна також визначити, порівнявши суму втрат, зокрема у вигляді недоотриманих доходів, з розміром отриманих переваг, якщо останні можна виразити в кількісному вимірі.

Звільнення від податків і вільні від податків території головним чином призначаються для залучення іноземних інвестицій. Насправді ж, для іноземного інвестора податкові пільги можуть бути непотрібними, оскільки більшість країн-експортерів капіталу мають угоди про уникнення подвійного оподаткування, якими надається звільнення при сплаті іноземних податків. Звичайно, є внутрішні інвестори, які прямо отримують вигоду від податкових пільг, і будь-яка пропозиція щодо їх скорочення буде натикатися на впертий опір. Проте, у цьому відношенні постає запитання щодо доцільності субсидування окремих підприємств, цілих галузей, регіонів за рахунок інших.

Вільні економічні зони.
Одним з можливих механізмів надання пільг у сфері оподаткування є запровадження на визначеній географічній території особливого режиму сплати податків та інших обов’язкових платежів, який може полягати у звільненні певних видів діяльності від оподаткування, зменшенні розміру прибутку, який підлягає оподаткуванню, звільнення від сплати митних платежів тощо. Офіційною метою створення вільних економічних зон або територій пріоритетного розвитку виступає залучення іноземних інвестицій та сприяння їм, активізація підприємницької діяльності, нарощування експорту товарів і послуг, залучення і впровадження нових технологій, ринкових методів господарювання, створення нових робочих місць та інше.

В ідеалі у країнах, подібних до України, створення таких зон зі спеціальним правовим режимом економічної діяльності має сприяти швидшому та більш вільному становленню ринкових механізмів в окремих регіонах країни. У цілому міркування на користь та проти існування подібних територій можна звести до наступного:

Структурна політика.
Застосування окремих механізмів податкової політики часто спрямоване також на досягнення такої мети, як зміна структури виробництва у розрізі галузей економіки. Надання прямої або непрямої підтримки окремим секторам економіки може бути частиною загальної стратегії економічного розвитку на визначений період часу. При цьому держава декларує наявність пріоритетних для економічного процвітання країни галузей, які мають підтримуватись нею. У цих галузях може вироблятись основна частина національного продукту, цими галузями може забезпечуватись зайнятість великої кількості населення країни тощо. Проте, в деяких випадках введення субсидування (надання допомоги в тій чи іншій формі) окремих галузей диктується виключно інтересами власників підприємств, які претендують на отримання податкових послаблень.

Світовий досвід свідчить, що часто галузі економіки, які підтримуються державою, виявляються неефективними. Результатом державної підтримки є перенесення бюджетних ресурсів з одного сектора економіки в інший. Економічний протекціонізм (створення сприятливіших умов для існування одних порівняно з іншими) порушує встановлений ринковими правилами розподіл ресурсів. Існування захищеного підприємства створює перешкоди для інших зацікавлених інвесторів, які мають намір зайнятись підприємницькою діяльністю, тим самим уповільнюючи економічне зростання.

Існування галузей зі спеціальними податковими пільгами або іншою державною підтримкою згубно впливає на вільну конкуренцію на ринку. А там, де немає конкуренції між суб’єктами ринку, як відомо, не може бути й економічного розвитку, оскільки разом із боротьбою за покупця зникає й зацікавленість у розвитку власного підприємства, поширюються споживацькі безвідповідальні настрої. Підприємства, які економічно не зацікавлені в активно зростаючому продажу власної продукції, продовжують випускати товари, які не користуються попитом.

З іншого боку, у силу певних історичних причин може створюватися ситуація, коли залишення без державної підтримки окремих галузей може призвести до більших втрат економічного та соціального характеру, ніж розміри наданої допомоги. Окремі галузі промисловості просто не здатні існувати самостійно без державного субсидіювання, але при цьому мають важливе значення для підтримання загальної економічної стабільності й не можуть нехтуватися.

У цьому відношенні знову постає питання: чи повинна держава активно втручатися у внутрішньоекономічні процеси, чи, навпаки, повинна дозволити ринковим механізмам здійснювати саморегулювання усіх процесів, що відбуваються в економічному житті країни.

При аналізі різноманітних засобів субсидіювання державою окремих платників податків або цілих галузей економіки чи регіонів в Україні, оцінку доцільності цих інструментів податкової та структурної політик можна звести до кількох головних протилежних думок, а саме до того, що: зниження обсягів субсидування економіки України з боку держави (надання різноманітних штучних переваг у вигляді податкових пільг, прямого кредитування тощо) повинно розглядатись як необхідна передумова досягнення бюджетної стабільності (збалансування доходів та видатків бюджетів), збільшення доходів та зниження державних витрат в умовах значного економічного занепаду окремі підприємства або цілі галузі промисловості не зможуть вижити без державної підтримки нерівне ставлення до одних платників податків з одночасним наданням переваг іншим призводить до нерівномірного розподілу податкового тягаря, його перекладення на тих суб’єктів господарювання, які спроможні на законних підставах самостійно діяти в існуючому економічному полі, отримувати прибутки та сплачувати належні податки мета забезпечення соціальної рівноваги та недопущення різкого зростання рівня безробіття вимагає підтримки економічно відсталих територій та секторів економіки

Зовнішньоекономічні зв’язки

В економіці України відносини у сфері зовнішньоекономічних зв’язків грають одну з чи не найважливіших ролей. Це пов’язується з переважною експортною орієнтованістю вітчизняної промисловості, високою часткою експорту у виробленому внутрішньому валовому продукті та відносно низьким попитом на продукцію промислового виробництва з боку внутрішнього ринку. Крім питання узгодження інтересів експортерів з політикою регулювання валютного курсу, важливою у цьому відношенні є також проблема необхідності входження України до Світової організації торгівлі (СОТ), яка була створена в 1995 році в якості правової та інституційної основи світової торгівельної системи.

Світова організація торгівлі охоплює близько 142 країни світу та приблизно 90% світової торгівлі (хоча, наприклад, у силу різних причин до організації не входять такі країни, як Китай та Росія). Привабливість цієї організації для країн пояснюється їхнім бажанням долучитися до стабільного та передбачуваного торгівельного середовища, яке забезпечується єдиними правилами торгівлі. Проте, вступ України до СОТ має як своїх прихильників, так і противників, аргументація яких відображена нижче:

Таблиця 3. Вступ України до СОТ: “за” і “проти”

ЗА ПРОТИ
вступ країни до СОТ означає, що ця країна визнається такою, що має ринкову економіку; відповідно на Україну поширюватиметься загальний режим торгівлі у разі вступу України до СОТ першими удару зазнають сектори економіки, які отримують найбільше державної підтримки й не можуть на рівних конкурувати з іноземними виробниками
членство в СОТ вимагатиме від України закріплення в національному законодавстві загальновизнаних міжнародних правових стандартів та норм (зокрема, у частині захисту прав суб’єктів господарювання, полегшення адміністративних процедур створення та роботи підприємств, забезпечення стабільного податкового законодавства та ін.), що допоможе Україні швидше інтегруватись у міжнародну торгову спільноту підприємства, які не витримають конкуренції з іноземними капіталами, будуть змушені припинити свою діяльність, що також матиме наслідком звільнення великої кількості працівників
після вступу до СОТ Україна матиме можливість брати участь у всіх спеціалізованих органах цієї організації (наприклад, в органі з врегулювання торгівельних спорів) та захищати власні інтереси у торгівельній політиці вступ до СОТ вимагатиме від України припинення або принаймні істотного обмеження допомоги, що надається державою окремим секторам економіки (йдеться, насамперед, про сільське господарство, про державні підприємства тощо), а також перегляду політики у сфері створення та функціонування вільних економічних зон, які разом розглядатимуться як засоби створення привілейованого становища для окремих виробників (відповідно, дискримінації інших)
внаслідок лібералізації (послаблення адміністративних обмежень) торговельного режиму відкриються нові канали імпорту вищих за якістю товарів за доступними цінами, розширяться можливості для вибору постачальників сировини та обладнання
вступ до СОТ збільшить можливості для експорту до країн-членів СОТ (за деякими оцінками, вступ до СОТ протягом найближчого часу принесе не менше 1 млрд. дол. у вигляді збільшення вітчизняного експорту) входження до СОТ вимагатиме застосування до імпортних товарів національного режиму оподаткування, митного оформлення тощо, що призведе до наповнення ринку дешевими високоякісними іноземними товарами, з якими важко буде конкурувати товарам вітчизняного виробництва (наслідком буде скорочення промислового виробництва та уповільнення економічного зростання)
разом з членством у СОТ Україна отримає статус найбільшого сприяння, який передбачає недискримінаційне ставлення з боку партнерів – членів СОТ, тобто незастосування процедур створення невигідних умов торгівлі порівняно з іншими торгівельними партнерами
вступ до СОТ супроводжуватиметься розширенням можливостей та посиленням зацікавленості в інвестуванні з боку іноземних компаній, що матиме наслідком збільшення потоку іноземних інвестицій, посилення прозорості при приватизації державних підприємств тощо зниження митних ставок, яке є однією з умов вступу України до СОТ, призведе, крім усього, до суттєвого зменшення надходжень до Державного бюджету
з приєднанням України до СОТ значно покращаться можливості українських експортерів захищати власні інтереси в антидемпінгових розслідуваннях (у яких експортери звинувачуються в штучному заниженні цін на свою продукцію з метою завоювання ринків збуту), оскільки при цьому застосовуватимуться однакові для всіх країн умови та процедури проведення таких розслідувань, але не спеціальні обмеження, що вживаються до країн-нечленів

Отже, очевидним є висновок про те, що стратегія вступу України до СОТ має бути достатньо виваженою, оскільки разом зі значними перевагами, які несе із собою членство у цьому світовому “форумі” торгівлі, не слід забувати й про негативні сторони приєднання, насамперед, для національних товаровиробників. Відповідно, хоча протягом деякого часу безпосередньо після вступу до організації лібералізація торгівлі може мати негативний вплив на українських виробників (це пояснює протидію приєднанню до правил СОТ з боку керівників підприємств окремих галузей промисловості та пов’язаних з ними осіб, які не бажаючи втратити дешеві джерела доходів внаслідок збільшення прозорості правил торгівлі та посилення конкуренції активно захищають свої корпоративні інтереси), у тривалій перспективі входження України до кола країн, що об’єднані єдиними правилами торгівлі та захисту економічних інтересів в рамках СОТ, може мати далекосяжні позитивні наслідки.

При цьому для того, щоб входження України до СОТ дійсно мало наслідком утвердження сприятливого інвестиційного та торгівельного клімату в країні, цей процес повинен підкріплюватися сильною політичною волею до інтеграції у світові економічні структури та супроводжуватися одночасним врахуванням інтересів національної економіки, яка на сьогоднішній день, через свою нерозвинутість, структурну незбалансованість, не готова до повної лібералізації торгівлі та абсолютного відкриття внутрішнього ринку.

ІСТОРІЯ ПИТАННЯ

У своєму економічному розвитку Україна пройшла кілька історичних етапів, які характеризувалися особливими ознаками та тенденціями. Разом з незалежністю Україна отримала в спадщину від СРСР цілий комплекс проблем економічного характеру та відсутність бачення можливих шляхів економічного реформування.

На початку 1990-х років Україна мала високозатратну, неефективну, монополізовану, з деформованою структурою (надмірно високою питомою вагою важкої промисловості) економіку. Більша частина підприємств не спроможні були працювати на засадах самофінансування і для існування потребували бюджетної допомоги, що викликало зростання бюджетного дефіциту в силу обмеженості фінансових ресурсів.

Слід відзначити, що впродовж усього часу здійснення економічних трансформацій Україна, на жаль, так і не розробила чіткої програми реформування економіки, і здійснювала більшість реформ під тиском обставин, методом спроб та помилок.

Грошово-кредитна (монетарна) політика
Певна етапність характерна й для розвитку грошово-кредитної політики країни, зі зміною стратегічних цілей якої видозмінювались як інструменти регулювання, так і їхні наслідки.

Так, у 1991-1993 роках пріоритетними цілями загальноекономічної політики, у тому числі монетарної, визнавалось стримування темпів падіння виробництва. Цій меті підпорядковувалась і діяльність Національного банку, який активно підтримував економіку країни шляхом емісії нових грошей. Наслідком цього стала гіперінфляція з найвищими показниками в 1993 році.

Надвисокій інфляції передувала лібералізація цін на товари, що спричинило зростання платоспроможного попиту населення. Так, упродовж 1991-1992 років ціни зростали швидше, ніж зростала грошова маса (кількість грошей в обігу). Цим процесам сприяв і значний дефіцит державного бюджету (14% від внутрішнього валового продукту в 1991 році та 29% – у 1992 році). Потреба в грошах задовольнялась за рахунок випуску грошей в обіг з боку Національного банку. Усе це розкрутило спіраль інфляції до небачених розмірів.

У 1994-1996 роках Національний банк України почав відстоювати як свою стратегічну мету подолання інфляції та стабілізацію цін. Проте, така політика не була належним чином узгоджена з іншими цілями економічної політики держави. Уряд та Верховна Рада не зуміли провести реальні структурні реформи, гальмувалися процеси приватизації та реструктуризації виробництва. Внаслідок того, що цілі економічного зростання не були підтримані немонетарними заходами, мало місце падіння виробництва, зайнятості, поглиблення платіжної кризи, погіршення фінансового стану економіки на фоні істотного зниження темпів інфляції.

