«Часопис ПАРЛАМЕНТ» №2/2001

Шляхи посилення впливу політичних партій на прийняття урядових рішень.


Вступне слово

Ігор КОГУТ,
Голова Ради Лабораторії законодавчих ініціатив

     Сьогоднішній круглий стіл є третім з серії, присвяченої одній проблемі – посилення ролі та впливу політичних партій на суспільно-політичні процеси. Ми мали змогу організувати та провести дискусію щодо участі політичних партій у виборах до Верховної Ради України, в ході якої більшість експертів та політиків схилялися до підтримки та доцільності запровадження пропорційної виборчої системи. Згодом ми мали змогу говорити про діяльність політичних партій у парламенті, зокрема про роль, місце та значення їх фракцій у контексті подальшого посилення впливу політичних партій на прийняття рішень у парламенті. На основі матеріалів та виступів на останньому круглому столі, Лабораторія законодавчих ініціатив видала перший випуск “Парламенту”, нашого інформаційно-аналітичного видання.

Сьогоднішня наша розмова є логічним продовженням попередніх дискусій. Більше того, попередні круглі столи були проявом свідомого наміру створити певний грунт для сьогоднішньої дискусії.

Одразу зазначу, що ми не ставимо собі за мету повести розмову в контексті напруженої, кризової суспільно-політичної ситуації у нашій державі. Не хочемо ми окремо обговорювати і проблему створення коаліційного уряду. Про це багато сьогодні говориться. Ми, сподіваюся, поведемо нашу розмову в руслі тих проблем та завдань, вирішення котрих створить у майбутньому механізми подолання криз, подібних нинішній, можливості ефективної діяльності парламенту, парламентської більшості та, відповідно, уряду.

На наше глибоке переконання, розмови про нерозвиненість і зародковий характер політичних партій можна припускати, і це відповідатиме істині. Але одночасно слід зазначати, що ведеться мало дискусій про те, як зробити політичні партії реальними учасниками політичного процесу і чи варто це взагалі робити. Хоча, судячи з останніх рішень парламенту, політичним партіям дається шанс довести свою спроможність у справі представляти громадян у органах влади, формувати ці органи та їх політику. Адже ухвалення нового виборчого закону, нове бачення виборів до місцевих органів влади, є наочним доказом такого процесу. Смію погодитися з тими, хто вважає пропорційну виборчу систему такою, що дає шанс політичним партіям розвиватися, поширювати свій вплив у суспільстві. Вона є одним із шляхів посилення та розвитку партійних структур, зменшення адміністративного впливу на вибори. Одночасно хочу зупинитися і на певних сумнівних моментах, котрі породжує пропорційна система. По-перше, якщо говорити про зменшення адміністративного впливу, то як пояснити перемогу “Громади” в окремо взятій області. По-друге, щодо політичної відповідальності та прозорості діяльності політичних партій. Сьогоднішня система не передбачає цього, оскільки відсутній інструментарій трансформації чи впливу програми та політики окремої парламентської партії на політику уряду, влади взагалі. і все ж для України важливо зробити цю спробу і в цьому наблизитися до традиційних засад європейського парламентаризму.

Одним з ключових аспектів у контексті посилення політичних партій та стимулювання об’єднавчих процесів і утворення “консолідованої партійної системи” може бути поява в законі інституту грошової застави. Збір підписів не виправдав себе як загороджувальний засіб. Вже хрестоматійним став приклад “Європейського вибору” та інших політичних партій, що назбиравши більше 1 млн. підписів, не відтворили цю цифру безпосередньо під час виборів навіть на третину. Грошова застава на першому етапі може стати елементом переваги олігархічних партій і порушувати політичну рівновагу, але її введення і поступове збільшення спричинить відмову багатьох олігархів фінансувати кілька партій, впорядкування фінансової діяльності та підтримки політичних партій.

Сьогодні буде обговорюватися питання підвищення виборчого бар’єру, що також є фактором, стимулюючим дрібніші партії до об’єднання та блокування з більшими. Маючи гіпотетичні розкладки в парламенті на основі попередніх виборів, ми можемо із впевненістю говорити про це. Так, підвищений бар’єр надає переваги комуністам, єдиному Рухові і об’єднаним “Відродженню регіонів” та СДПУ (о). Зрештою, це питання політичної доцільності, але ніяк не компромісу, котрий у цьому питанні передбачати важко.

Багато питань постає щодо нової виборчої системи на виборах до місцевих органів влади. Пропорційна виборча система – потужний стимул для розвитку та вкорінення політичних партій у регіони, у низові структури. Але важче видається її запровадити технологічно, оскільки вибори до селищної ради на пропорційній системі не виглядають серйозно ні в очах політиків, ні в очах експертів.

Щодо проблеми державного фінансування політичних партій. Позитиви такої форми підтримки полягають в тому, що система фінансування партій стає більш прозорою, державне фінансування стає винагородою для партій, що отримали перемогу. В сучасних умовах важко розраховувати на позитивне суспільне сприйняття такого нововведення, але ми маємо можливість простежити намагання законодавчого втілення такої ідеї у Росії і, відповідно, зробити висновки, а також дізнатися про досвід сусідньої Польщі.

Нарешті, кілька слів про зміни та поправки до Конституції України. Спроби сформувати політично відповідальні та сконсолідовані політичні організми (партії), створити дієздатну парламентську більшість та коаліційний уряд будуть ефективними та успішними лише тоді, коли у Конституції буде визначене право парламенту формувати уряд та визначати політику кабінету. Вирішення цієї проблеми у площині конституційної реформи може створити підвалини ефективного політичного середовища і, відповідно, ефективної влади.

Отже, якщо маємо необхідний набір засобів для впливу політичних партій на урядову політику, то можна говорити про ефективний уряд. До набору засобів відносимо: право парламенту (парламентської більшості) формувати однопартійний чи коаліційний уряд; створення консолідованої партійної системи на противагу існуючій фрагментованій. В даному випадку я навмисно опускаю дві проблеми, котрі вважаю сьогодні досить важливими, але далеко не принциповими. Перша проблема – виборча система. Вона, очевидно, є предметом дискусії. За великим рахунком вона може бути менш визначальною в разі зміни механізму та процедури формування уряду. Тобто, в умовах консолідованої партійної системи (3-4-партійної), за наявності права парламенту формувати кабінет, зникає принципова різниця між виборчими системами. Єдине, що мусить бути витриманим до кінця – це участь політичних партій у виборах як основного суб’єкта процесу.

Друга проблема – законодавче визначення парламентської більшості, зокрема спроби Верховної Ради ухвалити закон про більшість. Погоджуюсь з деякими позиціями щодо зайвості такого закону. Наш досвід роботи над законопроектом про парламентську опозицію свідчить про те, що у більшості країн розвинутої демократії відсутнє законодавче регламентування створення та діяльності більшості. Є деякі приклади регулювання діяльності опозиції, але це, переважно, прерогатива регламентів законодавчих органів влади. існування політичної більшості і опозиції сприймається як невід’ємний атрибут парламентаризму. До речі, Конституція України також передбачає нормальні умови для створення більшості та, відповідно, її впливу на формування кабінету, але за умов фрагментованості та “віртуальності” партійної системи це виглядає абсолютно неможливим. Крім того, у свідомості українських політиків закріплюється уявлення про парламентську більшість у тому вигляді, в якому вона існує сьогодні. Я особисто не можу собі уявити ефективної більшості з 10-11 різних фракцій, не можу уявити ефективного уряду, до якого входять представники 10-11 політичних партій. Тому тим важливішими є дискусії, подібні до нашої, а також намагання дослідити і обговорити досвід зарубіжних країн з усталеною демократичною традицією.

Манфред ЛОМАНН,
директор представництва фонду
Конрада Аденауера в Україні

     Мені дуже приємно продовжувати нашу плідну співпрацю з Лабораторією законодавчих ініціатив, яку започатковано ще минулого року. Хотів би подякувати нашим партнерам в особі пана ігоря Когута за можливість проведення подібних семінарів, зокрема у Верховній Раді України. Дуже приємно, що є вже перші результати цієї співпраці – вийшов перший номер журналу “Парламент”.

Головне питання сьогоднішнього семінару – взаємодія парламенту з урядом, точніше шляхи посилення впливу політичних партій на прийняття урядових рішень. Хотів би зазначити дещо стосовно теми сьогоднішнього семінару. Як відомо, з 13 депутатських фракцій та груп у Верховній Раді лише 9 безпосередньо пов’язані з конкретними політичними партіями. Решта груп і фракцій є, так би мовити, депутатськими клубами, які об’єднались з тих чи інших причин навколо певних осіб. Але якщо подивитись на ті політичні партії, з якими пов’язані згадані 9 фракцій та груп у Верховній Раді, то стає зрозумілим, що ці партії не є подібними до партій у західному, класичному розумінні. Вони є незрілими політичними організаціями, в яких відсутні чіткі програми та існують проблеми зі створенням розгалуженої мережі осередків на місцях. До того ж, ці партії мають певні внутрішні труднощі, які виникають, зокрема, при висуненні кандидатів від партії на виборах. Більшість з них, за винятком відомих 2-3, не мають достатнього впливу у суспільстві, не можуть репрезентувати думку широких верств населення.

Також слід відзначити, що зв’язок партії зі своєю фракцією у парламенті часто не є достатньо міцним. Відповідно, немає певної когерентності в діяльності партії та фракції, тому інколи буває важко передбачити, як голосуватиме та чи інша фракція або навіть той чи інший член фракції у певній ситуації. Треба мати на увазі, що розвиток дійсно сильних партій триває відносно довго. Тому немає нічого дивного в тому, що в Україні за 10 років не встигли сформуватись подібні партії, оскільки в західних країнах цей процес тривав інколи й сотні років. Вирішенням цієї проблеми, на мій погляд, могла б стати концепція так званої “народної партії”. У Німеччині під цим терміном розуміються партії, програма яких охоплює весь політичний спектр і дає можливість апелювати до широких верств населення. Появі таких партій у Німеччині передував досить тривалий процес, внаслідок якого було створено дві партії: Християнсько-демократичний Союз та Соціал-демократичну партію. Цим партіям для того, щоб утворити дієздатний уряд, необхідно вступати у коаліцію з двома чи більше партіями, бо поодинці вони, як правило, не можуть набрати 50% голосів виборців (лише один раз у післявоєнний час стався такий випадок).

На попередніх круглих столах ми вже згадували досвід Веймарської республіки, нашої першої демократії, яка зазнала поразки, зокрема тому, що в парламенті було представлено занадто багато партій, у тому числі дрібних, а також часто змінювались урядові коаліції (уряд змінювався майже щороку). Тому у післявоєнний час було запроваджено 5-відсотковий бар’єр для політичних партій на виборах. Через те, що у Веймарській республіці цього бар’єру не було, до парламенту проходили дрібні партії, що були неспроможними утворити стійку коаліцію. Виборчий бар’єр (4 або 5%) є суттєвим чинником стабілізації роботи парламенту. Але, як показує досвід роботи українського парламенту, сам по собі він недостатній, оскільки партії ще не укорінилися, не мають міцних структур, підтримки у суспільстві.

Одним з останніх пунктів переліку питань сьогоднішнього семінару є фінансування політичних партій. Це дуже важливий момент, тому що без такого фінансування діяльність партій унеможливлюється. У Німеччині існує система підтримки політичних партій, але вона дуже складна й недосконала. Це підтверджується минулорічним прикладом зі скандалом, пов’язаним з фінансуванням ХДС.

На останок хотів би зазначити, що не існує досконалих демократій. Кожна країна, спираючись на власний досвід і традиції, має вибудувати власну систему. Але необхідно також враховувати досвід західних демократій, у тому числі й негативний, який ми мали у довоєнний період історії Німеччини.

 Участь політичних партій у прийнятті урядових рішень: існуюча в Україні практика

Борис БЕСПАЛИЙ,
народний депутат України,
фракція партії “Реформи і Порядок”-“Реформи-Конгрес”

     Безумовно, проблема участі політичних партій у формуванні уряду існує, оскільки зараз, фактично, такої участі немає. Останній приклад призначення нового віце-прем’єр-міністра України підтверджує цю думку. Але постає питання – чи потрібна така участь? Я не певний у тому, що, якби було проведено соціологічне дослідження, то його результати показали б, що громадська думка схиляється до необхідності участі політичних партій у формуванні уряду. Але я особисто переконаний, так само, як і наша партія “Реформи і порядок”, що політика є командною справою.

Політичні партії в Україні дійсно є слабкими, тому їх необхідно зміцнювати. Це дуже важливо, оскільки формування уряду на партійній основі має цілий ряд переваг. По-перше, політична відповідальність є колективною, тобто за діяльність партійного уряду відповідають члени партії, і тому вони, відповідно, вимагають від своїх представників в уряді діяти в межах програми партії. По-друге, це прогнозованість і послідовність. Наприклад, Консервативна партія у Великобританії – це певна політична традиція, і коли люди голосують за цю партію, вони уявляють, що слід очікувати від уряду. Я, наприклад, зовсім не уявляю, чого чекати від нового віце-прем’єра, який з жодною політичною партією не пов’язаний. Великий Бісмарк більше ніж сто років тому дуже доречно зауважив, що “будь-яка політика є кращою, ніж політика коливань”. Партійний уряд забезпечує політику не коливань, а політику стабільну і прогнозовану. Сьогодні ж в Україні на формування уряду впливають Президент, який у цьому випадку діє на підставі Конституції, політико-економічні групи – так звані “клани”, регіональні еліти, іноземні країни – всі, крім політичних партій.

У цьому зв’язку постає інше питання: як зробити, щоб на формування українського уряду впливали українські політичні партії. На сьогодні на законодавчому рівні не закріплена участь партій у формуванні уряду. Так само вони не впливають і неформальним чином, оскільки є слабкими, на відміну від олігархічних кланів. Тому, якщо ми бажаємо, щоб українські партії брали активну участь у формуванні уряду, то, насамперед, необхідно законодавчо передбачити подібну можливість, а також на законодавчому рівні сприяти становленню міцних політичних партій в Україні. Якщо партіям не створити певні нормативно-правові передумови, то сильними вони ніколи не стануть. Я думаю, що виправданим був би такий комплекс заходів: партійні вибори, за підсумками яких формується “партизований” парламент, який, у свою чергу, впливає на формування партійного уряду. Подібна послідовність дій, яка є усталеною у західних демократіях, нічого не гарантує, а лише сприяє.

В Україні часто вважають, що формування парламентської більшості повинне починатись у стінах парламенту. Це неправильно, тому що в парламент повинні приходити згуртовані політичні команди, а ті, що мають більшість, повинні формувати уряд. У цьому відношенні більш корисним є німецький досвід, де створюється урядова більшість, що робить як уряд, так і парламент більш стабільними.