Певної макроекономічної стабілізації було досягнуто після 1994 року внаслідок запровадження жорсткішої грошово-кредитної політики, яка пов’язувалась з обмеженням емісійної діяльності НБУ, вжиттям заходів із боротьби з інфляцією, зменшенням кредитування збиткових підприємств тощо. Два роки жорсткої грошово-кредитної політики дозволили досягти достатньої стабільності національної валюти та створити умови для запровадження нової української валюти – гривні.

Проведення грошової реформи
в Україні здійснювались у кілька етапів:

  • січень 1992 – серпень 1996 року, коли було випущено купоно-карбованець та забезпечено його функціонування як засобу платежу та обігу.
  • вересень 1996 року, коли було введено в оборот постійну грошову одиницю України – гривню. Була проведена деномінація цінових показників та грошей (за співвідношенням 1 до 100000), тобто зменшення величини показників у сто тисяч разів. Така пропорція обміну обумовлювалась рівнем інфляції за 1991-1996 роки. Одним з наслідків таких дій стало знецінення заощаджень населення у вигляді вкладів в установах Ощадбанку, які не індексувались (перераховувались) відповідно до інфляції і після деномінації перетворились на незначні суми.

Таблиця 4. Інфляція в Україні в 1991-2001 роках.

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Рівень інфляції
(зростання цін за рік),
у %
290 2000 10156 401 182 39,7 10,1 20 19,2 25,8 6,1

З наведених в Таблиці 4 даних видно, що в 1992-1993 роках інфляція в Україні досягла надвисокого рівня. Такої високої інфляції (10156%) не зазнавала жодна з країн за мирних умов. Так, наприклад, для порівняння, найвищу інфляцію у своїй історії Росія мала в 1992 році на рівні 2509%, Білорусь – 2221% (1994 р.), Аргентина – 3389% (1989 р.), Перу – 7481% (1990 р.).

1996-1997 роки відзначились високою стабільністю національної валюти (1,8 грн. за долар США). Проте, за періодом відносної стабільності послідував різкий обвал курсу гривні, спричинений світовою кризою. Тільки за другу половину 1998 року гривня знецінилась на 66%. Протягом 1998-1999 років курс долара в Україні зріс у 2,7 рази, тоді як ціни на споживчі товари лише на 43%.

Причиною різкого падіння курсу стала неможливість Уряду виконати свої боргові зобов’язання перед іноземними кредиторами, які вклали гроші в державні цінні папери, але змушені були “відтягнути” свої фінансові активи через світову фінансову кризу. Цьому не завадило навіть те, що дохідність за українськими цінними паперами (облігаціями внутрішньої державної позики) зростала досить високими темпами. Уряд, який намагався утримати зовнішніх інвесторів такою надвисокою дохідністю державних облігацій (до 80% річних), був змушений забезпечувати сплату доходу за ними, що вимагало значних валютних коштів (оскільки валютні резерви Національного банку були на той час невеликими, єдиним джерелом коштів став валютний ринок). Це викликало значний попит на іноземну валюту, що й стало врешті-решт безпосередньою причиною різкої девальвації гривні.

Така девальвація національної валюти (яка відрізнялась від девальвації 1992-1993 років своїм немонетарним характером, тобто не була викликана емісією надмірної кількості грошей, не забезпечених товарами) разом з відносно низьким рівнем інфляції стала стимулом для виходу економіки країни з кризового стану у 1999-2000 роках.

Це пояснювалось тим, що разом зі зростанням курсу іноземної валюти зросли витрати на закупівлю імпортних товарів (відповідно, ці витрати зросли в 2,7 рази, тоді як продати імпортовані товари можна було лише на 43% дорожче – саме на стільки зросли ціни на товари за цей час), що викликало попит на товари вітчизняного виробництва, які стали успішно конкурувати з іноземними.

В умовах низької купівельної спроможності населення це дозволило власному виробнику практично повністю витіснити імпортні товариз продовольчого ринку та ринку товарів першої необхідності.

Одночасно значні переваги отримали й експортери, виручка яких від продажу продукції за кордоном зросла, відповідно, в 2,7 рази при збільшенні внутрішніх витрат лише на 43%. За таких умов підприємства-експортери зуміли розширити виробництво, значно збільшити обсяги експортованих товарів. Зростання експорту та попиту на вітчизняні товари надало імпульс збільшенню виробництва в усіх галузях економіки та спричинило загальне економічне пожвавлення.

Збільшення пропозиції іноземної валюти дозволило істотно укріпити курс національної валюти відносно долара США та забезпечити його стабільність протягом 2000-2001 років (часом Національному банку приходилось навіть стримувати зростання курсу гривні, щоб не викликати “перегрів” економіки та не завдати шкоди експортерам).

Разом зі збільшення експорту постала проблема надходження в Україну великої кількості іноземної валюти (що в обов’язковому порядку продавалась експортерами на валютному ринку), яка здійснювала ревальваційний тиск на гривню (можливі негативні наслідки значного зростання курсу національної валюти пояснювались раніше). Це могло звести нанівець позитивний ефект від девальвації гривні, болісно вдарити по експортерах, які забезпечували істотну частку національного продукту.

Щоб уникнути цього, Національному банку довелось активно скуповувати надмірну кількість валюти, що надходила у вигляді виручки експортерів. З одного боку, це дало йому можливість потроїти свої валютні резерви (на початок 2002 року їх обсяг досяг рекордних за роки незалежності розмірів – більше, ніж 3 млрд. доларів) та забезпечити вчасне виконання зобов’язань України за зовнішнім боргом, але, з іншого, спричинило значний інфляційний тиск на економіку (пов’язаний зі збільшення кількості грошей в обігу, які випускались для купівлі іноземної валюти). Звідси постала гостра дилема утримання стабільним валютного курсу та недопущення зростання цін на товари та послуги. Ця проблема є актуальною і донині.

Податкова та структурна політика
Упродовж розвитку податкової політики України однією з її головних особливостей була наявність численних податкових пільг у найрізноманітніших формах: від пільг спільним підприємствам, вільних від податків територій до податкових експериментів в окремих галузях. Характерним було й те, що часто пільгами користувались не ті, на кого вони були офіційно спрямовані, а результати податкового субсидіювання рідко визнавались вдалими.

Пільги спільним підприємствам.
Одними з перших фінансовий результат від користування пільгами почали отримувати спільні підприємства, створені із залученням іноземних інвестицій. У березні 1992 та травні 1993 років були прийняті відповідно Закон “Про іноземні інвестиції” та Декрет Кабінету Міністрів “Про режим іноземного інвестування”, якими спільним підприємствам надавались податкові та митні пільги, а також гарантувалося, що для них умови оподаткування не змінюватимуться протягом десяти років (тобто до 2002 року). Оскільки за останні роки податкова система країни істотно змінилася (податковий тягар посилився у кілька разів), то спільні підприємства з їхнім гарантованим пільговим режимом опинилися у привілейованих умовах, що дозволяло їм цілком законно отримувати надприбутки.

Пільговий режим для підприємств з іноземними інвестиціями призвів до значних ненадходжень до державного бюджету. Діючи формально у межах закону, ці підприємства значно збільшили ввезення до України підакцизних товарів, які обкладались великими податками, практично монополізували окремі ринки (зокрема, нафтопродуктів, горілчаних виробів, м’яса птиці тощо). Це призвело до ситуації, коли держава потрапила в залежність до цих підприємств, діяльність яких, крім того, викликала значний ризик виникнення цінової кризи та товарного дефіциту. До того ж, більшість підприємств мали суто символічний залучений іноземний капітал, оскільки законодавство дозволяло внести при створенні СП інвестиції в різному вигляді в розмірі 50 доларів США та отримати податкові пільги уже на 100-200 млн. доларів.

“Райське” життя спільних підприємств та їхніх власників тривало би й далі, якби не усвідомлення того, що надані пільги почали загрожувати національній економічній безпеці країни. З цієї причини, а також через те, що виконання бюджету потребувало нових джерел доходів (не останню роль зіграла й конкурентна боротьба за дуже дохідні ринки, які успішно намагались монополізувати СП), на початку 2000 року був прийнятий закон, який поширював на всі спільні підприємства, незалежно від часу та правової підстави створення, національний режим оподаткування. Відсутність чіткої державної політики у даній сфері простежувалась і тут, оскільки закон робив виключення для інвестицій у виробництво автомобілів в Україні (тобто, фактично, для одного підприємства).

Намагаючись позбавитись пільговиків, законодавці пішли навіть на порушення загальноправових та конституційних принципів, надавши положенням закону зворотну в часі силу. Саме цим у подальшому й скористалися найстійкіші СП, які не змінили напряму своєї діяльності. У ході численних судових процесів, які послідували, вони, посилаючись на букву закону, відстоювали своє право на пільгове оподаткування. Так, наприклад, лише протягом 2001 року за рішеннями судів СП було повернуто сплачених податків на суму близько 300 млн. доларів (варто зазначити, що до 2001 року “дожили” лише шість СП).

Кількість виграних судових процесів та розмір присуджених відшкодувань змусили Уряд та парламент піти далі й скасувати новим законом наприкінці 2001 року вже рішення судів. Не вдаючись у юридичне обгрунтування неконституційності подібного рішення, варто лише відзначити непослідовність державних органів, які намагаються забрати пільги в одних, щоб надати іншим (можливо для того, щоб завтра з таким же завзяттям відбирати і їх).

При цьому незалежно від того, чи вдасться нарешті позбавити СП наданих їм у далекому 1992 році пільг, безперечним є те, що як практика створення “тепличних” умов для окремих платників податків, так і легкість, з якою держава відмовляється від наданих нею гарантій, не сприяють покращенню інвестиційного клімату в країні та залученню інвестицій у національну економіку (хоча саме це часто виступає формальною метою подібних нововведень).

Експеримент у гірничо-металургійному комплексі.
Багато в чому є показовим експеримент, що проводився у гірничо-металургійному комплексі країни (ГМК). Введені з липня 1999 року (до січня 2002 року) відповідним законом податкові пільги металургійним підприємствам мали на меті створення умов для підвищення ефективності роботи ГМК, збільшення його експортного потенціалу та надходжень до бюджету шляхом списання пені і штрафів, нарахованих за несвоєчасну сплату податків, зборів та інших обов’язкових платежів; сплати збору до інноваційного фонду, податку на прибуток, екологічного збору за зниженими ставками оподаткування; відстрочки по сплаті податків тощо.

Результатами надання пільг стали, з одного боку, підвищення обсягів виробництва, збільшення платежів до бюджетів (у 2 рази), скорочення недоїмки зі сплати податків, істотне зменшення частки бартеру у взаєморозрахунках за металопродукцію (із 40 до 3%), погашення заборгованості з виплати заробітної плати, збільшення кількості працівників тощо. Металургійний комплекс за підсумками 2001 року забезпечив 47% валютних надходжень до країни.

З іншого боку, виробництво підприємств, які брали участь в експерименті (на час завершення експерименту їх кількість становила 59), модернізувалось на недостатньому рівні, хоча сам експеримент переважно був спрямований саме на оновлення виробничих потужностей гірничо-металургійного комплексу. Рентабельність реалізації металургійної продукції впала з 26% у 2000 році до 11-12% на кінець 2001 року. Надання пільг призвело до порушення у 2000-2001 роках цілого ряду антидемпінгових розслідувань з приводу поставок української металургійної продукції до США, Канади, країн Європейського Союзу, Росії тощо. Це призвело до значного скорочення ринків збуту для українських металургів, поставило під загрозу існування цілих галузей (зокрема, трубної промисловості). Не було досягнуто й збільшення внутрішнього споживання металопродукції, яке скоротилось порівняно з 1990 роком майже в 6 разів.

Наведені приклади свідчать як про повну непослідовність державної політики у сфері оподаткування, так і про відсутність розуміння згубності пільгового стимулювання економічних процесів. Пов’язано це переважно з тим, що таке стимулювання здійснюється внаслідок активного лобіювання інтересів окремих фінансових, промислових груп та пов’язаних з ними осіб, і втілюється у економічне пригнічення одних для отримання додаткового прибутку іншими. Крім цих теоретичних прикладів досить промовистими є наслідки пільг для бюджетних надходжень у цифровому вираженні (варто згадати, що від одержаних бюджетом доходів прямо залежить і те, скільки держава зможе витратити).

Таблиця 5. Вплив податкових пільг на доходи Державного бюджету України

(у млн. грн.)
1998 1999 2000
Сума втрат через податкові пільги 12100 14401 26398
Загальний розмір податкових надходжень 11510 15989 20227*
Втрати через податкові пільги у % до податкових надходжень 105 90 130
Сукупний розмір доходів Державного бюджету 21101 23895 29508*
Втрати через податкові пільги у % до доходів Державного бюджету 57 60 89
*Загальний фонд Державного бюджету України

Зовнішньоекономічні зв’язки
Для України, як і для більшості країн світу, протягом останніх десятиліть було характерним зростання залежності національної економіки від зовнішньої торгівлі. Так, частка експорту у внутрішньому валовому продукті України зросла з 24% в 1992 р. до 65% в 2000 р. Але в цьому відношенні Україна відрізняється від інших країн, по-перше, порівняно високим рівнем зростання, та, по-друге, тим, що це зростання пов’язане не зі збільшенням вартості продукції, що експортується, але зі збільшення фізичних обсягів експорту.

Те, як змінювались обсяги торгівлі українських підприємств на зовнішніх та внутрішньому ринках протягом останніх десяти років, можна простежити на підставі даних Таблиці 6.

Таблиця 6. Показники експорту та імпорту, торгового балансу України.

(у млн. дол. США)
1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001*
Експорт товарів та послуг 8045 7817 16641 17090 20346 20355 17621 16234 19522 13500
Імпорт товарів та послуг 7099 9533 18007 18280 21468 21891 18828 15237 18116 12800
Баланс зовнішньої торгівлі(співвідношення експорту з імпортом) 946 -1716 -1366 -1190 -1122 -1536 -1207 997 1406 700
*Станом на листопад 2001 року.

Що стосується входження України до Світової організації торгівлі, то слід згадати, що цей процес розпочався ще вісім років тому, наприкінці 1993 року, після подачі офіційної заявки України про вступ до СОТ та приєднання до Генеральної угоди про тарифи та торгівлю (ГАТТ). Відповідні переговори, які розпочались тоді на офіційному рівні, тривали до 1998 року, після чого були фактично заморожені до 2000 року. За цей час Робоча група з приєднання до СОТ провела вісім засідань (останній раунд переговорів відбувся в червні 2001 року). З 1997 року розпочались переговори України з окремими країнами-членами СОТ (сторонами в цих переговорах є близько 40 країн) щодо питань, пов’язаних із взаємним доступом на ринки, що є обов’язковою умовою вступу. Крім того, другою головною умовою вступу (крім досягнення згоди з усіма зацікавленими країнами-членами СОТ) є гармонізація законодавства України відповідно до світових стандартів (вимагається прийняття цілого ряду законів, серед яких чільне місце посідає Податковий кодекс).

СУЧАСНИЙ СТАН

Грошово-кредитна (монетарна) політика
Відносно складна економічна ситуація в Україні викликає необхідність постановки та спрямування зусиль на досягнення одночасно кількох цілей грошово-кредитної політики. Стратегічної метою визнається підтримання стабільності національної валюти. При цьому офіційно визнається необхідність стримання рівня інфляції. Іншою метою, яка публічно в якості грошово-кредитного орієнтира не визнається, є збільшення міжнародних валютних резервів шляхом купівлі Національним банком України надлишку пропозиції валюти над попитом на неї та пов’язана з цим сплата зовнішніх боргів України.

На рівень інфляції останнім часом активно впливають дві групи чинників: т.зв. монетарні, пов’язані з кількістю грошей в обігу (наприклад, у 2001 році грошова маса, що включає в себе готівку в обігу та кошти на рахунках у банках, зросла приблизно на 13,5 млрд. гривень, або на 42%), та немонетарні, а саме адміністративне підвищення цін на послуги транспорту, зв’язку та житлово-комунальні послуги, зменшення продукції тваринництва, насамперед, м’яса, підвищення цін на енергетичні ресурси та інше.

Із середини 2000 року курс національної валюти залишається стабільним (так, у 2001 році гривня девальвувала всього на 2,5%). Головною причиною подібної сталості на фоні збільшення притоку валюти в країни у вигляді виручки експортерів стало активне втручання Національного банку в операції на міжбанківському валютному ринку. Хоча офіційно курс національної валюти в Україні є вільно плаваючим, що в класичному варіантів мало б виключати втручання НБУ з метою впливу на курс, фактично динаміка зміни курсу гривні протягом останніх двох років знаходилася під пильною увагою центрального банку країни.

Податкова та структурна політика
За останні два роки проблема податкових пільг набула широкого характеру разом із самими пільгами, які існують у вигляді субсидування цілих областей України, галузей промисловості шляхом створення вільних економічних зон, територій зі спеціальним інвестиційним кліматом та проведення різного роду експериментів. У даний час в Україні функціонує 12 пільгових економічних зон та 9 територій зі спеціальним інвестиційним кліматом.

На сьогоднішній день перелік різноманітних пільг у податковому та митному законодавстві складається приблизно із 200 позицій. Проблема існування податкових пільг ускладнюється величезними сумами несплачених податків в результаті отримання пільг (див.Таблицю 5).

Крім податкових пільг, в Україні розповсюджені списання та реструктуризація податкової заборгованості (особливо це стосується підприємств агропромислового та паливно-енергетичного комплексів).

На законодавчому рівні закріплено субсидування близько 12 галузей економіки, серед яких весь агропромисловий комплекс, гірничо-металургійний комплекс, автомобілебудівна, бронетанкова, суднобудівна, літакобудівна, космічна галузі та інші. Кількість та обсяги діяльності цих секторів економіки, які підтримуються державою, свідчить як про неефективність їхньої діяльності, так і про хибність практики штучного підтримання “на плаву” підприємств, неконкурентоспроможних у сучасних умовах економічного розвитку країни.

На даний час в Україні створено 12 вільних економічних зон та 9 територій пріоритетного розвитку, які охоплюють 10% території країни. З часу існування цих зон та територій у процесі реалізації інвестиційних проектів суб’єктами господарювання було залучено інвестицій на суму 622,8 млн. доларів США, з них іноземних – на суму 270 млн. доларів США (43 % від залучених); створено 22,5 тис. робочих місць та збережено 45,4 тис. робочих місць; реалізовано товарів та послуг на суму понад 7 млрд. гривень, у тому числі на експорт – на суму 1,7 млрд. гривень тощо.

Структурна деформація української економіки.
Оптимальність структури національної економіки значною мірою зумовлюється ефективністю співвідношення галузей, що виробляють товари та послуги. За даними Світового банку, для високорозвинутих країн характерний випереджаючий розвиток сфери послуг, для країн з низьким рівнем доходів – навпаки, панівні позиції займає матеріальне виробництво. Україна ж продовжує перебувати на стадії індустріалізму, де панівні позиції займає агропромисловий комплекс. Хоча й має місце зменшення питомої ваги сільськогосподарського виробництва, але це відбувається, головним чином, за рахунок скорочення абсолютних обсягів продукції. Можна стверджувати, що кардинальних змін у галузевій структурі ВВП поки що не відбулося.

Таблиця 7. Галузева структура внутрішнього валового продукту у країнах світу

Країни % до ВВП
Промисловість Сільське господарство Сфера послуг
Країни з високим рівнем доходів
(у середньому)

в тому числі:
32 3 63
Японія 40 2 58
Великобританія 32 2 66
Франція 28 2 70
Швеція 30 2 68
Країни з середнім рівнем доходів
(у середньому)

в тому числі:
36 10 52
Росія 38 7 55
Польща 40 6 54
Туреччина 31 16 52
Україна 50 19 31

Важкою та незбалансованою залишається структура промислового виробництва, оскільки в ній переважають енергоємні сировинні галузі.

Таблиця 8. Структура промислового виробництва України в 1990 – 2000 рр.

(у %)
1990 1993 1995 1997 1999 2000
Електроенергетика 2,9 10,1 11,4 18,9 16,3 12,2
Паливна 7,4 9,3 13,2 12,3 11,4 10,1
Металургійна 9,4 18 21,9 23,3 26,0 29,9
Машинобудування 28,2 19,4 16,0 13,2 13,8 13,2
Легка 11,2 6,1 2,7 1,4 1,4 1,6
Харчова 22,9 19,2 15,0 12,9 15,2 17,4
Інші 18,0 17,7 19,8 18,1 15,9 15,6


Зовнішньоекономічні зв’язки

Попри те, що Україна характеризується високим експортним потенціалом, який полягає в: значних запасах мінерально-сировинних ресурсів, існуванні достатніх передумов для розвитку сільського господарства (родючі ґрунти, сприятливий клімат), вдалому географічному розташуванні для надання транспортних послуг, наявності умов розвитку туристичного бізнесу, високотехнологічних галузей промисловості (космічна, авіаційна галузі), наявності висококваліфікованої та відносно дешевої робочої сили тощо, слід визнати, що наявний потенціал Україна використовує дуже неефективно. Про це свідчить той факт, що за обсягами експорту товарів на душу населення, Україна поступається не лише розвиненим країнам, але й більшості країн Центральної та Східної Європи.

Економіка України залишається більше як на 90% пов’язаною із зовнішньоторговельним оборотом – це майже у 2 рази більше, ніж у Німеччині та Великобританії, у п’ять разів – ніж в Японії і в шість – ніж у США. За рахунок експорту в Україні формується близько 50 відсотків ВВП, у той же час імпорт зменшує ВВП майже на 40 відсотків. Проблема ускладнюється через невиправдане зростання імпортної залежності внутрішнього ринку, яка за 1997 – 2000 роки збільшилася з 37 до 47,6%.

Зберігається сировинний характер українського експорту, який характеризується низькою часткою готової для споживання продукції. Зовнішня торгівля України залишається дуже чутливою до зовнішніх чинників, що пов’язано зі згаданою структурою вітчизняного експорту. Не сприяє успішній фінансовій діяльності експортерів і відсутність стабільного податкового та митного законодавства, згубний вплив має практика невідшкодування експортерам у встановленому порядку податку на додану вартість.

Необхідно звернути увагу на низьку здатність українських товарів конкурувати з подібними товарами іноземного виробництва. Це пояснюється, насамперед, високою енергоємністю (тобто високою часткою витрат на придбання енергоресурсів у загальному обсязі виробничих витрат, відповідно високою часткою цих витрат в собівартості продукції). Так, наприклад, на $1 виробленого внутрішнього валового продукту в Україні витрачається у 5 разів більше енергоресурсів, ніж країнами Центральної та Східної Європи, та в 12 разів більше, ніж країнами Західної Європи.

Негативним чином на фінансовий стан українських підприємств-експортерів впливає і такий рудимент часів Радянського Союзу, як закріплені за ними об’єкти соціальної сфери (дитсадки, житлові будинки, лікарні тощо). Це відволікає велику частину доходів цих підприємств, впливає на ціну продукції. Не сприяють активнішому просуванню українських товарів на зовнішніх ринках і відсутність кредитних ресурсів (через недовіру банків до позичальників, які часто не можуть забезпечити виконання своїх зобов’язань за кредитами); погане управління підприємствами, керівництво яких не має стратегії розвитку власного виробництва; відсутність ефективної підтримки з боку держави у вигляді діяльності органів у сфері зовнішніх економічних зв’язків тощо.

У теперішній час Україна пройшла лише приблизно половину шляху для приєднання до Світової організації торгівлі. Взагалі, процес вступу країни до СОТ займає від 4 до 6 років, при цьому щороку до організації приєднується 3-5 країн (серед країн колишнього СРСР до СОТ вже увійшли країни Балтії, Киргизстан, Грузія, Молдова). За найбільш оптимістичними оцінками Україна має реальний шанс увійти до когорти світової торгівлі не раніше 2003 року за умови закінчення двостороннього переговорного процесу (на даний момент відповідні угоди підписані лише з трьома країнами із 39) та ухвалення комплексу нормативних актів (з 20 обов’язкових для вступу законодавчих актів прийнято лише шість).

ДОДАТКОВА ІНФОРМАЦІЯ ДО ТАБЛИЦІ

1. Ставлення до податкових пільг та бачення структурної політики держави:

  • Партія “Демократичний союз” виступає, з одного боку, за закриття виробництв, які є збитковими і не можуть бути модернізовані, або не можуть конкурувати на внутрішньому ринку з іноземними виробниками, а, з іншого, за пріоритетну підтримку галузей-лідерів. Партія вважає можливим використання податкових стимулів для вітчизняних аграрних товаровиробників та високотехнологічних наукомістких виробництв, які спроможні конкурувати на світових ринках.
  • Партія Зелених України виступає проти штучної підтримки підприємств-боржників за рахунок державного бюджету. Програмними документами партії наголошується на необхідності побудови єдиної та справедливої податкової системи, що виключає можливість надання пільг.
  • Комуністична партія України є прибічником активної державної підтримки основних галузей економіки країни, зокрема шляхом здійснення протекціоністських заходів щодо захисту вітчизняного промислового та с/г виробника, визначення переліку продукції, яка взагалі є забороненою для ввезення на територію України тощо.
  • Народний Рух України переконаний у необхідності використання прямих субсидій для економічної підтримки певних сфер, галузей та категорій громадян, при цьому відмовляючись від надання податкових пільг, які, на думку представників партії, призводять до диспропорцій у розподілі трудових та капітальних ресурсів, а також руйнують податкову систему країни.
  • Прогресивна соціалістична партія України вбачає розвиток вітчизняного виробництва в ліквідації взаємозаборгованості підприємств за допомогою взаємозалік боргів, цільової кредитної емісії з боку держави на користь відсталих галузей економіки. Крім того, одним із засобів досягнення поставлених партією цілей є переведення у власність держави підприємств усіх базових галузей економіки.
  • Програма Партії регіонів містить положення щодо повного скасування податкових пільг для великих підприємств (за умови зниження для них ставки оподаткування) та можливості надання пільг усім іншим підприємствам, але лише відповідно до державних інноваційних та інвестиційних програм.
  • Народно-демократична партія вважає за необхідне забезпечення збереження та розвитку традиційних галузей української економіки (вугледобування, металургія, енергетика тощо), а також підтримку вітчизняного товаровиробника за рахунок протекціоністських заходів.
  • Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за суттєве скорочення, а у перспективі – повну заборону бюджетної підтримки неприбуткових виробництв.
  • Головним принципом, який відстоює партія “Яблуко” у відповідній сфері, є те, що податки повинні бути низькими, але сплачувати їх потрібно всім, без винятків та пільг.
  • Соціалістична партія України виступає за державну, фінансову підтримку пріоритетних галузей економіки (якими, на думку партії, є машинобудування, біотехнології для сільського господарства, інформатизація, альтернативні джерела енергії, переробка та використання вугілля тощо), вирівнювання пропорцій між виробничим та фінансово-банківським, торговим секторами економіки.
  • Партія “Реформи і Порядок” розглядає податкові пільги як наслідок лобістських зусиль окремих зацікавлених груп.