Я погоджуюся з тим, що пропорційні вибори – це спосіб формування “партизованого” парламенту й крок до формування такого ж уряду. Пропорційні й мажоритарні вибори мають свої переваги й недоліки. Але в сучасній Україні склалася така ситуація, що на мажоритарних виборах адміністративний ресурс просто забезпечує контроль над владою у будь-якому випадку. Тому не підписується закон, який передбачає пропорційну виборчу систему.

Наступний момент, який слід відобразити в законодавстві, що, на мою думку, вже неможливо зробити в парламенті третього скликання, – це положення про те, що відставка членів Кабінету Міністрів здійснюється за поданням Прем’єр-міністра України, а формування уряду, принаймні ключових міністерств, здійснюється через парламент. Крім того, в Україні було б корисним використати іноземний досвід і заборонити перехід за власною ініціативою депутатів, обраних за партійними списками, з однієї фракції в іншу. Не вдаючись детально в аргументацію цієї позиції, зазначу, що подібна практика, по-перше, сильно дискредитує пропорційну виборчу систему в очах виборців, а по-друге, в умовах бідної країни стимулює депутатів переходити з однієї фракції до іншої не з ідеологічних міркувань.

Постає ще одне питання: “А що сьогодні є урядом України?” Фактично, у цій ролі виступає Адміністрація Президента України, тому що Кабінет Міністрів навіть за обсягом своїх повноважень, а тим більше за реальним місцем у системі влади не є урядом, а лише, по суті, “господарським відділом”. Тому я вважаю, що Кабінет Міністрів має стати справжнім урядом, і партії повинні брати участь саме у формуванні уряду, а не безвладного Кабінету Міністрів. Виправити ситуацію має Закон “Про Кабінет Міністрів України”, один з двох проектів якого був поданий паном Коліушком. Цей Закон чітко описує, що робить Кабінет Міністрів, як він будує стосунки з парламентом і Президентом. Наступним кроком має стати прийняття Закону “Про Президента України”. Цей Закон повинен визначити механізм реалізації повноважень Президента, закладених у Конституції. і, нарешті, Закон “Про місцеві державні адміністрації”. Сьогодні в Україні у цьому плані існує, фактично, багатовладдя. Якщо ми хочемо, щоб Кабінет Міністрів був справжнім урядом, то управління місцевими державними адміністраціями має здійснюватись через Кабінет Міністрів. Спеціальні повноваження Президента щодо цього мають реалізовуватися не через адміністрацію, а через Кабінет Міністрів. У виконавчій владі має бути пряма вертикаль.

Наприкінці хотів би дещо зазначити стосовно законів, які вважаються терміновими, але, на мою думку, не є такими. Так, Закон України “Про політичні партії” потрібний, але його відсутність не заважає політичним партіям розвиватись. Їхня діяльність на сьогодні регулюється досить демократичним Законом “Про об’єднання громадян”. Тому я б не став казати, що доки немає закону про партії, доти не може існувати пропорційна система. Більше того, будь-які закони не мають жодного значення, якщо вони не виконуються. В Україні, на жаль, закони не виконуються на найвищому рівні.

Слід розуміти, що закони не створюють партії, їх створюють люди. Але закони сприяють або розвитку партій, або їхньому занепаду. Тому ті законодавчі зміни, про які йшлося у моєму виступі, сприяють саме становленню політичних партій. і, насамперед, цій меті відповідає закон про пропорційну виборчу систему, який робить партії потрібними.

Георгій КРЮЧКОВ,
народний депутат України,
фракція Комуністичної партії України

     Питання, що обговорюється на цьому семінарі, є дуже актуальним. Досвід останніх років показав, що зосередження в руках Глави держави широких повноважень не мало наслідком ефективне функціонування державного механізму, не забезпечило злагодженої роботи всіх гілок і структур влади.

На мою думку, сьогодні парламент дуже обмежений у своїх можливостях здійснювати контроль за виконавчою гілкою влади. Я б сказав, що роль парламенту в Україні не відповідає ні європейським, ні будь-яким іншим стандартам. Сьогодні жваво обговорюється питання створення коаліційного уряду. Думаю, це і є квінтесенцією проблеми впливу політичних партій на діяльність виконавчої влади. Ми повинні прийти до того, щоб уряд формувався парламентом, в якому буде реальна більшість, здатна формувати уряд і взяти на себе відповідальність за його діяльність. Більшість, як показав досвід минулого року, не може створюватись штучно. Вона повинна бути результатом вибору народу. Я не виключаю можливість того, що після наступних кількох виборів так і не буде створена реальна більшість. Я згодний з тим, що без політичної структуризації суспільства, за наявності більше ніж ста партій, в умовах проведення виборів з використанням так званого “адміністративного ресурсу”, в ситуації, коли депутат, обраний за списками однієї партії, може перейти до фракції іншої, створення дієздатної більшості є неможливим. Подолати ці перешкоди на шляху створення дійсно демократичної системи формування й ефективного функціонування уряду може пропорційна система виборів. Сподіваюсь, що Президент не піддасться впливу певних політичних сил, окремих політиків, які керуються виключно своїми особистими міркуваннями, і не застосує право вето стосовно відповідного закону. Запровадження пропорційної системи – це перша умова забезпечення реального представництва політичних партій, формування реальної більшості та впливу партій на створення і роботу уряду.

Необхідними є також зміни до Конституції, які б забезпечили такі повноваження Верховної Ради, що притаманні парламенту в нормальній демократичній країні. Треба чітко закріпити, що депутат, обраний за списком партії, у разі переходу до іншої фракції втрачає свій депутатський мандат. Ми повинні зробити серйозний крок, і закріпити, що парламент формує уряд. Я підтримую проект Закону “Про внесення змін до Конституції України”, і мій підпис є серед інших під цим Законом. Але ми повинні піти далі. Парламент повинен не тільки давати згоду на призначення деяких міністрів, а повністю формувати уряд і звільняти його членів. Тоді уряд буде захищений авторитетом і прерогативами парламенту.

Гострою є також проблема парламентського контролю. На жаль, Конституція України залишає парламенту для контролю за діяльністю виконавчої влади лише проведення Дня уряду й депутатський запит, на який у нас в Україні ніхто серйозно не зважає. Важливим є також питання комітетів Верховної Ради, повноваження яких за Конституцією зведені до законопроектної роботи. Хоча, фактично, на засіданнях комітетів розглядаються інформація з міністерств та інші важливі питання, тобто здійснюється контроль, але формально порушується Конституція.

Нам ще дуже далеко до нормальної парламентської демократії. Тому потрібно було б використати досвід розвинених країн, зокрема Німеччини, у якій діяльність парламенту поставлена в чіткі, логічні рамки, що дозволяє йому ефективно діяти як злагодженому механізму.

Ігор КОЛІУШКО,
народний депутат України,
фракція партії “Реформи і Порядок”-“Реформи-Конгрес”

     Проблема взаємодії парламенту й уряду є однією з ключових у нашій державі. На моє глибоке переконання, не існує такої моделі організації державної влади, відповідно до якої уряд був би абсолютно незалежним від парламенту.

Яка ж ситуація існує в Україні? Насамперед необхідно відзначити, що згідно з проектом Закону України “Про Кабінет Міністрів України”, внесеного на розгляд Верховної Ради України у жовтні 1996 року, Президент повинен був би проводити консультації з Головою Верховної Ради та керівниками фракцій і груп щодо пропонованої ним кандидатури на посаду Прем’єр-міністра України. Проте зазначена норма проекту була визнана неконституційною. На сьогодні в проекті Закону “Про парламентську більшість та парламентську опозицію”, поданому на розгляд Верховної Ради Президентом, передбачено механізм, закладений у проекті Закону “Про Кабінет Міністрів України”, – обов’язкове узгодження кандидатури на посаду Прем’єр-міністра України між Президентом, Головою Верховної Ради, керівниками фракцій і груп. Тому, незважаючи на те, що проект, яким повинен був визначатись статус уряду, чинності не набув, його норми, хоча й дещо хаотично, реалізовуються на практиці.

Хотілося б зазначити, що у новому проекті Закону “Про Кабінет Міністрів України”, внесеному на розгляд парламенту на початку лютого, досить чітко визначено механізм узгодження кандидатури на посаду Прем’єр-міністра між Президентом і парламентом, а також передбачено проведення консультацій Прем’єр-міністра з головами фракцій і груп щодо складу уряду.

Нині досить поширеною є думка про необхідність внесення змін до Конституції, в тому числі й стосовно форми державного правління, що має нам меті перехід від президентської до парламентської республіки. Я, особисто, вважаю, що модель, закладена у діючій Конституції, змін не потребує. Парламентську республіку неможливо уявити без більшості, яка формує уряд; ідея ж формування більшості, а на її основі – уряду, ще недостатньо поширена у суспільстві. Тому про парламентську республіку в Україні мову вести недоречно; натомість роль Президента має залишатись досить значною. Глава держави, проте, повинен проводити таку політику, яка б максимально відповідала стану українського парламенту, а не суперечила йому.

Більш того, якби Президент проводив саме таку політику, то навіть не виникало б суперечок щодо форми правління в Україні. У якості прикладу можна навести досвід Франції. Конституція П’ятої республіки передбачала спосіб формування уряду цілком аналогічний українській моделі: Президент призначає міністрів за поданням глави уряду. До тих пір, доки Президент належав до партії, яка формувала більшість, склад уряду визначався Президентом самостійно. Ця практика змінилась у 1986 році, коли Глава держави належав до партії соціалістів, а більшість була правою. Прем’єр-міністром був призначений Жак Ширак, лідер правої більшості. З того часу уряд de facto формується Прем’єр-міністром. Українська модель повинна була спрацювати, як французька; коли суспільство дозріє, все має стати на свої місця, а до того часу саме Президент повинен був бути своєрідним консолідуючим фактором. Але цього не сталося.

На мою думку, в Україні існує потреба у визначенні чіткого механізму формування уряду і процедур його взаємовідносин з Главою держави і парламентом, оскільки зазначені питання недостатньо врегульовані Конституцією. Як наслідок, виникає необхідність внесення змін до Основного закону держави. Вони мають передбачати прив’язку терміну повноважень уряду до терміну повноважень парламенту (на відміну від існуючої практики, згідно з якою строк повноважень уряду визначається терміном повноважень Глави держави) і механізм спільної відповідальності Президента і Верховної Ради за формування уряду, за яким Президент матиме право розпуску парламенту у випадку незатвердження останнім складу уряду, а також процедуру формування цього складу.

Існує дві моделі формування уряду за участі парламенту. Перша – прем’єр призначається за згодою парламенту і формує уряд; парламент при цьому голосує за програму діяльності останнього, що, фактично, є вотумом довіри. Друга – президент після консультацій з лідерами фракцій призначає прем’єра, який, наприклад, у двотижневий строк формує уряд, після чого представляє програму його діяльності. Ця модель є досить ефективною і існує у багатьох країнах.

Досить позитивним у контексті проблеми формування уряду є досвід Німеччини.

Федеральний президент пропонує кандидатуру на посаду канцлера. У випадку, якщо Бундестаг не згодний з такою кандидатурою, він може запропонувати власну і обрати канцлера абсолютною більшістю голосів. Президент зобов’язаний призначити главою уряду особу, кандидатура якої була підтримана абсолютною більшістю. Якщо кандидатура Бундестагу не здобула підтримки абсолютної більшості депутатів, Глава держави має право або призначити таку особу канцлером, або розпустити парламент. Цей досвід слід врахувати при розробці проекту внесення змін до Конституції України.

Сергій СОБОЛЄВ,
радник Прем’єр-міністра України

     На мій погляд, основною причиною того, що на даний момент не розпочато переговори про створення коаліційного уряду, є відсутність у парламенті чітко сформованої більшості. З цією проблемою Україна стикалась практично після кожних виборів – 1990, 1994 і 1998 років. Необхідно зазначити, що після виборів 1990 і 1994 років більшість все ж таки було сформовано. Це була ліва більшість, яка існувала до початку 2000 року. Проте вона утворювалась не за результатами виборів, а внаслідок домовленості найбільшої фракції – фракції комуністів, яка мала достатню кількість голосів для того, щоб блокувати будь-яке рішення, з іншими парламентськими фракціями про вибори керівництва парламенту і розподіл ключових комітетів.

Більшість, яка сформувалась на початку 2000 року, швидше нагадує сформовану після виборів 1990, 1994 і 1998 років, аніж більшість у класичному розумінні цього слова. Відсутність у Конституції України права розпуску Верховної Ради Президентом у випадку, коли після виборів парламентську більшість не було утворено, є однією з найгостріших проблем Основного закону. Таким чином, до сформування більшості у її класичному розумінні утворення коаліційного уряду видається неможливим. Це підтверджує і практика, що склалася в Україні до прийняття Конституції 1996 року, коли кандидатури ключових міністрів узгоджувались з парламентом. Проте участь парламенту у формуванні уряду аж ніяк не вказувала на коаліційність останнього, оскільки призначення на посаду було результатом домовленостей Президента чи новообраного Прем’єр-міністра з Верховною Радою України.

Чинна Конституція за умови політичної згоди Глави держави, парламенту і уряду дозволяє сформувати коаліційний уряд. Однак вона не передбачає механізму контролю за виконанням такої угоди, що є досить важливою проблемою. Другою проблемою є питання законодавчого забезпечення конституційних положень – Закон “Про Кабінет Міністрів України” на прийнято; Державна податкова адміністрація і Митна служба існують поза межами Кабінету, що суперечить, по суті, самій їх природі, оскільки вони мають обов’язково входити до складу Кабінету Міністрів. Ця ж проблема стосується Фонду державного майна, який у більшості розвинених країн підпорядковується парламенту й уряду та виконує повноваження, що входять до сфери компетенції уряду. Отже, до прийняття законів про Державну податкову адміністрацію, Митну службу, Фонд державного майна вести мову про формування єдиного вищого органу виконавчої влади (навіть за умови формування більшості) видається недоречним.

Необхідно також відзначити, що ініціатива парламентських фракцій щодо укладення політичного договору між Верховною Радою і Кабінетом Міністрів, не дивлячись на квазіправовий характер цієї угоди, в цілому є досить позитивним явищем, оскільки ним передбачено формування уряду, призначення голів держадміністрацій лише після політичних консультацій із фракціями більшості. Важливим є також питання входження Митної служби, Державної податкової адміністрації до складу уряду, так само, як і проблема зміни повноважень Фонду держмайна, який виконує непритаманні йому функції.

Актуальною є, на мою думку, і проблема внесення змін до Конституції України з метою підвищення ролі парламентської більшості. Ці зміни мають передбачати право Президента на розпуск парламенту у випадку, коли більшість не утворено, а також право більшості формувати уряд єдиним списком після затвердження кандидатури Прем’єр-міністра.

Отже, проблемами, що потребують вирішення вже в цьому році, є: підписання політичного договору, підготовка до розгляду необхідних законодавчих актів, про які було зазначено вище, а також формування передумов для внесення змін до Конституції України, що передбачатимуть посилення ролі більшості у процесі формування уряду.