Реальність подібних позицій, викладених в партійних програмних документах, яскраво відображається під час голосування у Верховній Раді України з приводу того чи іншого проекту закону.

Так, наприклад, за державну підтримку окремих галузей у вигляді податкових пільг активно виступали Комуністична партія України, Народний Рух України, Соціал-демократична партія України (об’єднана) та партія “Трудова Україна” (показовими є результати голосування за проекти законів, якими передбачалось надання пільг підприємствам бронетанкової галузі та продовження строку реалізації експерименту в гірничо-металургійному комплексі країни до 2003 року). Проти надання галузевих переваг висловились, за результатами голосування, лише Соціалістична партія України та партія “Батьківщина”. Усі інші партії не мали чіткої спільної позиції із зазначеного питання. Іншим прикладом практичної реалізації програмних декларацій та узгодження позицій у сфері податкової політики є голосування за проекти законів, якими запроваджувались спеціальні економічні зони або території пріоритетного розвитку. Однозначну позитивну оцінку створенню територіальних привілеїв у сфері оподаткування висловили Комуністична партія України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), партія “Трудова Україна” та Народно-демократична партія. Проти подібного підходу до вирішення проблем регіонів виступили Партія “Реформи і Порядок” та Соціалістична партія України. Деякі партії (Партія Зелених України, Народний Рух України та Український Народний Рух) при голосуванні за вказані законопроекти час від часу змінювали власне ставлення з позитивного на протилежне. Представники усіх інших політичних сил не дотримувались будь-якої спільної позиції партії і голосували залежно від власних уподобань (політичних, ідеологічних, економічних тощо). Порівняння навіть лише цих двох прикладів свідчить про відсутність у більшості партій, представлених у парламенті, як чітких політичних орієнтирів, так і партійної дисципліни всередині партійних фракцій.

2. Ставлення до вступу до Світової організації торгівлі та відношення до іноземних інвестицій:

  • Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за поєднання прагнення України стати членом СОТ із заходами захисту внутрішнього ринку та вітчизняного виробника.
  • На думку партії “Демократичний союз” пріоритет повинен надаватись такому міжнародному співробітництву, яке дасть можливість Україні зайняти відповідне місце на світовому ринку у міжнародному розподілі праці.
  • Партія “Реформи і Порядок” виступає за отримання рівних прав в умовах торгівлі з іншими країнами світу.
  • Прогресивна соціалістична партія України вважає необхідним введення державної монополії на зовнішню торгівлю. Головним партнером у зовнішньоекономічних зв’язках має виступати Росія, Білорусь, країни колишнього СРСР.
  • Партія “Трудова Україна” вважає, що з метою розширення ринків збуту, Україна має якомога скоріше стати членом СОТ, а також бути відкритою країною для співробітництва з усіма державами та міжнародними організаціями на умовах рівноправності та взаємної виголи.
  • Партія Зелених України бачить можливим вступ України до СОТ лише за умови реформування організації (без вказівки на характер потрібних реформ).
  • Всеукраїнське об’єднання “Батьківщина” важливим завданням зовнішньоекономічної політики держави вважає захист вітчизняних підприємств від “експансії та агресії на внутрішньому ринку України і на міжнародних ринках”, а також просування національної продукції на міжнародні ринки. Партія збирається встановити відверто протекціоністські умови для національного капіталу, але не заперечує співпрацю на міжнародному рівні (на взаємовигідних умовах).
  • Метою Комуністичної партії України є відновлення державної монополії на зовнішню торгівлю, а також “боротьба зі спробами підпорядкування іноземному капіталу вітчизняних підприємств”. Проте, програмою партії допускається можливість залучення на взаємовигідних умовах іноземних інвестицій.
  • Народно-демократична партія виступає за перетворення України на один з центрів “світової торгівлі та системи міжнародних комунікацій” на основі як захисту вітчизняного виробника, так і сприяння залученню іноземних інвесторів.

Аграрна реформа

Незважаючи на сприятливе географічне положення України, родючість ґрунтів та значну кількість громадян, зайнятих у виробництві та переробці сільськогосподарської продукції, аграрний сектор української економіки розвивається надзвичайно повільними темпами. Це, у свою чергу, значно ускладнює процеси реформування в інших галузях народного господарства. Тому й не дивно, що з початку 1990 року проблема виведення сільського господарства з кризи постійно знаходиться в епіцентрі уваги держави.

Забезпечення майнових прав селян

Чи не найголовнішим завданням перетворень в аграрному секторі економіки є забезпечення права власності селян на землю. Особливої актуальності це питання набуло у зв’язку з реформуванням колективних сільськогосподарських підприємств (КСП).

В процесі реорганізації КСП на засадах приватної власності на землю та майно виникло багато проблем, які одразу ж стали предметом жвавих дискусій. Деякі з них залишаються невирішеними і дотепер.

Так, тривалий час висловлювались сумніви щодо доцільності поділу майна та землі колективних сільськогосподарських підприємств між їхніми членами. Прихильники такої позиції наводили досить вагомі аргументи.

По-перше, наголошувалось на тому, що реорганізація КСП неодмінно призведе до порушення рівності прав селян на землю та майно. Скажімо, в процесі розпаювання одні члени реформованих підприємств можуть отримати високодохідне майно, яке може бути предметом застави при отриманні ними кредитів (зерно, насіння, сільськогосподарську техніку), а інші – майно, яке або взагалі не підлягає розпаюванню (наприклад, будівлі), або непридатне для ведення сільськогосподарського виробництва. Аналогічні проблеми виникнуть і при розподілі земельної власності колективних сільськогосподарських підприємств – земельні ділянки, як і майнові паї, можуть бути різними за якістю. Звичайно, досконалі методики оцінки землі (яких на цей час в Україні не існує) здатні певною мірою забезпечити реалізацію принципу рівності в процесі розпаювання. Однак і вони не враховують потенційних витрат власників на утримання землі: загальновідомо, що витрати робочої сили та коштів на значних за площею ділянках низької якості значно вищі за витрати на утримання невеликих ділянок кращої якості з тим самим рівнем врожайності.

По-друге, масове виділення в натурі майнових та земельних паїв може призвести до стрімкого падіння сільськогосподарського виробництва та нищення матеріальної бази КСП. Крім того, значно скоротяться посівні площі, оскільки частину сільськогосподарських земель доведеться віднести до категорії земель транспорту: обслуговування селянами своїх ділянок вимагатиме прокладення мережі доріг.

Зваживши на ці аргументи, ті, хто підтримав реформування КСП на засадах приватної власності на землю та майно, розробили власну концепцію реалізації майнових прав селян. Зміст її полягав у поєднанні двох протилежних за змістом принципів: забезпеченні, з одного боку, права безперешкодного виділення селянами своїх майнових та земельних паїв у натурі, а з іншого – збереження цілісності господарського використання землі та майна підприємств, що реформуються. Було запропоновано два варіанти втілення цієї концепції у життя.

Перший з них полягає у передачі земель та майна КСП підприємству-правонаступнику (товариству з обмеженою відповідальністю, акціонерному товариству), яке використовує майнові паї та земельні частки членів реформованих КСП на правах оренди. При цьому селяни-орендодавці є учасниками (членами) господарства, що утворилось в процесі реорганізації. У разі виходу селян зі складу членів товариства, вони можуть виділити належну їм частку в такому ж порядку, як і при виході з КСП. Але такий спосіб вирішення проблеми навряд чи можна назвати вдалим, оскільки він, фактично, передбачає збереження КСП під виглядом інших форм господарювання. Це, у свою чергу, не відповідає меті та завданням реформи аграрного сектора економіки.

Другий варіант передбачає створення членами реформованих КСП компаній, головним завданням діяльності яких буде передача землі та майна на конкурсних умовах в оренду фермерським господарствам та іншим приватним формуванням. Така модель у порівнянні з першою є більш досконалою, оскільки передбачає не лише можливість збільшення доходів селян за рахунок вільного вибору підприємства-орендаря, яке запропонує найприйнятніші для орендодавців умови, а й використання землі найбільш ефективними та прибутковими господарствами. Однак і такий підхід до вирішення проблеми не позбавлений недоліків: він не передбачає врегулювання відносин, пов’язаних з використанням спільного майна, порядку виділення в натурі належної селянину майнової (земельної) частки.

Створення ринку землі

Необхідною передумовою зростання обсягів сільськогосподарського виробництва, розвитку фермерських та інших приватних господарств є створення ринку землі.

В Україні, як і в більшості держав, що створилися на терені СРСР, проблема становлення ринку земельних ресурсів набула не лише гострої економічної, але і соціально-політичної актуальності. Загалом, дискусії точаться навколо єдиного питання: бути чи не бути вільному продажу землі.

Ті, хто виступають проти вільного відчуження земельних ділянок, вважають, що у разі відсутності будь-яких обмежень щодо їхнього продажу, платоспроможні покупці скуплять великі масиви сільськогосподарських угідь, що призведе до утворення величезних землеволодінь-латифундій; банки заволодіють значними земельними площами при переході землі, переданої підприємствами-виробниками у заставу під отримання кредитів, що може зумовити її нецільове використання; поширяться спекулятивні операції із земельними ділянками, внаслідок яких ціни на землю значно зростуть.

Прихильники вільного продажу землі стверджують, що заборона відчуження земельних ділянок унеможливить кредитування під заставу землі (іпотечне кредитування), залучення у сільське господарство значних інвестицій, розвиток фермерства та інших приватних формувань.

Цікаво, що у багатьох зарубіжних державах (у тому числі Польщі, Чехії, Угорщині) вдалося уникнути проблем, пов’язаних із включення землі в господарський обіг. Скажімо, у Данії на законодавчому рівні визначено максимальний розмір земельної ділянки, що може перебувати у власності однієї сім’ї. Тим самим обмежується монополізм на земельному ринку.

Придбання банками землі може бути обмежене вимогою продати впродовж двох років землю боржника, отриману внаслідок неповернення отриманого кредиту (такий механізм діє в США).

Спекуляції землями сільськогосподарського призначення можна запобігти шляхом, зокрема, встановлення високих податків на короткострокове землеволодіння, унеможлививши тим самим швидкий ринковий оборот землі, а отже – отримання прибутків з таких операцій. Існує і багатий зарубіжний досвід запобігання нецільовому використанню земельних ресурсів: в окремих державах законодавством передбачено розподіл земель на зони – сільськогосподарські, міські та дачні. При цьому переведення земель з однієї категорії до іншої можливе лише з дозволу відповідних державних органів.

Державна підтримка села

В процесі здійснення аграрних перетворень стало зрозуміло, що без належної державної підтримки сільськогосподарських товаровиробників про успішне завершення реформування сільського господарства годі й думати.

Традиційно в Україні сільське господарство підтримувалося за рахунок встановлення для товаровиробників різноманітних пільг. Зокрема, встановлювалися фіксовані ціни на основні види продовольчої сировини та гарантувалася її закупівля у державний резерв, відшкодовувалися втрати агропромислових підприємств від інфляції; колективні сільськогосподарські підприємства звільнялися від сплати податку на додану вартість. Також було запроваджено товарне кредитування виробників (для проведення посівних кампаній з державного резерву селянам виділялися паливно-мастильні матеріали та насіння, вартість яких відшкодовувалася за рахунок продажу майбутнього врожаю).

Незважаючи на вжиті заходи, аграрний сектор економіки залишався в кризовому стані. Головним чином це було пов’язано з тим, що держава, надавши виробникам величезні пільги, не передбачила ні стимулів для збільшення ними виробництва, ні механізмів відповідальності за порушення договірних зобов’язань (аграрне підприємство-боржник не могло бути визнане банкрутом). В результаті вартість отриманих з державного резерву паливно-мастильних матеріалів, добрив, насіння переважною більшістю колективних сільськогосподарських підприємств відшкодована не була; суми залишеного за КСП податку на додану вартість (який згідно з законодавством повинен був спрямовуватись на розширення та переоснащення виробництва) використовувалися за нецільовим призначенням.

Тому виникла необхідність пошуку нових методів стимулювання аграрних виробників, які б передбачали надання державної підтримки лише найефективнішим господарствам. Зокрема, було запропоновано часткову компенсацію з державного бюджету відсотків по банківських кредитах, отриманих агропромисловими підприємствами; встановлення фіксованого сільськогосподарського податку та спрощеної системи звітності для виробників сільськогосподарської продукції; виділення з державного бюджету коштів на підтримку програм розвитку аграрного сектора.

Безумовно, запровадження часткової компенсації відсотків за кредитами є одним з найкращих шляхів державного стимулювання розвитку агропромислового комплексу, оскільки вимагає значно менших, порівняно з товарним кредитуванням, витрат бюджетних коштів, а з іншого боку – частково, на 50-60%, звільняє виробників від сплати відсотків за кредитами. Позитивно впливає на розвиток аграрного сектора і фіксований сільськогосподарський податок, оскільки підприємства, що його сплачують, звільняються від низки інших загальнообов’язкових платежів до бюджету.