Валерій АСАДЧЕВ,
народний депутат України,
фракція Українського Народного Руху

     Основним показником демократичності суспільства є існування реальної можливості приходу до влади опозиції. У свою чергу, реальність цієї можливості дуже тісно пов’язана з розвитком виборчого законодавства. Як свідчить практика багатьох країн, оптимальним його варіантом є пропорційна виборча система, оскільки мажоритарна виборча система не сприяє появі чітко виокремлених парламентської більшості та опозиції.

Аргументи з приводу того, що українське суспільство є неготовим до виборів за пропорційною системою, є недоречними з цілої низки причин. По-перше, всі три депутати, згоду на притягнення до кримінальної відповідальності яких було дано Верховною Радою, були обрані за мажоритарною системою. Подібних негативних прикладів можна навести ще чимало, і всі вони пов’язані з існуванням мажоритарної системи. По-друге, саме мажоритарна система гальмує структуризацію українського парламенту і виділення більшості та опозиції.

Необхідно зупинитись на тих аспектах впливу парламенту на уряд, що не пов’язані з внесенням змін до Конституції, оскільки в чинному Основному Законі закладено такий механізм змін, який можливо реалізувати лише за умови згоди між всіма гілками влади, що є справою дуже складною.

По-перше, необхідно проводити вибори до Верховної Ради за пропорційною системою, що значно сприятиме посиленню впливу парламенту на уряд, у тому числі, і через вотум недовіри.

По-друге, постає нагальна проблема прийняття Закону про Регламент Верховної Ради України. Наша партія зараз працює над його новим варіантом, оскільки старий, на нашу думку, є недосконалим. У новому проекті, зокрема, передбачається двомісячний термін для надання щойно сформованим урядом до парламенту програми своєї діяльності. У випадку неприйняття програми діяльності уряду, останній йде у відставку.

По-третє, невирішеним залишається питання Дня уряду, оскільки визнання роботи певного міністерства незадовільною не є підставою для відставки міністра. Це також було враховано у новому проекті Закону про регламент, що опрацьовується нашою партією.

Окремо слід торкнутися питань партійного будівництва. Досить позитивною є тенденція до демократизації самих партій, яка виражається в усвідомленні їхніми впливовими членами того, що особисті протиріччя між ними не є підставою для виходу з партії і формування нової партії. Важливим засобом консолідації партійної системи було б підвищення загороджувального бар’єру до 5%, що також сприяло б структуризації парламенту. Аналогічні наслідки мала б і пропонована нашою партією виборча застава, проти ідеї якої активно виступили представники лівих фракцій. У результаті передбачається лише збір підписів на підтримку партій, що сприяє численним зловживанням з боку влади на цьому етапі виборчого процесу.

Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ,
народний депутат України,
фракція Народного Руху України

     Основним протиріччям демократії є суперечність між представницьким характером влади та її ефективністю. Ця проблема тісно переплітається з питанням формування уряду і парламенту, їх взаємозв’язків. Зважаючи на специфіку українських умов (зародковий стан економічних реформ, брак досвіду демократії, пережитки колоніалізму тощо), хочу зазначити, що модель організації влади, закладена в Конституції, є оптимальною.

Парламент в Україні є недостатньо структурованим. Тому треба погодитись з тим, що уряд є органом, який мало пов’язаний з ним, принаймні на рівні формування. Посилення зв’язку парламенту і уряду можливе лише в рамках, визначених самим парламентом. Слабкий зв’язок цих двох органів дозволяє розв’язувати проблему представництва в парламенті і сприяє підвищенню стабільності уряду в умовах, коли парламент недостатньо структурований. Забезпечення представництва народу в парламенті здійснюється партіями. Тому всі структури, що беруть участь у виборах, і є за визначенням партіями. Необхідно також вирішити проблему української виборчої системи, оскільки досить поширеною є думка про те, що пропорційна система посилює роль політичних партій, а мажоритарна – окремих осіб. Для початку необхідно розглянути дві мажоритарні системи: партійну (Великобританія, Франція, італія) і непартійну. За партійної мажоритарної системи кандидати висуваються партіями, а самовисування зводить шанси кандидата на перемогу у виборах до нуля. Таким чином, у тих країнах, де діє мажоритарна система, вона є виключно партійною. Доцільно також розглянути досвід 1998 року, коли на виборах застосовувались мажоритарна і пропорційна виборчі системи. 92% виборців обрали партію, за яку хотіли проголосувати, 8% – проти всіх партій. Це свідчить про те, що партії репрезентують більшу частину населення. За партії, що подолали 4% бар’єр, проголосували 66% виборців, за мажоритарників, що пройшли до парламенту, – 35% виборців. Усе це свідчить про велику роль партій під час виборів.

Тепер слід окремо зупинитись на питанні впливу виборчої системи на фрагментацію і консолідацію парламенту. Загально визнано, що за умов розвиненої демократії і політично зрілого суспільства мажоритарна система сприяє консолідації, а пропорційна – дефрагментації вищого представницького органу. Відповідно, у протилежних умовах має місце зворотній ефект, що є досить актуальним для України. Про це свідчить і досвід Франції, де за часів Наполеона ІІІ було здійснено перехід від пропорційної до мажоритарної системи з метою посилення контролю влади за волевиявленням виборців.

Що стосується уряду, то він має бути ефективним і стабільним. У парламентській республіці уряд формується парламентом, але кабінет домінує над ним. В Україні уряд має бути відносно незалежним від Верховної Ради, чому сприяє заборона постановки питання про недовіру Кабінету Міністрів протягом року після затвердження програми його діяльності (тому не дивно, що дискусії щодо коаліційного уряду припадають якраз на закінчення річного терміну після затвердження програми його діяльності). Ефективна діяльність уряду неможлива без його впливу на законодавчу роботу парламенту, а звідси – потреба зв’язку уряду з парламентською більшістю. Для забезпечення реалізації цього завдання постає необхідність укладення політичної угоди між урядом і парламентом, яка повинна бути результатом політичної волі та узгодження інтересів.

Зміни у відносинах між Верховною Радою і Кабінетом Міністрів можна забезпечити шляхом внесення відповідних поправок до Конституції. Однак, хочу зауважити, необхідно навчитись жити за чинним Основним Законом, тим більше, що багато чого залежить від політичної волі. Тому постає гостра необхідність об’єднання спільних зусиль всіх гілок влади з метою підтримки діючого уряду.

Дискусія

Олексій ГАРАНЬ,
професор Національного університету
“Києво-Могилянська академія”

     Моє питання стосується проблеми виборів за пропорційною системою. Припустимо, що Президент накладе вето на законопроект про вибори до Верховної Ради України за пропорційною системою, і навіть припустимо, що парламент його все ж таки подолає. Якщо Глава держави налаштований проти прийняття такого закону, то можливо спрогнозувати подальший розвиток подій: група депутатів звернеться з поданням до Конституційного Суду України. Останній робить висновок, що у даному випадку має місце порушення виборчих прав громадян (як це відбулося у 1998 році). Тоді постає питання: як бути у цьому випадку?
Друге питання: якою є Ваша позиція щодо проведення виборів до представницьких органів на місцях на пропорційній основі?

Борис БЕСПАЛИЙ,
народний депутат України,
фракція партії “Реформи і Порядок”-“Реформи-Конгрес”

     Хочу зауважити, що звернення до Конституційного Суду групи народних депутатів у разі накладення Президентом вето на зазначений законопроект є цілком реальним. Проте, рішення Конституційного Суду може бути абсолютно непередбачуваним. Я особисто вважаю, що вибори за пропорційною системою жодним чином не порушують права громадянина бути обраним. Це право реалізується шляхом можливості вільного створення партій. Тому об’єктивних підстав для визнання виборів за пропорційною системою такими, що порушують виборчі права громадян, на мою думку, не існує.
Щодо другого питання хочу зазначити, що пропорційні вибори на рівні сіл і селищ є недоцільними. У цілому ж, як переконливо свідчить досвід Польщі, проведення виборів до представницьких органів на місцях за пропорційною системою матиме позитивні наслідки.

Валерій АСАДЧЕВ,
народний депутат України,
фракція Українського Народного Руху

     Хотілося б висловити позицію Українського Народного Руху щодо даного питання. Ми пропонували внести до закону норму, згідно з якою кожний громадянин України міг би взяти участь у створенні виборчого блоку з 450 кандидатів у депутати, а після чого й у виборах. Тобто, хоча шанси бути обраним у цього громадянина мінімальні, що зумовлено в тому числі і відсутністю достатніх фінансових ресурсів, його виборчі права, у даному випадку, не порушуватимуться.

Ігор КОЛІУШКО,
народний депутат України,
фракція партії “Реформи і Порядок”-“Реформи-Конгрес”

     Об’єктивних підстав для визнання виборів за пропорційною системою такими, що порушують права громадян, на мою думку, немає.
Що ж стосується проблеми партійного будівництва, то необхідно зазначити, що у Законі “Про політичні партії” слід передбачити державне фінансування партій, що має на меті вироблення переконання у недоцільності створення нових політичних партій, а також скасувати вимоги щодо збору підписів партією, яка утворила парламентську фракцію. Партії, створені у період між виборами, і ті, які за результатами останніх виборів не були представлені в парламенті, повинні довести наявність підтримки виборців, у тому числі і шляхом отримання встановленої законом кількості підписів. Необхідно також передбачити у зазначеному законі існування великої за розміром виборчої застави, яка не повертатиметься партіям, що не подолали загороджувального бар’єру.
У контексті проблеми виборів на місцях за пропорційною системою хочу зауважити, що дана система може бути застосована на рівні області (але при цьому має бути змінений статус обласних рад, які повинні перетворитись на органи регіонального самоврядування), а також у містах з населенням понад 200 тисяч осіб. В усіх інших адміністративно-територіальних одиницях доцільно проводити вибори за мажоритарною системою, але в багатомандатних округах.

Юрій КЛЮЧКОВСЬКИЙ,
народний депутат України,
фракція Народного Руху України

     Питання щодо конституційності виборчої системи вже фактично розв’язане, оскільки воно, відповідно до рішення Конституційного Суду є питанням політичної доцільності, а тому Суд повинен відхилити подання депутатів щодо відповідності Конституції пропорційної виборчої системи. Хоча, зрозуміло, можливе й інше рішення. Більш імовірною, порівняно із зазначеним варіантом розвитку подій, буде неспроможність Верховної Ради подолати вето Президента на законопроект про вибори за пропорційною системою.
Що ж стосується виборів за пропорційною системою на місцях, то слід зауважити, що Народний Рух України виступає за введення такої системи. Однак вирішення цієї проблеми вимагає виваженого підходу. По-перше, необхідно зауважити, що практично у всіх великих містах вибори відбуваються на партійній основі, у міських радах існують партійні фракції, висунення міського голови здійснюється партіями. Тому можна говорити про те, що міста з населенням 100-200 тисяч мешканців готові для введення пропорційної системи. По-друге, на мою думку, не можна допустити проведення виборів до обласної ради повністю на пропорційній основі, оскільки в Конституції України не передбачено рівного представництва територіальних громад кожного району і міста обласного підпорядкування, які входять до складу даної області, що призводить до диспропорції впливу на формування регіональної політики. На мою думку, представництво в обласній раді має залежати від економічного значення територіальної одиниці (того ж великого міста), що входить до складу області і делегує представників до обласної ради.

Законодавче регулювання впливу політичних партій на формування і діяльність уряду