Однак позиції прихильників такого підходу до державної підтримки сільського господарства поділяють далеко не всі. Наголошується, зокрема, на тому, що внаслідок доступності кредитів, як правило, для високорентабельних переробних підприємств (які здатні легко повернути банківські позички та відсотки за ними навіть в умовах відсутності часткової компенсації державою відсотків за кредитами, а також запропонувати банкам під отримані кредити набагато привабливіше, ніж виробники, майно), потреба у такій компенсації буде незначною і жодним чином не поліпшить становище господарств-виробників. Та й запровадження фіксованого сільськогосподарського податку для господарств без врахування їхньої прибутковості, як і виділення додаткових державних коштів для підтримки селян, зумовить необхідність у пошуку додаткових джерел наповнення державного бюджету.

Кредитування аграрних товаровиробників 

Виведення аграрного сектора економіки з кризового стану неможливе без фінансово-кредитної допомоги виробникам сільськогосподарської продукції з боку банківських установ та іноземних інвесторів. Саме тому створення сприятливих умов для здійснення капіталовкладень у цей сектор стало одним з головних завдань реформування сільського господарства.

Особливої актуальності в Україні набула проблема довгострокового кредитування села. Потреба у такому фінансуванні обумовлюється насамперед тим, що технічне переоснащення господарств, будівництво необхідних для їхнього ефективного функціонування об’єктів не можуть здійснюватися за рахунок короткострокових кредитів. Водночас державою не було створено достатніх умов для зацікавленості банків у вкладанні в сільське господарство значних коштів на довготривалій (10-20 років) основі.

Запропоновано два основних шляхи вирішення цієї проблеми. Перший з них – запровадження іпотечного кредитування селян (тобто, надання банками позик під заставу земельних ділянок). Прихильники такого способу залучення капіталу в АПК аргументують свою позицію тим, що банки будуть зацікавлені у виділенні господарствам-виробникам кредитів лише за умови забезпечення їхнього повернення заставою землі (мовляв, застаріле обладнання та будівлі сільськогосподарського призначення мало цікавитимуть фінансово-кредитні установи). іпотечне кредитування було б вигідне як банкам, так і виробникам: для перших надання кредитів є менш ризикованим, оскільки завжди існує можливість повернення позики за рахунок продажу заставленої землі; для других – виникає можливість модернізації виробництва та розширення будівництва.

Слід відзначити, що з необхідністю запровадження такого кредитування у майбутньому погоджуються всі (розходження у поглядах спостерігаються лише стосовно питання, хто повинен здійснювати таке кредитування – Державний іпотечний банк, спеціалізований державний орган чи комерційні банки). В той же час низка перешкод законодавчого та економічного характеру – зокрема, неможливість вільного продажу земельних паїв, недосконалість методики оцінки землі (один гектар землі в Україні коштує в середньому 1000-2000 грн., в той час, як його реальна ціна становить 8000-9000 грн.) тощо – стали нездоланними перешкодами на шляху його впровадження.

З огляду на це пропонуються й інші шляхи вирішення даної проблеми. Так, альтернативою іпотечному кредитуванню, на думку деяких фахівців, може стати довгострокова оренда селянами сільськогосподарських машин (фінансовий лізинг) та придатних для сільськогосподарського виробництва будівель. На відміну від грошового кредитування, лізинг не передбачає безпосереднього отримання виробниками коштів. Останні надаються банками виключно лізинговим компаніям, які використовують їх на купівлю необхідної сільськогосподарської техніки з метою її подальшої передачі в оренду. Тим самим значно знижується не лише ризик неповернення позики, але і витрати підприємств-орендарів.

Історія

Хід аграрної реформи в Україні прийнято розділяти на три основні етапи
Змістом першого етапу перетворень в аграрному секторі економіки, який тривав з 1990 по 1994 рік, була часткова передача землі з державної у колективну та приватну власність. Процес роздержавлення землі був ініційований Верховною Радою України 18 грудня 1990 року, коли законодавчим органом було прийнято Постанову “Про земельну реформу”. Вона визначила основоположні засади здійснення цієї реформи, її мету, проголосила всі землі України такими, що підлягають передачі у приватну, колективну власність та у користування підприємствам, установам і організаціям. На реалізацію положень цієї постанови протягом 1992 – 1993 років було прийнято цілу низку нормативних актів: Декрет Кабінету Міністрів “Про приватизацію земельних ділянок”, Закони “Про колективне сільськогосподарське підприємство” та “Про форми власності на землю”. Ними було закріплено державну, колективну та приватну форми власності на землю; забезпечено передачу у приватну власність громадянам присадибних ділянок, угідь для ведення особистого підсобного господарства, садівництва, дачного та гаражного будівництва; визначено статус колективних сільськогосподарських підприємств (КСП); створено умови для виникнення та розвитку фермерських господарств.

Зважаючи на стрімке падіння виробництва сільськогосподарської продукції, на даному етапі аграрної реформи держава активізувала зусилля, спрямовані на підтримку сільськогосподарських підприємств. Основними формами стимулювання агропромислового комплексу були численні пільги (які, однак, не сприяли підвищенню зацікавленості відповідних підприємств у збільшенні обсягів виробництва) та товарне кредитування з усіма притаманними йому недоліками. Тому й не дивно, що темпи сільськогосподарського виробництва продовжували стрімко знижуватись. Найбільший спад відбувся у колективних сільськогосподарських підприємствах (реформованих колгоспах): якщо виробництво сільськогосподарської продукції особистими підсобними та фермерськими господарствами протягом 1990-1994 років зросло на 5,4%, то в КСП – знизилось майже у півтора рази.

З огляду на це зміст другого етапу аграрної реформи полягав у реформуванні колективних сільськогосподарських підприємств на засадах приватної власності на землю та майно. Виконання цього завдання тривало з 1994 по 1999 рік. Указами Президента “Про невідкладні заходи щодо прискорення земельної реформи у сфері сільськогосподарського виробництва” від 10 листопада 1994 р. та “Про порядок паювання земель, переданих у колективну власність сільськогосподарським підприємствам та організаціям” від 8 серпня 1995 р. передбачалось завершення передачі земель у колективну власність сільськогосподарським підприємствам та проведення їх паювання. Але внаслідок того, що Укази не передбачали виділення земельних ділянок в натурі (на місцевості), реального забезпечення селян землею, реформування сільськогосподарських підприємств не відбулося.

Не залишилися поза увагою держави і проблема створення сприятливих умов для діяльності сільськогосподарських виробників. Найголовнішим кроком у цьому напрямку стало прийняття Законів “Про фіксований сільськогосподарський податок” від 17.12.1998 р. та “Про оренду землі” від 6.10.1998 р. Перший з них значно спростив систему оподаткування виробників сільськогосподарської продукції, оскільки підприємства-платники фіксованого податку звільнялися від сплати цілої низки платежів до бюджету. Врегулювання відносин, пов’язаних з орендою землі, сприяло не лише захисту прав селян-орендодавців, але й створенню умов для розширення виробництва сільськогосподарської продукції підприємствами-орендарями.

Прийняття Конституції України, нормами якої не було передбачено існування колективної власності, зумовило потребу в подальшому реформуванні колективних сільськогосподарських підприємств та забезпеченні їхніх членів землею і майном.

Початок третього етап аграрної реформи в Україні пов’язують з підписанням главою держави 3 грудня 1999 року Указу “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки”. На відміну від попередніх Указів Президента, ним було передбачено не лише розпаювання земель КСП, але і виділення земельних паїв на місцевості та їх передачу в приватну власність членам КСП.

Сьогодні

Президентська нормотворчість значною мірою прискорила вирішення багатьох наболілих проблем агропромислового комплексу та активізувала законодавчу роботу у відповідній сфері. Поряд з цим, врегулювання окремих спірних питань цієї реформи триває і нині.

Забезпечення майнових прав селян
У процесі здійснення аграрної реформи не втратила своєї актуальності проблема забезпечення селян землею та майном.

Укази “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” та “Про заходи щодо забезпечення захисту майнових прав селян в процесі реформування аграрного сектора економіки”, датовані відповідно 3 грудня 1999 р. та 29 січня 2001 року, закріпили право селян на безперешкодне виділення в натурі належної їм частки майна та земельних угідь КСП. Однак чітких механізмів реалізації цього права ні указами глави держави, ні прийнятими на розвиток їхніх положень нормативними актами уряду та Міністерства аграрної політики передбачено так і не було. Зокрема, забезпечення майнових прав селян в процесі реорганізації КСП звелося до видачі земельних та майнових сертифікатів, визначення методики оцінки майна колективних сільськогосподарських підприємств та встановлення мінімального розміру орендної плати за пай (не менше одного відсотка його вартості).

Не сприяло реалізації майнових прав членів реформованих КСП і те, що Указами Президента було наголошено на необхідності збереження цілісного господарського використання землі та майна підприємств, що реформувались. Це призвело до того, що на практиці реорганізація КСП на засадах приватної власності на майно та землю відбулася лише формально: керівниками новостворених приватних формувань залишились колишні голови КСП, а самі господарства продовжували використовувати землю колишніх членів реорганізованих підприємств, щоправда, на умовах оренди.

Створення ринку землі
В результаті підписання Президентом України Указу “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” близько шести з половиною мільйонів українських громадян отримали свідоцтва на право на земельну частку (пай). Незважаючи на те, що чинне законодавство не визначило порядок відчуження земель сільськогосподарського призначення, мали місце непоодинокі випадки скупівлі земельних сертифікатів за безцінь. Лише у 2000 році кількість проданих та подарованих свідоцтв на право на пай порівняно з 1999 роком зросла у 6 разів (у Вінницькій, Кіровоградській та Черкаській областях – у 18-25 разів). Тому Верховна Рада України 18 січня 2001 року прийняла Закон “Про угоди щодо відчуження земельної частки (паю)”, який до прийняття Земельного кодексу України заборонив власникам земельних часток будь-яким способом відчужувати паї (у тому числі шляхом укладання угод купівлі-продажу, міни, дарування). Поряд з цим закон дозволив передавати земельні частки у спадщину, викупати їх для державних та громадських потреб. Цікаво, що аналогічні норми містить і проект Земельного кодексу у новій редакції: ним встановлено тимчасову заборону на відчуження земельних ділянок. Формування ринку землі стане можливим лише після прийняття законів, які визначать методику оцінки землі та порядок реалізації земельних ділянок, переданих банкам у заставу під отримання кредитів.

Державна підтримка села
Починаючи з 2000 року, державна підтримка сільського господарства отримала нове змістовне наповнення. Якщо раніше держава намагалася стимулювати розвиток всіх без винятку господарств, то у нинішніх умовах вона підтримує переважно тих, хто на практиці довів ефективність своєї діяльності.

Перш за все, Постановою Кабінету Міністрів “Про додаткові заходи щодо кредитування комплексу сільськогосподарських робіт” від 25 лютого 2000 було запроваджено часткову компенсацію відсотків по банківських кредитах, отриманих господарствами. Таке нововведення стало в нагоді лише тим підприємствам, які розширювали виробництво продукції та були беззбитковими: очевидно, що банки відмовились від кредитування нерентабельних господарств – надто високим був ризик неповернення наданих позик.

Ще одним напрямом державної підтримки сільського господарства стало надання виробникам пільг при оподаткуванні їхньої діяльності. Законом “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років” прямо заборонено вносити до законодавства зміни, що можуть спричинити збільшення податкового навантаження на сільськогосподарських товаровиробників; передбачено звільнення від податку на додану вартість операцій, пов’язаних з реалізацією продовольчої сировини (при цьому ПДВ залишається у розпорядженні підприємств і використовується для технічного переоснащення виробництва).

Реорганізація колективних сільськогосподарських підприємств на засадах приватної власності на землю та майно зумовила необхідність вирішення проблеми заборгованості цих підприємств перед бюджетом. Було запропоновано досить простий шлях врегулювання цього питання: відповідним законом, прийнятим Верховною Радою 18 січня 2001 року, борги сільськогосподарських підприємств перед державою було зменшено на суму заборгованості останньої перед виробниками та переробниками сільськогосподарської продукції. Що ж стосується залишку боргу, то він, згідно із Законом, повинен бути повернений державі рівними частинами протягом восьми років.

Кредитування аграрних товаровиробників
Компенсація державою частини відсотків по банківських кредитах, отриманих сільськогосподарськими підприємствами, певною мірою сприяла залученню банківського капіталу в агропромисловий комплекс. Але умов для здійснення довгострокових капіталовкладень в сільське господарство створено так і не було (хоча в перспективі, як випливає із Закону “Про стимулювання розвитку сільського господарства на період 2001-2004 років”, такі умови буде створено – окремою статтею цього нормативного акту передбачено внесення змін до банківського законодавства, які передбачатимуть надання пільг при оподаткуванні тим банкам, що кредитують аграрний сектор).

Тому, починаючи з 2001 р., головні зусилля держави спрямовуються на розвиток лізингу як альтернативи грошовому кредитуванню. Так, Указом Президента “Про додаткові заходи щодо дальшого розвитку лізингу в аграрному секторі економіки” від 23 лютого 2001 року було передбачено створення Національної акціонерної компанії “Украгролізинг”. Мета діяльності “Украгролізингу” – організація та здійснення інженерного та матеріально-технічного забезпечення сільськогосподарських підприємств, надання виробникам послуг, пов’язаних з виконанням сільськогосподарських робіт, використанням сільськогосподарської техніки на умовах оренди, технічного обслуговування цієї техніки тощо.

Безумовно, такий спосіб залучення коштів в агропромисловий комплекс заслуговує на позитивну оцінку. Але подальше розширення використання лізингу в агропромисловому комплексі вимагає від держави створення умов для повноцінного функціонування приватних лізингових компаній.

Позиції політичних сил

Процес реформування аграрного сектора економіки, розпочатий Верховною Радою ще у 1990 році, на сьогоднішній день далекий від завершення. Це зумовлено насамперед тим, що представлені у парламенті партії по-різному бачать шляхи вирішення основних проблем агропромислового комплексу. При цьому найпалкіші дискусії точаться навколо двох питань – доцільності створення ринку землі та необхідності державної підтримки сільськогосподарських виробників.

Створення ринку землі
Проти приватної власності на землю та перетворення її на товар виступають три партії – Комуністична партія України (КПУ), Прогресивна соціалістична партія (ПСПУ) та Соціалістична партія (СПУ). При цьому негативне ставлення до формування в Україні ринку землі аргументовано тим, що для вільної купівлі-продажу земельних ресурсів не виникло достатніх економічних та правових підстав. Так, лідери цих партій наголошують на тому, що закріплення приватної власності селян на землю, як і розпаювання майна КСП та реорганізація останніх, призведуть до скупівлі великих земельних площ потужними фінансовими структурами та іноземцями за цінами, в десятки разів нижчими за ринкові. Як наслідок – масове зубожіння селян, перетворення їх на найманих робітників великих виробників, знищення науково обірунтованої системи землеробства (сівозмін), руйнація соціальної інфраструктури села тощо. На думку Н.Вітренко та П.Симоненка, для перетворення землі на товар не існує і правових підстав: відповідно до ст.13 Конституції, Декларації про державний суверенітет України, земля є об’єктом права власності Українського народу, а не власності окремих громадян.

Решта представлених у парламенті партій в цілому підтримують ідею формування земельного ринку. Водночас всі вони погоджуються з тим, що на законодавчому рівні необхідно закріпити такі механізми купівлі-продажу землі, які б забезпечили продовольчу безпеку держави та захист прав селян. Український Народний Рух виступає за зменшення державного втручання у відносини, пов’язані з купівлею-продажем землі, запровадження земельних аукціонів, тимчасову заборону купівлі земельних ділянок іноземними громадянами та підприємствами. Аналогічні позиції відстоюють Народний Рух України та Партія “Реформи і Порядок”. Партія регіонів України у своїй Програмі наголошує на необхідності широкого застосування можливостей оренди і застави землі, створення іпотечних банків. Народно-демократична партія України та Аграрна партія України виступають за приватизацію землі, її довгострокову оренду з правом успадкування, а також за продаж права на оренду на відкритому ринку. Наголошується на необхідності забезпечення землею працівників соціальної сфери сільської місцевості та виключно громадян України. Соціал-демократична партія України (об’єднана), як і більшість партій центристського спрямування (Партії “Батьківщина”, “Трудова Україна”, “Демократичний Союз”, “Яблуко”, “Солідарність”, а також Партія зелених України), підтримуючи ідею вільної купівлі-продажу земельних ділянок, вважає, що земля повинна належати тим, хто на ній працює. При цьому держава повинна забезпечити захист прав селян на землю, сприяти ефективному використанню основного природного багатства України.

Необхідно зазначити, що більшість представлених в парламенті політичних сил підтримала ідею введення тимчасової (до прийняття Земельного кодексу України у новій редакції) заборони на відчуження селянами отриманих ними в процесі реорганізації КСП земельних паїв. Відповідний законопроект 18 січня 2001 р. був підтриманий 276 голосами народних депутатів.

Державна підтримка села
З необхідністю державної підтримки села погоджуються практично всі. Водночас форми такої підтримки та її обсяг політичними партіями бачаться по-різному. Комуністична партія України вважає, що державна підтримка сільського господарства повинна передбачати планування сільськогосподарського виробництва, встановлення державного замовлення на основні види продовольчих товарів, приведення у відповідність цін на промислову продукцію та продовольчу сировину, оптимальне оподаткування виробників, цільове фінансування та пільгове кредитування сільського господарства, захист внутрішнього ринку від імпортних товарів. У новій редакції програми Соціалістичної партії України передбачено наступні форми державного стимулювання агропромислового комплексу: залучення державних коштів для модернізації і відновлення матеріально-технічної бази господарств-виробників, компенсація частини відсотків за кредитами, отримані сільськогосподарськими підприємствами, впровадження в аграрному секторі економіки стимулюючої податкової політики, фінансування найбільш важливих цільових програм (відновлення родючості земель, насінництва та племінної справи тощо). Прогресивна соціалістична партія України наголошує на необхідності впровадження прямої та непрямої форм державного стимулювання аграрного виробництва. Пряма державна підтримка передбачає надання пільгових кредитів для виробників, державне замовлення продукції за вигідними для селян цінами. Непряма підтримка може здійснюватися шляхом фіксації державою цін на паливно-мастильні матеріали та електроенергію, захисту національного виробника від імпорту продовольчої сировини. Український Народний Рух, Народний Рух України та Партія “Реформи і Порядок” наполягають на фінансовій підтримці державою лише тих товаровиробників, які довели здатність до ефективного господарювання в ринкових умовах. Ці партії виступають проти практики постійного списання заборгованості збитковим та нерентабельним підприємствам. Водночас вони підтримують державне стимулювання наукових досліджень в агропромисловому комплексі (зокрема, селекційної роботи), вимагають створення умов для залучення державних та приватних коштів у сільське господарство. Програмні документи Аграрної партії України та Народно-демократичної партії України передбачають надання державою підтримки машинобудівним підприємствам та банківським структурам, діяльність яких пов’язана з сільським господарством. Центристські партії (“Батьківщина”, “Демократичний Союз”, Партія зелених України, Соціал-демократична партія України (об’єднана), “Трудова Україна” та “Яблуко”) виступають за надання підтримки насамперед рентабельним сільськогосподарським підприємствам, що досягли значних успіхів на ниві виробництва продовольчої сировини. Вони вимагають запровадження стимулюючої податкової політики у галузі аграрного виробництва, підтримують державне фінансування пріоритетних програм на селі.

Приватизація

ПРОБЛЕМНІ ПИТАННЯ

Приватизація тривалий час знаходиться у центрі уваги українського суспільства, що пов’язується з неабиякою роллю роздержавлення в реформуванні економіки, а також із зосередженням навколо об’єктів приватизації цілої низки різноманітних фінансових та політичних інтересів.

Під приватизацією слід розуміти продаж (або відчуження іншим способом) майна, що знаходиться у державній власності, фізичним та юридичним особам, які відповідно до закону мають право виступати в ролі покупців цього майна. Приватизаційний процес, за своєю суттю, полягає у переході права власності на певний об’єкт від держави до приватних підприємств, господарських товариств та інших організацій, заснованих на недержавній формі власності, а також до фізичних осіб.

Власність та її перехід від одних до інших не залишають байдужими нікого. Саме тому час від часу приватизаційні питання стають приводом для політичних баталій між представниками різних політико-фінансових груп, різних гілок влади. При цьому, попри проголошені цілі, основний вплив на процес роздержавлення здійснюють чинники не економічної доцільності, а політичної необхідності та індивідуальної зацікавленості окремих осіб та груп у конкретних результатах ходу приватизації того чи іншого об’єкту.

Уся історія української приватизації будувалась навколо вирішення кількох основних проблемних питань, а саме визначення :

  • цілей, які ставились перед приватизацією державного майна;
  • кола осіб, які допускались до процесу роздержавлення;
  • напрямів використання коштів, одержаних від продажу державного майна.

Залежно від того, які відповіді давались на ці питання і залежало те, якою була приватизація у конкретний період часу, яким способом вона здійснювалась, хто брав у ній участь та інше.

Цілі приватизації
Світовий досвід приватизації свідчить, що приватизація, у загальному економічному розумінні, має на меті досягнення таких орієнтирів як економія коштів та підвищення продуктивності. Проте, ця загальна формула змінюється і «обтяжується» новими цілями залежно від національних особливостей, історичних суспільно-економічних умов, у яких здійснюються перетворення.

Це можна яскраво зобразити на прикладі України, де на приватизацію покладались надії забезпечення досягнення цілого ряду цілей політичного, соціального та економічного характеру.

Серед усього «букету» приватизаційних дороговказів, що супроводжували небезболісний процес переходу майна до нових власників, треба виділити такі цілі, на які офіційно або негласно спрямовували приватизацію в Україні:

Ці цілі мали різний вплив та значення в різні історичні періоди ходу української приватизації, більшість з них тісно пов’язані й легко поєднуються одна з одною. Хоча таке поєднання часто має місце лише в наукових роботах та численних декларативних концепціях, які супроводжують процес приватизації в Україні, але рідко повною мірою реалізуються в житті.

Останнім часом палкі дискусії політичного та економічного змісту викликає проблема надання приватизації виключно фіскального характеру, тобто орієнтації усього процесу роздержавлення на поповнення Державного бюджету України та фінансування за рахунок коштів, отриманих від продажу державного майна, загальних видатків бюджету.

Не може викликати сумніву необхідність погашення заборгованості зі сплати зарплати, фінансування у необхідному розмірі бюджетної сфери, програм соціального захисту, що може бути здійснене, зокрема, за рахунок приватизаційних надходжень. Тому в умовах браку бюджетних коштів та необхідності здійснення великих платежів іноземним кредиторам кошти від приватизації перетворюються на значний фінансовий ресурс, яким уряду важко нехтувати й втриматись від зарахування до дохідної частини держбюджету.

Проте подібне спрямування, підкріплене жорстким графіком бюджетних надходжень від приватизації, не залишає можливості або максимально ускладнює досягнення мети, яка мала б бути визначальною – пошук ефективного власника, спроможного професійно управляти власністю, залучати інвестиції у розвиток підприємства, здійснювати оновлення виробництва тощо.

Існує і третій варіант розвитку, який передбачає залучення стратегічного інвестора, який, купуючи за значні кошти акції державного підприємства, у подальшому вкладає додаткові ресурси в його технічну модернізацію, робить його прибутковим, зберігає або навіть збільшує кількість робочих місць, справно сплачує податки. Проте такий хід подій у силу цілого ряду об’єктивних причин, які будуть розкриті нижче, в умовах України є дуже рідкісним і скоріше винятком, аніж звичайною практикою.

Хибність абсолютної спрямованості на використання приватизаційних коштів для покращення ситуації з бюджетними доходами пояснюється тим, що, по-перше, поспішність та поверховість у підходах до приватизації об’єктів державної власності часто призводить до протилежних результатів (бюджет не отримує заплановані надходження, а підприємство – ефективного власника), по-друге, губиться основне значення приватизації, яке за масштабністю та перспективністю економічних результатів важить набагато більше за порівняно невеликі поточні надходження, якими можна закрити окремі бюджетні «дірки». Цим значенням у більшості країн (як розвинених західних, так стрімко зростаючих в економічному плані країн Центрально-Східної Європи) є «підвищення соціально-економічної ефективності виробництва та залучення коштів на структурну перебудову економіки»?.

До того ж, пріоритетність залучення ефективного власника обгрунтовується також тим, що подібний підхід є значно далекогляднішим, оскільки успішно працюючі підприємства у подальшому, крім іншого, забезпечать надходження набагато більших коштів до державного бюджету у вигляді сплачених податків.

Використання приватизаційних коштів
З цілями приватизації, особливо тими, які мають фіскальний характер (фіскальний, бо спрямовані на поповнення фіску – тобто, державної скарбниці або бюджету), пов’язане питання вибору шляхів використання доходів від продажу державного майна.

Слід зазначити, що дискусії викликає вже навіть те чи можна ці надходження вважати доходами держави. Подібні сумніви супроводжуються міркуваннями про те, що не може бути доходом продаж того, що було виробленим або заробленим попередніми поколіннями.

Спрямування коштів від приватизації на фінансування дефіциту бюджету виправдовують необхідністю виконання державою своїх зобов’язань як перед своїми громадянами, яким держава гарантує соціальні захист та допомогу, так і перед іноземними кредиторами, які вимагають сплати зовнішніх боргів. Подібне використання коштів, отриманих від продажу державного капіталу, часто називають не інакше, як «проїдання».

Грошовий характер приватизації виправдовують також твердженням про те, що витрачання компанією-покупцем значних коштів на придбання об’єкту приватизації спонукає цього інвестора дбайливо ставитись до придбаного підприємства, намагатися збільшити його дохідність з метою повернення вкладених коштів. Це, у свою чергу, може бути досягнуто переважно за рахунок пошуку нових ринків збуту, покращення управління, зменшення витрат, вкладень у модернізацію виробництва тощо.

На противагу цьому зазначається, що цієї цілі можна досягнути (при цьому, як правило, набагато швидше та простіше) також шляхом «виснаження» ресурсів підприємства, розпродажу його активів, виведення всього отриманого прибутку та іншими способами.

Жорстка бюджетна прив’язка приватизації також критикується за те, що часто надходження від приватизації спрямовуються через бюджет на виплату державних боргів, зокрема зовнішніх, тим самим гроші, отримані від продажу державної власності «виводяться» з національної економіки та працюють на економіку іншої країни.

Крім того, включення приватизаційних надходжень до дохідної частини бюджету розглядається як досить ризикований крок, пов’язаний з нестабільністю та непередбачуваністю процесу роздержавлення в Україні. Ця нестабільність та невизначеність переноситься і на весь процес виконання плану доходів до державного бюджету.

Логічнішим та більш далекоглядним є вкладення (інвестування) приватизаційних надходжень у нові технології та оновлення застарілих основних фондів підприємств (їх переважно складають засоби виробництва та капітальні будівлі).