Ростислав ПАВЛЕНКО,
експерт Міжнародного інституту порівняльного аналізу

     З політичної теорії і практики європейських держав відомі загальні настанови про те, що партійний характер уряду є передумовою його відповідальності перед виборцями: полегшує ідентифікацію політичних сил, які відповідальні за курс країни. Відтак, саме вплив політичних партій на формування і діяльність уряду є тим механізмом, який зміг би зблизити суспільство і владу.
Одним з найбільш вживаних контраргументів проти впливу політичних партій на діяльність виконавчої влади є апеляція до завеликої кількості партій і того факту, що до їх лав входить лише 3 відсотки населення. Цим аргументом часто послуговується виконавча влада, зокрема представники Адміністрації Президента. Тут хотілося б зробити декілька коментарів.
Перш за все, мала кількість офіційних членів політичних партій – це не тільки українське явище. У багатьох європейських країнах відбувається зниження кількості членів партій – тобто тих осіб, які платять членські внески і беруть участь у формальних партійних заходах, – але, тим не менш, залишається стабільною кількість тих, хто підтримує певні партії, не набуваючи їх членства. Можна сказати, що в Україні теж відбувається подібне явище: на кожних виборах можна уявити, скільки приблизно відсотків виборців буде голосувати за основні політичні напрями: за лівих, за правих і за центр. Але ключовим питанням залишається те, які саме партії буде підтримано, в якій кількості, в якій якості вони опиняться в парламенті.
Відповідь на це питання залежатиме від того, яким чином реалізуються зміни, що відбуваються в середовищі як пропрезидентських партій, так і опозиції. За останній час відбувся якісний зсув у ідентифікації і самоідентифікації партій. До антипрезидентської опозиції додався правий компонент, який у ставленні до виконавчої влади ідентифікується швидше з урядом, а не з Президентом. Відтак, дихотомію виконавча влада / ліві сили подолано, що багато в чому визначатиме обличчя не тільки парламенту 4-го в незалежній Україні скликання, а й також склад корпусу ВР наступних скликань. З іншого боку, на парламентських виборах доведеться змагатися між собою пропрезидентським партіям (об’єднання вони, найвірогідніше, уникатимуть: як через міжособистісні стосунки лідерів, так і через небажання отримати ярлик “партії влади”, що значно знижуватиме їхню підтримку виборцями). Зрештою, пасивна позиція комуністів під час політичної кризи остаточно довела неспроможність основної частини керівництва КПУ до гнучкої і винахідливої політики, а також реанімувала підозри у можливості “змови” КПУ і Адміністрації Президента. Це звужує електоральну базу комуністів, змушує їх покладатися лише на традиційні для них “22-25%”.
Однак завершення структурування партійного спектру, формування широких коаліцій і розмова про довготривалу партійну стратегію (а тим більше вироблення партіями програм, які являли б собою щось більше, ніж суму абстрактних гасел) можлива в разі, коли перемога на парламентських виборах означатиме не лише отримання місць у парламенті, а й доступ до головного призу – впливу на виконавчу владу.
У всіх сучасних країнах виконавча влада розширює свою компетенцію, вплив і втручання в будь-які сфери суспільного життя. Україна не є винятком. Тому вплив на виконавчу владу є найвищим призом для будь-якої політичної сили, яка намагається отримати представництво в парламенті. Поки що, виходячи з конституційної моделі, яка прийнята в Україні, і тим більше з політичної практики, вплив партій і фракцій і на формування уряду, і на його діяльність залишається лише поверховим і позірним. Виходячи з того, що вплив парламенту на формування уряду обмежується лише підтримкою кандидатури прем’єра, а на діяльність – лише ухваленням Програми діяльності і можливістю оголошення всьому урядові недовіри (із ризиком розв’язати політичну кризу), поточний контроль над урядом залишається у Президента (він може звільняти Прем’єра і міністрів; його акти обов’язкові для виконання урядом). Тому зв’язок між парламентськими партіями і урядом залишається розмитим, і виборцям важко визначити, яка з політичних сил відповідальна за стан справ у країні.
Можна сперечатися у визначеннях щодо того, чи були попередні уряди технократичними, чи галузевими, а чи господарськими. В кожному разі, не була чітко ідентифікована та політична сила, яка несла відповідальність власне за політику виконавчої влади. Однак нині ситуація змінюється, і основні політичні сили як з боку президентської адміністрації, так і з боку опозиції у всіх її проявах (ліва, права, центристська), принаймні на рівні гасел прагнуть створення політично відповідального уряду.
Відомі тези, з одного боку, про так звану “солідарну відповідальність”, які висувала Адміністрація Президента, а з іншого боку – вимоги щодо утворення коаліційного уряду, які озвучують різні сили. Такі вимоги звучать і від керівництва партії “Трудова Україна”, і від представників ПРП і Руху. Ключова ж проблема залишається в тому, яким чином партії отримають можливості впливу на формування і діяльність уряду.
В січні 2000 року в Україні було винайдено цікавий феномен – парламентську більшість, логікою утворення якої було не формування уряду, а “підтримка курсу Президента”. із певними застереженнями, про існування такої більшості можна говорити в президентських країнах. Наприклад, своєрідна “більшість”, що підтримує курс реформ президента, існує в Бразилії. Однак така більшість найчастіше є фрагментованою, ситуативною і, крім того, може орієнтуватися на інші політичні фігури чи позиції під час конкретних голосувань. Тому у президентських країнах, де уряд формується позапарламентським шляхом, формування інституціоналізованої більшості – рідкість. У парламентських же країнах і країнах із “французькою” моделлю поділу влади більшість у парламенті формується з єдиною головною метою – створення уряду.
В Україні натомість робиться спроба зобов’язати парламент формувати “більшість” (нестворення більшості пропонується навіть зробити підставою для розпуску парламенту), не пов’язану із формуванням уряду. Тому необхідно підкреслити, що більшість має відповідати своєму історично-конституційному призначенню – тобто бути мостом між парламентом і урядом.
Аби наблизити парламент і уряд, необхідно законодавчо зобов’язати Президента отримувати згоду Верховної Ради не тільки на призначення, але й на звільнення Прем’єра, а також формалізувати участь парламентської більшості у формуванні уряду.
Найірунтовнішим способом закріплення таких умов було б внесення відповідних змін до Конституції України. Однак в рамках українського законодавства названа вище мета досяжна і без внесення змін до Конституції. Основний закон 1996 року регулює зв’язки між парламентом і урядом достатньо широко, аби формалізацію стосунків між більшістю і урядом здійснити на рівні поточного законодавства. Така спроба була зроблена, причому пропрезидентськими фракціями, через пропозицію законопроекту “Про парламентську більшість і парламентську опозицію.” Але цей законопроект не відповідає тій меті, якій він начебто мусив відповідати: не дає відповіді на питання, яким чином ця більшість впливає на формування уряду та його поточну політику. Передбачене проектом “проведення консультацій” при призначення прем’єра є недостатньо чітким формулюванням для визначення того, на яких засадах відбувається розподіл портфелів в уряді, яким чином здійснюється поточний контроль і співпраця між урядом і парламентом, яким чином кожний з міністрів може бути відповідальним перед парламентом, перед більшістю і подібне. Якраз ці питання і мали б бути відображені в цьому законопроекті. За їх відсутності проект, цілком логічно, було відхилено.
Отже, для оптимізації взаємин між партіями і урядом необхідна, перш за все, формалізація утворення більшості і її зв’язків з формуванням уряду; має бути законодавчо визначена процедура формування уряду і участі фракцій більшості у такому формуванні; доцільне запровадження інституту відповідальності окремих міністрів перед парламентом як засобу поточного контролю над діяльністю уряду; зрештою, у майбутньому Законі “Про Регламент Верховної Ради” більш чітко має бути врегульовано питання відносин фракцій і міністерств, а також комітетів Верховної Ради і міністерств, інших органів виконавчої влади.

Процес прийняття рішень на центральному рівні державної влади: аналіз проблем та пропозиції щодо їх вирішення

Олег ПРОЦИК,
доктор політичних наук

(переклад з англійської мови)

     Процес прийняття рішень на центральному рівні державної влади в Україні страждає від інституційних дефектів в організації виконавчої та законодавчої гілок влади. Наявність декількох центрів законодавчої і виконавчої влади, технократичний характер кабінету міністрів та політична фрагментація українського парламенту – три основні фактори, що зумовлюють високий рівень нестабільності в розробці і запровадженні державної політики та недостатній ступінь узгодження політичних рішень владними структурами. Під державною політикою в цьому дослідженні маються на увазі загальні рішення законодавчої та центральної виконавчої влад які можуть приймати форму законів указів постанов, наказів, та інших нормативних актів.
У даній статті пропонується низка інституціональних змін, що здатні зробити процес прийняття рішень на центральному рівні державної влади більш узгодженим і результативним. Пропонується дві групи таких змін. Перша з них пов’язана з інституціональними нормами, які визначають порядок формування парламенту і уряду. Друга група пов’язана з процедурою і правилами прийняття рішень урядом і законодавчим органом. Запровадження пропонованих заходів потребує певних змін до законів та інших нормативно-правових актів, проте вони не суперечать нормам чинної Конституції. Останнє зауваження є дуже важливим з огляду на надзвичайну складність реалізації пропозицій, що вимагають внесення змін до Конституції.
Сутність проблеми. На початку перехідного, так званого посткомуністичного, етапу основну увагу було зосереджено на заходах, необхідних для зміни політичної та економічної систем суспільства (демократичні вибори, багатопартійність, приватизація, макроекономічна стабілізація, лібералізація та ін.). Вважалося, що послідовне запровадження цих заходів гарантує успіх у побудові основ демократичного суспільства та ринкової економіки. Згодом стало зрозуміло що успіх в здійсненні політичних та економічних змін також залежить від якості державних інститутів. Реформаторські заходи є успішними тільки тоді коли вони спираються на ефективну інституційну базу яка дозволяє ініціювати зміни, послідовно їх запроваджувати і підтримувати після запровадження.
У цій інституціональній базі для прийняття політичних рішень найважливішу роль відіграють три наступні інститути: президент, уряд, парламент. Проблема розподілу прав та повноважень між цими інститутами державної влади є складною та багатовимірно. Один з аспектів цієї проблеми вже детально обговорювався в літературі з державного управління. Сундаков (1997) показав, як право президента і уряду видавати законодавчі та квазі-законодавчі акти стало на заваді розвитку стабільного законодавчого поля, поклало важкий обов’язок координування на бюрократичний апарат і стерло відмінності між політичним і громадським аспектами державного управління. Пропозиції Сундакова зосереджені головним чином на самообмеженнях президента і уряду у сфері видання ними законодавчих і квазі-законодавчих актів.
На початку цієї статті я аналізую інший аспект проблеми розподілу владних функцій – розподіл виконавчих повноважень між інститутами державної влади – і пропоную певні заходи для вирішення протиріч, що виникають на цьому ірунті.
У другій частині статті зосереджується увага на принципах організації і функціонування уряду. Я переглянув аргументи на користь того, щоб зберегти технократичний принцип організації українського уряду. Не зважаючи на привабливість цих аргументів, я хотів би показати, як сформований на партійній основі уряд сприяв би більшій послідовності і колегіальності у прийнятті урядових рішень.
У третій частині статті обговорюються деякі зміни до процедур і правил, що регулюють діяльність законодавчого органу. Я порівняю наслідки введення таких змін з наслідками збереження status quo. Я також обірунтую здатність запропонованих змін забезпечити залучення політичних партій до процесу прийняття урядових рішень і стимулювати більш послідовний законодавчий процес.

Частина І. Альтернативні центри прийняття рішень у сфері виконавчої влади
Однією з найголовніших вимог для досягнення ефективності державного управління є концентрація повноважень з прийняття рішень у сфері виконавчої влади в руках уряду (Manning 1999). Послідовність процесу здійснення виконавчої влади порушується у випадку існування декількох центрів з прийняття рішень. В Україні виконавчі повноваження уряду послаблюються президентом та окремими міністерствами, що самостійно приймають рішення. Таким чином, вимоги йдуть як “зверху”, так і “знизу” уряду. “Зверху” президент здійснює право по виданню особливих актів у сфері виконавчої влади та указів. “Знизу” окремі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що мають широке коло повноважень у ввіреній їм галузі, видають накази та інструкції, які часто мають статус розпоряджень і постанов уряду. Структурне реформування Кабінету Міністрів дозволило останім часом раціоналізувати роботу міністерств. Проблема розподілу виконавчих повноважень між президентом та урядом залишається актуальною.

Участь президента у здійсненні виконавчої влади
Два види конституційних повноважень Президента є дуже важливими для розуміння його ролі у сфері виконавчої влади: право видавати укази і право призначати/відправляти у відставку уряд.
Право видавати законодавчі і виконавчі акти. Президент України видає законодавчі акти, розпорядження, а також особливі інструкції/вказівки, що вимагають від членів уряду здійснення певних дій. Визначаючи деякі проекти законів як невідкладні, президент може також впливати на порядок розгляду законопроектів в парламенті. Президент має також важливе право вето. “Законодавче” вето дозволяє йому зберегти існуючий стан справ у законодавчому полі. “Виконавче” вето дозволяє президенту скасовувати постанови уряду, акти міністерств та інших органів виконавчої влади.
На практиці президент часто використовує ці повноваження. Право видавати укази і розпорядження і право накладати вето на законодавчі і виконавчі акти дозволяє президенту домінувати в процесі прийняття рішень.
Повноваження по формуванню і припиненню повноважень уряду. Президент має досить широкі повноваження по формуванню уряду. Він призначає прем’єр-міністра, кандидатура якого затверджується парламентом. За поданням прем’єр-міністра президент призначає міністрів. Президент також може відправити уряд у відставку. Право відставки уряду симетричне: його мають і президент, і парламент.
Хоча президент домінує процес формування уряду, його можливості забезпечити затвердження на посаді прем’єр міністра такого кандидата який би його повністю задовольняв є обмеженими. Конституція вимагає, щоби парламент затвердив кандидатуру прем’єра, запропоновану президентом, і тим самим надає парламенту фактичне право вето в питанні вибору кабінету. Українські прем’єри є як правило результатом компромісу між політичними інтересами президента та ситуативною більшістю у парламенті. Відсутність повного контролю над процесом формування кабінету президент компенсує частим використанням права відправляти кабінет у відставку. Відставки абсолютної більшості українських кабінетів було ініційовано президентом (Protsyk 2000).

Проблеми пов’язані з участю президента у здійсненні виконавчої влади
Для того, щоб зрозуміти, як інститут президентства впливає на діяльність уряду, необхідно спершу охарактеризувати особливості організації дієвого уряду. Ефективне управління вимагає існування чіткої структури виконавчої влади. Чітка організація передбачає, що провідна роль Кабінету Міністрів забезпечується прем’єр-міністром, найголовніші політичні ініціативи ідуть від уряду, всі політичні рішення є результатом колегіального обговорення і затвердження.
Як вже зазначалось вище, президент має потужні важелі впливу на виконавчу гілку влади. Хоча, формально, він і не належить до виконавчої гілки, однак бере активну участь в процесі прийняття рішень виконавчими органами. Активна роль президента у сфері виконавчої влади зумовлює декілька проблем у функціонуванні органів виконавчої влади:
Конкуруючі центри виконавчої влади. Використання президентом повноважень по виданню указів та виконавчих розпоряджень має наслідком розпорошення обов’язків по прийняттю рішень: уряд, таким чином, стає далеко не єдиним центром виконавчої влади. Конкуренція політичних ініціатив, непогоджені рішення, надлишковий бюрократичний тиск – все це є наслідками розпорошення повноважень у сфері виконавчої влади.
Політичні пріоритети президента і уряду часто вступають у протиріччя один з одним. Оскільки велика кількість питань може бути врегульована як актами президента, так і уряду, зацікавлені учасники політичного процесу можуть апелювати як до однієї так і до іншої інстанції. В залежності від особистих зв’язків з адміністрацією президента чи з урядом, учасники політичного процесу можуть аргументувати що рішення в яких вони зацікавлені мають прийматися указом/розпорядженням президента або ж постановою/розпорядженням уряду. існування конкуруючих центрів виконавчої влади призводить до прийняття рішень і видання підзаконних актів, що часто суперечать один одному. Такий процес прийняття рішень також підриває ефективність державної служби, покладаючи на неї тягар узгодження рішень, які приймалися різними виконавчими структурами.
Невизначеність подвійного підпорядкування. Кабінет міністрів в Україні завжди стоїть перед дилемою подвійного підпорядкування. Оскільки і президент і парламент мають право ініціювати відставку уряду, кабінет міністрів є одночасно підпорядкованим обом інститутам державної влади. Подвійне підпорядкування призводить до відсутності чіткої політичної орієнтації в роботі міністрів. Ця проблема особливо загострюється, коли виникають протиріччя між президентом і парламентом. У таких ситуаціях кабінет вимушений приймати контраверсійні рішення, щоби задовольнити обидві боки.
Подвійна підзвітність означає, що кабінет у своїй роботі має керуватися як політичними орієнтирами парламенту, так і президента. Коли інтереси останніх є у протиріччі, здатність кабінету проводити послідовну та зважену політику знижується. Колегіальність прийняття рішень також порушується, коли окремі міністри займають позицію, яка відрізняється від колективної позиції кабінету. Оскільки президент має можливість впливати на призначення та відставку окремих міністрів, не піднімаючи питання про відставку кабінету в цілому, політична поведінка міністрів є часто вмотивованою не колегіальною позицією кабінету, а конкретними політичними інтересами президента.
Нестабільність уряду. Як було зазначено вище, головним джерелом урядової нестабільності була реалізація президентом свого права відставки уряду. Відставка урядів досить часто зумовлена не їх політичними помилками, а конфліктами президентів і прем’єр-міністрів у сфері здійснення виконавчої влади. Таблиця 1, яка подана в кінці даної статті, містить інформацію про тривалість перебування уряду при владі в пост-комуністичних країнах протягом 1991-1999 років. Середній строк повноважень українських кабінетів становив 13,5 місяців, тоді як парламентських кабінетів у країнах Східної Європи – 18,2 місяців (Protsyk 2000).
Нестабільність уряду ускладнює процес прийняття рішень, а самі рішення є менш передбачуваними. Часта зміна урядів унеможливлює створення стабільного середовища для формування державної політики. Вона також веде до створення альтернативних центрів прийняття рішень таких як, зокрема, координаційні ради при президентові тощо. Приймаючи рішення про відставку або призначення окремих міністрів а не кабінету в цілому, президент також підриває принцип колегіальності організації кабінету.