Ці вкладення через певний час мають повернутись у вигляді зростаючого виробництва, збільшення податкових надходжень до бюджету та посилення спроможності українських підприємств конкурувати світовому ринку торгівлі.

Подібна політика узгоджується з перспективним баченням якісного розвитку економіки країни (покращення структури економіки в бік збільшення частки ринку послуг, зменшення енерговитратності виробництва, покращення якості товарів та послуг тощо), який не обмежуються досягненням поточних кількісних результатів (отримання максимального розміру надходжень до Державного бюджету за рахунок продажу великої кількості важливих для економіки та національної безпеки країни підприємств).

Крім того, невіднесення приватизаційних надходжень до дохідної частини бюджету цілком відповідає світовій практиці, де гроші від приватизації не вважаються доходами бюджету.

Учасники приватизаційного процесу
Від того, хто чинним законодавством допускається до участі в приватизації державного майна, залежить часто й те, які цілі ставляться перед самою приватизацією та чи будуть вони досягнуті.

При цьому визначення кола учасників процесу роздержавлення є переважно питанням політичним, яке залежить від загальної політики держави у сфері приватизації.

Обмеження доступу іноземців (іноземних громадян та компаній) під час продажу державного майна пояснювалось побоюваннями в тому, що «Україну скуплять іноземці». Хоча подібна позиція і є дуже спрощеною, проте частково виправдовується необхідністю забезпечення національної безпеки (особливо стосовно об’єктів, що становлять важливе значення для обороноздатності країни та екологічної безпеки населення).

Крім того, присутність іноземного капіталу інколи розцінюється негативно через те, що останній зорієнтований, насамперед, на досягнення власних економічних чи політичних цілей, які можуть суперечити українським інтересам. Як приклад наводиться можливий механізм усунення потенційного чи реального конкурента шляхом його купівлі під час приватизації та наступного закриття.

Аргументом інколи виступає і те, що іноземні підприємства мають на меті одержання швидкого прибутку, незважаючи на можливе виснаження виробництва та його поступового зупинення.

Проте, не менше доводів і в тих, хто не вбачає в іноземному капіталі загрози національній економіці, а, навпаки, надає йому важливого значення в успішному реформуванні економіки країни.

 Прибічниками подібних поглядів приватизація розглядається як один з механізмів залучення іноземних інвестицій, необхідних для загального оздоровлення економіки України.

При цьому вкладення коштів у національну економіку шляхом купівлі об’єктів власності супроводжується привнесенням прогресивних знань про економічні механізми реформування, випробувані протягом тривалого часу в західних демократіях; запровадженням сучасного менеджменту (управління) підприємствами; встановленням тісніших зв’язків з міжнародним фінансовим капіталом у вигляді потужних банків та інвестиційних компаній, що дозволяє у подальшому залучити й позичковий капітал у вигляді наданих кредитів, які не можуть бути забезпечені внутрішніми інвесторами; відкриттям нових ринків збуту для українських товарів та відповідного збільшення експорту.

Суперечки серед політичних сил викликає і встановлення бар’єру для участі в приватизації державного майна для компаній, які зареєстровані в так званих офшорних зонах (територіях або цілих державах зі спеціальними режимами оподаткування для компаній, які здійснюють свою діяльність за їх межами, проте зареєстровані та сплачують податки на цих територіях). Вважається, що саме в ці зони виводиться тіньовий капітал, зароблений в Україні. Обмежуючи участь українських компаній в покупці об’єктів приватизації, основний наголос робиться на залученні іноземного інвестора, який, проте, не завжди є зацікавлений брати на себе високі ризики та вкладати гроші в українську економіку.

З одного боку, позитивні сторони приходу в Україну потужних іноземних компаній є досить вагомими, проте досвід проведення грошової приватизації, спрямованої виключно на іноземного інвестора, свідчить, що Україна не є достатньо інвестиційно привабливою і сподівання на велику конкуренцію між іноземними компаніями при покупці об’єктів приватизації не виправдовуються.

До того ж, часто за іноземними інвесторами ховається російський капітал, який мало чим відрізняється від українського з точку зору ведення бізнесу, проте є заможнішим за український.

Отже, “реальні” іноземні компанії (зареєстровані не в офшорних зонах та не в Росії) дійсно володіють більшими фінансовими ресурсами, кращим менеджментом та працюють не за традиційними для пострадянських країн, у кращому випадку, напівлегальними схемами. Крім того, поява справжнього – неофшорного і навіть неросійського – власника є певним стабілізуючим чинником для усієї економіки, адже він не миритиметься з регулярними змінами правил гри та зловживаннями владним становищем.

Але існує і інший бік приватизації виключно для іноземців, який лежить у площині як національної безпеки, так і досягнення найбільшого економічного ефекту. Не можна повністю виключати ймовірність загрози національній економічній безпеці у разі переважного переходу до іноземного власника стратегічних галузей, наприклад, енергетики. Також подібні обмеження не сприяють посиленню конкуренції у ході продажу важливих об’єктів, створюють можливість потенційним іноземним покупцям, використовуючи своє виключне становище, нав’язувати власні умови, які часом не цілком відповідають українським інтересам.

Як свідчить практика, пільгове становище іноземних компаній не завжди приносить бажаний результат, і лише змушують зацікавлені українські фінансові групи звертатися до інших механізмів участі в розподілі власності: діяти через третіх осіб або використовувати позаприватизаційні процедури.

Тому, як інший можливий варіант розглядається вільний доступ до участі в приватизації будь-яких учасників, незалежно від географічного місця їхньої реєстрації. При цьому зазначається, що таким чином буде досягнуто кілька цілей: повернення в Україну вивезеного капіталу (який часто виводиться у зв’язку з небажанням сплачувати надмірні податки, незахищеністю підприємців від зловживань з боку посадових осіб), збільшення надходжень від приватизації (внаслідок конкуренції вітчизняного та іноземного капіталу) та забезпечення економічної безпеки (недопущення одноособового лідерства в певній галузі чи сфері неукраїнських компаній).

ІСТОРІЯ ПИТАННЯ

Приватизація в Україні пройшла складний шлях, на якому були як кардинальні зміни напряму приватизаційного процесу, так і моменти його повної зупинки. Часто у цьому процесі політики було більше, ніж економічних розрахунків, що не могло не позначитись на результатах окремих етапів та приватизації в Україні в цілому.

Не зупиняючись на підготовчому етапі, який розпочався ще за часів радянської України у 1988 році, стисло охарактеризуємо хід приватизації в незалежній Україні, її здобутки та втрати.

Приватизація шляхом оренди з викупом
У 1992-1995 роках панувала змішана грошова-сертифікатна форма роздержавлення. Роль сертифікатної приватизації на цьому етапі була незначною, основним способом зміни форми власності з державної на іншу виступала оренда з правом викупу, яка передбачала передачу в оренду підприємства трудовому колективу з наступним правом його придбання за незначні кошти.

Існування саме такого способу пояснювалось відсутністю у громадян коштів для придбання об’єктів за реальною вартістю і спрямованістю тогочасної приватизації на формування ринкових умов, що можна було досягнути, як тоді вважали, за допомогою майже безкоштовної передачі підприємств у власність трудових колективів, перетворення більшості працівників на власників. На руку подібний спосіб приватизації був і директорам цих підприємств, які керуючи орендованим підприємством не несли жодної відповідальності за використання та управління цими об’єктами.

Цілями на цьому етапі приватизації виступали формування прошарку власників, позбавлення держави необхідності підтримувати неприбуткові підприємства, зняття соціальної напруги, викликаної падінням рівням життя, за допомогою роздачі державного майна та надання пільг трудовим колективам у ході приватизації їхніх підприємств. Саме існування таких пільг виключно для трудових колективів підприємств викликало заперечення подібного ходу приватизації. Наголос на оренді та оренді з викупом означав неможливість використання приватизаційних майнових сертифікатів (які з’явились ще в 1992 році, проте активно почали використовуватись лише з 1996 року) тими громадянами, які не були зайняті у сфері матеріального виробництва та обслуговування (наприклад, були працівниками бюджетних установ).

В умовах різкого погіршення соціально-економічних умов життя більшості населення України саме приватизація почала розглядатись як основна причина відсутності змін на краще. Часто приватизація сприймалась як «розпродаж країни», що підкріплювалось також наявністю численних зловживань у процесі роздержавлення на різних владних рівнях.

Усе це зумовило прийняття політичного рішення народними депутатами про зупинення приватизації (так званий мораторій тривав з липня 1994 до травня 1995 року), яка стала заручником політичних суперечок.

Перший етап української приватизації характеризувався також початком становлення структури та організацією діяльності центрального приватизаційного відомства – Фонду державного майна України та розробкою законодавчої бази приватизації.

Сертифікатна приватизація
Період з другої половини 1995 року до кінця 1999 року прийнято називати часом масової приватизації, оскільки саме в цей період переважала приватизація з використанням різноманітних приватизаційних паперів (приватизаційні майнові сертифікати, компенсаційні сертифікати, житлові чеки, земельні бони).

Хоча формально сертифікатна приватизація мала розпочатись повним ходом ще в 1993 році, відсутність подібних цінних паперів у паперовому вигляді викликало відсутність зацікавленості в їхньому широкому використанні (так звані депозитні рахунки, що існували не були зрозумілі більшості населення). Лише після створення національної мережі сертифікатних аукціонів та випуску сертифікатів у паперовому вигляді цінних паперів розпочався етап масової приватизації за приватизаційні сертифікати.

Вибір саме таких неконкурентних способів приватизації (оренда з викупом, продаж за цінні папери) пояснювався відсутністю в Україні достатнього приватного капіталу (при неготовності суспільства до появи іноземного капіталу), повноцінного ринку, довіри населення до приватної власності. Це робило неможливим застосування на перших етапах приватизації традиційних моделей – продажу на фондовому ринку, на ринку нерухомості. До того ж, самі такі форми продажу державного майна були результатом політичного компромісу, коли навіть представники лівих політичних сил (комуністи, соціалісти) погоджувались на приватизацію, в якій частка державної власності мала перейти до кожного громадянина України.

З часу проведення масштабної за кількістю населення, що взяло участь (громадяни України отримали близько 46 мільйонів приватизаційних майнових сертифікатів, на 48 аукціонах за майнові сертифікати та 31 аукціоні з продажу за компенсаційні сертифікати було продано акції близько 7 тисяч підприємств, громадяни України отримали акції на суму 1,7 млрд. гривень), приватизації виникало багато суперечок з приводу оцінки результатів сертифікатної приватизації.

Оцінка сертифікатної приватизації в Україні

ЗА ПРОТИ
  • сертифікатна приватизація створила умови для виходу тисяч підприємств з державного управління, залучення до ринкових відносин мільйонів громадян, залучення широких верств населення до одержання акцій великих та середніх підприємств
  • створення передумов для розвитку фондового ринку в Україні (ринку цінних паперів) за допомогою появи та продажу різних цінних паперів у великих обсягах
  • масова приватизація дозволила «роздержавити» більшу частину української економіки, створити необхідну масу приватних підприємств
  • сертифікатну приватизацію слід розглядати як об’єктивну необхідність, оскільки населення країни не мало можливості брати участь у приватизації на засадах викупу державного майна за реальною вартістю (за оцінками на початок приватизації в Україні роздержавленню підлягало майно підприємств загальною вартістю близько 4 трлн. гривень).
  • сертифікатну приватизацію можна розглядати як політичну плату за можливість переходу до індивідульного продажу підприємств за гроші
  • «розпорошення» власності серед великої кількості осіб, утворення маси дрібних акціонерів, що не сприяло появі ефективного власника підприємств
  • існування величезної кількості власників не сприяло появі стратегічного інвестора, готового вкласти гроші в розвиток, оновлення виробництва, запровадити нові прогресивні методи управління. Таким чином, сертифікатна приватизація не вирішила проблеми інвестицій: залучених коштів було недостатньо для виробничого, технологічного та соціального розвитку підприємств.
  • проведення масової приватизації було вигідним керівництву цих підприємств та політичним силам, що їх підтримували, оскільки дозволяло зберігати контроль над підприємствами, які не могли ефективно управлятись тисячами акціонерів. Управління приватизованими підприємствами було сконцентровано в руках директорату, який переважно був не здатний до керівництва підприємствами в ринкових умовах.

Грошова приватизація
Кінець сертифікатної приватизації ознаменувався початком масштабної грошової приватизації з кінця 1999 року, коли основною метою продажу державного майна стали виступати надходження до державного бюджету грошових коштів. Для цього етапу індивідуальної грошової приватизації, яка триває і зараз, характерні такі риси, як:

  • виставлення на продаж за гроші контрольних пакетів акцій (більше 50%) стратегічних підприємств;
  • встановлення чітких щорічних розмірів надходжень від приватизації до Державного бюджету;
  • врахування особливостей кожного підприємства при його продажу, зокрема проведення передприватизаційної підготовки з метою оздоровлення підприємства, що виставляється на продаж, збільшення його інвестиційної привабливості;
  • вибір способу приватизації підприємства, виходячи з його фінансового стану та аналізу попиту на нього з боку потенційних покупців;
  • обмеження можливих покупців об’єктів державної власності поняттям «промисловий інвестор» (інвестор, тобто компанія, що вкладає гроші, який працює на тій же ділянці ринку, що й об’єкт приватизації – або у вигляді виробництва подібної продукції, або виробництва сировини для випуску цієї продукції. Інакше кажучи, покупець стратегічно важливих для економіки країни підприємств повинен мати досвід роботи в тій сфері, де працює об’єкт, що приватизується) тощо.