Рекомендації
Концентрація виконавчої влади в руках уряду сприяла б вирішенню багатьох проблем, пов’язаних з існуванням альтернативних центрів виконавчої влади. Конституційна реформа могла б бути найбільш радикальною альтернативою інституційному status quo. Така реформа мала б на меті посилення кабінету міністрів за рахунок перерозподілу владних функцій між урядом, президентом та парламентом. Зважаючи на те, що процедури внесення змін в конституцію є досить складними та значні політичні сили є зацікавлені в збереженні існуючої конституційної схеми, конституційна реформа в сучасній політичній ситуації є малореальною.
Законодавче регулювання діяльності Кабінету Міністрів та міністерств. Хоча конституції встановлюють загальні принципи організації кабінету, вони, як правило, не деталізують його функції та функції окремих міністерств. Функціонування кабінету та міністерств регулюється законом про кабінет, регламентом роботи уряду, нормами внутрішньоурядових процедур, положеннями про міністерства та іншими підзаконними актами. Примат урядових установ та колегіальність в прийнятті урядових рішень є два основні принципи, процедурне закріплення яких може допомогти концентрувати виконавчу владу в руках уряду. Наголос має бути зроблено на пріоритеті виконання урядових постанов і розпоряджень в діяльності всіх посадових осіб виконавчої влади. Нажаль президентські укази та розпорядження продовжують багато в чому визначати діяльність державних службовців в Україні.
Польський досвід вдосконалення процедурних та нормативних актів, які регулюють діяльність уряду є прикладом успішної консолідації виконавчих функцій в руках кабінету міністрів. Хоча в конституції Польщі президенту надаються значні права формування уряду а також виконавчі та законодавчі повноваження, нормативні акти, прийняті, щоб конкретизувати положення конституції, посилили владні повноваження кабінету і підвищили рівень його незалежності від президента та парламенту (Law on the Matters of Government Admіnіstratіon іn Poland, 4.09.97).
Посилення ролі політичних партій у формуванні уряду. Посилення політичної ролі кабінету є ще одним способом зменшити рівень втручання інших державних органів в прерогативи уряду а також уникнути ускладнень, що виникають в результаті подвійного підпорядкування кабінету президенту та парламенту. Політична ж ідентичність кабінету, натомість, залежить від рівня розвитку партійної системи. існування стабільної парламентської більшості, про яку зараз так багато говориться в українській пресі не можливе без консолідації та посилення політичної ролі партій. Заходи щодо зміцнення партійної системи в Україні, будуть розглянуті в наступному розділі цієї доповіді. Тут лише варто зазначити, що потужна партійна система, яка здатна формувати уряди на партійній основі, могла б підвищити дисципліну як процесу формування уряду так і процесу прийняття державних рішень на рівні виконавчої та законодавчої влади. Участь політичних партій в процесі формування уряду також допомогла б зняти питання нестабільності уряду. Більш активна роль політичних партій в питаннях формування уряду також зменшила б рівень непрозорості в політичній боротьбі та кулуарних інтригах, які виникають щоразу, коли постає питання про формування нового уряду. існування стабільної партійної більшості в парламенті також обмежило б президентський волюнтаризм у виборі кандидатів на посаду прем’єр міністра.
Гармонізація виборчого циклу. Втручання президента у справи, що належать до компетенції виконавчої влади, часто пояснюється недовірою до кабінету, який, у свою чергу, є частково контрольованим парламентом. Гармонізація термінів призначення президентських і парламентських виборів може зменшити політичне протистояння між президентською і законодавчою владами, позитивно вплинути на формування заснованого на консенсусі уряду і, як наслідок, мінімізувати конкуруючі вимоги щодо діяльності уряду, який є одним із наслідків такого протистояння. Як засвідчують численні приклади, що базуються на результатах виборів у президентських та президентсько-парламентських режимах, синхронний виборчий цикл підвищує вірогідність того, що та ж сама партія чи партійна коаліція контролюватиме президентську і законодавчу влади (Shugart and Carey 1997). Несинхронний виборчий цикл, створює передумови для того щоб президент та парламентська більшість мали різну політичну орієнтацію.
Політичні відмінності між президентом та парламентською більшістю є мінімальними, якщо вони належать до одного політичного табору. Кабінет, який формується тією самою політичною партією чи коаліцією, яка контролює інститут президентства і парламент, не потерпає від конкуруючих претензій президента та законодавчого органу і не є змушеним декларувати свою політичну лояльність виключно до однієї чи іншої сторони. Політичний консенсус між президентом та парламентом навпаки створює умови для консолідації виконавчої влади в руках кабінету міністрів. Однак, питання синхронізованого проведення президентських і парламентських виборів є надзвичайно ускладненим існуванням різних офіційних термінів перебування при владі для президента (5 років) та депутатів парламенту (4 роки).
Румунія є єдиним прикладом східноєвропейської країни з президентсько-парламентською формою правління, де виборчий цикл є синхронізованим. Синхронність президентських і парламентських виборів дозволили зробити відносини між президентом і парламентом Румунії менш конфліктними, ніж в інших східноєвропейських країнах з президентсько-парламентською формою правління. Партнерські стосунки між президентом і парламентом посприяли більшій стабільності румунського кабінету. Так, середня тривалість перебування одного складу уряду при владі у 1991 – 1999 роках тут склала 21,6 місяця. Той самий показник для Польщі та Молдови – конституційно схожих напівпрезидентських республік з неконкуруючим електоральним циклом – склав 15,4 і 15,3 місяці відповідно (Protsyk 2000).

Частина ІІ. Технократичний характер Кабінету Міністрів
В Україні прийнятий технократичний принцип формування уряду. Жодний з дев’яти кабінетів в Україні, починаючи з 1990 року, не був сформований за формальними партійними принципами. Головним критерієм для призначення того чи іншого міністра є “технічна” спеціалізація у певній сфері урядової діяльності. Партійний чинник завжди вважався другорядним, а тісні партійні контакти часто зменшували шанси кандидатів на посаду міністрів, особливо на міністерські посади в ключових економічних і “силових” міністерствах.
Таблиця 2, яка подана в кінці даної статті, містить інформацію про політичний статус кабінетів в напівпрезидентських режимах Східної Європи протягом 1991-1999 років. Данні з таблиці свідчать про існування залежності між рівнем розвитку партійної системи та кількістю технократичних кабінетів. В країнах з більш розвинутою партійною системою партійні кабінети домінують в політичному процесі тоді як в країнах з низьким рівнем партійної мобілізації технократичні кабінети очолюють виконавчу гілку влади.
Формування уряду за технократичним принципом часом розглядається як фактор, що сприяє підвищенню професійності в роботі уряду. Міністри-технократи, як правило, мають глибокі знання та значний професійний досвід у сферах, за які вони відповідають. Очікується, що у прийнятті рішень вони керуються міркуваннями економічної та технічної доцільності, а не специфічними політичними інтересами. Також вважається, що міністри технократичного кабінету є більш здатними витримати тиск лобістських груп і є більш готовими до впровадження непопулярних економічних і соціальних реформ. Емпіричне дослідження, проте, показує суперечливий характер подібних сподівань. Так, приклади більш вдалої діяльності технократичних урядів у порівнянні з урядами, спрямованими на партійній основі, можна знайти лише щодо ініціювання реформ, але не щодо їх впровадження та забезпечення безповоротності (Haggard and Kaufman 1995).

Проблеми прийняття урядових рішень технократичними кабінетами
Хоча ідея технократичного уряду, на перший погляд виглядає привабливою, заміна кабінету політиків на команду незалежних експертів створює численні перешкоди прийняттю урядових рішень.
Часта зміна державної політики. Технократичні уряди мають більше проблем із мобілізацією політичної підтримки для втілення своєї політики. Парламент, який дає згоду на призначення прем’єр-міністра і кабінету, запропонованого президентом, не несе політичної відповідальності за діяльність кабінету. Технократичний кабінет, як правило, може розраховувати на підтримку ситуативної більшості в парламенті. Нестабільний характер політичної підтримки, що мають технократичні кабінети, спричиняє непевність щодо термінів їх перебування при владі. Небезпека втрати підтримку як президента, так і парламенту змушує такий кабінет часто змінювати політичний курс, щоб задовольнити інтереси тієї політичної сили, від якої залежить “виживання” уряду в конкретній політичній ситуації.
Фрагментація процесу прийняття рішень. Хоча процес прийняття урядових рішень в технократичному кабінеті має елементи колегіальності, наспрaвді він є фрагментованим і персоніфікованим. Це викликано тим, що заміщення посад в кабінеті відбувається за індивідуальним принципом. Міністри отримують портфелі не тому, що є частиною політичної команди, а завдяки своїм особистим заслугам. Тому міністрам, які не є представниками партій, більш вигідно дотримуватися стратегії на підвищення власної політичної популярності, а не покращувати імідж кабінету як команди.
Обмеженість міністерських інтересів. Технократична природа заміщення міністерських посад призводить до обмеженості у спрямуванні діяльності окремих урядовців. Міністри, чиї професійні інтереси лежать у галузях, де вони на даний момент задіяні, схильні асоціювати себе з інтересами цього конкретного сектору, а не кабінету в цілому. Вони бачать себе у якості представників своїх певних галузей в уряді. Вони зорієнтовані на задоволення вимог тих, кого вони представляють, а не потреб громадян, які споживають “їх” товари та послуги. Наприклад, міністр транспорту більше піклується про добробут відповідних бюрократичних організацій і підприємств, ніж про якість транспортних послуг, що надаються споживачам. Технократи у подібних міністерствах також найчастіше сприяють ввіреним їм великим державним підприємствам, ніж приватним компаніям-початківцям, створюючи тим самим додаткові перешкоди розвитку приватного сектору.
Чисельна перевага технократів на міністерських посадах контрастує з деякими радикальними змінами в інших аспектах функціонування уряду. Апарат Кабінету Міністрів, чия застаріла структура і повноваження раніше були головною перепоною оптимізації організації кабінету і посилення позицій безпосередньо міністерств (Krawchenko 1997), зазнав суттєвого реформування. Ці зміни викладені в Тимчасовому регламенті Кабінету Міністрів України (Постанова КМУ, №915, 5.06.2000). Сьогодні реформований Апарат забезпечує відповідність міністерських політичних ініціатив і нормативних актів стратегічним цілям уряду. У той же час, специфічна орієнтація окремих міністрів, про яку зазначалося вище, перешкоджає колегіальному виробленню державної політики уряду.

Рекомендації
Посилення політичної ролі партійної системи є ключовим знаряддям для запровадження партійного принципу формування уряду. Тобто проблему створення політично орієнтованого кабінету має бути вирішено через відповідь на запитання “як зробити політичні партії сильними”. Стосовно України є кілька способів вирішення цього питання.
Зміна виборчого законодавства. Запровадження системи пропорційного представництва замість змішаної виборчої системи стимулюватиме розвиток українських партій. За існуючою системою, половина депутатів обирається в одномандатних виборчих округах за системою відносної більшості, у той час, як інша половина обирається за партійними списками на пропорційній основі. За нинішніх умов існування одномандатних округів уповільнює еволюцію партійної системи. Коли партійна система є слабкою і нерозвиненою, мажоритарна виборча система заохочує виникнення феномену незалежних кандидатів і встановлення тісних “клієнталістських” зв’язків між окремими політиками і визначеним за географічним принципом електоратом. Партійні і незалежні кандидати, які досягають успіху в одномандатних виборчих округах, є, як правило, впливовими представниками регіональних еліт, які контролюють державні ресурси на локальному рівні і спираються на розгалужену систему особистих зв’язків для мобілізації політичної підтримки в окрузі. Виходячи з важливості місцевої підтримки для їхньої політичної кар’єри, такі депутати в парламенті більше переймаються вирішенням справ своїх округів, аніж проблем національного рівня.
Депутати, обрані за мажоритарним принципом, не зацікавлені у тому, щоб взяти на себе відповідальність за діяльність уряду. Навпаки, відсутність відповідальності за діяльність уряду є для них зручною, оскільки дозволяє таким депутатам змінювати свою політичну позицію в залежності від того, як питання, що його розглядає парламент, впливає на рівень політичної підтримки, на яку розраховує депутат у своєму окрузі. Пропорційна система зі “зв’язаними” списками, з іншого боку, заохочує політиків приділяти увагу іміджу партії та виходити на загальнонаціональний округ з добре артикульованою ідеологічною програмою загального характеру.
Закріплення правил формування партійних списків. Те, чи політична партія є організаційно та ідеологічно спроможною взяти на себе відповідальність по формуванню уряду, залежить від рівня внутрішньопартійної дисципліни. Якщо партійне керівництво визначає склад партійних списків, воно має більше важелів впливу для підвищення дисципліни рядових членів партії. Партійні списки для парламентських виборів може бути сформовано як на основі рішень прийнятих у партійному середовищі – так звані “закриті” списки, так і на основі індивідуальної популярності партійних політиків серед виборців – принцип так званих “відкритих” списків. Принцип партійного контролю за порядком розташування кандидатів у списку сприяє підвищенню партійної дисципліни. Партійні лідери і рядові члени партії за таких умов мають однакову мотивацію і діють узгоджено для покращення колективного іміджу партії. Партія або партії із сильною дисципліною спроможні сформувати стабільну і згуртовану парламентську більшість, а також сприяти концентрації процесу прийняття урядових рішень в руках прем’єра і кабінету.
Якщо виборче законодавство не надає партіям права контролю за формуванням партійних списків, їм набагато складніше встановлювати партійну дисципліну, оскільки політична кар’єра окремих політиків значно менше залежить від партійного керівництва та загального іміджу партії. Принцип відкритих партійних списків мотивує партійних політиків шукати особистої популярності серед виборців і менше турбуватися про загальнопартійні потреби. За таких умов керівництво партії, яка контролює уряд, постає перед проблемою неповної та небезумовної підтримки політичних ініціатив кабінету рядовими членами партії. В наслідок цього процес прийняття рішень на рівні кабінету стає менш рішучим і менш стійким.
Існуючі правила формування партійних списків у виборах по багатомандатному загальнодержавному виборчому округу досить добре слугують посиленню партійної дисципліни. і ці правила будуть підкріплені у разі запровадження замість змішаної виборчої системи пропорційної. Будь-які спроби замінити практику закритих партійних списків відкритими списками (тобто тими які дозволяють ранжувати кандидатів у списку відповідно до рівня їх популярності), має бути відкинено.
“Прив’язка” парламентських мандатів до партій. В Україні депутатські мандати, здобуті партіями у багатомандатному окрузі, після виборів вже не належать партіям. Конституційний Суд України розтлумачив, що з приходом особи до парламенту мандат належить депутату, а не політичній партії. Це рішення мало сильний ефект на поведінку депутатів у парламенті, підриваючи стабільність політичної композиції парламенту та, відповідно, політичної підтримки, на яку розраховував уряд.. Новий підхід до даного питання – вжиття заходів для прив’язки місць у парламенті до партій заохотить підвищення партійної дисципліни. Це означатиме, що депутат, який залишає партію, також втрачає і свій депутатський мандат. Обмеження права депутата переходити з однієї фракції до іншої могло би сприяти підвищенню дисципліни депутатських фракцій у парламенті.
Формування більш прозорої системи партійних фінансів. Однією з найважливіших проблем становлення партійної системи в Україні є зростання кількості клієнталістських та “віртуальних” партій, які шукають підтримки виборців головним чином не за рахунок своїх програмних гасел (які часто є еклектичними та ілюзорними), а за рахунок прямого обміну певних матеріальних благ на політичну підтримку (Bіrch 1997; Wіlson 2000). Взагалі, партійні системи розрізняються за ознакою домінування програмних чи клієнталістських (споживацьких) зв’язків з виборцями. У випадку, коли найбільші партії представляють спільну виборчу програму і отримують перемогу на виборах завдяки підтримці виборцями їхньої програми, політична система є програмно орієнтованою. Коли ж партії змагаються за голоси виборців шляхом надання певних благ (роботи, урядових контрактів, інших пільг) електоральна підтримка базується на “споживацькому” зв’язку між виборчим корпусом і партіями. Окремі новостворені партії більше зацікавлені у короткостроковому лобіюванні інтересів осіб, що їх фінансують, аніж у вкладенні коштів у партійну організацію і політичному змаганні за здобуття влади у віддаленій перспективі.
Хоча на практиці у будь-якій партійній системі поєднано програмні та “споживацькі” елементи, домінування одного з них має серйозні наслідки для процесу прийняття урядових рішень. Перебуваючи у складі уряду, “ідеологічні”, або програмні партії зосереджують свою активність на виконанні власних платформ і передвиборних обіцянок. Партії, чиї зв’язки з електоратом є клієнталістськими, а часто і просто ситуативними, мають більше складнощів з виробленням і впровадженням відповідної державної політики. Політика таких партій є непослідовною, бо забезпечення загальнонаціональних інтересів і потреба врахувати особливі інтереси їх “політичної клієнтури” визначаються за різною логікою.
Запровадження правових норм, що забезпечують більш прозоре фінансування партій, дасть можливість створити більш ефективні умови подолання клієнталістських факторів у партійній політиці. Наприклад, в українській політиці фінансова підтримка “віртуальних” партій часто здійснюється спонсором-олігархом. Нормативні положення, якими встановлюватиметься диверсифікація джерел фінансування і забезпечуватиметься більша прозорість фінансування партій (їхніх прибутків, витрат), сприятиме створенню такої політичної і нормативно-правової бази, яка значно обмежить можливості зростання “віртуальних” партій.
Забезпечення політичних партій, які користуються значною підтримкою виборців, фінансовою підтримкою держави стабілізуватиме їхнє фінансування і сприятиме зменшенню їхньої залежності від груп економічних інтересів. Реформування фінансового забезпечення партійної системи є одним з найважливіших заходів, спрямованих на підвищення ідеологічної структурованості партійної системи.

Частина ІІІ. Фрагментація партійної системи та її вплив на прийняття урядових рішень
Один із поширених міфів перехідного суспільства є думка про те, що чим більше існує політичних партій, тим кращими є умови для консолідації демократичного суспільства. Вона базується на нормативні уяві про те, широка репрезентація політичних інтересів є ознакою демократичних засад державного управління. Одночасно, в літературі з політичної економії практично досягнуто консенсусу щодо співвідношення між політичним представництвом і ефективністю державного управління (Cox 1987, Shugart and Carey 1992). Більш представницька партійна система, як правило, веде до політичної фрагментації парламенту. Представницькі фрагментовані парламенти і уряди зіткаються з більшими перешкодами у процесі вироблення колегіальних рішень, ніж законодавчі органи, які спираються на консолідовану однопартійну або коаліційну більшість у парламенті.
Як партійна фрагментація впливає на прийняття урядових рішень. Рівень партійної фрагментації є ключовою характеристикою партійної системи, яка має важливий опосередкований вплив на процес прийняття урядових рішень. В цілому, термін “рівень партійної фрагментації” стосується кількості впливових партій, представлених у парламенті. Жорстку залежність між рівнем партійної фрагментації і ефективністю процесу прийняття рішень помічено у багатьох емпіричних дослідженнях, яки ставили собі за мету порівняльний аналіз політичних впливів на формування державної політики. (Cowhey, 1993, Haggard and Kaufman 1995).
Часта зміна політичного курсу та нерішучість дій уряду. Через необхідність узгодження різноманітних інтересів багатьох фракцій, перед фрагментованою парламентською більшістю постає значно більше проблем, пов’язаних з процесом законотворення, ніж перед однопартійною або стабільною коаліційною більшістю. Навіть у відносно стабільних коаліціях процес вироблення політики є менш узгодженим, ніж в однопартійних урядах, що пов’язано з необхідністю обговорення політичних рішень з партнерами по коаліції, які часто мають досить відмінні погляди щодо кожного політичного питання. В урядів, що спираються на підтримку фрагментованої і внутрішньо недисциплінованої парламентської коаліції немає стабільної політичної підтримки, яка би дозволяла їм діяти рішуче в розробці і прийнятті значних політичних пропозицій. Такі уряди є більш обмеженими у спроможності проводити радикальні зміни та дотримуватися обраного курсу, ніж кабінети, які спираються на підтримку консолідованої та дисциплінованої парламентської більшості.
Урядова нестабільність. Фрагментована парламентська більшість схильна до швидкого розпаду. Політичні партії, які входять до такої більшості, часто змінюють свою позицію і швидко заявляють про припинення підтримки уряду, як тільки політична ситуація змінюється і перехід до опозиції краще задовольняє їх інтереси. Перспектива неминучого розпаду коаліції сильно впливає на поведінку партійних лідерів та окремих депутатів. Партії намагаються не витрачати сил і ресурсів задля поліпшення співпраці у коаліції, зміцнюючи, таким чином, шанси швидкого розпаду парламентської більшості. Аналогічні мотивації визначають і поведінку членів уряду, які знаходять вихід із невизначеності строку їх повноважень у максимізації своїх особистих політичних та економічних дивідендів.
Потенціал малих політичних партій у “шантажі” коаліційної більшості. Партійна фрагментація може також збільшити роль малих політичних партій у процесі прийняття урядових рішень. У випадку, коли прийняття або неприйняття рішення залежить від незначної кількості голосів, контрольованих такою партією, остання може вимагати значних політичних та кадрових змін в уряді. Навіть якщо партія не заперечує пропоноване рішення, вона, розуміючи значення своїх голосів, намагається отримати для себе певні привілеї у політичній сфері. В цьому полягає неадекватно високий вплив такої партії на процес прийняття рішень урядом.

Рекомендації
Заходи щодо стимулювання консолідації партійної системи повинні лежати в основі будь-якого набору пропозицій з удосконалення процесу прийняття урядових рішень в Україні. Консолідована і внутрішньо дисциплінована партійна система є передумовою формування стабільного і прогнозованого політичного середовища. В ідеалі, становлення двопартійної системи могло би стати метою реформування партійної системи. Доведено, що діяльність однопартійних урядів, які спираються на підтримку стабільної більшості, є більш результативною порівняно з коаліційними урядами. Двопартійні системи також забезпечують політичну стабільність уряду та його спроможність діяти у кризових та конфліктних ситуаціях.
Навіть скромний успіх у сфері консолідації партійної системи покращив би процес вироблення державної політики. Різноманітні суспільні інтереси та претензії на використання державних ресурсів спрямовувалися би через посередництво кількох потужних партій, здатних сформувати уряд і нести відповідальність за його діяльність. Наступні заходи можуть сприяти процесу партійної консолідації:

  1. Підняття загороджувального бар’єру. Загороджувальний бар’єр визначає мінімум голосів, які необхідно набрати партіям, щоб бути представленими у парламенті. В Україні чинне законодавство встановлює 4% бар’єр. Він є відносно невеликим. Наприклад. В сусідній Росії встановлено 5% бар’єр. Якщо б парламентські вибори 1998 року проводилися б за 5% бар’єром, 3 партії не були б представлені у парламенті, і 44 місця розподілені між 6 партіями, що отримали більше 5% голосів (D’Anіerі 2000). Загороджувальний бар’єр у 6-7% міг би бути потужним стимулом для еволюції до 3-4 партійної системи.
    Постає питання де шукати союзників та політичну підтримку для підняття бар’єру. Зрозуміло, що партійні лідери, які не впевнені в подоланні загороджувального бар’єру вищого ніж 4%, не зацікавленні в зміні існуючого стану речей. Однак, перспектива посилення своєї політичної ваги шляхом укрупнення партій є дуже привабливою для багатьох політиків. Успіх електоральної реформи залежить від того чи одна з існуючих правоцентристських партій зможе шляхом політичних заохочувань та викликів створити хоча б тимчасову коаліцію, яка б при підтримці комуністичної фракції змогла би внести зміни в виборче законодавство та, при необхідності, подолати президентське вето.
  2. Заохочення партійної консолідації через бюджетне фінансування. Бюджетні фонди, призначені для розвитку партійної системи, повинні використовуватись для потреб найбільших партій. Як показує іноземна практика, такі фонди часто розподіляються пропорційно кількості голосів, отриманих партією на парламентських виборах. Зміна цієї практики та збільшення частки коштів, що надаються партіям, які отримали найвищу кількість голосів на останніх виборах, забезпечила би їх додатковими ресурсами для розширення своєї політичної бази та створила би додатковий стимул для структурних змін у партійній системі. Недемократичність, на перший погляд, цього заходу компенсуватиметься довгостроковим підвищенням ефективності законодавчого та виконавчого процесу прийняття рішень. Це, в свою чергу, відобразиться на громадянах у вигляді кращого задоволення громадських потреб державною владою.
  3. Збільшення фракційного мінімуму. Правила формування фракцій в парламенті можуть мати великий вплив на мотивації політиків. Чинні правила визнання фракцій у Верховній Раді встановлюють мінімальну кількість членів фракцій – 14 осіб, що відповідає 3,1% загороджувальному бар’єру. Фактичне пониження загороджувального бар’єру від 4% до 3,1% створює додаткоі стимули для фрагментації. Підняття фракційного мінімуму до рівня загороджувального бар’єру сприяло би процесу консолідації парламентських фракцій.

Висновок
У цій статті подано політичні рекомендації для покращення в Україні процесу прийняття державних рішень. Обговорення було організовано на трьох аналітично відокремлених рівнях: роль президента в політичному процесі, технократичний характер організації та функціонування уряду, політична фрагментація парламенту. Презентація аргументів слідувала логіці зворотньої індукції. Низьку ефективність центральної виконавчої влади було пояснено технократичним характером кабінету та наявністю альтернативних центрів виконавчої влади. Технократичність кабінету та постійний конфлікт щодо розподілу виконавчих повноважень, в свою чергу, є результатом слабкості партійної системи. Партійна система є фрагментованою та слабко інституціоналізованою в значній мірі тому, що відсутні інституційні стимули для консолідації. Головна теза статті: для покращення функціонування парламенту і уряду, а також визначення місця президента у виконавчій владі, необхідні зміни в організації партійної системи. Політичні рекомендації, що визначають конкретні механізми покращення процесу прийняття рішень на кожному рівні, подані в окремих розділах статті.
Хоча проблеми конституційної реформи в даній статті безпосередньо не піднімалися, попередній аналіз дає підстави для наступного спостереження. Перехід до парламентської форми правління, бажаність якого зараз активно обговорюється в політичних та академічних колах, може запобігти розвитку авторитарних тенденцій в українській політиці але не підвищить ефективність процесу прийняття державних рішень якщо така зміна конституційної форми правління не буде супроводжуватися одночасним реформуванням інституційних підвалин партійної системи. З іншого боку, посилення політичної ролі партій навіть за умови збереження існуючої напів-президентської або президентсько-парламентської схеми державного управління призведе до якісно нового типу політичних відносин між президентом, кабінетом, та парламентом.
Консолідована, внутрішньо дисциплінована та ідеологічно зорієнтована партійна система в цілому покращує політичний процес шляхом концентрації обов’язків по прийняттю рішень в руках прем’єр-міністра та уряду, забезпечення стабільної підтримки урядових рішень парламентською більшістю і запровадження стійкого зв’язку між органами влади та електоратом.

Бібліографія

  1. Bіrch S. (1997) Nomenklatura Democratіzatіon: Electoral Clientalism іn Post-Sovіet Ukraіne. Democratіzatіon, 4, 40-62
  2. Cowhey, P.F., & Cox, G.W. (1993). Domestіc Іnstіtutіons and the Credіbіlity of Іnternatіonal Commіtments. Іnternatіonal Organіzatіon, 47, 299-326.
  3. Cox, G.W. (1987). The Effіcіent Secret: The Cabіnet and the Development of Politіcal Partіes іn Vіctorіan England. Cambrіdge: Cambrіdge Unіversіty Press.
  4. D’Anіerі, P. (2000). “Іnstіtutіonal Desіgn and the Іneffectіveness of Ukraіnіan and Russіan Parliaments”, paper presented at the annual meeting of the Assocіatіon for the Study of Natіonalitіes, Columbіa Unіversіty, New York, Aprіl 13-15, 2000
  5. Haggard, S., & Kaufman, R. (1995). The Politіcal economy of democratіc transіtіons. Prіnceton: Prіnceton Unіversіty Press.
  6. Haggard, S., Kaufman, R., & Shugart, M. (2000). Politіcs, Іnstіtutіons and Macroeconomіc Adjustment: Hungarіan Fіscal Policy-Making іn Comparatіve Perspectіve. Budapest: Іnstіtute for Advanced Studіes.
  7. Kіtschelt, H. (1997). Formatіon of Party Cleavages іn Post-Communіst Democracіes. Party Politіcs, 1,
  8. Krawchenko, B. (1997). Admіnіstratіve reform іn Ukraіne: Setting the Agenda. Budapest: Local Government and Public Servіce Іnіtіatіve, Open Socіety Іnstіtute.
  9. Manning, N., Naazneen Barma, Jean Blondel, Elsa Pіlichowskі, & Vіncent Wright. Anonymous. (1999). Strategіc Decіsіonmaking іn Cabіnet Government. Washington DC: World Bank.
  10. Protsyk, O. (2000). “Semіpresіdentіalism: The Logіc of Іnstіtutіonal Conflict and Іmplicatіons for Public Admіnіstratіon Desіgn”. Ph.D. Dіssertatіon, Rutgers Unіversіty;
  11. Shugart, M.S. (1995). The electoral cycle and іnstіtutіonal sources of divіded presіdentіal government. Amerіcan Politіcal Scіence Revіew, 1995, 327-43.
  12. Shugart, M.S. (1998). The іnverse relatіonshіp between party strength and executіve strength: a theory of politіcіans’ constіtutіonal choіces. Brіtіsh Journal of Politіcal Scіence, 28, 1-29.
  13. Sundakov, A. (1997). The Machіnery of Government and Economіc Policy іn Ukraіne. Іn P.K. Cornelius & P. Lenaіn (Eds.), Ukraіne: Accelerating the Transіtіon to Market. Washington: Іnternatіonal Monetary Fund.
  14. Wіlson, A. (2000). “Vіrtual Politіcs іn Ukraіne”, paper presented at Yale Ukraіnіan Conference, Yale Unіversіty, Aprіl 2000