Більшість нововведень, передбачених державною програмою приватизації на 2000-2002 роки, яка закріпила нові підходи до процесу продажу державного майна, спрямовані на залучення стратегічного інвестора (переважно іноземного, який володіє більшими фінансовими можливостями), отримання значних надходжень від приватизації до бюджету.

При цьому введення поняття «промислового інвестора» спрямоване на те, що від участі в приватизації будуть усунуті компанії, які сподіваються отримати швидкі прибутки від придбаних об’єктів без вкладення грошей в їх розвиток, зокрема компанії, зареєстровані в офшорних зонах (суперечливість такого підходу була відображена вище).

Поясненням подібної боротьби з офшорними компаніями виступає практика проведення приватизації протягом 1998-1999 років, коли офіційно покупцями об’єктів приватизації виступали іноземні інвестори, проте реальними власниками були вітчизняні компанії та групи впливу. При цьому більшість прибутків виводилась з України, а самі підприємства почали показувати негативні економічні показники роботи (ставали офіційно збитковими, припиняли сплачувати податки тощо).

В ідеалі на приватизовані підприємства мав прийти власник, який здатний був би не лише сплатити максимальну ціну за придбані об’єкти приватизації, але й забезпечити його розвиток. Проте, практика проведення грошової приватизації показала, що часто досягнення одночасно двох цілей – пошук ефективного й здатного підняти виробництво власника з довгостроковими інтересами та забезпечення помісячного графіку надходжень коштів від приватизації до Державного бюджету України стає неможливим.

Проте, попри наявний негативний досвід проведення приватизації, не варто забувати й про здобутки, яких немало. Так, на початок 2001 року близько 60% загального обсягу промислової продукції в Україні було вироблено саме приватизованими підприємствами. При цьому цим підприємствам належить лише третина вартості основних фондів промисловості.

Кількість приватизованих об’єктів

Надходження коштів від приватизації державного майна

СУЧАСНИЙ СТАН

Третій рік в Україні триває грошова приватизація, яка викликала багато суперечок та скандалів навколо приватизації окремих підприємств чи навіть цілих галузей.

Тіньова приватизація
Особливістю сьогочасного стану приватизації виступає той факт, що більшість важливих підприємств, які приносять хоча б якийсь прибуток (офіційний або прихований), розподілені між тими чи іншими фінансово-політичними «групами впливу» або окремими власниками. При цьому контроль над підприємством може мати місце в непрямій формі, за допомогою підставних компаній, через треті особи або шляхом встановлення виключних економічних контактів з цим підприємством (повне забезпечення цих підприємств сировиною або забезпечення реалізації більшості виробленої продукції).

Цей стан визначає складність прозорої приватизації частки держави в певному підприємстві (йдеться переважно про приватизацію частки в статутному фонді акціонерного товариства, що належить державі). Названі групи впливу, не бажаючи втрачати контроль над підприємствами або цілими галузями, не зацікавлені в приході на ці підприємства нових власників, у тому числі іноземних інвесторів. Одночасно вони не мають бажання, а інколи й можливості брати участь в легальній приватизації цих об’єктів та сплачувати за них значні кошти.

Тому значного поширення набули так звані «тіньові» або «альтернативні» способи приватизації державного майна. Підґрунтям існування подібних можливостей є наявність численних лазівок у чинному законодавстві, яке залишає безліч варіантів уникнення конкурентних процедур продажу державного майна чи пакетів акцій шляхом, наприклад, створення на базі державного підприємства спільного підприємства, здійснення додаткового випуску акцій з метою «розмивання» державної частки в статутному фонді акціонерного товариства, продажу державними холдингами належних їм акцій державних підприємств, продажу активів за борги або в ході процедури банкрутства.

Так, наприклад, одна зі схем уникнення більш-менш прозорих приватизаційних процедур полягає у доведенні державного підприємства до банкрутства (як правило, не без допомоги керівників цих підприємств) і описанні найбільш прибуткових активів збанкрутілого підприємства (обладнання, сировина тощо) та їхньому наступному продажі за заниженими цінами на сфальсифікованих аукціонах, про проведення яких знає лише обмежена кількість осіб (таким чином були розпродані основні фонди «Луганськобленерго», «Донбасенерго», акції ВАТ «Росава» тощо). У цих випадках має місце вилучення зі складу підприємств-боржників майна, що користується попитом, і його реалізація, незалежно від того, наскільки це майно (активи) впливають на самопочуття підприємства. Причому чинне законодавство України дозволяє це робити як державним виконавцям, так і податковим органам.

Подібна практика не завжди оцінюється виключно негативно: доводом виступає посилання на зарубіжний досвід та наголошення на необхідності забезпечення рівного підходу до підприємств, незалежно від форми власності. Як аргумент наводиться також те, що процеси продажу майна за борги цілком відповідають ринковим умовам та дисциплінують інші підприємства, змушують їх змагатись за досягнення економічного результату від своєї роботи.

Проте, крім позбавлення бюджету очікуваних надходжень від продажу привабливих підприємств, практика позаприватизаційного продажу державного майна завдає значних втрат самим підприємствам, оскільки вилучається і продається лише майно, яке може принести прибуток. При цьому залишаються несплаченими борги цього підприємства, не вирішується проблема його працівників, не враховуються інтереси інших кредиторів, у тому числі й держави. До цього слід додати й загрозу для економічної безпеки країни, яку несе із собою втрата державою контролю над деякими важливими об’єктами економіки.

Усе це зумовило гостру реакцію владних органів та мало своїм наслідком прийняття закону про тимчасову заборону продажу за борги державного майна до внесення змін до законодавства, що регулює відповідні питання. Так, Законом України «Про введення мораторію на примусову реалізацію державного майна» «до вдосконалення механізму примусової реалізації майна» заборонено продавати за борги та в ході процедури банкрутства нерухоме майно та інші основні засоби виробництва, які забезпечують ведення виробничої діяльності підприємством, а також акції, які належать державі.

Таким чином, з одного боку, убезпечивши державні підприємства від «розтягування», законом було закріплено неоднаковий підхід до банкрутства державних та недержавних підприємств, що не узгоджується, зокрема, з положеннями Конституції України про рівність всіх форм власності.

Крім згаданого яскравого прикладу складності та неоднозначності процесу приватизації в Україні, на сьогоднішній день невирішеним залишається ціла низка проблемних питань, серед яких варто згадати наступні:

  • визначення статусу та створення належного правового підгрунтя діяльності головного приватизаційного органу країни – Фонду державного майна (парадоксальною є ситуація, коли державне відомство, що забезпечує формування істотної частки доходів держбюджету, у своїй щоденній діяльності керується Тимчасовим положенням зразка 1992 року, що не може не позначатись на ході приватизації та загальній інвестиційній привабливості країни);
  • необхідність переосмислення політики щодо використання коштів, отриманих від продажу державного майна, у напрямі спрямування їх на інвестування виробництва, інноваційний розвиток промисловості;
  • знаходження більш гнучкого підходу в питанні рівного допуску іноземного та вітчизняного капіталу до участі в приватизації тощо.

ПОЗИЦІЇ ПОЛІТИЧНИХ ПАРТІЙ

Більшість політичних партій не заперечують проти необхідності проведення приватизації в Україні, по-різному оцінюючи напрями та результати приватизаційного процесу. Лише Комуністична партія України (КПУ) та Прогресивна соціалістична партія України (ПСПУ) безальтернативно відкидають приватизацію як економічний механізм. Крім того, КПУ та ПСПУ виступають за перевірку результатів приватизації та націоналізацію (примусове вилучення приватизованих підприємств у їхніх власників на користь держави) об’єктів, що забезпечують національну економічну безпеку (підприємств енергетики, транспорту, зв’язку тощо). У принципі не заперечуючи проти можливості переходу державних підприємств до рук приватних власників, Соціалістична партія України (СПУ) негативно оцінює хід приватизації в Україні та виступає за збереження у державній власності ключових галузей та об’єктів української економіки (а також за націоналізацію шляхом викупу або конфіскації, при незаконній приватизації, об’єктів загальнодержавного значення, що забезпечують державний суверенітет України). Необхідність збереження державного контролю за стратегічно важливими галузями економіки офіційно декларується такими партіями, як Соціал-демократична партія України (об’єднана) та «Батьківщина».

Політична партія
(лідер партії)
1. Чи допускається можливість націоналізації (примусового вилучення власності)? 2. Чи схвалюється можливість приватизації стратегічних об’єктів іноземними компаніями? 3. Які цілі мають ставитись перед приватизацією в Україні? 4. Якими є можливі напрями використання коштів від приватизації державного майна?
«Батьківщина» (Ю.Тимошенко) + підвищення ефективності використання власності, збільшення обсягів виробництва, створення додаткових робочих місць, підвищення доходів громадян –*
Комуністична партія (П.Симоненко) + -* -*
Народний Рух України (Г.Удовенко) + подолання державного монополiзму й командно-адмiнiстративного управлiння економiкою; перетворення вiдносин на ринку працi й засобiв виробництва; прискорення розвитку, модернізації техніки та технологій; створення стимулів для iнвестування реконструювання пiдприємств i реалiзацiя соцiальних програм регiонiв
Народно-демократична партія (В.Пустовойтенко) + поява відповідального власника; утвердження ринкових вiдносин, забезпечення розвитку всiх форм власностi інвестування в приватизовані підприємства; погашення заборгованості по вкладах населення; утворення спецiалiзованого фонду довгострокового кредитування структурної перебудови економiки, енергозберiгання, розвитку малого виробництва
Партія «Демократичний союз» (В.Горбулін) + збільшення обсягів інвестицій у виробництво, стимулювання економічної активності населення -*
Партія Зелених України (В.Кононов) + демонополiзацiї економiки та децентралiзацiї її галузей -*
Партія регіонів України (В.Семиноженко) + поява ефективного власника, залучення інвестицій, оновлення основних фондів, створення додаткових робочих місць, запровадження новітніх технологій спрямування більшої частини коштів, отриманих від приватизації підприємств, на розвиток територій, де вони розташовані; повернення внесків населення в Ощадбанку і підвищення пенсій
Партія «Реформи і Порядок» (В.Пинзеник) + -* -*
Партія «Трудова Україна» (С.Тігіпко) + -* -*
Партія «Яблуко» (М.Бродський) + забезпечення ефективного виробництва, соціального захисту працівників виплата компенсацій вкладникам колишнього Ощадбанку СРСР
Прогресивна соціалістична партія України (Н.Вітренко) + -* -*
Соціал-демократична партія України (об’єднана) (В.Медведчук) створення класу ефективних, соціально відповідальних власників -*
Соціалістична партія (О.Мороз) + розвиток ефективного виробництва, створення нових робочих місць, поповнення бюджету -*
Український Народний Рух (Ю.Костенко) + формування власника (господаря) та конкурентного середовища, залучення стратегічного інвестора, розвиток малого та середнього підприємництва -*

* Позиція партії з цього питання публічно не висловена

ДОДАТКОВА ІНФОРМАЦІЯ ДО ТАБЛИЦІ

  1. Чи допускаєте Ви можливість націоналізації?
    • Одним з програмних положень партії «Демократичний союз» є недопущення примусової націоналізації та експропріації приватної власності
    • Всеукраїнське об’єднання «Батьківщина» виступає за перевірку законності приватизації та проведення інвентаризації державної власності
    • Народним Рухом України не виключається можливість реприватизації (вилучення підприємства з метою повторної приватизації) державного майна у разi виявлення порушень пiд час приватизацiї
    • Народно-демократична партія заперечує можливість примусової націоналізації приватної власності
    • Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за створення правового механізму «деприватизації», тобто передачі новому власнику об’єктів, управління якими є неефективним
    • Партія «Яблуко» допускає можливість перегляду результатів приватизації, у разі наявності порушень законодавства у ході приватизації підприємства
  2. Чи схвалюється можливість приватизації стратегічних об’єктів іноземними компаніями?
    • Народний Рух України, позитивно ставлячись до участі іноземних компаній у приватизації стратегічних об’єктів української економіки, одночасно робить застереження щодо необхідності надання пільг національним компаніям при приватизації цих об’єктів (оскільки «вітчизняному підприємництву бракує досвіду роботи в умовах ринку»)
    • «Батьківщина» негативним аспектом допущення до приватизації стратегічних об’єктів іноземних компаній вбачає те, що «під виглядом іноземного з офшорних зон приходить внутрішній тіньовий капітал і працює в Україні під виглядом іноземних інвестицій»
    • Народно-демократична партія виступає за прiоритетну участь у приватизацiї громадян України та нацiонального капiталу
    • Партія «Яблуко» вважає за необхідне в процесі приватизації надавати перевагу українським компаніям та громадянам
    • Соціал-демократична партія України (об’єднана) виступає за забезпечення у перспективі рівних умов для всіх суб’єктів господарської діяльності незалежно від форми власності та походження капіталу
    • Соціалістична партія України вважає за необхідне здійснити законодавче закріплення особливостей участі в приватизації іноземних суб’єктів
    • Представники Комуністичної партії, Соціалістичної партії та Партії «Реформи і Порядок», які входять до відповідних фракцій Верховної Ради України, під час голосування за Державну програму приватизації на 2000-2002 роки не підтримали встановлення обмеження при приватизації стратегічних підприємств шляхом введення поняття «промисловий інвестор»