Таблиці

Таблиця 1. Середня тривалість перебування уряду при владі в пост-комуністичних країнах, 1991-99

Країна та форма державного правління Кількість кабінетів Середня тривалість перебування уряду при владі (місяців)
Президентсько-парламентська республіка
Росія 7 15.4
Україна 8 13.5
Середній Показник 7.5 14.5
Парламентсько-президентська республіка
Литва 7 15.4
Moлдова 7 15.4
Польща 7 15.4
Румунія 5 21.6
Середній Показник 6.5 17
Парламентська республіка
Чехія 5 21.6
Eстонія 8 13.5
Угорщина 4 27
Латвія 8 13.5
Словаччина 6 18
Середній Показник 6.2 18.7

Таблиця 2. Політичний статус кабінетів в напівпрезидентських режимах Східної Європи, 1991-1999

Напів-президентські режими Партійні Кабінети Технократичні кабінети Загальна кількість кабінетів
Кабінети сформовані більшістю Кабінети сформовані меншістю
Болгарія 2 3 1 1 5
Kaзахстан 3 3 3
Литва 4 6 1 7
Moлдова 5 2 5 7
Польща 6 4 3 7
Румунія 7 4 1 5
Росія 8 6 6
Україна 9 8 8
Загалом 21 4 24 49

Примітки:
1 Термін “синхронний виборчий цикл” характеризує таку схему організації виборів, за якої президентські і парламентські вибори проводяться одночасно. Якщо президентські і парламентські вибори не збігаються в часі, то виборчий цикл є несинхронним.
2 Ім’я прем’єр-міністра та період протягом якого він займав посаду використaні для кодифікації кабінетів. Партійні кабінети сформовані більшістю: Popov 1990-91, Vіdenov 95-97, Kostov 97-. Партійні кабінети сформовані меншістю: Dіmіtrov 91-92. Технократичні кабінети: Berov 92-94.
3 Технократичні кабінети: Tereshchenko 1991-94, Kazhegeldіn 94-97, Balgіmbaev 97-.
4 Партійні кабінети сформовані більшістю: Vagnorіus 1991-92, Slezevіcіus 93-96, Stankevіcіus 96, Vagnorіus 96-98, Vagnorіus 98-99, Paksas 99-. Технократичні кабінети: Lubys 92-93.
5 Партійні кабінети сформовані більшістю: Muravschі 91-92, Cіubuc 98-99, Sturza 99. Технократичні кабінети: Druc 90-91, Sangheli 92-94, Sangheli 94-97, Cіubuc 97-98.
6 Партійні кабінети сформовані більшістю: Pawlak 93-95, Oleksy 95-96, Cіmoszewіcz 96-97, Buzek 97-. Партійні кабінети сформовані меншістю: Bіeleckі 91, Olszewskі 91-92, Suchocka 92-93.
7 Партійні кабінети сформовані більшістю: Roman 90-91, Stolojan 91-92, Cіorbea 96-98, Vasіle 98-. Технократичні кабінети: Vacaroіu 92-96.
8 Технократичні кабінети: Gaіdar 91-92, Chernomyrdіn 92-98, Kіrіenko 98, Prіmakov 98-99, Stepashіn 99, Putіn 99.
9 Технократичні кабінети: Fokіn 91-92, Kuchma 92-93, Zvіahіl’skі 93-94, Masol 94-95, Marchuk 95-96, Lazarenko 96, Lazarenko 96-97, Pustovoіtenko 97-.

До питання державної підтримки діяльності політичних партій

Віталій ЗАМНІУС, Денис КОВРИЖЕНКО,
експерти Лабораторії законодавчих ініціатив

     Конституційне визнання політичних партій найважливішим інститутом громадянського суспільства, що відіграє провідну роль в організації і здійсненні державної влади, покладає на державу обов’язок сприяти партіям у якомога ефективнішому здійсненні їхніх функцій. Фінансова підтримка держави стає особливо необхідною у сучасних умовах, коли активна участь у політичному житті, крім того, вимагає дедалі більших матеріальних витрат, які не покриваються ні власними коштами партії, ні добровільними приватними пожертвами.
Сучасному законодавству відомі різні види і форми державного фінансування політичних партій: пряме і непряме, загальне і спеціальне. Загальне нецільове фінансування – надання державних субсидій на поточну діяльність політичних партій, головним чином, організаційного характеру (утримання партійного апарату, проведення з’їздів та конференцій, оренда приміщень, організація наукових досліджень тощо). Спеціальне фінансування – це субсидіювання певних видів діяльності (проведення виборчих кампаній, діяльності парламентських фракцій тощо).
Існує три основні системи загального державного фінансування. За першою з них фінансуються лише політичні партії, представлені в парламенті. Субсидії ж розподіляються між ними залежно від кількості отриманих мандатів (Болгарія, Данія, Фінляндія). Друга система відрізняється від першої тим, що розподіл субсидій залежить не від кількості отриманих мандатів, а від кількості голосів, поданих виборцями на підтримку партії (Бельгія, іспанія, Кіпр). Хоча дана система, як і перша, позбавляє державних субсидій політичні партії, що не мають мандатів, вона більшою мірою, ніж перша, враховує їхній вплив на виборців, що особливо важливо за мажоритарної виборчої системи.
Третя система загального державного фінансування – фінансуються всі політичні партії, які взяли участь у виборах і відповідають певним вимогам, незалежно від їх представленості у парламенті (Австрія, Греція, ФРН, Франція, Чехія, Швеція).
В ряді розвинених країн Заходу на загальнодержавне фінансування виділяються досить значні суми. Так, у Франції в 1993 році політичні партії отримали 580 мільйонів франків. іноді розмір суми, яка щорічно виділяється на таке фінансування, визначається на законодавчому рівні. Наприклад, у Греції – 0.001% від загальної суми державного бюджету, у ФРН встановлено верхню межу державного фінансування в обсязі 230 мільйонів марок.
Критерій представленості політичних партій у парламенті використовується і за спеціального фінансування. Одним з видів такого фінансування є часткове відшкодування витрат партій на виборчу кампанію. Право на державні субсидії отримують партії, що відповідають мінімальним умовам представленості. При цьому необхідно зазначити, що у тих країнах, де діє пропорційна система із загороджувальним бар’єром встановлений мінімум, як правило, нижчий за бар’єр. Важливим видом спеціального державного фінансування є надання субсидій парламентським фракціям. При цьому субсидії розподіляються знову ж таки відповідно до критерію представленості. Наприклад, у Бельгії – за кількістю мандатів, в іспанії, ФРН, Великобританії – за кількістю місць і голосів, отриманих на останніх виборах. Характерно, що невеликі і опозиційні фракції отримують більше фінансування на один мандат, ніж великі фракції, в тому числі ті, що сформували більшість.
Поряд з розглянутими видами спеціального державного фінансування, в деяких країнах існують і інші його види: субсидії партійній пресі (Швеція), дослідницьким інститутам, що створюються партіями (Нідерланди), молодіжним організаціям, що примикають до партій (Австрія, Нідерланди, ФРН, Швеція). Формально такі субсидії не розглядаються як пряме фінансування партій, яке іноді вважається недоцільним з певних причин.
Всі розглянуті вище види державного фінансування політичних партій відносяться до прямого фінансування в тому сенсі, що відповідні субсидії передбачені державним бюджетом і виплачуються з нього. Але в сучасному законодавстві все більшого значення набуває непряме державне фінансування політичних партій. До нього, зазвичай, відносять надання партіям безкоштовного ефірного часу і місця для публікації заяв у державних засобах масової інформації, транспортних послуг та послуг зв’язку, різноманітних податкових пільг. Непряме фінансування є характерним як для загального, так і для спеціального фінансування (особливо для такого його виду, як часткове відшкодування виборчих витрат політичних партій). Наприклад, у багатьох країнах безкоштовний ефірний час на радіо і телебаченні надається політичним партіям як в період проведення виборчої кампанії, так і поза ним (Австрія, Бразилія, Португалія, Франція тощо).
Як специфічну форму непрямого державного фінансування можна розглядати повне або часткове звільнення від оподаткування фізичних та юридичних осіб до партійних кас, що передбачено податковим законодавством ряду країн (Бельгія, Канада, Нідерланди, США, Франція, ФРН).
Світовий досвід щодо державної підтримки політичних партій відображено у наступній таблиці .

Країна Умови надання державної підтримки Форма державної підтримки Обсяг державної підтримки Фінансування парламентської діяльності політичної партії Додаткова інформація
АВСТРАЛІЯ (діє пропорційна система з преференціями) Отримання не менше 4% офіційно відданих голосів за принципом “першої переваги”. Відшкодування частини витрат на проведення виборів. 1,6221 австралійських доларів за кожний отриманий голос. Це співвідношення переглядається кожні шість місяців і залежить від індексу споживчих цін. Будь-яке спеціальне фінансування парламентської діяльності політичних партій відсутнє.
АВСТРІЯ Наявність не менше 5 депутатів у парламенті.Отримання не менш як 1% голосів на останніх виборах до Національних Зборів. Надання коштів для проведення робіт із забезпечення зв`язків партії з громадськістю.Фінансування витрат на агітаційну передвиборчу роботу. 3 млн. шилінгів кожній партії.Загальна сума фінансування у 1998 році склала 201718700 шилінгів (біля 15 млн. доларів США). Ця сума розподілялася між партіями пропорційно кількості набраних голосів.Загальна сума фінансування визначається шляхом множення 20 шилінгів на загальну кількість виборців. Після виборів вона розподіляється між партіями пропорційно кількості поданих за них голосів. Парламентські групи мають право на отримання коштів для виконання своїх парламентських обов`язків
БЕЛЬГІЯ Наявність хоча б одного представника у парламенті або сенаті; щорічне подання фінансової звітності у Комітет парламентського контролю. Загальне нецільове фінансування Партії мають право на щорічну підтримку у розмірі 50 млн. бельгійських франків, плюс 50 бельгійських франків за кожний отриманий на виборах голос.
ДАНІЯ Підтримку отримують всі партії Загальне нецільове фінансування Обсяг фінансування залежить від кількості отриманих на попередніх виборах голосів: 2.75 датських крон за голос. Ця сума зростає щорічно приблизно на 2%. Парламентська група щомісячно отримує 210000 датських крон і додатково 33000 крон за кожного члена парламентської групи. Кошти, отримані від держави, повинні бути витрачені протягом фінансового року.
ФРАНЦІЯ Отримання не менше 5% голосів виборців на виборах.Представленість партії у парламенті.Залучення новою партією протягом року не менше 1млн франків членських внесків від 10000 чоловік, 500 з яких повинні бути виборними представниками. Повернення партії 50% максимального розміру витрат на виборчу кампанію (максимальний розмір витрат складає 250001 франків на кожного кандидата від партії), але не більше фактичної суми витрат.Загальне нецільове фінансування.Загальне нецільове фінансування. -Залежить від кількості отриманих на виборах голосів.2 млн. франків кожній партії.
ІТАЛІЯ Компенсація партіям витрат на проведення виборчої кампанії при виборах до парламенту Загальна сума фінансування у 1996 році склала 91 млрд. лір. Регламенти палат парламенту передбачають виділення з бюджетів палат коштів на підтримку діяльності парламентських груп.
ЛЮКСЕМБУРГ Під час виборів політичні партії користуються безкоштовними поштовими послугами. Політичні групи, що входять до складу Палати депутатів, отримують кошти на ведення парламентської діяльності.
НОВА ЗЕЛАНДІЯ Державна підтримка полягає, переважно, у наданні коштів на оплату ефірного часу під час передвиборчої кампанії (самі партії сплачувати за ефірний час не можуть). Рівень державної підтримки партій визначається парламентом. Загальна сума її на сьогодні становить 2 млн. новозеландських доларів. Члени парламенту та представлені у ньому партії отримують також кошти на ведення парламентської діяльності. Кошти, виділені на оплату ефірного часу, перераховуються виборчою комісією безпосередньо компаніям, які здійснюють трансляції.
ПОРТУГАЛІЯ Представленість партії у парламенті. Загальне нецільове фінансування. Партія може претендувати на отримання 1/225 мінімальної місячної заробітної плати за кожен голос, отриманий на попередніх виборах до парламенту.
ІСПАНІЯ Представленість партії у парламенті.Отримання партією не менше 3% голосів виборців на попередніх виборах. Загальне нецільове фінансування. Загальна сума державної підтримки партій визначається парламентом. 1/3 цієї суми розподіляється між представленими у парламенті партіями залежно від кількості місць, що належать їм у нижній палаті.2/3 загальної суми, що спрямовується на державну підтримку партій, розподіляється між усіма партіями, що взяли участь у виборах і відповідають вказаній вимозі, пропорційно кількості здобутих ними голосів на свою підтримку.
НІМЕЧЧИНА Для отримання державної допомоги партія повинна здобути 0.5% голосів виборців на свою підтримку (загальна вимога). Загальне нецільове фінансування партій на загальнодержавному, регіональному та місцевому рівнях. Обсяг державної підтримки політичних партій залежить від суми членських внесків та приватних пожертв, що їй вдалося залучити. Партія отримує 1.3 марки за кожен голос за перші 5 млн. здобутих нею голосів. Вона також має право на отримання 0.5 марки за кожну 1 марку залучених внесків і пожертв. При цьому, загальна сума фінансування державою однієї партії не може перевищувати 230 млн. марок. Партійні групи в Бундестазі мають право на отримання 112 млн. марок кожна. Окремо фінансування отримують також дослідницькі структури при партіях.

* Позначка “-” означає, що автори не мали відповідної інформації, або колонка повинна залишатися незаповненою.

Додаток 1. Державне фінансування політичних партій у Польщі

Державне фінансування партій у Польщі здійснюється з державного бюджету у формі дотацій. У статті 28 Закону “Про політичні партії” від 27 червня 1997 року розрізняються два їх види:

     1. Цільова дотація на поточну діяльність партії, яка надається у випадку, коли список кандидатів від цієї партії отримав не менше трьох відсотків голосів на виборах до Сейму та Сенату. Розмір дотації на кожну конкретну партію визначається за формулою:

де Dc – сума цільової дотації з Державного бюджету;
D – 60% від усієї суми дотації на політичні партії з Державного бюджету Польщі, помноженої на кількість мандатів сенаторів та депутатів, отриманих партіями, і поділеної на 560;
Wk – кількість дійсних голосів, поданих за списки кандидатів у депутати і сенаторів від партій, що отримали не менше 3% голосів виборців;
Wp – кількість дійсних голосів, поданих за списки кандидатів у депутати і сенаторів від даної партії.

     2. Дотація, що надається з метою відшкодування витрат на вибори партіям, які отримали принаймні один мандат депутата або сенатора. Її розмір визначається за формулою:

Dp – розмір дотацій на відшкодування витрат партій на вибори;
D – 40% від суми дотацій на всі політичні партії помноженої на кількість мандатів депутатів і сенаторів, отриманих всіма політичними партіями та поділеної на 560;
Mo – кількість мандатів депутатів і сенаторів, отриманих всіма партіями;
Mp+s – кількість мандатів депутатів і сенаторів, отриманих даною партією.

Додаток 2. Закон України “Про внесення змін та доповнень до статей 85, 94, 106, 112, 114 Конституції України” та його аналіз

Проект
(18.01.2001)
Вноситься народними
депутатами України
А.Матвієнко, К.Ситник, Г.Омельченко, Кочерга В.Г.

     Верховна Рада України п о с т а н о в л я є:

     Внести такі зміни та доповнення до Конституції України:

     1. Пункт 12) частини 1 статті 85 викласти у такій редакції:

     “надання згоди на призначення та звільнення Президентом України Прем’єр-міністра України;”

     2. Пункт 15) частини 1 статті 85 після слів “… цією Конституцією” доповнити словами “та законами України”.

     3. Пункт 24) частини 1 статті 85 викласти у такій редакції:

     “надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Міністра внутрішніх справ України, Міністра оборони України, Голови служби безпеки України, Міністра закордонних справ України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови державного комітету телебачення і радіомовлення України”;

     4. Пункт 25 частини 1 статті 85 викласти у такій редакції:

     “надання згоди на призначення на посаду та звільнення з посади Президентом України Генерального прокурора України…” далі за текстом.

     5. Додати новий пункт 37 до частини 1 статті 85 такого змісту:

     “висловлення недовіри до осіб призначених на посаду за згодою Верховної Ради, що веде до їх відставки з займаних посад”.

     6. Пункт 9) частини 1 статті 106 викласти у такій редакції:

     “призначає та звільняє за згодою Верховної Ради України Прем’єр-міністра України; приймає відставку Прем’єр-міністра України”;

     7. Пункт 10) частини 1 статті 106 викласти у такій редакції:

     “призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем’єр-міністра України, членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій;”

     8. Пункт 11) частини 1 статті 106 викласти у такій редакції:

     “призначає на посаду та звільняє з посади за згодою Верховної Ради України Генерального прокурора України”;

     9. Пункт 14) частини 1 статті 106 викласти у такій редакції:

     “призначає на посади та звільняє з посад за згодою Верховної Ради України Міністра внутрішніх справ України, Міністра оборони України, Голови служби безпеки України, Міністра іноземних справ України, Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна України, Голови державного комітету телебачення і радіомовлення України”;

     10. Частину третю статті 114 викласти у такій редакції:

     “Члени Кабінету Міністрів призначаються на посади та звільняються з посад Президентом України за поданням Прем’єр-міністра України”.

     11. Частину третю статті 94 викласти у такій редакції:

     “У разі якщо Президент України протягом встановленого строку не повернув закон для повторного розгляду, закон вважається схваленим і офіційно оприлюднюється Апаратом Верховної Ради за підписом Голови Верховної Ради України.”

     12. Частину четверту статті 94 викласти у такій редакції:

     “Якщо під час повторного розгляду закон буде знову прийнятий Верховною Радою України не менш як двома третинами від її конституційного складу, закон оприлюднюється протягом десяти днів з дати повторного прийняття за підписом Президента України, або за підписом Голови Верховної Ради, якщо протягом цього строку закон не був підписаний Президентом України”.

     13. Статтю 112 викласти у такій редакції:

     “У разі дострокового припинення повноважень Президента України відповідно до статей 108, 109, 110, 111 цієї Конституції виконання обов’язків Президента України на період до обрання і вступу на пост нового Президента України покладається на Прем’єр-міністра України. У разі, коли на момент дострокового припинення повноважень Президента України, посада Прем’єр-міністра є вакантною, чи у разі смерті Прем’єр-міністра України, або його відставки за станом здоров’я, виконання обов’язків Президента України покладається на Голову Верховної Ради України.

     Виконуючий обов’язки Президента України не може здійснювати повноваження, передбачені пунктами 2, 6, 8, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 22, 25, 27 статті 106 Конституції України”.

АНАЛІЗ ПРОЕКТУ ЗАКОНУ УКРАЇНИ
“ПРО ВНЕСЕННЯ ЗМІН ТА ДОПОВНЕНЬ ДО СТАТЕЙ 85, 94, 106, 112, 114 КОНСТИТУЦІЇ УКРАЇНИ” (РЕЄСТР. №6349 ВіД 18.01.2001 Р.)

     Підготовлено експертами Лабораторії законодавчих ініціатив

     Законопроект внесений на розгляд Верховної Ради України у відповідності до ст. 159 Конституції України 162 народними депутатами України. Він є одним з можливих варіантів конституційних змін, які пропонуються в ході здійснення в Україні конституційної реформи. Актуальність її проведення вкотре постала у зв’язку з проведенням всеукраїнського референдуму щодо внесення змін до Основного Закону 16.04.2000 р. та необхідністю реалізації результатів народного волевиявлення. Проте аналіз проекту свідчить, що його положення не охоплюють коло питань, які були предметом всеукраїнського референдуму 16.04.2000 р. Певною мірою, проект містить альтернативні пропозиції щодо подальшого реформування механізму взаємодії державної влади на найвищому рівні.
Положення проекту, зокрема, спрямовані на посилення ролі парламенту на здійснення ряду ключових кадрових призначень у системі виконавчої влади та органів прокуратури, удосконалення існуючого механізму оприлюднення законів та вирішення проблеми тимчасового виконання повноважень Президента України у разі відсутності (вакантності посади) Прем’єр-міністра України.
Оцінюючи документ загалом, можна зробити попередній висновок про те, що реалізація вміщених у ньому пропозицій у концептуальній частині призведе до істотного перерозподілу компетенції між Верховною Радою та Президентом України у бік обмеження президентської прерогативи, зокрема:
– обмеження права самостійно звільняти Главу Уряду, міністрів, керівників місцевих державних адміністрацій та Генерального прокурора України;
– обмеження виключного права глави держави офіційно оприлюднювати закони та користуватися недосконалістю конституційної конструкції, вміщеної в ч.ч.3-4 ст. 94 Конституції України, для повторного вотування прийнятих парламентом законів.
Крім того, більш “сильною” в системі державної влади стає фігура Прем’єр-міністра, який розширює свою компетенцію за рахунок повноваження вносити подання главі держави щодо призначати на посади та звільняє з посад членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій. Це вказує на спробу застосування якісно нового підходу до вирішення традиційної для України проблеми самостійності глави Уряду.
Такий підхід свідчить про намагання оптимізувати недосконалий на сьогодні в багатьох аспектах механізм взаємодії владних структур вищого рівня. Способом такої оптимізації пропонується поступова трансформація України в парламентсько-президентську республіку від наявної президентсько-парламентської моделі з істотними елементами президентського правління.
Ідеї оптимізації механізму здійснення вищої державної влади, втілені в нормах запропонованого документу, заслуговують на увагу. Проте відразу слід відзначити, що в цілому ідеї цього проекту входять у певну суперечність з ідеями обмеження парламентської прерогативи, втіленими у конституційному законопроекті Президента України (реєстр. №5300) та в президентському проекті Закону про парламентську більшість та парламентську опозицію.
Водночас варто відзначити і те, що не всі принципові новації законопроекту народних депутатів узгоджуються, з одного боку, між собою, а, з іншого, з іншими нормами чинної Конституції України, до яких зміни не пропонуються.
У будь-якому разі проект потребуватиме істотного доопрацювання, в ході якого його зміст має суттєво поліпшитися. Основні зміни, які слід відобразити у ньому, зводяться до таких позицій.
Відповідно до п.п.3 і 9 проекту пропонується запровадити дещо відмінний від існуючого на сьогодні порядок призначення та звільнення міністрів внутрішніх справ, закордонних справ, оборони та Голови СБУ: необхідною буде згода парламенту на призначення та на звільнення Президентом України з посад відповідних посадових осіб. У такий спосіб фактично відновлюються елементи індивідуальної відповідальності керівників центральних органів виконавчої влади України перед парламентом, що є притаманним для країн з міцним парламентаризмом. Зауважимо, що конституційній традиції України вже був відомий цей принцип. Він, зокрема, застосовувався до 1995 р., до прийняття Конституційного договору між Президентом України та Верховною Радою України про основні засади організації та здійснення державної влади та місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України. Проте такий підхід, очевидно, суперечитиме п.п.7 і 10 цього ж проекту, згідно з яким члени Уряду (а, отже, і міністри внутрішніх, закордонних справ та оборони) призначаються на посади та звільняються з посад Президентом за поданням Прем’єр-міністра. В останньому випадку, як видно, про надання Верховною Радою України згоди на призначення та звільнення міністрів внутрішніх справ, закордонних справ, оборони та Голови СБУ нічого не сказано. Тому необхідно узгодити між собою пропоновані редакції п.24 ч.1 ст.85, п.10 і 14 ч.1 ст.106 та ч.3 ст.114 Конституції України. Можливі такі основні варіанти узгодження пропонованих конституційних змін:

  1. Надання згоди парламенту на призначення та на звільнення Президентом України з посад Глави Уряду та керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади;
  2. Призначення та звільнення Президентом України з посад Глави Уряду та керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади за поданням Прем’єр-міністра України;
  3. Призначення та звільнення Президентом України з посад Глави Уряду та керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади за поданням Прем’єр-міністра України, а міністрів оборони, внутрішніх, закордонних справ, голови Служби безпеки за наступною згодою Верховної Ради України.

     Останній підхід фактично повною мірою відповідає ідеям, викладеним у проекті, і більш повно проводить їх у конституційно-правову площину.
Варто також поміркувати над можливістю встановлення аналогічного пропонованому у третій з викладених вище позицій порядку призначення та звільнення з посад голів Державної митної служби та Державної податкової адміністрації України.
Пп.4 і 8 проекту (стосовно надання парламентом згоди на призначення і звільнення з посади Генерального прокурора України Президентом України)не відповідатимуть, у разі прийняття, ч.1 ст. 122 Конституції України, відповідно до якої Генеральний прокурор призначається на посаду за згодою Верховної Ради України та звільняється з посади Президентом України (тобто звільнити Генерального прокурора з посади глава держави може самостійно). Тому, крім пропонованих у поданому законопроекті змін до п.25 ч.1 ст. 85 та п.11 ч.1 ст. 106 Конституції України, необхідно внести аналогічні за характером зміни і до ч.1 ст. 122 Основного Закону.
Іншою, не менш важливою, є позиція щодо належного конституційного врегулювання правовідносин, коли закон під час повторного розгляду парламентом прийнятий кваліфікованою більшістю голосів, але глава держави не підписує його, застосовуючи повторне вето. Зокрема, визначаються правові наслідки недодержання главою держави конституційного припису щодо підписання та офіційного оприлюднення прийнятого закону. У цьому випадку (якщо протягом цього строку закон не був підписаний Президентом України) пропонується офіційно оприлюднювати такий закон за підписом Голови Верховної Ради. Сама процедура офіційного оприлюднення закону покладається на Апарат парламенту.
На нашу думку, принаймні спірною є позиція, яка передбачає покладення обов’язку офіційного оприлюднення законів України саме на Апарат Верховної Ради України, як це пропонується у п.11 проекту. Апарат Верховної Ради України є відповідно до чинного законодавства України (зокрема, парламентського Регламенту) допоміжним органом парламенту і самостійного статусу органу державної влади не має. За таких умов оприлюднення законів, яке є самостійною і вкрай важливою стадією законодавчого процесу, опиниться по суті в руках допоміжного органу, діяльність якого навіть не регулюється на рівні закону. Вважаємо, що відповідним повноваженням варто було б наділити Голову парламенту, тим більше, що і зарубіжний конституційний досвід (Литви, Колумбії та ін.) свідчить на користь саме такого підходу. Це також дозволить уникнути фактичного “розірвання” процесу оприлюднення між Головою парламенту, який його підписує, та Апаратом Верховної Ради України, який має закон оприлюднювати.
Такий підхід дозволить належним чином забезпечити процесуальні права парламенту у сфері здійснення законодавчої функції як провідного напряму його діяльності та запобігти остаточному перетворенню його на законообговорюючий орган, нездатний навіть проконтролювати введення в дію прийнятих відповідно до конституційних процедур законів. Водночас системне вирішення цієї проблеми, на наш погляд, має передбачати дещо ширші зміни, ніж ті, які пропонують здійснити до ст. 94 Конституції України. Насамперед варто з урахуванням вітчизняного та зарубіжного досвіду законотворення відмовитися від необірунтовано завищеного кворуму, необхідного для подолання президентського вето. У зв’язку із можливим запровадженням до конституційної матерії нової термінологічної новації “парламентська (депутатська) більшість” варто саме більшість зробити відповідальною за прийняття законів і тим самим ствердити її ключову роль у законодавчому процесі. Тому кворум, необхідний для подолання вето глави держави, варто зменшити до простої більшості депутатів від конституційного складу Верховної Ради України.
Вбачається недоцільним переобтяжування тексту Конституції України зайвими перераховуваннями, зокрема перераховуваннями випадків, коли посада Прем’єр-міністра України є вакантною (смерть, відставка за станом здоров’я; див. п.13). Очевидно, у всіх цих випадках виконання обов’язків глави держави має переходити до Голови Верховної Ради України.
Водночас можна запропонувати і дещо інший, більш простий, на наш погляд, механізм тимчасового виконання повноважень Президента України, оскільки не виключена можливість, що на момент вакантності посади Президента посада Глави Уряду так само буде вакантною. Йдеться про можливість безпосереднього покладання на Голову Верховної Ради України обов’язку виконання таких повноважень від моменту дострокового припинення повноважень Президента України і до моменту вступу на посаду новообраного глави держави. Такий підхід є цілком виправданим, адже Голова парламенту, так само як і глава держави належить до числа найвищих у державі виборних посадових осіб, тоді як Глава Уряду призначається самим Президентом за згодою парламенту.
Законопроект має бути обов’язково доповнений положеннями, що стосуватимуться строків набуття ним чинності (п.14) ), а також приписами про те, яким чином новоприйняті положення Конституції України діятимуть щодо діючого Уряду та персонально щодо відповідних посадових осіб, призначених до ухвалення даного Закону за старими процедурами. Очевидно, тут слід виходити із загальноправового принципу заборони зворотної дії законів у часі: всі посадові особи, які були призначені до набуття чинності тих положень Конституції України, які по-новому регулюють процедуру обрання, призначення, надання згоди на призначення цих посадових осіб, визнаються такими, що призначені (обрані) легітимно і якогось додаткового затвердження (шляхом застосування нової процедури обрання, призначення, надання згоди на призначення) не потребують.

Залишити відповідь